Presupuestos Generales delEstado 2011:España en la encrucijadaMadrid18 de octubre de 2010
Índice1. Resumen ejecutivo 52. Las grandes claves de los Presupuestos...
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Resumen ejecutivo Estabilidad y Crecimiento, sino que han perdido toda eficacia. Los desequilibrios acumulados...
Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijada• En primer lugar, para corregir el desequilibrio fiscal...
Resumen ejecutivo Aunque la crisis aprieta y complica el análisis sereno de las posibilidades existente...
Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijada 2. Las grandes claves de los Presupuestos...
Las grandes claves de los Presupuestos Generales del Estado 2011 reducciones del gasto en 2010, la red...
Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijadamagnitud del desafío fiscal que nos aguarda. En un momento...
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Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijadamotivo precaución (desconfianza en la situación futura) co...
Las grandes claves de los Presupuestos Generales del Estado 2011 Cuadro 5 Desviaciones entre lo pres...
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Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijada A partir del planteamiento teórico explicado en el ...
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Presupuestos Generales del Estado 2011 - España en la encrucijada

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Transcripts - Presupuestos Generales del Estado 2011 - España en la encrucijada

  • 1. Presupuestos Generales delEstado 2011:España en la encrucijadaMadrid18 de octubre de 2010
  • 2. Índice1. Resumen ejecutivo 52. Las grandes claves de los Presupuestos Generalesdel Estado 2011 9 2.1 Cuadro macroeconómico 10 2.2 Las partidas de gasto 14 2.3 Las partidas de ingresos 173. las públicas Deterioro y sostenibilidad de las cuentas públicas españolas 21 3.1 Déficit y rápido crecimiento de la deuda pública 23 3.2 El papel de las administraciones autonómicas y municipales 28 3.3 Esfuerzo necesario para la consolidación fiscal 30 Consolidación fiscal y sostenibilidad de la deuda 324. Propuestas Propuestas del Círculo de Empresarios Empresarios 37 4.1 Medidas de gasto e ingresos públicos 38 4.2 Reformas estructurales 45 4.3 Las pensiones y la sanidad 475. Apéndice 496. Bibliografía 517. recientes Publicaciones recientes del Círculo de Empresarios 53
  • 3. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijada 1. Resumen ejecutivo Si bien su horizonte temporal es tan sólo anual, los Presupuestos Generales delEstado para 2011 no pueden tratarse sólo desde un punto de vista meramentecoyuntural. Es esencial afrontarlos también con una perspectiva de medio y largoplazo, con el objetivo claro de un fuerte ajuste fiscal de naturaleza estructural. Sino se adopta este planteamiento, varios riesgos amenazan la sostenibilidad de nuestrascuentas públicas. En concreto, unos bajos ritmos de crecimiento real, un desempleopersistente y una subida de los tipos de interés pueden desembocar en una escalada delendeudamiento público (deuda pública/PIB) y del servicio de la deuda difícilmentesoportable. Sin embargo, factores políticos influyen negativamente en la adopcióncreíble de un enfoque como el que hoy es necesario para el ajuste de nuestros gravesdesequilibrios: • Se supedita la aprobación del proyecto gubernamental exclusivamente a acuerdos políticos sobre cuestiones diferentes de los propios presupuestos, relegando el principal criterio con que deberían juzgarse: su adecuación a las necesidades de la economía española. • Nos encontramos con el desgastado capital político de un gobierno que primero negó sistemáticamente la existencia de la crisis y después retrasó la adopción de medidas, creando además desconcierto con anuncios de políticas luego no concretados en la práctica. Con un desorbitado e ineficiente gasto nos situó en los elevados niveles de déficit público que tanta carga suponen; e incumplió los compromisos asumidos en sus propios presupuestos anteriores. El resultado ha sido un empeoramiento de la coyuntura y una mayor duración de la crisis, que hacen más difícil recuperar la confianza perdida. Frente a esos condicionantes, contamos con las exigencias y supervisión de laUnión Europea, que obliga al realismo y pragmatismo de una consolidación fiscalduradera en el medio y largo plazo, cuyo marco inexcusable es el de una políticaeconómica centrada en la reactivación de un crecimiento sostenible. La políticafiscal puede contribuir a ello de dos maneras. Primero, con una corrección severa enpos de la estabilidad que genere confianza. En segundo lugar, sumándose a unprograma de reformas que alimente el crecimiento desde el lado de la oferta. Laspolíticas fiscales expansivas no sólo han agotado el margen que permite el Pacto de 5
  • 4. Resumen ejecutivo Estabilidad y Crecimiento, sino que han perdido toda eficacia. Los desequilibrios acumulados en la fase de crecimiento desbocado de la demanda interna, más la ineficacia de los programas de gasto público de los últimos tres años, ponen de manifiesto la necesidad de políticas de oferta. La situación resultante y el diseño de una buena política de consolidación presupuestaria son complejas, porque España tiene ante sí el enorme reto de aplicar estrategias de ajuste fiscal sin dañar más a una renqueante economía. Así, para 2011 y años siguientes necesitamos de una voluntad clara de corrección de los desequilibrios, unos objetivos fiscales creíbles, un plan y un calendario para lograrlos, y unas reformas estructurales serias y coherentes. Pero, por desgracia, el proyecto de presupuestos presentado no satisface plenamente esos requisitos. Es cierto que la dirección de la política fiscal es la adecuada y se puede calificar a estos presupuestos de austeros (aunque no tanto como proclama el Gobierno), pero es difícil ver cómo ayudan a asentar el nuevo modelo de crecimiento que el Ejecutivo pretende consolidar. Además, los presupuestos no generan la credibilidad y confianza necesarias, ya que se apoyan sobre unas previsiones macroeconómicas irreales, que auguran un año 2011 mucho más bonancible que lo que anticipan los demás organismos y analistas. Sólo el Gobierno cree en un crecimiento del 1,3%, un valor inalcanzable. Esta visión poco realista amenaza con un claro incumplimiento de los supuestos de partida y, por lo tanto, con unos resultados fiscales peores de lo anunciado. Surge entonces un doble peligro: el de un castigo de los mercados en forma de mayores primas de riesgo y el del inevitable recurso a medidas adicionales de ajuste, cuya posibilidad debería anticiparse con un plan de acciones correctivas ante cualquier desviación. El Círculo de Empresarios entiende que acometer inmediatamente la consolidación fiscal tendrá grandes beneficios, aunque a corto plazo obligue a asumir ciertos sacrificios. Permitiría reducir el coste del servicio de la deuda, al provocar mayor confianza y contraer las primas de riesgo; haría posible reducir los tipos de interés y el coste de financiación para el sector privado al liberar recursos, impulsando la inversión productiva y el crecimiento; mejoraría las perspectivas económicas y animaría el gasto privado; y otorgaría mayores márgenes futuros de maniobra a la política fiscal. Pero el Círculo está también convencido de que es preciso un programa de política económica integral y más valiente, de largo recorrido, con reformas estructurales más amplias y profundas que las planteadas hasta el momento por el Gobierno. 6
