Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013
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POLÍTICA NACIONAL
DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE
LA...
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Consejo Directivo -CONNA- 2012-2013
Representa...
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AGRADECIMIENTOS
El Consejo Nacional de la Niñe...
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ÍNDICE
1. FUNDAMENTOS HISTÓRICOS, FILOSÓFICOS ...
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INTRODUCCIÓN
La Ley de Protección Integral d...
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La Política Nacional de Protección Integral ...
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la PNPNA constituye un mandato legal, cuya f...
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un objetivo general y cuatro objetivos estra...
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voluntad política de las autoridades pública...
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FUNDAMENTOS HISTÓRICOS, FILOSÓFICOS Y
NORMAT...
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1. FUNDAMENTOS HISTÓRICOS, FILOSÓFICOS Y NOR...
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entre las cuales podemos mencionar, sin ánim...
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Frente a esta visión del tratamiento de la ...
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jurídica, muchas veces dominante en algunos...
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Convención y que los principios y las dispo...
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Por ello, el Estado al tomar alguna medida ...
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pueden establecerse a favor de determinados...
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e) Principio de corresponsabilidad. Este pr...
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República, los Instrumentos Internacionales...
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derechos y ciudadanos sociales, capaces de ...
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marcos jurídicos, políticas, planes y estra...
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4) Amparadas bajo la legalidad nacional y l...
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7) Orientan sus esfuerzos en el diseño de p...
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9) Su fin último es el desarrollo del niño ...
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b) La participación en equidad de la socied...
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humanos de los NNA clasificadas en diversas...
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Convenio n° 77 y 78 de la OIT sobre el exam...
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configurarse como la piedra de toque o eje ...
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en el mundo, y al que se han sumando actual...
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- La Convención Interamericana para Preveni...
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de los derechos de la niñez. Entre estos av...
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salvadoreña han sido aquellos procesos norm...
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Un segundo momento, e instrumento normativo...
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- La creación del sistema de protección int...
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Este recorrido en El Salvador, se perfeccio...
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A continuación se presenta de manera cronol...
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Ley Transitoria del
Registro del Estado
Fam...
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Mujeres en su Relación Familiar”.
Ley Gener...
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sostenible, se pueda lograr mejoras en las ...
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ESTADO DE SITUACIÓN DE LOS DERECHOS DE LAS
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2. ESTADO DE SITUACIÓN DE LOS DERECHOS DE L...
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En todo caso, debe tenerse presente que no ...
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3,256 niñas, niños y adolescentes que traba...
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El Instituto de Medicina Legal, reporta que...
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Fuente: Subdirección de Gestión de Política...
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Política nacional de Protección Integral de la niñez y adolescencia. El Salvador

Instrumento de aplicación del marco normativo de la niñez en El Salvador. Es la primera vez que el país promulga una política integral para los Niños, Niñas y Adolescentes. Contiene además un diagnóstico de situación de la niñez y los lineamientos de aplicación.
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  • 1. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013
  • 2. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 POLÍTICA NACIONAL DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA NIÑEZ Y DE LA ADOLESCENCIA DE EL SALVADOR (PNPNA) 2013-2023 Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia, CONNA.
  • 3. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 Consejo Directivo -CONNA- 2012-2013 Representación de instituciones del Estado Propietarios(as) Lic. Franzi Hasbún, Ministro de Educación y Presidente del CONNA Lic. Carlos Enrique Cáceres Chávez, Ministro de Hacienda Dra. María Isabel Rodríguez Vda. de Sutter, Ministra de Salud Lic. Humberto Centeno, Ministro de Trabajo y Previsión Social Ing. Ricardo Perdomo, Ministro de Justicia y Seguridad Pública Licda. Sonia Elizabeth Cortez de Madriz, Procuradora General de la República Sra. Milagro Navas Herrera, COMURES Suplentes Ing. Roberto de Jesús Solórzano, Viceministro de Hacienda Dr. Héctor Samour, Viceministro de Educación Dra. Elvia Violeta Menjívar, Viceministra de Salud Lic. Oscar Armando Morales, Viceministro de Trabajo y Previsión Social Lic. Douglas Moreno, Viceministro de Justicia y Seguridad Pública Licda. Sara del Carmen Guardado Gómez, Procuradora Adjunta Representación de la sociedad civil Propietarios(as) Dr. Adolfo Antonio Vidal Cruz, Red de Educación Inicial y Parvularia de El Salvador (REINSAL) Licda. Marla Isabel González de Martínez, Red para la infancia y la Adolescencia (RIA) Licda. Blanca Ismelda Villacorta de Rivera, Alianza por los Derechos de la Niñez, Adolescencia y Juventud en El Salvador Lic. Carlos Guillermo González, Red para la infancia y la Adolescencia (RIA) Suplentes Licda. Alba Margarita de Guardado, Fundación Aldea Infantil Pestalozzi El Salvador Licda. Rosa Emilia Ochoa Castro, Centro de Desarrollo Infantil Angelito Licda. María Martta Portillo de Alvarez, Fundación Dolores Medina Ing. José Luis Sanabria Bonilla, Red de Educación Inicial y Parvularia de El Salvador (REINSAL) Dirección Ejecutiva Directora Ejecutiva Licda. Zaira Lis Navas Umaña Subdirectora de Política Licda. Carolina Manzano Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia: aprobada mediante Acuerdo N°13, en la IX Sesión Ordinaria del Consejo Directivo con fecha 16 de mayo de 2013. Diseño de portada: Colaboración de Gracia María Navas Bonilla Este documento ha sido producido por el CONNA. Todos los derechos reservados. Se autoriza la reproducción y difusión de material contenido en este producto para fines educativos u otros fines no comerciales sin previa autorización escrita de los titulares de los derechos de autor, siempre que se especifique claramente la fuente. Con el apoyo de: Unicef
  • 4. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 AGRADECIMIENTOS El Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia agradece a todas las personas que participaron en el proceso de consulta para la construcción de la Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia; de manera especial a las 3,784 niñas, niños y adolescentes, que con sus aportes contribuyeron a la definición de las directrices y lineamientos de la presente Política. A las 3,557 personas adultas, entre ellas líderes y organizaciones comunitarias, autoridades y funcionarios públicos, personal de entidades de atención, madres, padres, docentes, representantes de las NNA y representantes de iglesias por la calidad de sus aportes. Así como a las y los facilitadores, pertenecientes a instituciones gubernamentales y no gubernamentales, que con mucho compromiso, entrega y esfuerzo apoyaron el proceso de consulta. De igual manera, a todo el equipo de trabajo de la Subdirección de Política Nacional del CONNA, quienes contribuyeron en la implementación de la metodología para la construcción de la presente Política mediante el proceso de sensibilización en instituciones públicas y privadas; en la conducción y preparación de personas facilitadoras a cargo de las consultas, en la sistematización de la información, y en el proceso de redacción de este documento. A las instituciones y entidades que pertenecen al Sistema Nacional de Protección y que conforman la Comisión de Política Ampliada: Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, Ministerio de Hacienda, Ministerio de Trabajo, Instituto Salvadoreño de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, Procuraduría General de la República, Corporación de Municipalidades de El Salvador, Fundación Dolores Medina, Intervida, Plan El Salvador, Save The Children, Visión Mundial, Fundación Pestalozzi, Fundación Silencio, Viva Juntos por la Niñez, Aldeas Infantiles SOS Unidades Juveniles de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, instituciones que han aportado significativamente y con gran compromiso a la construcción de la Política desde sus inicios. A los miembros de la Comisión de Política Ampliada: María de los Ángeles Turcios, Edgar Ernesto Abrego, Nora Zaldívar, Mauricio Sosa de la Cruz, María de la Paz Yánez y Raquel Valenzuela de Brito, Emilia Guadalupe Portal y William Rivera, Gloria Isabel Gómez Rivas, María Marta Portillo, Haydee Beatriz Cartagena y José Antonio Calero, Sara Berríos y Alma Salmerón, Ludin de Chávez y Verónica Ardón, Alba Margarita de Guardado, Mayra de Alejandro, Ada Milca Ayala, Nathaly Novoa, por su constancia en este esfuerzo. A las instituciones públicas, privadas y organismos que apoyaron la realización de las consultas territoriales y grupos focales: Instituto Salvadoreño de Rehabilitación Integral, Protección Civil, Fuerza Naval de El Salvador, Unidad de Trata y Apoyo Multidisciplinario de la Fiscalía General de la República, Dirección de Diversidad Sexual y Dirección Nacional de Personas con Discapacidad de la Secretaría de Inclusión Social, Subdirección de Inserción Social del Instituto Salvadoreño para el Desarrollo Integral de la Niñez y la Adolescencia, Hospital Benjamín Bloom, Consejo Nacional de Ayuda Integral a la Persona con Discapacidad CONAIPD, Dirección General de Centros Penales del Ministerio de Justicia y Seguridad Pública, Organización Internacional del Trabajo, OIT; Save The Children; Plan El Salvador, Visión Mundial, Intervida, Ayuda en Acción, Fundación Pestalozzi, Aldeas Infantiles SOS, Miembros de la Red para la Infancia y la Adolescencia: Fundación Dolores Medina, Red Viva Juntos por la Niñez; Miembros de REINSAL-FUNDASIL; Fundación Telefónica, Fundación Azucarera de El Salvador FUNDAZUCAR, Programa de Atención a Personas Refugiadas en El Salvador de la Iglesia Episcopal Anglicana de El Salvador, Programa de migrantes del Instituto de Derechos Humanos de la Universidad Centroamericana José Simeón Cañas UCA, PASSOS, Academia Británica Cuscatleca, Liceo Francés, Servicio Social Pasionista, Programa PANA (Iglesia Familiar Cristiana), Asociación Nuevo Amanecer de El Salvador ANADES, Fundación de Apoyo Familiar FUNDAFAM, Asociación CINDE. A los gobiernos locales: Alcaldes y alcaldesas, que con su participación activa y apoyo logístico contribuyeron a la realización de las consultas. Finalmente, un agradecimiento especial al Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF que ha acompañado y asesorado técnica y financieramente el proceso de construcción de la Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia.
