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PONENCIA - LA INTERPRETACIÓN DE LAS LEYES ADMINISTRATIVAS

Esta ponencia fue presentada a la Asociación Argentina de Derecho Administrativo y tiene por objeto establecer las formas de interpretación que tiene la autoridad administrativa al momento de aplicar el derecho (AUTOR: JOSÉ MARÍA PACORI CARI)
Published on: Mar 4, 2016
Published in: Law      
Source: www.slideshare.net


Transcripts - PONENCIA - LA INTERPRETACIÓN DE LAS LEYES ADMINISTRATIVAS

  • 1. 1 PONENCIA “Jornadas Preparatorias de la XIII Jornadas Nacionales de Jóvenes Administrativistas” Asociación Argentina de Derecho Administrativo LA INTERPRETACIÓN DE LAS LEYES ADMINISTRATIVAS CONFORME AL ARTÍCULO 2 DEL CÓDIGO CIVIL Y COMERCIAL DE LA NACIÓN José María Pacori Cari Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad José Carlos Mariátegui – Perú Miembro de la Asociación Argentina de Derecho Administrativo Colaborador en el Suplemento Gaceta Jurídica – Diario La Razón de Bolivia El Artículo 2 del Código Civil y Comercial de la Nación – Ley 26.994 (Argentina) establece que “La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta sus palabras, sus finalidades, las leyes análogas, las disposiciones que surgen de los tratados sobre derechos humanos, los principios y los valores jurídicos, de modo coherente con todo el ordenamiento.” Esta norma establece los métodos de interpretación que se deben de tener en cuanta al momento de aplicar las normas jurídicas. La generalidad del término ley implica su comprensión desde un punto de vista material, por lo que ley implica cualquier disposición normativa emitida por una entidad competente. Dentro de este contexto, pasamos a explicar, desde un punto de vista administrativo, cada uno de los métodos de interpretación previstos en la normatividad civil: I.- Interpretación objetiva Siendo que no se puede distinguir donde la ley no distingue, la indicación que la ley debe ser interpretada teniendo en cuenta sus palabras, es aplicable a las leyes administrativas, en concreto, a las normas jurídicas administrativas. Una palabra es un segmento del discurso. La palabra es una unidad léxica constituida por un sonido o conjunto de sonidos articulados que tiene un significado fijo y una categoría gramatical. En el Derecho Administrativo, las autoridades administrativas sólo pueden hacer aquello que expresamente les autoriza la ley, para esto la autoridad administrativa toma en cuenta las palabras que forman oraciones en las leyes que aplican. El significado de las palabras que conforman una norma jurídica, es importante para la interpretación y posterior aplicación de las normas del derecho administrativo. Antes de aplicar una norma administrativa la autoridad administrativa le da lectura, luego, busca el significado de cada una de las palabras que conforman la norma, hallados los significados, nuevamente, reconstruye la norma la vuelve a leer y le da un significado acabado que le permite su aplicación. A continuación, veamos un cuadro sobre este proceso interpretativo, utilizando para ello el Art. 12 de la Ley 19.549 (Argentina): Acercamiento a la norma jurídica Interpretación de la norma jurídica Aplicación de la norma jurídica Norma jurídica a interpretar Palabras Significado de las palabras Combinación de significados Significado total de la norma Norma jurídica El acto administrativo goza de presunción de legitimidad Acto Relativo de acción, acción es el ejercicio de la posibilidad de hacer. Ejercicio de la posibilidad de dirigir una institución El ejercicio de la posibilidad de dirigir una institución posee la ventaja de estar conforme a la ley sin necesidad de que sea probada la conformidad. El acto administrativo goza de presunción de legitimidad Administrativo Relativo a la administración, administración es la acción y efecto de administrar, administrar es dirigir una institución. Gozar Tener y poseer algo útil y agradable Presunción Hecho que la ley tiene por cierto sin necesidad de que Conformidad a las leyes que la
  • 2. 2 sea probado. ley tiene por cierto sin necesidad de que sea probado Legitimidad Cualidad de legítimo, legítimo es conforme a las leyes. La autoridad administrativa es una persona que requiere aplicar las leyes para cumplir con su función pública. De esta manera, la primera forma de interpretación que realiza la autoridad administrativa es la de normas en base a las palabras que las componen, para ello parte de su sentido común, de un diccionario, para luego reconstruir conjuntos de palabras y darles un significado para luego volver a la norma primigenia, ya con significado, y proceder a su aplicación. No dudamos que la autoridad administrativa, puede recurrir a fuentes del derecho administrativo como la doctrina y la jurisprudencia, para dar un significado a las palabras que comprende la ley. I.