  • 5. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijada• En primer lugar, para corregir el desequilibrio fiscal y para dar inicio a un auténtico cambio de modelo productivo, el Gobierno debe profundizar y extender las reformas estructurales en los mercados de bienes, servicios y factores, cuyas rigideces restan crecimiento potencial a la economía. No podemos permitirnos caer en una total y larga atonía económica. Necesitamos de mercados más eficientes, con condiciones propicias para la aparición de nuevos emprendedores capaces de generar empleo y prosperidad.• En segundo lugar, hay que acometer la reforma del sistema de pensiones y de la sanidad española para garantizar su viabilidad financiera y su capacidad como sólida red de protección social. El creciente gasto en pensiones y sanidad seguirá incrementando el gasto público por mor del envejecimiento poblacional. Cualquier estrategia que se adopte para la consolidación fiscal debe incluir reformas en estos dos pilares del estado del bienestar. Ante la magnitud del gasto asociado, la adopción hoy de políticas adecuadas en estos ámbitos facilitará el avance hacia la estabilidad fiscal por su positivo efecto sobre la credibilidad de los planes de consolidación. Si se diseñan y aplican correctamente, estas medidas no dañarán la recuperación e incluso podrían impulsar la demanda y oferta agregadas. Por supuesto, estas medidas han de ponerse en marcha cuidando la paz social y con un afán pedagógico que se echa de menos en los anuncios de política económica.• En tercer lugar, hay que plantear medidas fiscales eficaces en la reducción del déficit, con la firme colaboración de las diferentes Administraciones en la búsqueda de los equilibrios presupuestarios, con mención especial para algunas CCAA y CCLL que son la clave para el cumplimiento de los objetivos fiscales adoptados frente a la Unión Europea. Estas Administraciones deben asumir su enorme responsabilidad como gestores de una parte sustancial del gasto público que no ha estado sujeta a la disciplina exigible. A todo ello contribuiría la exigencia de un techo de gasto para las CCAA, un límite para el recurso al endeudamiento y la aplicación de mecanismos como los de una autoridad fiscal independiente, que velase por la transparencia y el cumplimiento de los límites establecidos. Es igualmente obligado el esfuerzo de todos los españoles. En ese sentido, y en aras de la equidad, hay que reforzar la lucha contra la evasión fiscal, el fraude y la economía sumergida. 7
  • 6. Resumen ejecutivo Aunque la crisis aprieta y complica el análisis sereno de las posibilidades existentes, estamos ante una oportunidad única para reconsiderar el papel que le corresponde al Estado en la actividad económica. A corto plazo, los recortes presupuestarios chocan con la rigidez de los compromisos adquiridos en muchas partidas durante los tiempos de expansión. Pero a medio plazo es posible recuperar capacidad de acción, realizando una evaluación pormenorizada de todas las políticas de gasto, aplicando los criterios de austeridad y eficiencia. La solución no consiste meramente en recortar gasto agregado, sino en hacerlo buscando fórmulas para la provisión más eficiente de los servicios públicos que competen a nuestras administraciones. Es necesario repensar el gasto público, revisando el destino poco eficiente –económica y socialmente- que se da a muchos recursos a costa de otras partidas. Las empresas y otras instituciones públicas son un buen ejemplo al respecto. El ciudadano debería conocer cuál es el coste y el beneficio de cada una de ellas, y qué finalidad justifica su existencia. Posiblemente haya que reestructurar también un sistema impositivo que depende en exceso del dinamismo de la actividad en el sector inmobiliario o de la construcción. Ahora bien, tal cambio, con subidas de algunos impuestos, sólo puede justificarse si acompaña a un recorte drástico y responsable de las partidas de gasto. La experiencia demuestra que la consolidación fiscal sólo es un auténtico proceso de saneamiento y regeneración si se basa en el control del gasto. En las páginas que siguen se tratan todas estas cuestiones. En primer lugar, en el capítulo que sucede a este resumen, se comentan las grandes claves del proyecto gubernamental de presupuestos para 2011. A continuación, en un tercer capítulo, se analiza el deterioro experimentado el último trienio por las cuentas públicas de nuestro país y se aborda la cuestión del esfuerzo necesario para su saneamiento. En los dos últimos capítulos, se recogen las propuestas del Círculo y se sintetiza el contenido del documento en una serie de conclusiones. 8
  • 7. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijada 2. Las grandes claves de los Presupuestos Generales del Estado 2011 Como es casi tradición de obligado cumplimiento en la presentación de losPresupuestos Generales del Estado, a lo largo de los últimos años, el Gobierno atribuyea éstos unos ambiciosos objetivos que más tarde, en la práctica, quedan minimizadospor la terca realidad. Los PGE-2011 abundan en esta costumbre. Según el Gobierno,estos presupuestos avanzan en la consolidación fiscal, son austeros y sientan las basespara una recuperación sólida y sostenible. El tono general de los presupuestos es, ciertamente, el de la austeridad, conun recorte significativo del gasto público. Estos presupuestos se han construido con elobjetivo evidente de cerrar 2011 situando el déficit público en el 6% del PIB (2,3%para la Administración Central), en aplicación del programa de consolidación exigidopor la Unión Europea, y a cuyo cumplimiento tan atentos permanecerán los mercadosen los que nuestro país ha de financiarse. El gran objetivo es avanzar en laconsolidación presupuestaria durante 2011 y 2012 a un buen ritmo que haga viablecerrar 2013 con el déficit público en el famoso 3% del PIB (cuadro 1). Cuadro 1 Objetivo de estabilidad presupuestaria 2011-2013 Capacidad (+) Necesidad (-) financiación pública en % del PIB 2009 2010* 2011* 2012 2013 Administración Central -9,5 -5,9 -2,3 -3,2 -2,1 Comunidades Autónomas -2,0 -3,1 -3,3 -1,3 -1,1 Entidades Locales -0,5 -0,6 -0,8 -0,3 -0,2 Seguridad Social 0,8 0,2 0,4 0,4 0,4 Total Administraciones Públicas -11,2 -9,3 -6,0 -4,4 -3,0 * Incluye el efecto de la previsión de las liquidaciones del sistema de financiación de CC.AA. y EE.LL. a favor del Estado. Fuente: Gobierno de España • Ahora bien, esa austeridad no está exenta de limitaciones: - Hay que matizar, en primer lugar, la afirmación de que el gasto público se reducirá en 2011 en un 7,9% (una vez excluida la participación de las Administraciones Territoriales). Esa cifra es cierta si no se tienen en cuenta los recortes de gasto ya anunciados y puestos en marcha a lo largo del año en curso. Si los mismos se consideraran 9
  • 8. Las grandes claves de los Presupuestos Generales del Estado 2011 reducciones del gasto en 2010, la reducción efectiva en 2011 será sensiblemente menor que el 7,9% anunciado. En otras palabras, parte del esfuerzo de control del déficit y del gasto que los presupuestos sitúan en 2011 ya ha comenzado a realizarse en 2010. - Es criticable también que el recorte debería haberse realizado tras un minucioso análisis de la composición del gasto público –un ejercicio de presupuesto base cero- que llevara a una estructura presupuestaria coherente con los ambiciosos objetivos anunciados por el Gobierno. - En cuanto a la supuesta capacidad de los presupuestos para sentar las bases de una recuperación sólida y sostenible, las dudas son todavía mayores. En la medida en que el recorte del gasto no responde a un esquema de reestructuración bien diseñado, se limitan las posibilidades de que vaya acompañado de un crecimiento del 1,3% en 2011 como prevén los presupuestos. Además, el programa de reformas estructurales del Gobierno, que éste califica de ambicioso, sigue siendo insuficiente y repleto de interrogantes que socavan la confianza en los planes gubernamentales. • Los PGE-2011 igualmente adolecen de debilidades por el costado de los ingresos. - El cambio tributario incluido con la adición de dos tramos en el IRPF para que las rentas de trabajo de 120.000 euros o más paguen más impuestos es un gesto de mero maquillaje político, pero con una limitadísima capacidad recaudatoria. • Tampoco el cuadro macroeconómico sobre el que se han construido las previsiones de gastos e ingresos de 2011 tiene visos de cumplimiento, por ser demasiado positivo en sus proyecciones de crecimiento. Así, será prácticamente imposible cumplir con los ingresos y gastos esperados y, por lo tanto, con los objetivos de consolidación fiscal planteados por el ejecutivo. 2.1 Cuadro macroeconómico ¿Es realista el cuadro de previsiones macroeconómicas sobre el que se han elaborado los PGE-2011? (cuadro 2). Esta pregunta adquiere mayor importancia ante la 10