  • 5. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 ÍNDICE 1. FUNDAMENTOS HISTÓRICOS, FILOSÓFICOS Y NORMATIVOS DE LA PNPNA 7 1.1 Fundamentos históricos y filosóficos. 8 1.2 Fundamentos normativos: 22 1.2.1 Marco normativo internacional. 22 1.2.2 Marco normativo nacional: 28 A) Antecedentes en la regulación del Sistema de Protección Integral en El Salvador. 28 B) Normativa nacional relacionada con la protección de la niñez. 32 2. ESTADO DE SITUACIÓN DE LOS DERECHOS DE LAS NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES EN EL SALVADOR. 37 2.1 Contexto situacional de la niñez y la adolescencia 38 2.2 Diagnóstico: Proceso metodológico. 42 A) Situación de los derechos de Supervivencia y Crecimiento integral. 50 B) Derechos de Protección. 59 C) Situación de los Derechos al Desarrollo. 66 D) Situación de los Derechos de Participación. 74 E) Adolescentes en conflicto con la ley. 79 2.3 Conclusiones. 81 3. POLÍTICA NACIONAL DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA. 84 Objetivos estratégicos. 85 A) Estrategias y líneas de acción: Supervivencia y Crecimiento Integral. 86 B) Estrategias y líneas de acción: Derechos de Protección. 95 C) Estrategias y líneas de acción: Derechos al Desarrollo. 103 D) Estrategias y líneas de acción: Derechos de Participación. 112 4. MECANISMOS DE ARTICULACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION 117 5. MECANISMOS DE IMPLEMENTACIÓN, MONITOREO Y EVALUACIÓN 123 A) Implementación y monitoreo. 124 B) Evaluación. 129 6. ASIGNACIÓN DE RECURSOS. 131 7. GLOSARIO. 137
  • 6. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 2 INTRODUCCIÓN La Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA), afirma la naturaleza pública de las decisiones y acciones que competen a las autoridades del Sistema Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia, y propone entre sus objetivos fundamentales el favorecer un cambio cultural que promueva la responsabilidad familiar y social con la protección de los derechos de la niñez; el desarrollo de una cultura de respeto a los derechos humanos y la adecuación y transformación institucional del Estado, con la finalidad de garantizar su efectividad en el cumplimiento de los derechos humanos de la niñez y la adolescencia. Un cambio tan profundo y radical como éste necesita construirse como un proceso social y educativo en el que instituciones públicas y privadas, autoridades y funcionarios, familias, organizaciones, grupos sociales, gremios, iglesias, deben aportar en la misma dirección de cara a la protección de los derechos de la niñez y adolescencia en forma coordinada y articulada, asegurando mecanismos, procedimientos y normativas que viabilicen la garantía de sus derechos. Uno de los principales mecanismos para orientar dicha transformación institucional, es la Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia en adelante PNPNA. Lo cual implica que el Estado salvadoreño asume la responsabilidad de asegurar el cumplimiento de los derechos de niños, niñas y adolescentes, instituyéndolos en objetivos, metas sociales y planes de acción en los que se requiere la participación corresponsable de la familia y la sociedad. El Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia (CONNA), como nuevo ente rector en materia de niñez y adolescencia, sienta las bases sobre las cuales han de construirse nuevas estrategias de desarrollo que contribuyan con la mejora de las condiciones de vida de las niñas, niños y adolescentes, y en tal sentido el cumplimiento de sus derechos.
  • 7. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 3 La Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia (PNPNA) hace expreso el acuerdo social de establecer con prioridad un conjunto sistemático de objetivos y directrices de naturaleza pública, cuya finalidad es garantizar el pleno goce de los derechos de niños, niñas y adolescentes, a través del cumplimiento de las obligaciones que corresponden al Estado, a las familias y a la sociedad. La presente PNPNA se decreta con la finalidad de guiar la actuación y coordinación de todos los integrantes del Sistema Nacional de Protección Integral (SNPI) y sus directrices tendrán carácter vinculante para las decisiones y acciones dirigidas a la garantía de los derechos de las niñas, niños y adolescentes. Será desarrollada en el decenio 2013-2023, período en el cual podrá ser revisada o ajustada en alguno de sus objetivos y directrices por mandato del Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia (CONNA), cumpliendo con los procesos de participación y consulta establecidos en la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia (LEPINA). La presente Política se ha estructurado en seis apartados: Primero, los fundamentos históricos, filosóficos y normativos de la Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y de la Adolescencia, donde se hace una síntesis sobre la consideración de la infancia en diferentes períodos históricos, el surgimiento de esta categoría, su tratamiento y abordaje desde el paradigma de la “Situación irregular” o “Modelo tutelar” en contraposición a la Doctrina de Protección Integral. En cuanto a los fundamentos normativos se hace un breve recorrido sobre la legislación nacional e internacional vinculada a la garantía de los derechos de las niñas, niños y adolescentes. Asimismo, se hace referencia a la LEPINA en la cual
  • 8. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 4 la PNPNA constituye un mandato legal, cuya finalidad es garantizar el pleno goce de los derechos de niños, niñas y adolescentes, a través del cumplimiento de las obligaciones que corresponden al Estado, a la familia y a la sociedad. El segundo apartado da cuenta, en forma resumida, del estado de situación de los derechos de las niñas, niños y adolescentes en El Salvador a partir de los resultados de un proceso de análisis de datos estadísticos extraídos de fuentes públicas, como de organizaciones nacionales e internacionales; incorpora asimismo, los resultados obtenidos como producto de las consultas territoriales y de grupos focales a partir de la percepción de la población sobre las violaciones a derechos que más afectan a las niñas, niños y adolescentes en el país. En este apartado, se hace un recorrido por las cuatro áreas de derechos establecidas en la LEPINA: Supervivencia y Crecimiento Integral, Desarrollo, Protección y Participación, mostrando algunos indicadores que evidencian vulneraciones a derechos, y los principales desafíos para el Estado salvadoreño. Desafíos que enmarcan los objetivos y estrategias propuestas en la presente Politica. Finalmente, se desarrolla una aproximación sobre la situación de vulneración que enfrenta la población adolescente en conflicto con la ley, precisamente, porque su condición de privación de libertad no es impedimento alguno para la garantía de sus demás derechos. Es preciso aclarar, que una versión más extensa y completa sobre el estado de situación de los derechos de NNA en El Salvador forma parte de otra publicación, que detalla más ampliamente sobre las áreas de derechos y los avances que desde el Estado Salvadoreño se han promovido con la puesta en marcha de políticas públicas, planes y programas en materia social que han contribuido con el desarrollo de este sector de la población. El tercer apartado desarrolla los contenidos y lineamientos de la PNPNA para cumplir con el objetivo de garantizar a las niñas, niños y adolescentes en El Salvador, el cumplimiento de todos sus derechos, con la activa participación y actuación corresponsable del estado, la familia y la sociedad. Este se organiza en
  • 9. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 5 un objetivo general y cuatro objetivos estratégicos, cada uno con estrategias para la consecución del fin establecido, y con sus respectivas líneas de acción, estos cuatro objetivos son consecuentes con las áreas de derechos que contempla la LEPINA: Supervivencia y Crecimiento Integral, Desarrollo, Protección y Participación El cuarto apartado hace referencia a los mecanismos de articulación y coordinación que tienen como fin guiar la actuación del Sistema Nacional de Protección Integral, el cual integra un conjunto coordinado de órganos, entidades o instituciones públicas y privadas cuyas políticas, planes y programas tienen como finalidad primordial el cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia. Dichos mecanismos orientarán la actuación del Sistema para el ámbito nacional y local. El quinto apartado establece los mecanismos de implementación, monitoreo y evaluación de la PNPNA teniendo como meta para su desarrollo, el decenio 2013- 2023, período en el cual podrá ser revisada o ajustada en alguno de sus objetivos y directrices, por mandato del Consejo Nacional de la Niñez y de la Adolescencia, cumpliendo con los procesos de participación y consulta establecidos en la LEPINA. Cabe mencionar que su implementación se sujeta al Plan Nacional de Acción, el cual implicará un ejercicio de coordinación y articulación interinstitucional para un primer período de tres años. Por último, atendiendo a las recomendaciones del Comité de los Derechos del Niño al Estado salvadoreño en la asignación prioritaria de recursos para garantizar la efectividad en la garantía de los derechos, se desarrollan una serie de mecanismos administrativos y técnicos que deben contribuir a la asignación de recursos que permitan la implementación y viabilidad de la PNPNA. Con la puesta en marcha de la presente Política, El Salvador cuenta hoy con una oportunidad valiosa: seguir aportando a la formación de una cultura cívica y de respeto de los derechos humanos, de responsabilidad y de justicia social, con
  • 10. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 6 voluntad política de las autoridades públicas, con claridad y compromiso de instituciones y de Organismos que desarrollan su trabajo con un enfoque de derechos, con disposición al trabajo conjunto, compartido y de calidad, y con un marco legal humanista de derechos para las niñas, niños y adolescentes de El Salvador. No dudamos en afirmar que lo que se aporte hoy con calidad, a la protección integral de la niñez y adolescencia, dependerá el tipo de convivencia social y de desarrollo que tendrá el país en los próximos diez años.
  • 11. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 7 FUNDAMENTOS HISTÓRICOS, FILOSÓFICOS Y NORMATIVOS La edad no es motivo, ni condición para ser discriminado o excluido, todas las niñas y niños son sujetos de derechos.