- Interpretación finalista La ley administrativa debe ser interpretada tomando en cuenta sus finalidades. Las expresiones que tengan varios sentidos deben entenderse en el más adecuado a la naturaleza y al objeto del acto1. La interpretación de las normas de derecho administrativo sustantivo debe ser interpretada de forma que mejor atienda el fin público al cual se dirigen, preservando razonablemente los derechos de los administrados2. La finalidad de una ley administrativa es el público. La creación o inicio de una ley administrativa tiene como fin el público, no existe un fin privado. La finalidad pública tiene que ver con el público, lo que interesa a toda la colectividad que conforma un Estado. La interpretación de las normas administrativas debe de tener en cuenta el interés público. Veamos, el siguiente gráfico que tendrá en cuenta la autoridad administrativa, para lo cual tomaremos la prohibición prevista en el art. 25 de la Ley 25.164 (Argentina): Norma Jurídica a interpretarse Hechos Finalidad pública de la norma Análisis Legalidad Artículo 25 de la Ley 25.164 que indica “Es incompatible el desempeño de un cargo remunerado en la Administración Pública Nacional, con el ejercicio de otro de igual carácter en el orden nacional, provincial o municipal. Empleado público que trabaja en la Administración Pública Nacionalenla mañana y en la tarde en una Administración Pública Provincial No ostentar doble cargoy remuneración en la Administración Pública para cautelar los recursos públicos del Estado Doble cargo y doble remuneración Ilegal Empleado público que trabaja en la Administración Pública Nacionalenla mañana y en la tarde en una empresa privada Un cargo público y un cargo en una empresa privada, una remuneración del estado y una remuneración de una empresa Legal Empleadopúblicoque ha pedidolicencia sin goce de haber en la Administración Pública Nacionalytrabaja enuna Administración Pública Provincial Doble cargo público, una remuneración del estado Ilegal Empleadopúblicoque ha pedidolicencia con goce de haber en la Administración Pública Doble cargo público y Doble remuneración del Estado Ilegal 1 Cfr. Art. 170 del Código Civil (Perú) 2 Cfr. Art. 75, inciso 8 de la Ley 27444
  • 3. 3 Nacionalytrabaja enuna Administración Pública Provincial Como se observa la autoridad administrativa debe establecer cuál es la finalidad pública de la norma, a partir de esto analizará los supuestos de hecho que se le presentan para luego establecer si se respeta la finalidad pública, que no se favorece una finalidad privada, en el caso del doble cargo remunerado, evidentemente, se puede verificar que la finalidad pública es la protección de los recursos del estado, impidiendo ocupar dos cargos públicos o percibir dos remuneraciones del Estado. III.- Interpretación sistemática La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta las leyes análogas. Esta es una interpretación sistemática de normas jurídicas. Para la interpretación de una norma jurídica la autoridad administrativa recurrirá a otras normas jurídicas análogas o compatibles con la norma a interpretarse. Las normas jurídicas se interpretan las una por medios de las otras, atribuyéndose a las dudosas el sentido que resulte del conjunto de todas. Veamos un ejemplo a partir de la Ley 25.164 y la Ley 24.185 (Argentina) Norma primigenia Norma análoga Interpretación Aplicación El artículo 16, literale) de la Ley25.164 establece que las personas vinculadas laboralmente con la Administración Pública Nacionaltienen derechoa la negociación colectiva. El artículo 8 de la Ley 24.185 establece que la negociación colectiva será comprensiva de todas las cuestiones laborales que integran la relaciónde empleo, tantolas de contenidosalarial como las demás condiciones de trabajo Los empleados públicos tienenderechoa negociar el incremento de sus remuneracionesyla mejora de las condiciones de trabajo Los reclamos que presenten los empleados públicos materia de negociación serán las condiciones salariales y condiciones de trabajo La norma primigenia es la base de la interpretación normativa, puesto que a partir de esta se buscarán normas análogas que mejoren la interpretación de la norma inicial, la autoridad administrativa por el principio de legalidad, antes de aplicar las leyes, las interpreta y en su labor combina normas análogas que justificarán su decisión, esto dará lugar a la motivación de sus decisiones. IV.- Interpretación preferente de los derechos humanos La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta las disposiciones que surgen de los tratados sobre derechos humanos. Anteriormente indicamos que la finalidad de las normas administrativas es pública. Esto comprende que existe la finalidad pública de proteger y defender los derechos fundamentales de la personas. “Tal circunstancia genera el cumplimiento del deber de oficialidad por parte de los órganos públicos en la medida en que existe la inexorable necesidad de satisfacer el interés público de proteger y defender los derechos fundamentales de la persona.”3 Veamos el siguiente cuadro: Norma jurídica administrativa Hecho a interpretar Norma que protege derechos humanos Interpretación Art. 23, literal l) de la Ley 25.164 indica que es deber de los empleados público velar por el cuidado y la conservaciónde los bienes Ante un incendio, el empleado público rompe una puerta de la entidad pública donde trabaja para salvar a un administrado Art. 3 de la Declaración Universal de Derechos Humanos indica que “Todo individuotiene derechoa la vida, a la libertad y a la La defensa del derecho humano a la vida de un individuo, es una excepción al deber de cuidado y conservaciónde los bienes 3 Fundamento 14 de la STC Exp. 0569-2003-AC/TC