  • 9. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijadamagnitud del desafío fiscal que nos aguarda. En un momento crítico, en el que senecesita crear confianza y credibilidad, unas proyecciones injustificadamentepositivas añaden nuevas incertidumbres y dudas en torno a la viabilidad de losplanes gubernamentales de ajuste fiscal. Desgraciadamente, como también escostumbre en la política presupuestaria, las previsiones gubernamentales pecan de 1dosis excesivas de poco realismo. Cuadro 2 Escenario macroeconómico 2009-2011 % Variación anual 2009 2010 2011 PIB -3,7 -0,3 1,3 PIB a precios corrientes -3,1 0,1 2,6 Gasto en consumo final -2,3 0,5 0,9 Gasto en consumo final privado (a) -4,2 0,5 1,8 Gasto en consumo final de las AAPP 3,2 0,6 -1,6 Formación bruta de capital fijo -16,0 -8,5 -1,5 Bienes de Equipo -24,8 1,8 4,2 Otros productos -16,2 -11,4 -0,4 Construcción -11,9 -11,7 -4,5 Demanda Nacional (contribución al crecimiento del PIB) -6,0 -1,6 0,4 Exportaciones de bienes y servicios -11,6 9,3 6,4 Importaciones de bienes y servicios -17,8 3,3 2,9 Saldo exterior (contribución al crecimiento del PIB) 2,7 1,4 0,9 Empleo total (b) -6,6 -2,2 0,3 Productividad por ocupado (b) 3,1 1,9 1,0 (a) Incluye a los hogares y a las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (b) Equivalente a tiempo completo Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda En efecto, el proyecto gubernamental se ha presupuestado sobre la hipótesis deun crecimiento del PIB real de 1,3% en 2011, muy superior a las proyecciones quemanejan diversos organismos, tanto españoles como internacionales, ninguno de loscuales llega a la expectativa de un crecimiento del 1% (la Comisión Europea anticipaun avance del 0,8%; FUNCAS se queda en un paupérrimo 0,4%; la OCDE es algo másoptimista con una proyección del 0,9%, mientras que el FMI maneja una previsión del0,7%) (ver cuadro 3). Hay que tener en cuenta, además, que la evidencia internacionalmuestra como las políticas de consolidación fiscal tienen, a corto plazo, un efecto1 Evidentemente, los pronósticos gubernamentales no responden en su elaboración a las mismas motivaciones que manejananalistas y distintas instituciones, cuyo único interés es construir previsiones tan certeras como sea posible. Como gestor de lapolítica económica –en este caso, de la política fiscal- el Gobierno genera expectativas en el público acerca del comportamientode dicha política y de los resultados de la misma. Esto es, puede utilizar sus anuncios para tratar de llevar las expectativas en ladirección que facilite el logro de sus objetivos. Así, si el mayor crecimiento anticipado por el Gobierno es incorporado a susexpectativas por los agentes económicos, estos pueden comportarse de forma que ayuden a un mayor crecimiento (por ejemplo,con un mayor gasto en consumo). El riesgo radica en que unas proyecciones en exceso optimistas pueden actuar como unboomerang y volverse en contra del Gobierno si se identifican con falta de voluntad o capacidad para manejar la situación. 11
  • 10. Las grandes claves de los Presupuestos Generales del Estado 2011 contractivo sobre crecimiento y empleo (FMI, 2010), aunque a medio plazo ese efecto sea expansivo. Cuadro 3 Previsiones para España, 2010-2011 PIB 2010 2011 OCDE (mayo 2010) -0,2 0,9 FMI (octubre 2010) -0,3 0,7 Comisión Europea (septiembre 2010) -0,3 0,8 FUNCAS (septiembre 2010) -0,4 0,4 Consenso analistas (septiembre 2010) -0,4 0,6 Máximo 0,0 1,2 Mínimo -0,9 0,0 Banco de España (marzo 2010) -0,4 0,8 Gobierno (septiembre 2010) -0,3 1,3 Fuente: Elaboración propia Para sustentar las previsiones de crecimiento, en el proyecto de presupuestos se confía que tanto demanda nacional (0,4 puntos) como exterior (0,9 puntos) realicen aportaciones positivas al crecimiento agregado. Esto es, se confía en la recuperación de nuestros principales clientes comerciales (con Francia y Alemania a la cabeza) y se espera una sensible mejora en el consumo privado y la inversión. Cuadro 4 Escenario macroeconómico 2009-2011 2010* 2011* 2009 % Variación anual Gobierno FUNCAS Gobierno FUNCAS PIB -3,7 -0,3 -0,4 1,3 0,4 PIB a precios corrientes -3,1 0,1 0,1 2,6 1,2 Gasto en consumo final -2,3 0,5 … 0,9 … Gasto en consumo final privado (a) -4,2 0,5 1,2 c 1,8 0,7c Gasto en consumo final de las AAPP 3,2 0,6 -0,4 -1,6 -1,8 Formación bruta de capital fijo -16,0 -8,5 -7,4 -1,5 -4,0 Bienes de Equipo -24,8 1,8 … 4,2 … Otros productos -16,2 -11,4 … -0,4 … Construcción -11,9 -11,7 -11,0 -4,5 -8,5 Demanda Nacional (contribución al crecimiento del PIB) -6,0 -1,6 -1,1 0,4 -0,9 Exportaciones de bienes y servicios -11,6 9,3 9,1 6,4 6,3 Importaciones de bienes y servicios -17,8 3,3 5,8 2,9 1,3 Saldo exterior (contribución al crecimiento del PIB) 2,7 1,4 0,7 0,9 1,3 Empleo total (b) -6,6 -2,2 -2,3 0,3 -0,8 Productividad por ocupado (b) 3,1 1,9 1,9 1,0 1,2 (a) Incluye a los hogares y a las instituciones sin fines de lucro al servicio de los hogares (b) Equivalente a tiempo completo (c) Consumo hogares * Previsiones Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda Si la recuperación de Francia y Alemania plantea algunas dudas, el crecimiento previsto de la demanda interna parece absolutamente irreal (ver cuadro 4). Por un lado, por el recorte del gasto público y la caída de la inversión, con menor construcción de viviendas y paralización de las obras públicas. Por otro, por las dificultades para que el consumo privado se vaya a tasas de crecimiento cercanas al 2% anual. No hay que olvidar que los hogares españoles siguen ahorrando tanto por un 12
  • 11. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijadamotivo precaución (desconfianza en la situación futura) como por un proceso dedesapalancamiento tras el fuerte endeudamiento de los años anteriores a la crisis.Además, tasas de paro del 20% difícilmente son compatibles con ninguna alegríaconsumista. En la misma línea de optimismo, los PGE-2011 anticipan que el empleo serecuperará el próximo año, con un aumento neto del empleo del 0,3%, aunqueFuncas, por ejemplo, anuncia una caída del empleo del 0,8% y una tasa de paro del20,3% de la población activa. Un comportamiento del mercado laboral peor del que secontempla en los presupuestos hará inalcanzable el crecimiento previsto del 1,8% enel consumo privado, con la consiguiente merma para la recaudación por lasprincipales figuras impositivas, sobre todo IVA e IRPF. Por el lado de los gastos, estoserrores de previsión también se dejarán sentir pues, de confirmarse el exceso deoptimismo del cuadro macro, supondrán la necesidad de destinar a las prestaciones ysubsidios por desempleo más recursos que los previstos. Mayor gasto y menores ingresos sólo pueden conducir el déficitpresupuestario hasta valores superiores a lo previsto. Esa brecha puede o bienobligar a improvisar nuevas medidas fiscales, o bien generar un círculo vicioso a travésde dos canales. Por un lado, las desviaciones con respecto al plan de consolidaciónfiscal del gobierno revertirán en una pérdida de confianza que los mercados castigaráncon la exigencia de mayores tipos para la financiación del déficit. Por otro lado, estemayor déficit obligará al recurso a la emisión de más deuda pública. Ambosfenómenos se traducirán en mayores intereses a pagar por el Estado y en un efecto deexpulsión (crowding out) del sector privado, que verá como su acceso al crédito secomplica incluso más en este entorno de crédito restringido. Sobre este particular, conviene tener presente que los mercados permaneceránmuy atentos ante cualquier posible desviación, y que nuestro historial decumplimiento de los presupuestos no es demasiado positivo en los años recientes (vercuadro 5). 13