  • 12. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 8 1. FUNDAMENTOS HISTÓRICOS, FILOSÓFICOS Y NORMATIVOS DE LA POLÍTICA NACIONAL DE PROTECCIÓN INTEGRAL DE LA NIÑEZ Y LA ADOLESCENCIA (PNPNA). 1.1 FUNDAMENTOS HISTÓRICOS Y FILOSÓFICOS Con la aprobación por la Asamblea General de Naciones Unidas de la Convención sobre los Derechos del Niño –CDN-, se inicia un proceso de transformación sustancial en el abordaje social e institucional para la garantía de los derechos de niños, niñas y adolescentes –NNA-, al instaurar los principios y fundamentos básicos de la denominada Doctrina de Protección Integral, concepción que integra un conjunto de valores y principios éticos e instrumentos jurídicos de carácter internacional, bajo los cuales se afirma que los niños y las niñas son sujetos plenos de derechos, a los cuales debe garantizarse su protección integral. Esta Convención es el tratado internacional sobre derechos humanos que cuenta con el mayor número de ratificaciones por parte de los Estados a nivel mundial, y que surge para reconocer a los NNA, los derechos que protegen su vida, su salud, su educación y su pleno desarrollo. Los artículos de la CDN no sólo hacen explícitos los derechos, sino que además, indican principios y mecanismos que deben aplicarse para hacer efectivo su cumplimiento. La CDN exige superar la práctica cultural, social, e institucional históricamente predominante basada en la cultura de “la Doctrina de la Situación Irregular o Modelo Tutelar” que considera a los NNA como personas incompletas, como “menores” que deben ser objeto de la protección del Estado cuando estos se encuentren en situación de peligro o riesgo social, abandono material y moral o por tener algún tipo de discapacidad. Esta doctrina de la situación irregular presupuso fundamentos y prácticas violatorias de los más elementales principios de derechos humanos de la niñez,
  • 13. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 9 entre las cuales podemos mencionar, sin ánimo de exhaustividad: la discriminación que divide a la infancia en dos categorías, en “menores” y en “niñas, niños y adolescentes”, clasificándoles según sus condiciones sociales y económicas; la descalificación y desprotección de las responsabilidades familiares, intentado suplantarlas con la intervención asistencialista de parte del Estado; la judicialización de los problemas sociales, con amplios niveles de discrecionalidad en las decisiones judiciales frente a situaciones que vulneran derechos humanos de la niñez, y en muchas ocasiones imposibilitando el ejercicio del derecho a la defensa en los actos procesales para desvirtuar o alegar las imputaciones o señalamientos realizados en contra del “menor en situación irregular” o “menor infractor”; y finalmente usando, la privación de libertad o institucionalización como medio privilegiado para la solución de conflictos sociales o penales en los que se encuentra una niña, niño o adolescente que ha infringido la ley penal. CARACTERÍSTICAS DE LA LEGISLACIÓN BASADA EN LA DOCTRINA O PARADIGMA DE LA SITUACIÓN IRREGULAR - Asume la existencia de una división de dos categorías: niños y menores. La legislación aboga por reforzar dicha diferencia donde se protege de manera paternalista a los segundos. - El poder de decisión suele estar concentrado y centralizado en el juez minoril, quien posee un alto grado de discrecionalidad a la hora de resolver y aplicar la ley. - Los problemas relacionados con la situación de jóvenes en riesgo, por falta de posibilidades de desarrollo, son estructurados y visualizados como problemas individuales. - Criminalización de la pobreza a través del “internamiento” o “institucionalización”. - El niño –o aún mejor, “el menor”- es considerado, “como alguien que debe ser protegido, ya que se encuentra en situación de “riesgo” - Los principios básicos del derecho constitucional suelen ser sistemáticamente vulnerados por la legislación minoril. Se desarrolla un “lenguaje eufemístico”, lo cual pretende encubrir la realidad de las acciones y decisiones administrativas y judiciales. Tomado de: García Méndez, Emilio; Child Rights in Latin America. From irregular situation to full protection, Innocenti essays n° 8, UNICEF, Bogota, Octubre de 1998., p. 3 (Traducción libre)
  • 14. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 10 Frente a esta visión del tratamiento de la niñez, la Doctrina de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia que plantea y desarrolla la CDN propone una nueva visión para el desarrollo de la infancia basada en el enfoque de derechos, mismo que está presente en la filosofía y principios de derechos humanos plasmados en los instrumentos de carácter universal. Este nuevo enfoque de derechos considera a los NNA, como sujetos de derechos, reconociéndoles como titulares de todos los derechos humanos, a los cuales se suman los derechos específicos que gozan por su propia condición de ser niños, niñas y adolescentes. Al contrario del enfoque de necesidades, en el cual el Estado actúa por caridad y la “buena voluntad”, el enfoque de derechos supone que los derechos de la niñez y adolescencia representan obligaciones para terceros –la familia, el Estado y la sociedad- , quienes serán los sujetos obligados de garantizar el cumplimiento de los mismos. Por lo tanto, la aplicación del enfoque de derechos hace imperativa estas obligaciones para participar en la construcción de un sistema de protección integral de derechos. Y es que, si se considera a los derechos humanos en general como fruto de un consenso histórico-ético de vocación universalizante, es innegable que la CDN se configura como referencia ineludible, generando a partir de su vigencia dos grandes efectos: constituir un parámetro sobre el cual puede evaluarse y orientarse la legislación interna de los países en lo relacionado a la garantía de los derechos de NNA y como instrumento que posibilita y sirve de marco para exigir la activación de nuevas propuestas propuestas, interpretaciones y medidas que deben tomarse para salvaguardar los derechos del niño. También puede sostenerse que el movimiento iniciado con la CDN y la legislación secundaria desarrollada en los países latinoamericanos luego de su ratificación, responde además a una visión pragmática: la necesidad de reforzar los mecanismos normativos y fácticos que permitan asegurar los derechos de NNA; pero además, posicionarse de manera crítico-constructiva frente a la posición
  • 15. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 11 jurídica, muchas veces dominante en algunos países de nuestro entorno, según la cual, los tratados internacionales son “auto ejecutables “ y, por consecuencia, no debemos “repetir” lo establecido en dichos tratados. De ahí que para Buaiz1 , la Protección Integral sea definida como un “Conjunto de políticas, acciones, planes y programas que bajo el principio de Prioridad Absoluta se dictan y ejecutan desde el Estado con la firme participación y solidaridad de la familia y la sociedad, para garantizar que todos los niños y niñas gocen de manera efectiva y sin discriminación de los derechos humanos a la supervivencia, al desarrollo y a la participación, al tiempo que atienda las situaciones especiales en que se encuentran los NNA individualmente considerados, o determinado grupo de NNA que han sido vulnerados o están amenazados en sus derechos”. El Salvador a partir del año 1990, se comprometió a generar ese proceso de cambio al ratificar la CDN. El Estado se comprometió a revisar y adecuar todas sus normas internas, e implementar un enfoque de derechos humanos en el marco de la Doctrina de Protección Integral de la niñez y adolescencia, debiendo nuestro país adoptar todas las medidas administrativas, legislativas, sociales, educacionales, económicas y de cualquier otra índole para dar efectividad a todos los derechos reconocidos en ella, asi como también transformar la CDN, en Políticas Públicas para todos las niñas, niños y adolescentes sin discriminación alguna. Por su parte, el Comité de los Derechos del Niño, en su Observación General númeral 5 en el cual se refiere a las medidas generales de aplicación de la CDN, expresó que en la labor de incorporar a la realidad los derechos humanos de la niñez y adolescencia, tienen que participar todos los sectores de la sociedad y, desde luego, las propias niñas, niños y adolescentes, considerándose fundamental hacer que toda la legislación interna sea plenamente compatible con la 1Buaiz Valera, Yuri Emilio. Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia Comentada de El Salvador, Libro Primero, Consejo Nacional de la Judicatura, Talleres Gráficos UCA, 1ª. Edición, San Salvador, El Salvador, 2011.
  • 16. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 12 Convención y que los principios y las disposiciones de ésta puedan aplicarse, desde una perspectiva basada en los derechos de la niñez y adolescencia. Es decir, que los Estados Partes tienen que hacer, por todos los medios adecuados, que las disposiciones de la Convención surtan efecto en el ordenamiento jurídico interno2 . En ese contexto, surgió la necesidad de crear un cuerpo legal específico de protección a los derechos de NNA, que efectivamente respondiera a este proceso de cambio, orientado por la Constitución de la República, la Convención sobre los Derechos del Niño y la Doctrina de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia. Es entonces y así que luego de reiteradas observaciones por parte del Comité de los Derechos del Niño al Estado salvadoreño, en relación a estos compromisos, por Decreto Legislativo el 26 de marzo de 2009 fue aprobada la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, -LEPINA-3 , como una ley especial en materia de derechos humanos de NNA, cuya finalidad, según su artículo 1, es “garantizar el ejercicio y disfrute pleno de los derechos y facilitar el cumplimiento de los deberes de toda niña, niño y adolescente en El Salvador”. La LEPINA fundamenta toda su normativa en seis principios básicos: a) Principio del rol primario y fundamental de la familia. Reconoce a la familia como el medio natural e idóneo para garantizar la protección iintegral de los NNA; ese papel implica la responsabilidad de la familia en brindar una orientación adecuada, educación y formación moral y social, que permita a NNA desarrollarse y desenvolverse en la sociedad. 2 Comité de los Derechos Niño, Observación General No. 5, Medidas generales de aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño (artículos 4 y 42 y párrafo 6 del artículo 44), 34º período de sesiones (2003). 3 La LEPINA fue aprobada por Decreto Legislativo No. 839 el 26 de marzo de 2009, publicada en el Diario Oficial Nº 68, Tomo 383, del 16 de abril de 2009; entró en vigencia parcial el 16 de abril de 2010 (Libro I sobre Derechos y Deberes de Niñas, Niños y Adolescentes), los Libros II sobre el Sistema Nacional de Protección y III sobre Administración de Justicia entraron en vigencia el 01 de enero de 2011.
  • 17. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 13 Por ello, el Estado al tomar alguna medida a favor de la infancia, debe priorizar a la familia ya sea nuclear -que se encuentra integrada por padre, madre e hijos-, y la familia ampliada o extendida la cual puede incluir a los padres y madres con sus hijos, los hermanos de éstos con sus hijos y los miembros de las generaciones ascendentes como abuelos, tíos abuelos, bisabuelos, pudiendo abarcar parientes no consanguíneos, como hijos adoptivos, o de aquellos que se presume son hijos. En todo caso, y frente a situaciones en las que no es posible para su bienestar que el NNA conviva con su familia de origen, la LEPINA considera otras modalidades para que NNA se relacionen en un entorno familiar. No obstante, la normativa antes citada establece que el Estado deberá fortalecer a la familia para que pueda ejercer su rol en garantizar el cumplimiento de los derechos de las niñas, niños y adolescentes. b) Principio de ejercicio progresivo de las facultades. Reconoce a los NNA el ejercicio directo y progresivo de sus derechos, el cual debe ser dirigido y orientado de manera apropiada por su padre, madre o representante legal. La orientación adecuada debe hacerse en concordancia con su nivel de desarrollo y aprendizaje. c) Principio de igualdad, no discriminación y equidad. Establece la igualdad de los NNA ante la ley, prohibiendo la existencia de distinción, exclusión, restricción o preferencia basada en cualquier criterio que tenga por objeto menoscabar o anular el reconocimiento, goce o ejercicio de sus derechos fundamentales. Aunado a los anteriores, este principio posibilita el establecimiento de medidas especiales de acción positiva definidas en la LEPINA como: “aquellas disposiciones, políticas o prácticas estatales orientadas a remover los obstáculos sociales, políticos y económicos que impiden o restringen el ejercicio de los derechos reconocidos, medidas que