  • 4. 4 que integranel patrimonio del Estado. seguridad de su persona.” del Estado. La autoridad administrativa, realiza una interpretación de las normas administrativas teniendo en cuenta los derechos humanos que les asisten a los administrados conforme a los tratados que haya ratificado el Estado. V.- Interpretación por principios La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta los principios. Los principios generales del derecho administrativo son fuentes del derecho que sirven para interpretar el ordenamiento jurídico administrativo positivo4. Podemos encontrar la interpretación de las normas administrativas teniendo en cuenta el principio de informalidad, conforme a este principio las normas de derecho administrativo procedimental deben ser interpretadas en forma favorable a la admisión y decisión final de las pretensiones de los administrados, esto es, que en caso de duda sobre la interpretación de una norma del procedimiento administrativo se estará a lo que favorece a los administrados5. Veamos un gráfico: Norma a interpretar Interrogante Principio Interpretación Art. 18 de la Ley 25.164 indica que “El personal tiene derecho a la igualdad de oportunidades en el desarrollo de la carrera administrativa, a través de los mecanismos que se determinen. ¿Existe la igualdad de oportunidades antes de desarrollar la carrera administrativa? Principio laboral de igualdad de trato El personal tiene derecho a la igualdad de oportunidades en el acceso a la carrera administrativa. Como se verifica la autoridad administrativa utiliza principios generales del derecho para interpretar normas administrativas, estos principios pueden provenir del mismo ordenamiento jurídico administrativo o de otros ordenamientos jurídicos, como en este caso el laboral. VI.- Interpretación deontológica La ley debe ser interpretada teniendo en cuenta los valores jurídicos. Cuando hablamos de valor nos referimos a lo que tiene un grado de utilidad para satisfacer las necesidades de los seres humanos, será jurídico si el ordenamiento jurídico lo incorpora. La moral por sí misma no es un valor jurídico. Por ejemplo, ninguna regulación del procedimiento administrativo puede interpretarse de modo tal que ampare alguna conducta contra la buena fe procesal. Otros valores son la libertad, la justicia, el bienestar, la paz. Veamos: Norma a interpretar Interrogante Valor Interpretación Art. 18 de la Ley 25.164 indica que “El personal tiene derecho a la igualdad de oportunidades en el desarrollo de la carrera administrativa, a través de los mecanismos que se determinen. ¿Existe la igualdad de oportunidades antes de desarrollar la carrera administrativa? Justicia Social El personal tiene derecho a la igualdad de oportunidades en el acceso a la carrera administrativa. En conclusión, la nueva normatividad civil y comercial establece métodos de interpretación de cualquier ley, inclusive la administrativa. Estos métodos de interpretación son: objetivo, 4 Cfr. Art, V, numeral 3 de la Ley 27444 5 Cfr. Art, IV, numeral 1.6 de la Ley 27444
  • 5. 5 finalista, sistemático, preferencia de derechos humanos, por principios y valores. Estos métodos pueden ser utilizados por la autoridad administrativa en la interpretación de normas antes de acceder a su aplicación. La utilización de estos métodos no es excluyente de otros. Arequipa, 06 de agosto del 2015. Referencias 1. Decreto Legislativo 295 (1984) Código Civil. 27 de julio de 1984. Perú: Poder Ejecutivo. 2. Ley 19.549 (1972). Ley de Procedimiento Administrativo. 27 de abril de 1972. Argentina: Presidente de la Nación. 3. Ley 24.185 (1992). Convenciones Colectivas de Trabajo. 16 de diciembre de 1992. Argentina: Senado y Cámara de Diputados de la Nación. 4. Ley 25.164 (1999). Ley Marco de regulación del Empleo Público Nacional. 06 de octubre de 1999. Argentina: Senado y Cámara de Diputados de la Nación. 5. Ley 26.994 (2014). Código Civil y Comercial de la Nación. 07 de octubre del 2014. Argentina: Senado y Cámara de Diputados de la Nación. 6. Ley 27444 (2001). Ley del Procedimiento Administrativo General. 11 de abril del 2001. Lima, Perú: Congreso de la República. 7. Sentencia del Tribunal Constitucional (2004). Exp. 0569-2003-AC/TC Nemesio Echevarría Gómez. 05 de abril del 2004. Lima, Perú: Tribunal Constitucional.

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