  • 12. Las grandes claves de los Presupuestos Generales del Estado 2011 Cuadro 5 Desviaciones entre lo presupuestado y lo ejecutado (2008 - agosto 2010) Resumen por capítulos Millones de euros y desviación en porcentaje 2010 2008 2009 (hasta agosto 2010) PGE-10 PGE-08 Recaudado Desv. PGE-09 Recaudado Desv. Recaudado Desv. PGE-10 (hasta agosto*) (1) neto (2) (2)-(1) (1) neto (2) (2)-(1) neto (2) (2)-(1) (1) PRESUPUESTO DE INGRESOS 1. Impuestos directos y cotizaciones sociales 90.753 71.904 -20,8 77.041 51.759 -32,8 66.393 44.262 34.012 -23,2 2. Impuestos indirectos 53.363 37.728 -29,3 50.202 26.812 -46,6 40.736 27.157 30.408 12,0 3. Tasas, precios públicos y otros ingresos 2.780 4.916 76,8 3.732 9.528 155,3 3.147 2.098 3.460 64,9 4. Transferencias corrientes 6.013 7.168 19,2 5.807 5.519 -4,9 5.491 3.661 2.531 -30,9 5. Ingresos patrimoniales 3.293 3.112 -5,5 3.181 3.292 3,5 3.445 2.297 1.039 -54,7 6. Enajenación de inversiones reales 126 148 17,7 120 115 -3,4 107 71 80 12,1 7. Transferencias de capital 2.431 521 -78,6 1.028 480 -53,3 1.886 1.257 394 -68,7 Total operaciones no financieras 158.757 125.496 -21,0 141.110 97.506 -30,9 121.206 80.804 72.925 -9,8 Total operaciones financieras 2.798 - - 2.340 - - 3.192 2.128 - - TOTAL PPTO INGRESOS 161.555 - - 143.450 - - 124.398 82.932 - - PRESUPUESTO DE GASTOS 1. Gastos de personal 25.377 25.062 -1,2 26.848 26.247 -2,2 27.572 18.382 16.933 -7,9 2. Gastos corrientes en bienes y servicios 3.563 3.984 11,8 3.502 4.290 22,5 3.515 2.343 1.907 -18,6 3. Gastos financieros 16.631 15.927 -4,2 17.424 17.647 1,3 23.224 15.483 16.610 7,3 4. Transferencias corrientes 83.372 82.146 -1,5 85.754 104.020 21,3 103.137 68.758 58.958 -14,3 Total operaciones corrientes 128.944 127.118 -1,4 133.528 152.204 14,0 157.448 104.966 94.408 -10,1 5. Fondo de contingencia y otros imprevistos 3.100 - - 3.251 - - 3.745 2.497 - - 6. Inversiones reales 10.588 8.714 -17,7 10.408 8.508 -18,3 9.390 6.260 3.643 -41,8 7. Transferencias de capital 9.699 7.716 -20,4 10.717 8.928 -16,7 14.452 9.635 4.931 -48,8 Total operaciones de capital 20.287 16.430 -19,0 21.125 17.436 -17,5 23.842 15.895 8.574 -46,1 Total operaciones no financieras 152.331 143.548 -5,8 157.904 169.640 7,4 185.036 123.357 102.982 -16,5 Total operaciones financieras 49.490 - - 68.265 - - 51.407 34.271 - - TOTAL PPTO GASTOS 201.821 - - 226.169 - - 236.443 157.628 - - * Estimación del presupuesto para los ocho primeros meses del año Fuente: IGAE. Secretaria de Estado de Hacienda y Presupuestos 2.2 Las partidas de gasto El gasto público –no podía ser de otra forma- es el gran protagonista de los PGE-2011. Si en los años precedentes lo ha sido por la cuantía en que ha aumentado gracias al funcionamiento de los estabilizadores automáticos y a decisiones discrecionales de política fiscal, para 2011 lo va a ser por el recorte que experimenta. Un recorte condicionado por factores que van desde los objetivos de consolidación fiscal, hasta el servicio de la deuda, pasando por el gasto ya comprometido. Cuadro 6 Comparación del presupuesto de gastos 2010-2011 En millones de euros Presupuesto Presupuesto Variación 2011-2010 2010 2011 M€ %∆ 1. PRESUPUESTO DE GASTO NO FINANCIERO 185.036 150.056 -34.980 -18,9 2. Financiación de Administraciones Territoriales 52.594 28.034 -24.560 -46,7 3. PRESUPUESTO DE GASTO EXCLUIDO SISTEMAS FINANCIACIÓN AATT 132.442 122.022 -10.419 -7,9 (1-2) 4 Otros gastos obligatorios (intereses, UE, Clases pasivas, Fondo de 49.605 52.447 2.843 5,7 Contingencia) 5. Otros gastos no ministeriales (Casa SM el Rey, órganos 4.379 3.326 -1.053 -24,0 constitucionales, FCI y Sección 32) 6. GASTO DISPONIBLE PARA LOS MINISTERIOS (3-4-5) 78.458 66.249 -12.209 -15,6 Fuente: IGAE, Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos 14
  • 13. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijada Los Presupuestos Generales del Estado para 2011 reducen un 7,9% el gasto de laAdministración General del Estado con respecto al gasto presupuestado en 2010(cuadro 6). Esa reducción es más de cuatro puntos menor si en la comparación se tieneen cuenta la reducción del gasto puesta en marcha este año con el plan de accióninmediata y las medidas anunciadas en mayo de este año. En términos homogéneos, el techo de gasto no financiero del Estado se fija en122.022 millones de euros, entre los que no se incluye la financiación de lasadministraciones territoriales. El Gobierno ha decidido presentar así la información yaque el nuevo sistema de financiación autonómica desvirtuaría cualquier comparación 2directa que se quisiera hacer frente a los datos de 2010. El ajuste llega a prácticamente todos los epígrafes presupuestarios: • Una de las partidas que más sufre el tijeretazo presupuestario es la de las infraestructuras (ver cuadro 7), cuya dotación cae cerca del 30% (7.188 millones de euros). Cuadro 7 Algunos ajustes presupuestarios En millones de euros Presupuesto Presupuesto Variación 2011-2010 2010 2011 M€ %∆ Política de Infraestructuras (PGE) 14.325 8.493 -5.832 -40,7 Inversiones del Sector Público Empresarial 13.356 10.100 -3.256 -24,4 Operaciones internas* -3.420 -1.520 1.900 -55,6 TOTAL 24.262 17.074 -7.188 -29,6 * Aportaciones patrimoniales a ADIF, SEITTSA y Sociedades de Aguas Fuente: IGAE, Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos • Los PGE-2011 contemplan la congelación de las retribuciones del personal al servicio de la Administración. Esta medida reforzaría la rebaja media del 5% que ya fue puesta en práctica a mediados del año en curso, así como la restricción de la oferta de empleo público (se aplicará una tasa de reposición del 10%, es decir, sólo se va a cubrir una de cada diez de las vacantes que surjan en la Administración).2 El modelo aprobado a finales de 2009 implica una reducción del gasto estatal, asociada al menor importe del Fondo deSuficiencia, siendo la causa final la mayor cesión de impuestos a las CCAA. En cualquier caso, si añadimos la financiaciónterritorial, el techo de gasto no financiero del Estado asciende a 150.056 millones de euros, un 18,9% menor que el de 2010. 15
  • 14. Las grandes claves de los Presupuestos Generales del Estado 2011 • Los PGE-2011 introducen una disminución media del 15,6% en las partidas asignadas a los ministerios, encargados de trasladar el recorte a las actuaciones propias de sus ámbitos de competencia. • Se recortan también, en un 6,7%, los gastos de funcionamiento de la Administración General del Estado. • En el proyecto gubernamental se presupuesta un gasto en pensiones en 2011 de 112.215,76 millones de euros, lo que representa un 3,6% de incremento con respecto a 2010. Ese aumento proviene de la revalorización de las pensiones mínimas y las no contributivas en un 1%, mientras que se congelan las contributivas. El número de pensionistas aumenta y se produce un efecto sustitución, ya que los que se incorporan han acumulado derechos a una pensión más elevada. Los presupuestos dotan asimismo al Fondo de Reserva de las pensiones con 3.457 millones de euros. Además de las pensiones, hay dos gastos en los que el margen de maniobra es prácticamente nulo o muy limitado, y cuya enorme cuantía los hace apropiarse de cerca de la mitad del presupuesto. • Uno de ellos es el pago de las prestaciones por desempleo, que se situará en los 30.474 millones de euros, prácticamente la cuarta parte del total de gastos no financieros. Esta partida se reduce en un 1,6%, y no porque se espere un descenso apreciable en el número de desempleados, sino por una desasosegante razón: porque muchos de ellos pasarán a ser parados de larga duración que han agotado el derecho al cobro de la prestación y que, en el mejor de los casos, podrán acceder a la ayuda de 426 euros. El peligro evidente es la posibilidad de que aparezcan nuevos parados no previstos en un cuadro macro demasiado optimista. • El otro apartado es el de los intereses de la deuda que, sumado a la partida de prestaciones por desempleo, acaparan cerca del 50% del gasto corriente presupuestado. Suponen un incremento del 18% con respecto a lo presupuestado el pasado ejercicio. El Tesoro emitiría 192.000 millones de deuda pública bruta el próximo año, un 14,4% por debajo de las emisiones estimadas para 2010, de 224.300 16