  • 18. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 14 pueden establecerse a favor de determinados grupos o colectivos de niñas, niños y adolescentes”. d) Principio del interés superior de la niña, niño y adolescente. Se conceptualiza como toda situación que favorezca el desarrollo físico, espiritual, psicológico, moral y social para lograr el pleno y armonioso desenvolvimiento de su personalidad. Constituye una obligación y un principio orientador para toda autoridad judicial, administrativa o particular. Es considerado como “… un principio jurídico garantista y una limitación a la discrecionalidad, en tanto obliga a que en cualquier medida que se tome respecto de los niños, niñas y adolescentes, se adopten sólo aquellas que protejan sus derechos y no las que los transgredan o vulneren”4 . Dicho principio no significa “lo que los adultos o las instituciones crean o consideren más conveniente o de mayor beneficio para los niños, niñas y adolescentes en una situación particular”, sino todo lo contrario: que toda decisión se tome de tal manera que garantice de manera efectiva los derechos de los NNA. Este principio es imprescindible para dar efectividad a todos los derechos y al ser desarrollado de manera específica por la LEPINA, cierra la posibilidad de que tanto instituciones públicas como privadas tomen decisiones discrecionales y arbitrarias sobre la vida de los niños, niñas y adolescentes. Por lo tanto, este principio debe ser considerado en la interpretación, aplicación e integración de toda norma, en la toma de decisiones judiciales y administrativas como en la ejecución y evaluación de las políticas públicas. 4 Ibíd. p. 76
  • 19. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 15 e) Principio de corresponsabilidad. Este principio establece que los obligados a garantizar los derechos de NNA son: la familia, el Estado y la sociedad; dando al Estado una obligación de carácter indeclinable e ineludible consistente en la formulación de políticas, planes, programas y acciones que generen las condiciones para que la familia desempeñe adecuadamente su rol. De igual manera, la sociedad en su conjunto, dirigentes comunitarios y sociales, organizaciones no gubernamentales, cualquiera que sea la forma de organización o de participación individual que se asuma, debe exigir la plena vigencia y respeto de los derechos de los niños y las niñas. La participación de la sociedad implica además la participación conjunta con las entidades públicas tanto en el diseño de propuestas y la evaluación de las políticas, como en la prestación de programas dirigidos para la efectividad de los derechos de este grupo etario. f) Principio de prioridad absoluta. Implica que el Estado debe garantizar de forma preferente todos los derechos de los NNA, considerando que esta prioridad del Estado se traduce en las siguientes acciones: a) la preferente consideración de los NNA en las Políticas Públicas, b) en la asignación de recursos públicos, c) en el acceso a los servicios públicos, y d) en la prestación de auxilio y atención en situaciones de vulnerabilidad y, en cualquier otro tipo de atención que requieran. Para el Estado salvadoreño los principios que sustentan a la LEPINA y en general la Doctrina de la Protección Integral constituyen el marco conceptual y filosófico de carácter vinculante para la realización y ejecución de todas las acciones que tengan como finalidad garantizar el ejercicio y disfrute pleno de los derechos de los NNA. La naturaleza de estos derechos y garantías -Art. 15, LEPINA-, son irrenunciables, inalienables, indelegables, intransigibles, indivisibles e interdependientes, mismas características reconocidas por la Constitución de la
  • 20. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 16 República, los Instrumentos Internacionales de los derechos humanos y por la LEPINA. Estos derechos, reconocidos en la LEPINA, pueden ser clasificados en cuatro grandes categorías, a saber: a) Derechos de supervivencia y crecimiento Integral, considerados como derechos de carácter universal, parte fundamental y a la vez origen de los derechos humanos, pues su objetivo es garantizar y preservar la vida de la persona humana en condiciones de dignidad y calidad de vida. Entre ellos cabe mencionar el derecho a la vida, la salud, seguridad social y a gozar de un medio ambiente sano y saludable. b) Derechos de protección, orientados a la identificación de situaciones que representan amenazas o vulneraciones a los derechos universales de niñas, niños y adolescentes y que, por lo tanto, requieren de un abordaje especial mediante mecanismos, instrumentos y estrategias que se activen con el objeto de prevenir, atender y reparar vulneraciones a derechos de los NNA. Dentro de esta categoría se encuentran la protección frente al maltrato y la explotación laboral, abuso y violencia sexual, entre otras. c) Derechos de desarrollo son todas aquellas condiciones necesarias para que los NNA puedan desenvolverse y crecer de manera plena en la familia y la sociedad, y que contribuyen a mejorar la calidad de vida desde sus primeros años. Entre ellos pueden incluirse, los derechos asociados a la identidad, personalidad y al reconocimiento y protección legal de los vínculos familiares, comprende además los derechos a la educación, cultura y recreación. d) Derechos de participación. Estos derechos se configuran como transformaciones sustanciales en las formas tradicionales de concebir a la niñez y la adolescencia. Parten del reconocimiento de que los NNA son sujetos de
  • 21. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 17 derechos y ciudadanos sociales, capaces de ejercer por sí mismos sus derechos de manera progresiva y responsable. Estos derechos facilitan verdaderas herramientas para que los NNA intervengan de manera activa en los espacios de su interés y en los asuntos que les afectan tanto en la familia, como en la escuela y la sociedad en general. También promueven el ejercicio de la ciudadanía social a través del ejercicio de derechos como el derecho a la libertad de pensamiento, conciencia y religión, a la libertad de expresión e información, opinión y asociación. Todos estos derechos forman parte de ese nuevo paradigma en el cual los Estados deben enfocar sus esfuerzos, tanto para emitir políticas públicas destinadas a generar condiciones sociales, económicas, culturales y de otra índole para la satisfacción de los derechos de todos los NNA, como parar generar políticas especiales destinadas básicamente a atender circunstancias de grupos de niñas, niños y adolescentes en condiciones especiales de vulnerabilidad. Dicho lo anterior, todo parecería indicar que el Modelo de Protección Integral, concebido y definido en la CDN y en los instrumentos normativos nacionales como la LEPINA, requieren e implican efectos, y pretenden construir por tanto, una “protección integral y efectiva”, por medio de la generación de políticas públicas de niñez y adolescencia que reúnan una serie de condiciones para garantizar los derechos5 . En este sentido, dichas políticas deben cumplir una serie de condiciones: 1) Participativas e incluyentes, especialmente de cara a la propia niñez -es por tanto un modelo de reconocimiento de derechos y no sólo de protección-, por lo que los procesos de reforma y aprobación de nuevos 5 Rodríguez Meléndez, Roberto; “¿Cómo participamos en la creación de un sistema de protección de los derechos de nuestra infancia en El Salvador? Supuestos y presupuestos”, UCA, 2012 Disponible en: http://www.uca.edu.sv/deptos/ccjj/media/archivo/e2e6ee_diplomadoenderechosdelaninezyadolescencia,lectura1.pdf
  • 22. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 18 marcos jurídicos, políticas, planes y estrategias deben ser dinámicos, evitando las rigidez en el proceso y en la definición del modelo: cualquier variación del “modelo” es bienvenida si ello genera mecanismos y garantías más efectivos para la protección de los derechos de la niñez. “Se advierte entonces que la protección integral es una noción abierta, en permanente búsqueda de nuevos y mejores estándares”6 , de forma dialogante, y contando especialmente con la participación de los NNA. 2) Construidas y planificadas estratégicamente para ser implementadas de forma coordinada e integral, permitiendo y generando procesos intra e inter institucionales de diálogo en los que coadyuven las diferentes instancias del gobierno, instituciones autónomas, regionales y locales, con énfasis en el contacto cercano entre las instituciones y el ciudadano a través de la descentralización. 3) Eficaces. Por eso, al decir Beloff “se definen los derechos de los NNA y se establece que en caso que alguno de esos derechos se encuentre amenazado o violado, es deber de la familia, la comunidad y/o el Estado, el obligado a restablecer el ejercicio concreto del derecho afectado, a través de mecanismos y procedimientos efectivos y eficaces, tanto administrativos como judiciales, si así correspondiere”. Debemos destacar que la efectividad de las políticas –vocablo con el que englobamos los conceptos de eficacia y eficiencia- no solo se refiere a tener mejores marcos normativos, lo cual seguramente se constituya en un presupuesto o condición necesaria, pero no suficiente. La efectividad hace referencia sobre todo a la aplicación o implementación de las mismas mediante políticas, programas, planes y estrategias. 6 M. BELOFF, “modelo de la protección integral…”, ya citado., p. 17
  • 23. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 19 4) Amparadas bajo la legalidad nacional y la supralegalidad que brinda la CDN, lo cual disminuye la discrecionalidad existente en el modelo tutelar y la aplicación de la doctrina de la situación irregular: “por eso desaparecen las vagas y antijurídicas categorías de “riesgo”, “peligro moral o material”, “circunstancias especialmente difíciles”, “situación irregular”, etc. 5) Ancladas en la realidad y en la facilidad de su acceso y por consiguiente, diferenciadas de procesos de mera transferencia de conocimiento externo, y elaboradas en un continuo proceso de diálogo entre la sociedad civil y el Estado, 6) Huyen del adultocentrismo y de estructuras tutelares y paternalistas para construir una base normativa y social que identifique y garantice que el niño sea un sujeto pleno de derechos, destruyendo la vieja dicotomía entre niños y menores, cuya protección se expresa en la formulación de políticas básicas y universales para todos los niños y adolescentes. Ahora bien, este carácter universalizable no impide que la CDN facilite la construcción operativa de dos ejes de articulación de políticas públicas. El primero implica “la consideración del niño, la niña y el adolescente como sujetos plenos de derecho, merecedores de respeto, dignidad y libertad, abandonando con este enfoque el concepto del niño como objeto pasivo de intervención por parte de la familia, el Estado y la sociedad; y el segundo, la consideración de los niños, las niñas y los adolescentes como personas con necesidad de cuidados especiales, lo cual presupone que, por su situación particular de desarrollo, además de todos los derechos de que disfrutan los adultos, ellos tienen derechos especiales”7 . 7 G. DIMARCO; E. FAUR; S. MÉNDEZ, “Democratización de las familias”, Unicef, Oficina de Argentina, Buenos Aires, 2005, p. 75,
  • 24. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 20 7) Orientan sus esfuerzos en el diseño de políticas basadas en un enfoque de derechos humanos, que huye de las visiones paternalistas, generando una respuesta a la necesaria garantía de las facultades y condiciones reconocidas los NNA como sujetos de derechos en orden a lograr el cumplimiento efectivo de los mismos. Los enfoques basados en derechos humanos complementan y refuerzan las intervenciones, programas, planes y políticas orientadas hacia resultados de desarrollo, e implican que los objetivos de desarrollo, necesariamente pasan por la plena realización de los derechos, en este caso de los NNA, y además supone un compromiso político y normativo definido a partir de tratados internacionales y normas nacionales. Este enfoque parte de la universalidad de los derechos y por ello de su indivisibilidad e interdependencia, sean derechos sociales o individuales, dado que todos son inherentes a la dignidad humana. Un elemento importante del enfoque basado en derechos y que debemos destacar aquí es que -si bien implica un énfasis en la observancia de marcos normativos, como lo pueden ser la CDN o las leyes nacionales-, también toma en consideración que los derechos se construyen a través y desde la historia, por medio del diálogo democrático, reconociendo que en estos procesos los derechos “evolucionan”, asi como debe evolucionar continuamente el mismo Modelo de Protección Integral. 8) En las políticas de niñez y adolescencia el rol de la judicatura es “de control”, pero no de los NNA, sino de la incorporación del enfoque de derechos dentro de dichas políticas. Este control es un eslabón dentro de una cadena en la cual, diversas instancias administrativas han planificado, implementado y evaluado procesos de implantación de políticas de infancia con enfoque de derechos, permitiendo que el sistema judicial vele por el efectivo cumplimiento de los mismos.