  • 15. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijada millones de euros. La deuda acumulada tendrá un gran peso, y una parte importante de las emisiones, cerca de 150.000 millones, tendrá como destino la refinanciación de deuda que vence en 2011. De hecho, sólo el pago de intereses se irá a los 27.400 millones, nada menos que un 2,5% del PIB español, y 4.000 millones por encima del dato de 2010. Con esas cifras, las necesidades de financiación neta (el incremento de la deuda el próximo año) serán de unos 43.000 millones, algo más de la mitad que en 2010, cuando fueron de alrededor de 76.000 millones. En este caso, las amenazas provienen de un posible encarecimiento del acceso a la financiación, riesgo en absoluto despreciable, sobre todo en unos mercados de nuevo suspicaces ante los problemas de Irlanda y Portugal.2.3 Las partidas de ingresos Por el lado de los ingresos, son pocas las novedades que introducen los PGE-2011. Aparecen algunas medidas fiscales nuevas pero que, como se reconoceexplícitamente por parte del Gobierno, tendrán un efecto limitado en la recaudación.Así, la finalidad de las mismas parece más política o de imagen que de eficiencia fiscal. • En concreto, se prevén dos nuevos tramos en el IRPF para las rentas del trabajo y de actividades económicas más altas. El primero se aplicará a contribuyentes cuya base liquidable general caiga entre 120.000 y 175.000 euros, y conllevará la elevación en un punto del tipo marginal máximo de la cuota estatal del IRPF (del 21,5% al 22,5%). El segundo tramo gravará a los contribuyentes cuyas bases liquidables superen los 175.000 euros. En este segundo caso, el tipo marginal máximo sube dos puntos, hasta el 23,5%. Se establece, asimismo, un nuevo techo de 300.000 euros en el IRPF para las retribuciones plurianuales, a partir del cual no será aplicable la reducción del 40%. • Por otra parte, se modifica la normativa de las sociedades de inversión de capital variable (sicav), con efectos a partir del 23 de septiembre del presente año, para sujetar a gravamen todas las percepciones que materialicen sus partícipes sea cual sea el método utilizado. Cualquier norma con efectos retroactivos es perniciosa por la inseguridad jurídica que genera. 17
  • 16. Las grandes claves de los Presupuestos Generales del Estado 2011 • En el Impuesto sobre Sociedades se introduce una modificación para que aquellas entidades de reducida dimensión que pierdan dicha condición, al incrementarse su facturación o por operaciones societarias, puedan seguir acogidas al régimen especial previsto para esta clase de empresas durante los tres ejercicios siguientes. Estarán además exentas en el Impuesto de Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados en las 3 operaciones de ampliación de capital que realicen en 2011-2012. Cuadro 8 Presupuesto de Ingresos En millones de euros 2010 Incremento Previsión de Presupuesto Presupuesto liquidación 2011 (3) (3)/(1) (3)/(2) (1) (2) 1. INGRESOS TRIBUTARIOS 155.322 155.449 164.932 6,2 6,1 (antes de cesión a Entes Territoriales) IRPF 70.026 67.601 71.761 2,5 6,2 SOCIEDADES 20.184 14.648 16.008 -20,7 9,3 IVA 36.931 45.625 48.952 32,5 7,3 IIEE 21.442 20.352 20.825 -2,9 2,3 Otros Ingresos Tributarios 6.739 7.223 7.386 9,6 2,3 2. INGRESOS TRIBUTARIOS 107.631 107.737 92.035 -14,5 -14,6 (después de cesión a Entes Territoriales) 3. INGRESOS NO TRIBUTARIOS 13.575 13.813 13.985 3,0 1,2 4. TOTAL INGRESOS NO FINANCIEROS (2+3) 121.206 121.550 106.020 -12,5 -12,8 (después de cesión a Entes Territoriales) Fuente: IGAE, Secretaría de Estado de Hacienda y Presupuestos Se prevé que los ingresos no financieros del Estado, antes de descontar la participación de las administraciones territoriales, alcanzarán los 178.917 millones de euros, un 5,7% más que la cantidad que se espera recaudar en el transcurso del presente ejercicio. Tras la cesión a los entes territoriales, esos ingresos quedarían en 106.020 millones de euros. En relación a estas cifras, un elemento que puede causar nuevas desviaciones es la cantidad de alrededor de 20.000 millones de euros correspondiente a las transferencias a cuenta a las CCAA pendiente de devolución y que el Estado ya ha contabilizado como ingresos.3 Los PGE-2011 también añaden medidas fiscales ya incluidas en otros proyectos normativos, con la idea de garantizar su puestaen funcionamiento el 1 de enero de 2011. Es el caso de la eliminación parcial de la deducción en el IRPF por adquisición devivienda habitual para contribuyentes con bases imponibles de al menos 24.170,20 euros, que se acompaña con la equiparaciónde los límites establecidos para aplicar este beneficio fiscal con los de la deducción por alquiler. También se incluye en los PGE-2011 para las retribuciones plurianuales un límite 300.000 euros en la cuantía del rendimiento íntegro sobre la que se aplicará lareducción del 40%. 18
  • 17. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijada En cuanto a los ingresos tributarios del Estado antes de la cesión de parte a losentes territoriales, se espera un aumento del 6,1%, hasta los 164.932 millones de euros,casi 10.000 millones más que en 2010 (cuadro 8). • Las proyecciones gubernamentales sitúan la recaudación del IRPF en los 71.761 millones de euros, un 6,2% más que la prevista en 2010. El Impuesto sobre Sociedades, por su parte, generará, de cumplirse lo presupuestado, una recaudación de 16.008 millones de euros, cerca de un 10% más que la liquidación prevista para el final de este año. • El IVA, como segunda figura tributaria, producirá una recaudación de 48.952 millones, 7,3% más que en 2010. El Gobierno atribuye esa mejora, al menos en su mayor parte, a la vigencia de los mayores tipos de este impuesto durante el año completo. También se espera un incremento, en esta ocasión del 2,3%, en la recaudación por los Impuestos Especiales hasta acercarse a los 21.000 millones de euros y en el capítulo de otros ingresos tributarios, hasta los 7.386 millones. El Gobierno basa sus previsiones para esta positiva evolución de los impuestos enun buen comportamiento del conjunto de la economía. Si se produce un incrementoen las rentas del capital, un moderado crecimiento del empleo y una mejora en losbeneficios empresariales, podrán cumplirse las expectativas gubernamentales. Peroexisten temores fundados de que terminen produciéndose importantesdesviaciones si las optimistas perspectivas macroeconómicas que maneja elGobierno no tienen refrendo en la evolución real de nuestra economía. De ser así, se acusarían aún más los errores del pasado que nos situaron en ladeteriorada posición fiscal en que ahora nos hallamos, y se complicaría la senda deconsolidación presupuestaria, obligando a un esfuerzo extraordinario y más costoso.Ambas cuestiones –deterioro reciente y sostenibilidad fiscal- se discuten en detalle enel siguiente capítulo. 19
  • 18. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijada 3. Deterioro y sostenibilidad de las cuentas públicas españolas Tal como ha sucedido en otros países desarrollados, las finanzas públicasespañolas han experimentado un gran deterioro en el trienio 2008-2010, fruto de lacaída en la recaudación impositiva y del incremento del gasto vía estabilizadoresautomáticos y programas de estímulo fiscal. Sin embargo, y también por la erosiónestructural del potencial de crecimiento, la situación económica y financiera haempeorado en España sustancialmente más que en la mayoría de esas otras economías.Tanto que se han suscitado dudas acerca de la sostenibilidad de la deuda. Junto conGrecia, Irlanda y Portugal –las naciones con problemas fiscales más graves - nuestropaís es el que mayores presiones ha experimentado en los mercados de deuda, con 4recalificaciones a la baja por parte de las agencias de rating, elevadas primas de riesgo 5en los tipos de interés (Cuadro 9) y desfavorables diferenciales en los CDS (credit 6default swaps) . Cuadro 9 Tipos de interés armonizados a largo plazo sep-10 sep-10 Grecia 11,34 Austria 2,80 Portugal 6,08 Francia 2,68 Irlanda 6,14 Reino Unido 2,84 España 4,09 Holanda 2,52 Italia 3,86 Alemania 2,30 Bélgica 3,12 Nota: Medias mensuales, mercado secundario bonos gubernamentales, vencimiento más próximo a 10 años Fuente: BCE4 El pasado 30 de septiembre, Moody’s retiró la máxima calificación a la deuda pública española, tras haber hecho lo propio elresto de agencias.5 Resulta significativo que, en agosto de 2010 y en toda la Unión Europea, sólo en Irlanda, Grecia, Portugal y España los tipos deinterés a 10 años están en niveles superiores a los de agosto de 2009.6 Los CDS son unos instrumentos para cubrirse de los riesgos crediticios. En esta clase de contrato el comprador se compromete aefectuar una serie de pagos en el tiempo (primas), mientras que el vendedor asume el compromiso de cubrir parte o el total delcrédito asegurado en caso de impago o default. Aunque se asemejan a los seguros tradicionales, el mercado de CDS no estáregulado. 21