  • 25. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 21 9) Su fin último es el desarrollo del niño y la niña. En efecto, el fin último de las políticas de niñez y adolescencia es la realización y garantía plena de los derechos del niño, y por consiguiente el facilitar su desarrollo integral como ser humano, propiciando las condiciones necesarias para ello. Con la aprobación de la LEPINA, como una ley especial en materia de Derechos Humanos de los NNA, el Estado salvadoreño asume el compromiso de tomar medidas legislativas e institucionales para adecuar y desarrollar el enfoque de derechos humanos contenido en la CDN. La puesta en marcha de una Política Nacional de Protección de la Niñez y Adolescencia- PNPNA- es el paso estratégico en la construcción y consolidación de una garantía efectiva de los derechos de los NNA. En el ámbito normativo podemos considerar que lo antes expresado ha sido definido dentro de la LEPINA, que en sus Arts. 112 y 113 establecen: “Art. 112.- Principios rectores. LA PNPNA deberá atender a los siguientes principios: a) Interés superior de la niña, niño y adolescente; b) Prioridad absoluta; c) Integralidad en la protección de derechos; d) Participación social que incluya a la niñez y adolescencia; e) Igualdad y no discriminación y, f) Equidad entre los géneros.” Artículo 113.- Contenidos esenciales mínimos Sin perjuicio de otros contenidos, la PNPNA deberá contener decisiones y pautas encaminadas a la consecución de los siguientes fines: a) El fortalecimiento del papel fundamental de la familia en la sociedad;
  • 26. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 22 b) La participación en equidad de la sociedad en la protección integral de la niñez y adolescencia; c) La definición de decisiones públicas relevantes que garanticen el pleno goce de los derechos de la niñez y de la adolescencia; d) La implementación de mecanismos que garanticen la efectiva y eficiente coordinación de las decisiones estatales y la gestión pública, tanto en el ámbito nacional como local, en lo que respecta a la protección de los derechos de la niñez y adolescencia; e) La descentralización inmediata y permanente de los servicios de atención a la niñez y la adolescencia y la descentralización gradual de los mecanismos de elaboración y vigilancia de las decisiones públicas en materia de protección integral; f) La implementación de mecanismos estatales que garanticen la asignación de los recursos materiales y financieros necesarios para la protección integral de la niñez y de la adolescencia; g) La promoción, difusión y formación en derechos de la niñez y de la adolescencia; y, h) La participación de la niñez y la adolescencia en la vida social y estatal así como en el ejercicio directo de sus derechos de conformidad con la evolución de sus facultades. 1.2 FUNDAMENTOS NORMATIVOS: 1.2.1 MARCO NORMATIVO INTERNACIONAL DE LA PNPNA A la definición del nuevo Modelo de Protección de la niñez y adolescencia, no se llega de manera inmediata y sin presupuestos y transformaciones previas. De hecho, es posible identificar una serie de fases en la evolución de los derechos
  • 27. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 23 humanos de los NNA clasificadas en diversas fases históricas, desarrolladas sobre todo en el siglo XX. Nos referiremos a ellas brevemente, con el exclusivo afán de contextualizar con un mínimo de detalle el proceso de desarrollo del paradigma de protección de los derechos de infancia vigente8 : I fase: 1901-1947: en la cual se destaca la relativa invisibilidad de los NNA de siglos precedentes, y lo cual comienza a cambiar dramáticamente en el primer cuarto del siglo XX, existiendo diversas razones por las cuales se inició todo un proceso de identificación de acciones en aras de mejorar la vida de los NNA. Dos elementos importantes de esta transformación fueron los antecedentes que llevaron a la creación de la justicia juvenil, como justicia especializada y por otra parte, los horrores evidenciados en la explotación laboral y sexual de los niños, especialmente con el fenómeno conocido en este momento histórico como “trata de blancas”. Durante la primera mitad del siglo XX hasta la finalización de la II Guerra Mundial, se inició un proceso de incorporación de normas generales para visibilizar diversos aspectos que venían siendo identificados y consensuados en el seno del derecho internacional. En este sentido debe circunscribirse el proceso de internacionalización de los derechos humanos de los NNA dentro del surgimiento de la OIT en 1919 y que implicó esfuerzos para garantizar a la niñez, “ciertos” derechos en el ámbito laboral9 , entre los que puede destacarse por ejemplo, el 8 Se ha retomado la clasificación utilizada por: ALSTON, P.; J. TOBIN, “Laying the foundations of children´s rights”, Innocenti Research Center, UNICEF, Florence, 2005., p. 3-5. 9Las primeras convenciones de la OIT, incluían referencias expresas al trabajo nocturno de jóvenes en la industria (Convención n° 6, de 1919); la necesidad de una edad mínima para las labores marinas (Convención n° 7 de 1920), la edad mínima para la labor agrícola (Convención n °10 de 1921), entre otras. Por su parte, en el campo de la erradicación de la esclavitud y la trata de personas el Art. 23 de la Liga de las Naciones, establecía un contenido específico frente a la necesaria protección de la niñez.
  • 28. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 24 Convenio n° 77 y 78 de la OIT sobre el examen médico en niños que trabajen (1946). II fase: 1948-1977: En esta etapa histórica se consolida el proceso que venía gestándose orientado a distinguir “adultos y niños” y a considerar la necesidad de derechos y/o atención especializada, lo cual aparece reflejado incluso en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en sus artículos 25 y 26. Durante este segundo periodo, con certeza el logro más visible en esta materia en el ámbito internacional, fue el proceso de definición de la Declaración sobre los Derechos del Niño, cuyos trabajos preparatorios iniciaron en la década de los años 50, ratificándose dichos esfuerzos con la aprobación de la misma en el año de 1959. Pero además de la generación de una Declaración propia sobre los derechos de los NNA, la importancia central de esta declaración fue que constituyó un paso decisivo en materia de especialización de los derechos de los NNA, reafirmando la necesidad de un tratamiento especial y de derechos específicos en razón del sujeto de protección. III fase: 1978-2000: En este estadio histórico, se sigue implementando el proceso de positivación y reconocimiento internacional de los derechos de los NNA, y es así como en diciembre de 1979 la ONU aprueba la Declaración sobre la protección de la mujer y el niño en estados de emergencia o en conflicto armado, la cual considera como actos criminales toda forma de represión y tratos crueles e inhumanos hacia mujeres y niños, como: reclusión, tortura, ejecuciones, tratos crueles e inhumanos hacia mujeres y los NNA, detenciones en masa, destrucción de viviendas y desalojo forzoso en operaciones militares de los beligerantes en conflictos armados. Ahora bien, es innegable que es fundamental en este periodo histórico la aprobación de la Convención sobre los derechos del Niño de 1989, que vendría a
  • 29. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 25 configurarse como la piedra de toque o eje central de los derechos del niño a nivel universal. En este periodo aparecerán también toda una serie de instrumentos internacionales que refuerzan la garantía y protección de los derechos de los NNA en diversos ámbitos especializados y que vinieron a perfeccionar el marco normativo de la niñez. Uno de los productos más emblemáticos de esta etapa, como podrá entreverse, es el desarrollo legislativo nacional a partir de la destrices de la CDN que prácticamente de manera inmediata comenzó a ser punto de referencia para los nuevos marcos normativos –nacionales, regionales o locales- especializados en la protección de la niñez y adolescencia. Entre esta amplia normativa internacional de protección de los derechos de los NNA, podemos mencionar, aquellos más destacados, como lo son: - La Declaración Universal de los Derechos Humanos (1948). - El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966). - El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (1966). - La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1969) - La Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (1979). - La Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes (1984). - Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951) y su protocolo facultativo (1966). Como hemos mencionado seguramente el punto central de desarrollo de los derechos de los NNA se encuentra en la CDN, que se configura como un Instrumento Internacional de Derechos Humanos adoptado por más de 190 países
  • 30. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 26 en el mundo, y al que se han sumando actualmente dos protocolos facultativos, que complementan la protección brindada por la Convención:  El Protocolo Facultativo de la Convención Sobre los Derechos del Niño, Relativo a la Participación de Niños en los Conflictos Armados (2001).  El Protocolo Facultativo de la Convención Sobre los Derechos del Niño, Relativo a la Venta de Niños, la Prostitución Infantil y la Utilización en la Pornografía (2004). Debemos mencionar además, que ha sido aprobado por el sistema de las Naciones Unidas un tercer protocolo facultativo de la CDN relativo al desarrollo de un procedimiento de comunicaciones. Dicho protocolo permitirá a los NNA o a sus representantes legales presentar una denuncia ante el Comité de los Derechos del Niño, una vez que se hubieren agotado los recursos nacionales destinados a su protección. También deben destacarse, a su vez, dos ámbitos del reforzamiento de la protección de la niñez, en el ámbito internacional, que se suman al marco antes mencionado. El primero, los esfuerzos que en el ámbito regional latinoamericano se han venido desarrollando en el marco del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos y, por otra parte, la especificación de la protección brindada a los NNA que se encuentran en condiciones especiales de vulnerabilidad. En el primer caso, los documentos normativos regionales más relevantes son: - La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (1948). - La Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San José (1969).
  • 31. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 27 - La Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (1985) y la - La Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer (1994). En el ámbito de especialización de la protección de los NNA en condiciones de vulnerabilidad, podríamos citar: - El Convenio Relativo a la Protección del Niño y a la Cooperación en Materia de Adopción Internacional (1993) - El Convenio Relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento, la ejecución y la cooperación en materia de responsabilidad parental y la medidas de protección de los niños (1996) - El Convenio sobre los Aspectos Civiles en la Sustracción Internacional de Menores (1980) - La Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (1990) - Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las personas con discapacidad (1994) Y en el ámbito de la protección de la niñez trabajadora deben destacarse también: - El Convenio n° 138 de la OIT relativo a la edad mínima de admisión al empleo (1973) - El Convenio n° 142 de la OIT sobre la orientación y formación profesional en el desarrollo de los recursos humanos (1975) - El Convenio n° 182 sobre la prohibición de las peores formas de trabajo infantil y la acción inmediata para su eliminación (1999) Para finalizar esta descripción de los avances en la protección de los derechos de los NNA, debemos mencionar que el nuevo mileno, también ha implicado el desarrollo de iniciativas en el ámbito internacional tendentes a reforzar la garantía
  • 32. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 28 de los derechos de la niñez. Entre estos avances normativos y procesos en marcha merece la pena destacar: - La Declaración del Mileno (2000) - La Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2007) - La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional (2000) y sus dos Protocolos Facultativos: a) Protocolo para prevenir, reprimir y sancionar la trata de personas, especialmente mujeres y niños (Protocolo de Palermo) y b) Protocolo contra el tráfico ilícito de migrantes por tierra, mar y aire. 1.2.2 MARCO NORMATIVO NACIONAL: A) Los antecedentes en la regulación del Sistema de Protección Integral en El Salvador El Salvador es parte de los países que ratificaron la CDN con bastante celeridad. El 26 de enero de 1990, la CDN se suscribía mediante Decreto Ejecutivo n° 237 el 18 de abril del mismo año por el Órgano Ejecutivo de El Salvador, siendo ratificada “en todas sus partes” por la Asamblea Legislativa el día 27 de abril de 1990, convirtiéndose ese mismo día en Ley de la República. Es indudable que previo a 1990, existía una amplia legislación en el país que ha tratado de regular y proteger a la niñez10 ; pero sin duda, los primeros intentos de trasladar la filosofía y los valores que inspiraron la CDN a la legislación 10 Puede verse un esbozo histórico de los avances en la protección de la niñez en El Salvador en: UNICEF, Save The Children, Plan Internacional; “Niñez en El Salvador: Estado actual y perspectivas Lineamientos para una política de atención y desarrollo integral de la primera infancia”, UNICEF, Save The Children, Plan Internacional, San Salvador, 2009., p. 20-23.
  • 33. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 29 salvadoreña han sido aquellos procesos normativos surgidos justo después de su aprobación. A continuación se relacionan tres cuerpos normativos surgidos en la primera parte de la década de los años 90 y que consideramos que justamente buscaban incidir en la protección integral de la niñez y adolescencia, aunque fuertemente influidas aun por la cultura proteccionista precedente a la CDN. Un primer esfuerzo nacional en el ámbito normativo fue la aprobación y vigencia de la Ley del Instituto Salvadoreño de Protección al Menor, sancionada mediante decreto presidencial el 22 de marzo de 1993, la cual establece en su exposición de motivos que dicha normativa busca permitir el desarrollo integral del menor, “proteger la salud física, mental y moral de los menores, así como garantizar el derecho de éstos a la educación y a la asistencia; y así mismo, creará las instituciones para la protección de la maternidad e infancia” y descansa evidentemente en la “protección integral de los menores por parte del Estado”. Podríamos considerar que con dicha norma, se crea una entidad autónoma de carácter administrativa cuya misión estaría orientada a ejecutar la Política Nacional de Atención al Menor”, promover el desarrollo integral, coordinar a la administración pública y fomentar la participación de la comunidad y la sociedad, supervisando el funcionamiento de las instituciones que se dediquen a la atención del menor11 . Es importante destacar que además dicha ley establecía un procedimiento para la toma de medidas de protección del menor “que se encontrare amenazado o violado en sus derecho o en situación de orfandad. De lo antes expresado se deduce que estamos en presencia de un mecanismo o instrumento identificado por el Estado para concretar y posibilitar la protección integral del niño, pero aún influenciado por la Doctrina de la Situación Irregular. 11 Vid., art. 4 de la Ley del Instituto Salvadoreño de Protección al Menor.