  • 19. Deterioro y sostenibilidad de las cuentas públicas españolas La magnitud y composición del deterioro fiscal, su carácter estructural, su generalización al conjunto de Administraciones Públicas y las grises perspectivas macroeconómicas obligarán a España a un esfuerzo especialmente intenso para restablecer la estabilidad fiscal en el medio plazo, tal y como se nos exige desde la Unión Europea en el cumplimiento de nuestros compromisos con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Recuadro 1: Algunos conceptos importantes A lo largo del presente documento se utilizan con frecuencia diversos conceptos de política fiscal que conviene aclarar. Son los siguientes: Gasto primario: Gasto público que no incluye el gasto del pago de los intereses de la deuda. Saldo primario: Saldo presupuestario que no incluye el gasto del pago de los intereses de la deuda. Si los gastos no financieros superan a los ingresos, aparece un déficit primario. Si los ingresos son mayores que los gastos, se habla de superávit primario. Saldo estructural (o saldo ajustado al ciclo): Saldo presupuestario neto de la influencia del ciclo. Es el saldo que se alcanzaría si la economía estuviera en su nivel potencial de crecimiento. Este saldo puede empeorar por dos razones: - Decisiones discrecionales de política: es lo que ha sucedido en España y otros países con la puesta en marcha de programas de estímulo fiscal que han disparado el gasto. - Caída del crecimiento potencial: también este factor está operando en nuestro país. La crisis no sólo tiene un efecto coyuntural, sino que además ha dañado a la capacidad productiva de la economía. Saldo cíclico: La parte del saldo presupuestario que se explica por la posición cíclica de la economía. Está muy vinculado al funcionamiento de los estabilizadores automáticos, empeorando en fases de menor crecimiento y mejorando cuando el crecimiento supera al potencial. Estabilizadores automáticos: se trata de aquellas partidas de los presupuestos públicos, tanto de gastos como de ingresos, que responden automáticamente a las fluctuaciones cíclicas de la economía, reduciéndolas o amortiguándolas, y sin que se produzca ninguna decisión discrecional por parte de los responsables de la política fiscal. Son generadores de superávit 22
  • 20. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijadafiscales en la etapa expansiva de la economía y de déficit en la etapa bajista del ciclo. Losejemplos más claros son el gasto en prestaciones por desempleo y los ingresos tributarios: elprimero aumenta y los segundos caen en una fase de mayor desempleo y reducción del PIB.3.1. Déficit y rápido crecimiento de la deuda pública España se ha convertido en uno de los países donde con mayor celeridad eintensidad ha empeorado la posición fiscal. Si hace apenas tres años lasAdministraciones Públicas registraban un superávit del 2% del PIB, el año pasado secerraba con un déficit público superior al 11% del PIB (gráfico 1). Gráfico 1 Necesidad ( - ) Capacidad (+) de financiación de las AAPP 4 2 0 -2 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 -4 -6 -8 -10 -12 Fuente: Banco de España Las consiguientes necesidades de financiación han disparado el recurso a laemisión y colocación de deuda. Así, según los datos del Banco de España, desde finalesde 2007 hasta junio de este año, la ratio deuda pública/PIB se ha incrementado en másde 20 puntos porcentuales, hasta aproximarse al límite del 60% establecido por elPacto de Estabilidad y Crecimiento (gráfico 2), tope que se verá rebasado en lospróximos meses, como el propio Gobierno reconoce en los Presupuestos para 2011. 23
  • 21. Deterioro y sostenibilidad de las cuentas públicas españolas Gráfico 2 Deuda pública (% PIB) 70 65 60 AAPP 55 50 Admon. 45 Central 40 35 30 25 20 Fuente: Banco de España Este endeudamiento público de España es relativamente bajo cuando se compara con el resto de naciones de la Unión Europea. Países como Reino Unido, Francia, Alemania, Bélgica o Italia superan claramente a España en términos del cociente deuda pública/PIB, incluso en 40 puntos o más como en el caso italiano, a pesar de que, como se mostraba en el cuadro 9, todos ellos se enfrentan a menores primas de riesgo. La respuesta a esta aparente contradicción hay que buscarla en la dinámica que siguen la deuda y las expectativas de los agentes en casos como el español. La principal preocupación que despierta el incremento de la ratio deuda pública/PIB es la que rodea a su sostenibilidad. Cuanto más rápidamente crece la ratio, mayores dudas asaltan a los inversores, cuya confianza en el correspondiente gobierno comienza a debilitarse. Esto se refleja en la subida de tipos, ya que los inversores reclaman mayores primas de riesgo. Irónicamente, esta subida acrecienta las incertidumbres que la provocaron pues incrementa la carga del servicio de la deuda. El deterioro de la situación y de la confianza es aún más pronunciado si empeoran las expectativas sobre variables decisivas para la evolución del endeudamiento, tales como el crecimiento potencial de la economía a medio y largo plazo, los tipos de interés futuros y la capacidad gubernamental para recortar su necesidad de financiación. Si se dan semejantes circunstancias, los agentes que adquieren títulos del Estado en el mercado consideran que la acumulación de deuda no es coyuntural, sino que se convierte en un proceso de naturaleza estructural que amenaza a la sostenibilidad del endeudamiento público. Por último, la propia deuda puede terminar convirtiéndose en un lastre para el crecimiento, agravando los problemas de sostenibilidad si no sirve para financiar actividad productiva. 24
  • 22. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijada Algo de todo ello ha ocurrido con la interpretación que los mercados han hechodel endeudamiento español y del déficit que lo causa. La sucesión de crecientessaldos negativos en las cuentas públicas ha sido el resultado del aumento muysignificativo del gasto público y de la pronunciada caída de los ingresos fiscales(gráfico 3): • Por un lado, los estabilizadores automáticos –aumento del gasto no discrecional, en partidas como las prestaciones por desempleo, y reducción de la recaudación tributaria por la caída de la actividad y el empleo- han respondido a la magnitud de la crisis con cambios relativos mayores que los del PIB. • De otra parte, el gasto público ha registrado notables incrementos por la puesta en marcha de programas públicos con cuantiosas dotaciones, así como por un incremento del servicio de la deuda. Muchas de las finalidades a que se han dedicado los recursos de esos programas son, cuando menos, discutibles ya que no han servido para una reactivación sostenida y han quedado limitadas a meras transferencias de renta. • Por último, y de la mano de la caída del crecimiento potencial, los ingresos se han visto mermados por el empeoramiento estructural de la base imponible, sobre todo de la conectada a la evolución del sector inmobiliario y construcción. Gráfico 3 Gastos públicos Evolución de ingresos y gastos públicos en España 2007-2010 2007- Variación interanual Ingresos públicos 12,00 7,00 2,00 -3,00 -8,00 -13,00 -18,00 2007 T1 2007 T2 2007 T3 2007 T4 2008 T1 2008 T2 2008 T3 2008 T4 2009 T1 2009 T2 2009 T3 2009 T4 2010 T1 Fuente: Eurostat 25