  • 34. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 30 Un segundo momento, e instrumento normativo que tratará también de apoyar los esfuerzos orientados a la creación del sistema de protección integral de los derechos del niño en El Salvador, será aprobado pocos meses después por la Asamblea Legislativa salvadoreña, aun y cuando su vigencia se pospuso por un año. Nos referimos al Código de Familia. El Código de Familia fue promulgado a finales de 1993 e inicia su vigencia hasta el 1 octubre de 1994. En este caso, este cuerpo normativo incluyó y trató de dar un desarrollo legislativo a los derechos de la infancia, en el denominado Libro V de dicho Código: “Los menores y las personas adultas mayores”. De hecho, las disposiciones de dicho apartado –ahora derogadas por la LEPINA- regulaban y desarrollaban los derechos y garantías de los derechos del menor, y creaban un régimen especial, incluyendo disposiciones relacionadas a la protección integral y a la creación de un “Sistema de protección al menor”12 , cuyo accionar estaría siempre a cargo del Instituto Salvadoreño de Protección del Menor –ahora ISNA-. Las innovaciones del Código de Familia para la protección de la niñez y adolescencia consistieron en: - La incorporación en una norma nacional, de un apartado específico sobre de los derechos de la niñez y adolescencia, así la inclusión de principios de la CDN y el establecimiento de disposiciones orientadas a la protección y asistencia mínima que debería ser garantizada al –todavía considerado - “menor”. 12 El art 399 del Código de Familia señala: “SISTEMA NACIONAL DE PROTECCION DEL MENOR “La protección integral de los menores estará a cargo del Estado, se hará mediante un conjunto de acciones gubernamentales y no gubernamentales, coordinadas por el Instituto Salvadoreño de Protección al Menor, con la participación de la familia, la comunidad y el apoyo de los organismos internacionales, los que conforman el Sistema Nacional de Protección al Menor.
  • 35. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 31 - La creación del sistema de protección integral del menor, cuyo objetivo sigue definido en el Código de Familia en su Art. 401. “Las instituciones que conforman los sistemas nacionales de protección a la familia y personas adultas mayores y al menor, ejecutarán programas y actividades de atención en forma permanente y obligatoria, encaminados a beneficiar a la familia y personas adultas mayores y a satisfacer las necesidades relacionadas con el desarrollo integral del menor, cumplir y hacer cumplir cumplir en sus respectivas áreas de competencia, las normas que para la protección de dichas normas se consagra en este Código”. Finalmente, no se puede concluir este apartado sin referirnos al ámbito material de protección de la niñez que no ha sido mencionado: los adolescentes y jóvenes en conflicto con la ley. La normativa que actualmente se denomina como Ley Penal Juvenil13 fue aprobada por la Asamblea Legislativa en abril de 1994, posponiéndose su entrada en vigencia hasta marzo de 1995. La Ley Penal Juvenil, según sus considerandos, es también una norma que pretende actualizar la legislación salvadoreña a la normativa internacional suscrita y ratificada por El Salvador, reconociéndose que “el actual Código de Menores no responde a los principios reconocidos en la Constitución y en la Legislación Internacional, respecto del menor que ha infringido la Ley Penal; siendo por ello indispensable decretar una Ley Especial.”14 Merece mencionarse que la disposición derogatoria, de dicho cuerpo de ley, establece en el Art. 133 que se derogan “las normas relativas al menor de conducta irregular contenidas en el Código de Menores”, lo cual da pauta para identificar que se está en presencia de una propuesta normativa que trata de responder a los diseños institucionales de los sistemas de protección integral de la niñez y adolescencia. 13 Antes Ley del Menor Infractor. 14 Considerando IV de la Ley Penal Juvenil.
  • 36. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 32 Este recorrido en El Salvador, se perfecciona en el año 2009 con la aprobación de la Ley de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia, LEPINA que brinda un nuevo marco normativo de protección de derechos a la niñez en El Salvador , cuya entrada en vigencia plena es a partir del año 2011, en el cual se comienza a implementar la institucionalidad administrativa y judicial requerida para la garantía efectiva de los derechos de los NNA. Los avances normativos en El Salvador son destacables. Sin embargo, esta normativa no es más que la base para el desarrollo de una Política de Estado, que permita el desarrollo de estrategias, planes y programas orientados a la salvaguarda de los derechos de la infancia; un proceso que ha estado pendiente durante 20 años después de la aparición en el contexto internacional de la CDN. B) Normativa nacional relacionada con la protección de la niñez Para finalizar, se identifica la normativa nacional que tiene una relación estrecha con la protección de la niñez en El Salvador y que no se ha mencionado anteriormente: Dentro del marco jurídico que orienta la formulación de la Política se cita a continuación la normativa Constitucional y normativa secundaria relacionada con la protección de los NNA, Constitución de la República de 1983 La Constitución de la República, en el Título 1, Capítulo 2 de los Derechos Sociales, Sección Primera de Familia, en sus artículos del 32 al 36, sienta los principios y bases fundamentales en los que se deberá desarrollar la legislación secundaria para regular los derechos de la familia y de la niñez y adolescencia.
  • 37. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 33 A continuación se presenta de manera cronológica y sin ánimo de exhaustividad, un conjunto de normas relacionadas con la protección de los derechos de la niñez y la adolescencia. En su examen e interpretación debe tenerse presente que quedan tácitamente derogadas aquellas disposiciones que contradigan o se opongan a la LEPINA de acuerdo a su artículo 258 e). NORMATIVA FINALIDAD Código de Trabajo, 1972. Establece disposiciones y regula el trabajo de las personas mayores de 14 años. Código Municipal, 1986. Estatutos de la Asociación “Corporación de municipalidades de la República de El Salvador”, COMURES. Con sus reformas al 2008. Desarrolla los principios constitucionales referentes a la organización, funcionamiento y ejercicio de las facultades autónomas de los municipios. Asimismo, faculta a los Municipios para asociarse con el fin de mejorar, defender y proyectar sus intereses o concretar entre ellos convenios cooperativos a fin de colaborar en la realización de obras o prestación de servicios que sean de interés común para dos o más municipios. En los estatutos se crea una Comisión de carácter permanente denominada: “Comisión de Equidad de Género, Niñez, Adolescencia y Familia” una de sus funciones es la divulgación de la Ley de Protección Integral a la Niñez y Adolescencia en cumplimiento al nuevo marco legal; y desarrollar propuestas relacionadas con el tema. Ley de Extranjería, 1986. Su objeto es reconocer los derechos y deberes a los extranjeros que se encuentren en la república, siendo relevante la protección de los NNA extranjeros que se encuentran en el país, pues también son sujetos de aplicación de la LEPINA. Código de Salud, 1988. Contiene las normas para cumplir con los fines de asegurar la salud a la población, mejorando la calidad y las expectativas de vida de ésta. Ley del Nombre de la Persona Natural, 1990. Regula los mecanismos y procedimientos para garantizar el derecho a la identidad de todas las personas naturales y de las niñas, niños y adolescentes. Ley de la Procuraduría para la Defensa de los Derechos Humanos, 1992. Contienen medidas tendientes a la protección de los derechos humanos, contemplados en la constitución, leyes y tratados vigentes, creando además la Procuraduría Adjunta para los Derechos de la Niñez y la Juventud. Ley Penal Juvenil 1994. Regula los derechos del menor, principios rectores y medidas aplicables al menor que cometiere infracción penal. Código de Familia 1994. Establece el régimen jurídico de la familia, y las personas de la tercera edad, sus relaciones entre sí y con la sociedad. Se crean reformas relativas al derecho de alimentos para los niños con discapacidad y en relación a la protección a la vivienda familiar. Regula también la institución de la adopción. Ley Procesal de Familia, 1994. Establece la normativa procesal para hacer efectivos los derechos y deberes regulados en el código de familia y otras leyes sobre la materia.