  • 23. Deterioro y sostenibilidad de las cuentas públicas españolas En su mayoría, el empeoramiento de la posición presupuestaria debe considerarse de carácter estructural (ajeno al ciclo, independiente del funcionamiento de los estabilizadores automáticos) y se explica por las llamadas políticas de estímulo fiscal, puestas en marcha sobre todo en 2009, y por la drástica reducción (en 2008 principalmente) de ingresos públicos extraordinarios. En concreto, el efecto del ciclo o de la contracción de la actividad explicaría algo menos de un tercio del deterioro, siendo los dos tercios restantes de la caída el resultado de políticas discrecionales y del deterioro estructural de la base imponible ocasionado por la caída del crecimiento potencial de la economía (BBVA, 2009). Según ese trabajo del Servicio de Estudios del BBVA (2009), de los algo más de 13 puntos porcentuales de PIB en que cayó el saldo presupuestario entre 2007 y 2009, aproximadamente 8 puntos corresponden al aumento del gasto y más de 5 puntos son consecuencia de los menores ingresos. • Del aumento del gasto, destacan los 2,2 puntos que se explican por el mayor gasto en prestaciones sociales y los 3 puntos atribuibles al consumo público, además de un gasto en inversión (como el Plan E) cuya eficiencia es más que dudosa. • Por el lado de los ingresos, resulta muy notable que éstos han caído más que el PIB, reduciendo su cuantía relativa en alrededor de 5,5 puntos de PIB. De esa caída, algo menos de un tercio (1,5 puntos) es consecuencia del funcionamiento de los estabilizadores automáticos. Otros 1,5 puntos se deben a políticas discrecionales del Gobierno (deducción de 400 euros en el IRPF, anticipo de las devoluciones del IVA, …), de manera que 2,5 puntos de caída tienen su causa en un deterioro estructural de las bases imponibles de diversos impuestos muy relacionados con la actividad inmobiliaria y los beneficios empresariales. Es cierto que en el transcurso del año, el déficit del Estado en términos de caja acumulado (enero-agosto) cayó en 25.000 millones con respecto al mismo período de 2009. Esta mejora fue el resultado del aumento de los ingresos (10,1% sin descontar la participación de las Administraciones Territoriales) y de la ralentización de los pagos (4,6% interanual de caída) tras las medidas aprobadas por el Gobierno. La positiva evolución en estos meses, a la espera de que se produzca el efecto previsto sobre el déficit del aumento de los impuestos y el recorte de gastos en la segunda mitad del 26
  • 24. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijadaaño, podría reconducir el saldo final de 2010 hacia los objetivos presupuestarios delGobierno. Cuadro 10 Medidas de Consolidación Fiscal Plan de Acción Inmediata y Medidas de 20.5.2010 Millones de euros y porcentaje del PIB Millones de euros Porcentajes del PIB 2010 2011 2010 2011 1 2 3 4 Plan de acción inmediata (recorte en gastos) 5.000 0,48 Compras de bienes y servicios 1.540 0,15 Subvenciones 210 0,02 Inversiones 850 0,08 Transferencias de capital 2.400 0,23 Paquete de medidas de 20.5.2010 5.250 10.000 0,50 0,94 Recorte en gastos de personal 2.300 2.200 0,22 0,21 Ahorro por congelación de pensiones 1.530 0,14 Ahorro en ayudas y gasto farmaceútico 825 2.200 0,08 0,21 Recorte de gastos en Administraciones Territoriales 1.200 0,11 Recorte adicional en inversiones 2.125 2.870 0,20 0,27 Total Medidas de Consolidación Fiscal 10.250 10.000 0,98 0,94 Fuente: Gobierno de España y Banco de España Esas medidas de consolidación fiscal (véase cuadro 10) no atacan el problema defondo –ej. no se simplifica la Administración- aunque se orientan en la direccióncorrecta, pues suponen un recorte permanente de partidas de gasto corriente en elmarco del programa de estabilidad. Incluso han servido para satisfacer loscompromisos adquiridos con el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, acelerando elproceso de reducción del déficit (los objetivos para el déficit de las AAPP son el 9,3%del PIB en 2010, 6% en 2011, 4,4% en 2012 y 3% en 2013) (cuadro 1). Así, no despejan todas las sombras que sobrevuelan las cuentas públicas denuestro país. En su dictamen de junio de 2010 sobre el programa de estabilidadactualizado de España (2009-2013), el Consejo de Europa invitaba a España a “aplicarrigurosamente los ambiciosos planes presupuestarios contemplados en el programacon el fin de corregir el déficit excesivo de aquí a 2013, reforzándolos con medidas 7concretas para los años posteriores a 2010” advirtiendo así a nuestro gobierno de quedeben especificarse las medidas de saneamiento presupuestario a partir de 2011,además de indicarle la presencia de varios riesgos: unas previsiones macroeconómicasdemasiado favorables a partir del año que viene y serias dificultades para el7 Véase el Dictamen del Consejo sobre el programa de estabilidad actualizado de España (2009-2013). Diario Oficial n° C 146 de04/06/2010 p. 1-6. 27
  • 25. Deterioro y sostenibilidad de las cuentas públicas españolas cumplimiento de las previsiones presupuestarias de las administraciones autonómicas y locales. 3.2 El papel de las administraciones autonómicas y municipales La descentralización del sector público español ha dejado en manos de las Administraciones Territoriales aproximadamente la mitad del gasto total. Estas administraciones, en especial algunas CCAA, han experimentado una hipertrofia institucional, con una expansión desproporcionada e ineficiente de sus burocracias y una creciente desconexión entre sus ingresos y sus gastos. Así las cosas, en una situación como la actual, la efectividad de los PGE en la consolidación fiscal está más limitada que nunca por el comportamiento de las administraciones territoriales, que escapa del control de las administraciones centrales. La magnitud de estas complicaciones es apreciable en los 3,3 puntos porcentuales de PIB en los que los PGE-2011 sitúan el déficit de las CCAA, más del 50% del déficit objetivo para el conjunto de las AAPP. Puesto que será difícil, por no decir imposible, alcanzar el crecimiento real del 1,3% previsto, va a ser crucial que en las CCAA se establezcan medidas rigurosas de control del gasto. Ya se ha comentado que el fuerte ritmo de incremento de la deuda pública es el factor que mayor incertidumbre genera, aunque el nivel de la misma es aún inferior a lo que se observa en el resto de Europa. En ese sentido, preocupa la tendencia al alza que se registra en la deuda de las CCAA que, de acuerdo con los datos del Banco de España, está a dos décimas del 10% del PIB, habiendo crecido entre junio de 2009 y junio de 2010 a un ritmo superior al 25%, hasta situarse en 105.000 millones de euros (de los que 29.000 corresponden a Cataluña, 16.000 a la Comunidad Valenciana y cerca de 13.000 a Madrid, sumando entre estas tres comunidades la mitad de la deuda pública total de las regiones españolas). Es necesario aclarar que, evidentemente, el comportamiento fiscal/presupuestario de las CCAA presenta importantes diferencias por regiones. Por ejemplo, mientras la Comunidad Valenciana alcanza un nivel de deuda del 16% del PIB regional, Cantabria, Asturias, País Vasco y Castilla León se mueven en un endeudamiento público mucho menor, en el entorno del 5-6% sobre el PIB regional (gráfico 4). 28
  • 26. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijada Gráfico 4 Deuda por CCAA % PIB 2º trimestre 2010 Cantabria Asturias País Vasco Castilla León Madrid Murcia Extremadura Aragón Andalucía Canarias Navarra La Rioja Total CCAA Galicia Castilla La Mancha Baleares Cataluña Valencia 0 5 10 15 20 Fuente: Banco de España De todos modos, el comportamiento agregado de estas administraciones hasupuesto un evidente incremento de las partidas de gasto a lo largo de años, que ahoradificulta enormemente el logro de la estabilidad presupuestaria. En ese sentido, es muysignificativo el fuerte incremento en el número total de trabajadores de las AAPP,atribuible a la expansión del empleo público no sólo en las CCAA, sino también en lasAdministraciones Locales (cuadro 11). Cuadro 11 Evolución del personal al servicio de las AA.PP.: 1998-2009* Número de personas, porcentajes y puntos porcentuales Número de efectivos Estructura 1998 2009 Diferencia 1998 2009 Diferencia Admón. Pública Estatal 886.037 583.447 -302.590 42,3 21,9 -20,4 Admón. CCAA 677.160 1.345.577 668.417 32,3 50,6 18,3 Admón. Local 440.972 627.092 186.120 21,1 23,6 2,5 Universidades 89.874 102.894 13.020 4,3 3,9 -0,4 TOTAL 2.094.043 2.659.010 564.967 100 100 * Los datos de 2009 corresponden al mes de julio Fuente: FUNCAS El fenómeno llama más aún la atención si nos centramos en el periodo de crisis.Según los datos del INE, en la fase de espectacular repunte del paro que va desdecomienzos de 2008 hasta la mitad de 2010, las AAPP habrían incrementado el númerode sus asalariados en 212.000 personas, de las que 182.000 serían empleados de lasCCAA y 28.500 de las Administraciones Locales, frente a los 25.000 puestos creadospor la Administración Central. Seguridad Social y empresas e instituciones públicashabrían reducido sus efectivos en 7.000 y 15.000 personas respectivamente. 29