  • 38. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 34 Ley Transitoria del Registro del Estado Familiar y de los Regímenes Patrimoniales del Matrimonio, 1995. Establece un régimen para registrar, conservar y facilitar la localización y consulta de la información sobre hechos y actos jurídicos, constitutivos, modificativos o extintivos del estado familiar de las personas naturales y los regímenes patrimoniales del matrimonio. Ley de Vigilancia y Control de Ejecución de Medidas al Menor Sometido a la Ley Penal Juvenil 1995. Regula los procedimientos de actuación del juez de ejecución de medidas al menor y recursos a interponer. Ley General de Educación 1996. Determina los objetivos generales de la educación, aplicándose a todos los niveles y modalidades; asimismo, norma la prestación del servicio de las instituciones oficiales y privadas. Ley de la Carrera Docente de 1996 y sus reformas al 2010. Su finalidad es garantizar que la docencia sea ejercida por educadores inscritos en el registro escalafonario del ministerio de educación, asegurándoles su estabilidad laboral para lograr una educación de calidad. Contempla la obligación legal para los docentes de denunciar cualquier hecho de violencia que sufran los estudiantes o cualquier miembro de la comunidad educativa. Ley Contra la Violencia Intrafamiliar 1996. Establece mecanismos para prevenir, sancionar y erradicar la violencia intrafamiliar, regula medidas de rehabilitación, principios rectores y otros conceptos. Reglamento Interior de la Asamblea Legislativa 2006. En este reglamento se crean Comisiones permanentes las cuales representan un avance en el tema de niñez y adolescencia, como se detalla a continuación: Comisión de Familia, Niñez y Adulto mayor de la Asamblea Legislativa a la cual le compete el estudio y análisis de la legislación de fomento y protección a la integridad y unidad familiar, así como también la legislación sobre adultos mayores y la que se relaciona a todas las entidades que tienen que velar por el fortalecimiento y protección a la dignidad de la familia, las mujeres y los menores; dictamina sobre el informe de labores que presenta el Procurador General de la República. La Comisión de “La Mujer e Igualdad de Género” es una comisión legislativa dedicada única y exclusivamente al estudio de mociones y expedientes relativos a la Mujer e Igualdad de Género. Código Penal, 2007. Establece los delitos o faltas que cometen las personas y las penas que tendrán que cumplir. Establece la obligación de dar aviso a todos los funcionarios o empleados públicos, agente de autoridad o autoridad pública que en el ejercicio de sus funciones, o con ocasión de ellas tuviere conocimiento de haberse perpetrado un hecho punible y si omitiere su deber, el código estipula las sanciones correspondientes. Código Procesal Penal, 2009. Regula procedimientos a seguir en delitos y faltas penales, incluyendo aquellos relacionados con delitos o faltas que afectan a las niñas, niños y adolescentes. Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República, 2006. Para cumplir con sus funciones la Fiscalía General de la República, crea dentro de su organización departamentos o unidades operativas o de investigación a las que corresponde desarrollar la labor operativa fiscal, investigar y tramitar los hechos punibles y otras infracciones a la ley. Cuenta con la unidad operativa denominada “Unidad de Menores y
  • 39. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 35 Mujeres en su Relación Familiar”. Ley General de los Deportes de El Salvador, 2007. Tiene por objeto establecer los principios y normas generales hacia los cuales debe orientarse la política deportiva en el país; así como la creación de los organismos responsables de elaborar, difundir y ejecutar la política del Estado en esta materia. Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, 2008. Tiene por objeto establecer atribuciones del Procurador General de la República, la organización de la procuraduría y el cumplimiento de obligaciones derivadas de tratados internacionales ratificados por El Salvador. Asimismo, tiene la misión de asistir y representar jurídicamente a las niñas, niños y adolescentes. Ley de Acceso a la Información Pública, 2010. Su objetivo es garantizar toda persona, incluidas las niñas, niños y adolescentes el derecho de acceso a la información pública, a fin de contribuir con la transparencia de las actuaciones de las instituciones del Estado. Ley de Igualdad, Equidad y Erradicación de la Discriminación Contra las Mujeres, 2011. Esta ley es fundamento de la Política del Estado en la materia, su objeto es crear las bases jurídicas explícitas que orientarán el diseño y ejecución de las políticas públicas que garantizarán la igualdad real y efectiva de mujeres y hombres, sin ningún tipo de discriminación, en el ejercicio y goce de los derechos consagrados legalmente. Ley de Medicamentos y su Reglamento, 2012. Su objeto es garantizar la institucionalidad que permita asegurar la accesibilidad, registro, calidad, disponibilidad, eficiencia y seguridad de los medicamentos y productos cosméticos para la población y propiciar el mejor precio para el usuario público y privado. Ley de Vacunas, 2012. El objetivo de la ley es garantizar a la población una adecuada inmunización de las enfermedades infecciosas a través de la adquisición, abastecimiento y distribución de vacunas. Ley General de Juventud, 2012. Su finalidad es implementar políticas públicas, programas, estrategias y planes para el desarrollo integral de la población joven. En el artículo 2, en su ámbito de aplicación se considera joven a la persona comprendida en el rango de edad entre los 15 y 29 años, coincidiendo con la LEPINA en la población adolescente comprendida entre los 15 y 17 años de edad. La Doctrina de la Protección Integral implica un cambio sustancial en el tratamiento de la niñez y adolescencia no solo en el ámbito normativo internacional y nacional, sino que se configura como un presupuesto para lograr una transformación social y cultural que permita el aseguramiento de los derechos de los NNA. No cabe duda que esta garantía es un proceso complejo y continuo en el tiempo, que requiere de manera sistemática el apoyo y el esfuerzo de la familia, la sociedad y el Estado para que, por medio de una política consistente, continua y
  • 40. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 36 sostenible, se pueda lograr mejoras en las condiciones de vida de los NNA que residen en El Salvador. Es justamente este esfuerzo, en el que nos vemos en estos momentos inmersos y que supone un punto de partida de carácter prioritario, progresivo e irreversible para el mejoramiento de la protección integral de la niñez y adolescencia.
  • 41. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 37 ESTADO DE SITUACIÓN DE LOS DERECHOS DE LAS NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES EN EL SALVADOR Un diagnóstico basado en el enfoque de derechos tiene como presupuesto escuchar y hacer partícipes a las voces de las personas a quienes va dirigida esa política. Este es el caso de la PNPNA.
  • 42. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 38 2. ESTADO DE SITUACIÓN DE LOS DERECHOS DE LAS NIÑAS, NIÑOS Y ADOLESCENTES EN EL SALVADOR 2.1 Contexto situacional de la niñez El Salvador posee una extensión territorial de 21,040.79 Km² y cuenta con una población aproximada de seis millones doscientos trece mil setecientos treinta habitantes. El 62.3% de la población reside en el área urbana y el 37.7% en el área rural, siendo las mujeres quienes representan el 52.3% de la población y el 47.7% representado por los hombres15 . Según la Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples de 201116 , un total de 2,578,876 son personas en edades comprendidas entre los 0 a los 19 años –lo que se corresponde con el 41.5% sobre el total de la población del país-. En general, la base poblacional de niños y adolescentes hombres (54.39%) sobrepasa al de las niñas y adolescentes mujeres (48. 61%), situación que se invierte cuando se sobrepasa los veinte años, a partir de los cuales la población femenina es mayor a escala nacional17 . La situación en la que se desarrollan las personas comprendidas entre los 0 y 18 años es mayormente en un entorno de pobreza. En El Salvador, a nivel nacional un 34.5% de los hogares se encuentra en situación de pobreza; de estos el 8.9% se encuentra en pobreza extrema; mientras que el 25.6% está en pobreza relativa. En el área urbana, el 29.9% de los hogares vive en pobreza; el 6.5% está en pobreza extrema y el 23.4 en pobreza relativa. En el área rural, un 43.4 de hogares se encuentra en situación de pobreza de los cuales el 13.6% está en pobreza extrema y el 29.8 en pobreza relativa18 . 15 Dirección General de Estadística y Censos de El Salvador, DIGESTYC. Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2011. Ministerio de Economía, San Salvador, Junio 2012. 16 Ídem. 17 Ídem 18 Dirección General de Estadística y Censos de El Salvador. DIGESTYC. Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples, 2012. Resumen Ejecutivo. Mayo 2013, pág. 24.
  • 43. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 39 En todo caso, debe tenerse presente que no todas las personas en situación de pobreza la experimentan del mismo modo, ni son igualmente vulnerables a ella o tienen las mismas posibilidades de superarla19 . En el caso de las niñas, niños y adolescentes –NNA- debido a que los mismos se encuentran en un proceso físico, psicológico y moral de desarrollo, toda condición que menoscabe su salud, las posibilidades de estudiar y de potenciar su desarrollo físico, psicológico y moral, pueden generarles limitaciones que en forma directa y negativa les afecte para el resto de sus vidas. En este sentido, debe tenerse presente que las condiciones de salud, nutrición, agua y saneamiento básico, educación, vivienda y el acceso a servicios establecidos como derechos universales, son factores determinantes para el cumplimiento y garantía de los mismos y la carencia de estos compromete su crecimiento y desarrollo. Aunado a lo anterior, la precariedad económica familiar, pareciera impulsar tendencialmente a la niñez a incorporarse al mercado laboral formal o informal de forma acelerada, limitando a su vez el pleno ejercicio no solo del derecho a la educación, a la recreación y sano esparcimiento, sino otros derechos y principios que favorecen el pleno desarrollo de nuestra niñez. Es así como aquellos hogares que no logran satisfacer las necesidades básicas de supervivencia, hacen del trabajo infantil una práctica cultural en la cual los niños y niñas contribuyen a la economía familiar. En 2010, el 64% de los NNA que trabajaban lo hacían con su familia sin recibir ningún tipo de remuneración20 . En este sentido en El Salvador, los resultados obtenidos para el 2012 indican que existen 191,599 niños y adolescentes entre las edades de 5 a 17 años que se encuentran desarrollando alguna actividad para aportar a la generación del ingreso del hogar. Con respecto al año anterior, se ha dado un incremento de 19 CEPAL. Ecuador: Definición y medición multidimensional de la pobreza, 2006-2010. Revista CEPAL No.108, Diciembre 2012. p. 58-60 20 Eliminación de Trabajo Infantil en El Salvador a través del empoderamiento económico y la inclusión social. Documento de Proyecto No. ELS/10/50/USA. p. 5
  • 44. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 40 3,256 niñas, niños y adolescentes que trabajan21 sobre todo actividades en el sector agrícola y de comercio. En el ámbito del ejercicio efectivo del derecho a la educación de NNA, si bien es indudable que existen logros tales como el aumento de las tasas netas de cobertura en el sistema educativo (93.7% para primaria en 2011) también puede identificarse que existe un descenso importante en la matrícula de secundaria (7 grado – bachillerato), alcanzando solo un 61.6%22 de cobertura de la población cuyas edades oscilan entre los 13 a 17 años. Con mucha probabilidad la pobreza familiar puede tener una relación con este descenso de matrícula, en una población que aunque no debería, tiene que asumir cargas laborales en el seno de familias que no logran que sus hijos continúen sus estudios en etapas posteriores a la primaria. A pesar de los avances del Estado para el cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia, existe aún mucho camino por recorrer, dentro del que merecen destacarse, las limitaciones existentes a nivel económico, social y cultural para que la familia y la sociedad en general, también coadyuven al pleno reconocimiento y ejercicio de la ciudadanía social de este sector de la población. Las condiciones y el entorno descrito anteriormente generan un ambiente familiar en muchas ocasiones difícil, donde el maltrato físico y humillante puede constituirse en un factor que dificulta la realización de los derechos de las NNA en el seno familiar. A manera de ejemplo, durante 2012 fueron 6,529 casos de denuncia y avisos recibidos en Juntas de Protección del CONNA por presuntas amenazas y vulneraciones a derechos de NNA; de éstos el 55% de los casos recibidos, corresponden a denuncias por amenazas o violaciones al derecho de integridad personal, y un 12% por amenazas al derecho de estar protegido frente al abuso y explotación sexual. 21 DIGESTYC. Op. cit. Pag.16-17 22 Ministerio de Educación de El Salvador, MINED. La educación de El Salvador en cifras, período 2004-2011, Dirección de Planificación Gerencia de monitoreo, Evaluación y Estadística. 9
  • 45. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 41 El Instituto de Medicina Legal, reporta que entre 2010 y 2012 los casos relacionados con violencia sexual (violaciones y otras agresiones sexuales) alcanzaron un total de 7,37123 siendo las principales víctimas, niñas y adolescentes entre los 10 y 14 años. ¿Cuántos niñas y niños pueden enfrentar estas situaciones? Se calcula que el 58% de NNA viven en contextos urbanos24 , y dicha concentración produce la expansión de asentamientos precarios y barrios marginales que generan entornos poco propicios y seguros para avanzar en el ejercicio de sus derechos. Municipios de la zona urbana de San Salvador como Soyapango, Mejicanos, San Salvador, Ciudad Delgado, Apopa, e Ilopango, se caracterizan no solo por altos niveles de violencia y mayor nivel de homicidios25 , sino también por la concentración de población de niñas, niños y adolescentes viviendo en zonas y comunidades de alto riesgo. El número de homicidios en 2010 en la población de 0 a 19 fue de 484 y para 2011 la cifra subió a 58626 En todo caso, las cifras no siempre reflejan por completo las realidades cotidianas que vulneran de modo recurrente los derechos de los NNA en nuestro país. Existe frente a muchos hechos cometidos contra niñas y niños una cifra desconocida y preocupante: aquellas que no son denunciadas, dado que ocurren en espacios y con actores que mantienen una relación muy estrecha y de confianza con los NNA como son la familia, la comunidad y la escuela. Téngase presente que el niño, la niña y el adolescente, dada su condición, sobre todo cuando no tiene el apoyo familiar o cuando es en el ámbito familiar donde se han generado hechos que vulneran su dignidad, no denuncia ya sea por miedo, por desconocimiento o bien simplemente porque en su corta experiencia 23 Departamento Académico y Estadístico del Instituto de Medicina Legal. Víctimas de delitos sexuales en personas menores de 18 años. 2010-2012. 24 UNICEF. Retos de las niñas, niños y adolescentes urbanos en El Salvador. 2012, San Salvador, p. 1. 25 FUNDAUNGO. Atlas de la violencia en El Salvador (2005-2011). Resumen Ejecutivo. San Salvador, El Salvador. 2012. p. 32-33. 26 Instituto de Medicina Legal, IML. Homicidios en niñas, niños y adolescentes por grupos de edad. Estadísticas 2010-2011.