  • 27. Deterioro y sostenibilidad de las cuentas públicas españolas Un problema en la disciplina fiscal de las CCAA es el que generan, precisamente, las empresas públicas, cuya deuda también crece (gráfico 5) (el Banco de España sitúa la misma en 16.248 millones de euros, por los más de 27.000 millones de las empresas públicas de la Administración Central). En concreto, desde 2004 hasta mediados de 2010, esta deuda se ha duplicado, pasando del 0,7% sobre el PIB al 1,5%. Aquí también conviene subrayar que el comportamiento es dispar por regiones. Si Cataluña alcanza el 3,9% del PIB en este indicador, Rioja, Extremadura y Murcia no superan el 0,1%. Gráfico 5 Deuda de las empresas públicas de las CCAA %PIB 1,7 1,5 1,3 1,1 0,9 0,7 0,5 mar-04 jul-04 nov-04 mar-05 jul-05 nov-05 mar-06 jul-06 nov-06 mar-07 jul-07 nov-07 mar-08 jul-08 nov-08 mar-09 jul-09 nov-09 mar-10 Fuente: Banco de España Es imprescindible cortar esa sangría, impidiendo el recurso descontrolado de las diferentes administraciones a la constitución de empresas e instituciones públicas, cuya razón de creación, objeto social y financiación están, en no pocas 8 ocasiones, ocultas tras un telón de opacidad . Algo muy parecido, por otra parte, a lo que cabe decir acerca de las televisiones autonómicas, las delegaciones de las CCAA en el extranjero y las muchas unidades administrativas de las regiones que generan ineficientes duplicidades con otras administraciones. 3.3 Esfuerzo necesario para la consolidación fiscal Las opciones existentes para contener y reducir el endeudamiento público no son muy numerosas en un país desarrollado como España: una primera posibilidad consiste en la consolidación fiscal mediante el logro de superávit primarios que8 Según la IGAE, a fecha 1 de junio de 2010, el número de entidades incluidas por las CCAA en sus propios inventarios asciende a2.181. 30
  • 28. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijadageneren capacidad de cancelar deuda contraída. Otra alternativa se refiere a políticasmacroeconómicas y reformas estructurales que incrementen el crecimiento potencial yreduzcan así el peso de la deuda en términos de PIB. Sobre este tema, en un documento de trabajo publicado por el Banco CentralEuropeo en septiembre de este mismo año, Nickel y otros (2010) encuentran que, a lolargo de los últimos 25 años, el mayor factor de reducción del nivel deendeudamiento público en la Unión Europea 15 ha sido el fuerte endurecimientode las políticas fiscales. Señalan, por otra parte, que los incrementos de ingresos nohan sido causantes de la reducción del endeudamiento, sino que ese papel lo handesempeñado fundamentalmente las reducciones de gasto primario (el que excluye elpago de intereses). Asimismo, subrayan que, al menos en la muestra que utilizan, las grandesreducciones de la ratio deuda pública/PIB ocurrieron en periodos de fuerte carga de lostipos de interés o elevado coste del servicio de la deuda. Los autores del estudiointerpretan este último hallazgo como prueba del carácter disciplinador que para losgobiernos tiene la presión ejercida por los inversores al exigir mayores primas.Este resultado enlaza con las conclusiones del estudio del FMI (2010), en el que sesostiene que la consolidación fiscal tiene menor efecto contractivo en aquellos paísesque arrostran un mayor riesgo percibido de impago (mayores primas de riesgo en lostipos de interés). De esta manera, las intensas reducciones del endeudamiento serían la mejor ynecesaria respuesta para enfrentarse al efecto de auto-reforzamiento ejercido en laacumulación de deuda por el diferencial entre el tipo de interés (ritmo al que crece ladeuda) y la tasa de crecimiento real de la economía (ritmo al que aumenta lacapacidad de pago). Sin duda, esta descripción encajaría en el presente estado denuestra economía. En otro reciente trabajo, Cotarelli y otros (2010) cuantifican el esfuerzo fiscal quelos países avanzados deben hacer para, por lo menos, estabilizar el nivel deuda pública.Según sus cálculos, el mundo más desarrollado debe pasar de un déficit del 5,3% delPIB a un superávit del 1% del PIB, en términos del saldo primario medio ajustadocíclicamente (esto es, el saldo presupuestario calculado sin tener en cuenta el pago deintereses y descontando también el efecto del ciclo económico). En el caso de España,como se puede ver en el cuadro 12, ese esfuerzo sería mayor que la media, debiéndosepasar de un saldo primario del -5,8 al 1,3% del PIB. De hecho, España es uno de los 31
  • 29. Deterioro y sostenibilidad de las cuentas públicas españolas países estudiados que mayor superávit primario tendría que generar para alcanzar el objetivo fijado. Cuadro 12 Economías Avanzadas: Estado de las finanzas públicas y saldo primario estabilizador de la deuda Saldo primario Saldo primario ajustado al ciclo Países Deuda bruta Saldo primario ajustado al necesario para ciclo estabilizar deuda Francia 84,2 -6,0 -4,6 -0,1 Grecia 115,1 -8,6 -10,0 5,5 Irlanda 78,8 -10,0 -6,0 0,4 Italia 118,6 -0,8 0,9 1,7 Japón 227,1 -8,3 -6,5 -0,1 Holanda 64,2 -4,1 -3,4 0,8 Portugal 86,6 -5,6 -4,1 1,7 España 66,9 -8,7 -5,8 1,3 Reino Unido 78,2 -8,8 -5,4 -0,7 Estados Unidos 92,6 -9,2 -7,6 0,0 Media 101,2 -7,0 -5,3 1,0 Nota: Cálculos realizados para estabilizar la deuda bruta de 2012. A cada país se le aplican tipos de interés y tasas de crecimiento específicas Fuente: Cotarelli y otros (2010) La necesidad de ese ajuste queda más patente por el modo y rapidez con que España está agotando su capacidad de maniobra fiscal –también llamada “espacio fiscal” por los expertos-. En otro reciente estudio, Ostry y otros (2010) llevan a cabo una cuantificación de ese margen o espacio fiscal para 23 economías avanzadas. El indicador que emplean es la diferencia entre el nivel observado de endeudamiento y el nivel que, en función de la historia fiscal del país, determina la frontera por encima de la cual comienza a haber problemas muy serios para contener la ratio deuda/PIB. Según ese estudio, España está entre los países con menor espacio fiscal, sólo por detrás del grupo de Italia, Grecia, Japón y Portugal, y muy pareja con Islandia, Estados Unidos, Irlanda y Reino Unido. La interpretación que de sus propios resultados hacen los autores del estudio es que estos países deben hacer esfuerzos de ajuste fiscal marcadamente superiores a los de su trayectoria histórica. Consolidación fiscal y sostenibilidad de la deuda Para completar el análisis de la consolidación fiscal y de la sostenibilidad de la deuda, puede llevarse a cabo un sencillo pero ilustrativo ejercicio de simulación, basado en la aritmética del déficit público y en su impacto sobre la evolución de la deuda pública. Se trata, en concreto, de prever la senda que seguirá la ratio deuda pública/PIB a partir de la deuda acumulada y el déficit público. 32
  • 30. Presupuestos Generales del Estado 2011: España en la encrucijada A partir del planteamiento teórico explicado en el Apéndice se determina quéprogresión seguiría el nivel de endeudamiento, en porcentaje de PIB, bajo una serie desupuestos sobre las variables relevantes –crecimiento, tipos de interés y déficitprimario-. Se plantean, en concreto, tres escenarios alternativos en cuanto al saldoprimario promedio entre 2011 y 2029: +1% (escenario optimista), 0% (escenariomedio) y -1% (escenario pesimista) del PIB. Para los tipos de interés reales se tomandos posibles valores promedio, del 2% y el 3%. Por último, se deja el crecimiento realmedio entre el +1% y el +2%. Cuadro 13 Escenarios del ejercicio de simulación Tres escenarios de saldo primario sobre el PIB r = 3%; g = 1% Pesimista: déficit primario = 1% Medio: saldo primario = 0% Optimista: superávit primario = 1% r = 2%; g = 2% Estos valores son, evidentemente, discutibles pero cuando menos resultanrazonables: • Para el saldo primario, por ejemplo, podemos fijarnos en el caso de Francia, cuyo déficit se ha movido en el entorno del 3% del PIB durante los últimos 15 años, con un déficit primario promedio de cerca de medio punto del PIB y partiendo de niveles de endeudamiento cercanos al 60% del PIB. • Un tipo de interés real entre el 2% y el 3% tampoco es excesivo; incluso puede considerarse bajo dadas las condiciones de los mercados financieros, la posible subida de tipos nominales si otras economías europeas retoman mayores ritmos de crecimiento y las bajas tasas de inflación en que se mueve España por la atonía de su demanda interna. • Por último, difícilmente el crecimiento potencial de nuestra economía superará el 2%, sobre todo si no se acometen reformas estructurales profundas. 33