  • 46. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 42 desconoce cuáles son las instituciones que funcionan para hacer efectivos sus derechos. La institucionalidad salvadoreña en este sentido se enfrenta al gran desafío de anteponer el principio del interés superior del niño y el principio de prioridad absoluta a fin de abrir paso a la garantía del pleno goce de los derechos de la niñez y adolescencia en El Salvador. 2.2 DIAGNÓSTICO Proceso metodológico para construcción de PNPNA El proceso de construcción de la Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y Adolescencia –PNPNA- ha implicado el desarrollo metodológico de un amplio proceso participativo cuyo diseño inicial fue propuesto ante el Consejo Directivo del CONNA el 8 de diciembre de 2011, habiéndose aprobado mediante Acuerdo N° 7, de la XIII Sesión Ordinaria del Consejo Directivo e iniciado su implementación en el mes de febrero de 2012. Este proceso implicó un proceso de consulta con un total 7,341 personas: 3,784 NNA y 3,557 personas adultas, distribuidos en todo el territorio nacional. A partir de esa fecha inicial se definió una ruta de trabajo que permitiera bajo los principios de participación, empoderamiento y apropiación que miembros de sociedad civil, especialistas, académicos y especialmente de NNA, así como amplia diversidad de actores relacionados con la protección y garantía de los derechos de la niñez y adolescencia se involucraran en la identificación conjunta de los grandes retos que bajo un enfoque de derechos humanos, facilitaran la construcción de la política pública. Este proceso participativo se identifica plenamente con la necesidad de generar una Política de Estado que sobre la base de una amplia participación ciudadana permita marcar una ruta estratégica de acción a favor de la garantía de los derechos de niñez y adolescencia, confiando en las capacidades de todos los
  • 47. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 43 actores involucrados, requiriendo su compromiso y responsabilidad al identificarlos como ciudadanos capaces de exigir el cumplimiento efectivo de los derechos de los NNA en El Salvador. Este principio de participación, elemento clave en la construcción de las políticas para los NNA, es además un mandato legal de la LEPINA, la cual establece en su art. 114 que: Participación en la formulación de la PNPNA En la elaboración, aprobación y vigilancia de la PNPNA deberán participar la familia, la sociedad civil y el Estado, de conformidad con las disposiciones de esta Ley. La participación de la sociedad civil en la formulación de la política deberá incluir, prioritariamente, la consulta a las niñas, niños y adolescentes. Las formas y procesos de participación serán definidas vía reglamentaria. Como todo diagnóstico abierto a la participación, base para generación de un consenso social para la construcción de una política pública, se procura el intercambio de experiencias, conocimientos, análisis y reflexión sobre las realidades económicas, sociales y culturales en las que se desarrollan los derechos de NNA en El Salvador, procurando la identificación de vías y estrategias que permitan luchar contra situaciones de injusticia, violencia y exclusión, a través del establecimiento de metas y objetivos específicos, en tanto que una política no es más que un conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un Estado de la mano de la sociedad civil para solucionar los problemas que los ciudadanos y las instituciones consideran prioritarios. Estas decisiones necesariamente, requieren de información, datos y elementos de juicio en general, que permitan a los tomadores de decisiones no solo la identificación de alternativas viables frente a los problemas detectados, sino que faciliten la construcción de las alternativas a través de procesos basados en el diálogo constructivo.
  • 48. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 44 En este sentido, la metodología aprobada por el CONNA para apoyar la construcción de la Política Nacional de Protección de la Niñez y Adolescencia contó con los siguientes objetivos que se fundamentan en un enfoque basado en derechos y en los principios básicos reconocidos a nivel internacional y nacional para la protección de NNA: 1. Promover conciencia social sobre lo prioritario de la corresponsabilidad de las familias, comunidades, organizaciones e instituciones sociales para asegurar efectividad en el cumplimiento de los derechos de la niñez y la adolescencia. 2. Apoyar el desarrollo institucional del Sistema de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia, favoreciendo la coordinación interinstitucional e intersectorial, la integración de planes, programas y servicios, y la democratización de la gestión pública en los distintos niveles del Estado. 3. Promover el cumplimiento del principio de prioridad absoluta, con inversiones públicas y privadas destinadas a garantizar los derechos de las niñas, niños y adolescentes. 4. Asegurar la factibilidad y pertinencia de la PNPNA con base en el conocimiento, análisis e incorporación de las expectativas, demandas y propuestas que presentan los distintos sectores consultados. 5. Fortalecer las capacidades de las instancias locales para que la gestión pública descentralizada, pueda ser oportuna, participativa y garantista de los derechos humanos de niñas, niños y adolescentes. 6. Visibilizar el punto de vista de las niñas, niños y adolescentes en los procesos de consulta y construcción participativa de la PNPNA. Asimismo, el proceso metodológico aprobado, implicó el establecimiento de una serie de fases o etapas que permitieran un desarrollo progresivo del proceso de construcción del levantamiento de información diagnostica base para la definición
  • 49. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 45 de la Política Pública, favoreciendo también la consolidación del ciclo de políticas públicas. Las fases de este proceso de planificación y diagnóstico han sido las siguientes: FASE DENOMINACION PERIODO TEMPORAL I Información y convocatoria pública a participar en la construcción colectiva de la PNPNA. Enero-mayo 2012. II Información y coordinación de acciones con garantes y corresponsables de la PNPNA. III Construyendo Juntos la Protección Integral de los Niños, Niñas y Adolescentes. Mayo 2012-marzo 2013. IV Integración de resultados: Elaboración del Documento de la PNPNA. Diciembre 2012-abril 2013. V Aprobación y Presentación Pública de la PNPNA por el CONNA. Mayo-Junio 2013. VI Implementación / Desarrollo de la PNPNA. Agosto 2013. VII Registro – Monitoreo- Evaluación de la PNPNA. 2013-2016. A continuación, se presentan los resultados de las fases I, II y III, que fundamentan la formulación y construcción de la PNPNA y constituyen una síntesis de resultados de un amplio proceso que implico la implementación de espacios de consulta en tres niveles.  El primer nivel de análisis y participación: la consulta local. En este ámbito el proceso de consulta partió de la definición de criterios para la selección de una muestra del 20% de los municipios a nivel nacional, entre los cuales se contemplaron: a) Representación poblacional y geográfica (porcentaje de población de niñas, niños, adolescentes a nivel municipal, zona urbana y rural, zonas costera y fronteriza). b) Niveles de pobreza e Indicadores de Desarrollo Humano (IDH) a nivel municipal.
  • 50. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 46 c) Principales vulneraciones a derechos humanos de niños, niñas y adolescentes. d) Nivel de avances en materia de políticas, planes y acciones públicas en favor de la niñez y adolescencia a nivel local. Con base en una matriz de indicadores recopilados y bajo los criterios antes mencionados se procedió a la selección de 55 municipios, tres adicionales que corresponden a la zona del oriente y norte del país, sobre la muestra del 20% establecido originalmente (52 municipios), para incluir en la consulta, algunos de los territorios que afrontan mayor incidencia de niñas, niños y adolescentes retornados, cuyas cifras han aumentado en los dos últimos años y se exponen más adelante. El objetivo de este nivel de la consulta fue la identificación y análisis de situaciones que vulneran los derechos de la niñez y la adolescencia, la priorización de dichas problemáticas, la atribución de sus posibles causas y la definición de propuestas de solución como acciones de carácter público para ser incluidas en la PNPNA. A continuación, se detallan los municipios en los cuales se desarrolló la consulta local y la población participante: Departamentos Municipios NNA Adultos Total de participantes Ahuachapán San Francisco Menéndez, Ahuachapán, Turín. 146 171 317 Cabañas Ilobasco, Victoria. 72 120 192 Chalatenango San Ignacio, Las Vueltas, Chalatenango, San Fernando, Arcatao, Tejutla, Nueva Concepción. 294 404 698 Cuscatlán Suchitoto, San Pedro Perulapan, Cojutepeque. 97 106 203 La Libertad Santa Tecla, La Libertad, San Matías, Teotepeque. 166 177 343 La Paz Santiago Nonualco, San Pedro Masahuat, Zacatecoluca, Santa María Ostuma, Chinameca. 192 228 420 Morazán Yamabal, San Francisco Gotera, Perquin, Sociedad, Cacaopera. 191 203 394 San Miguel San Miguel, San Antonio del Mosco, 173 209 382
  • 51. Política Nacional de Protección Integral de la Niñez y la Adolescencia 2013 47 Fuente: Subdirección de Gestión de Política, CONNA. 2012 Las personas consultadas en los municipios se agruparon a su vez, por rangos etarios con la finalidad de desarrollar una estrategia de pares y mantener grupos de trabajo y análisis relativamente homogéneos, a saber: a) Niñas y niños de 8 a 11 años, con quienes se exploró el ámbito de la familia, comunidad y escuela a través de técnicas y recursos didácticos como el dibujo, el juego, elaboración de carteles, diálogos a partir de láminas ilustrativas y elaboración de cuentos, entre otros. La orientación para explorar el ámbito de la familia fue a partir del conocimiento que tuvieran las niñas y los niños sobre una familia diferente a la suya, con la finalidad de no generarles a nivel personal situaciones difíciles e incómodas que pudieran afectarles emocionalmente. b) Adolescentes de 12 a 14 años y de 15 a 18 años. Este grupo etario utilizó una encuesta que contemplaba un listado de derechos para cada una de las áreas establecidas en la LEPINA, y sobre la cual marcaban los derechos que en su opinión tuvieran un mayor nivel de incumplimiento en su municipio. Sobre las problemáticas detectadas establecieron posibles soluciones. Para llegar a esta definición, previamente se desarrolló un ejercicio sobre un “árbol de derechos”, técnica de sensibilización y formación utilizada para dar a conocer que son los derechos, su clasificación y el contenido básico de los mismos. Nueva Guadalupe. San Salvador Rosario de Mora, El Paisnal, Soyapango, Apopa, San Salvador. 202 273 475 San Vicente San Vicente, Tecoluca, San Ildefonso. 150 89 239 Santa Ana Santa Ana, Metapan, Masahuat. 152 101 253 Sonsonate Nahuizalco, Sonsonate, Acajutla. 127 175 302 Usulután Usulután, Jucuarán, California, Jiquilisco, Nueva Granada. 188 230 418 La Unión Lislique, Santa Rosa de Lima, La Unión, Meanguera del Golfo. 218 191 409 Total participantes en 55 municipios 5,045