ALGUNOS DESAFÍOS PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL EN ARGENTINAPablo Costamagna1.Tiempo de Gestión. Revista de l...
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Los lazos, las redes y la información. A los problemas diagnosticados en la articulación se agrega que, en un país ...
para poder realizar acciones de punta con legitimidad política en un esquema donde la demanda–cada vez mayor- exige adecua...
procesa según capacidades, sus competencias y según el modo de instrumentar las políticas y elconsenso”6La formación de Re...
BibliografíaKosakoff y otros (2007). “Crisis, recuperación y nuevos dilemas. La economía argentina 2002-2007”. Documento d...
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Politicas de Desarrollo Territorial

Published on: Mar 4, 2016
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Transcripts - Politicas de Desarrollo Territorial

  • 1. ALGUNOS DESAFÍOS PARA EL DESARROLLO TERRITORIAL EN ARGENTINAPablo Costamagna1.Tiempo de Gestión. Revista de la Facultad de Ciencias de Gestión. Año V. Número8. Noviembre 20091 Miembro de la RED DETE ALC (Desarrollo Económico Territorial y Empleo paraAmérica Latina y el Caribe)
  • 2. IndiceIntroducción.........................................................................................................3Las políticas impulsadas desde el Gobierno Nacional referidas alDesarrollo Territorial …......................................................................................4Algunos desafíos ................................................................................................5 La mirada sistémica e integral del concepto.........................................5 La vinculación entre los distintos niveles de gobierno y entre las políticas de los mismos niveles. ...........................................................6 La necesidad de incorporar la temática en la agenda de la política ……7 Los lazos, las redes y la información ...................................................... 8 Los Recursos económicos y las autonomías municipales ................... 8 El rol de las Provincias. .......................................................................... 9 La formación de Recursos Humanos para la gestión del Desarrollo Territorial ................................................................................................... 10Bibliografía ............................................................................................................ 11
  • 3. Introducción2 En los últimos años, tomando como punto de referencia la crisis de fines del2001, se transita, en Argentina, una interfase de las políticas que entendían al desarrollocomo el resultado de la difusión del crecimiento del centro a la periferia, hacia undiseño más complejo y heterodoxo donde se combinan dimensiones entre las cualesaparecen, tímidamente, las políticas de desarrollo territorial. Esto no es un hecho aislado. Muchos países de América Latina estánredefiniendo su rumbo más alejado de las políticas neoliberales de los noventa yaparece, en el mismo, algunos aspectos vinculados al DT (Desarrollo Territorial). En este sentido, emergen con diferentes grados de complejidad un elevadonúmero de planes y programas en distintos municipios, en algunas provincias y en unabuena cantidad de espacios del Gobierno Nacional. La idea es centrar el artículo en un análisis de las políticas que se ejecutan desdeel Gobierno Nacional con el fin de poner sobre la mesa algunos desafíos que permitiríanreforzar la dimensión territorial del desarrollo en Argentina.2 La base de este artículo es el documento: “Políticas e Instituciones para el Desarrollo Económico Territorial. El Casode Argentina. Costamagna P. (2007) ILPES CEPAL – GTZ cuya información fue actualizada para esta publicación.
  • 4. Las políticas impulsadas desde el Gobierno Nacional referidas alDesarrollo Territorial. Recorriendo diversos organismos nacionales vamos encontrando en distintosestamentos nacionales programas y acciones que tienen un contenido territorial. Desde elMinisterio de Economía y Producción (ME), a través de la Subsecretaría de la Pequeña yMediana Empresa y Desarrollo Regional, se están intentando llevar adelante planes defortalecimiento de Agencias de Desarrollo (cabe destacar que en este espacio ha habido muchoscambios de autoridades y aún subsiste una línea de trabajo en este sentido). El INTI (InstitutoNacional de Tecnología Industrial), organismo descentralizado dependiente de la Secretaría deIndustria, plantea sus temas específicos agregando la mirada de las cadenas de valor, insistiendocon una mayor vinculación de sus Centros con el territorio donde se encuentran los mismos. Supresidente actual profundiza estos conceptos y plantea acciones concretas para el DesarrolloComunal.3 El Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, más puntualmente en el ámbitode la Secretaría de Empleo, tiene avances en su intención de ligar la problemática del empleocon el Desarrollo Territorial, a través del acompañamiento y la asistencia para la creación deoficinas municipales de empleo que desempeñan acciones vinculadas a lo local, entre otrasactividades Asimismo, en el ámbito de la Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio deEducación, Ciencia y Tecnología, se ejecutaron políticas en este sentido; tal es el caso deProgramas como el UNI-DL (Universidad y Desarrollo Local) y algunas áreas que comienzan avincularse con esta temática. En el caso del INTA (Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria), el DT es partede su misión y la Secretaría de Agricultura tiene algunos Programas con una inserción en zonasdonde a muchos organismos les cuesta llegar. También en el Ministerio de Desarrollo Socialencontramos planes que proponen financiar proyectos productivos que favorezcan la inclusiónsocial y así podríamos seguir mencionando otros organismos que avalan lo expuesto. Se observan conceptos ligados al DT y un buen discurso en las segundas líneasnacionales. Pero también aparecen serias limitaciones y algunos avances que nos permitenreflexionar e intentar contribuir con la calidad y cantidad de las intervenciones. En cuanto a los avances, se puede decir que el DT emerge en estos espacios como unaalternativa para empezar a superar políticas asistencialistas. Esto es de suma importancia paraun país que está saliendo y entrando en crisis variadas. Otro aspecto a destacar es la decisión3 Martinez, E (2007)
  • 5. de implementar estos programas desde un enfoque articulador con actores locales (públicos-privados). De esta manera se comienza a reemplazar la llegada directa del organismo central alos destinatarios, mejorando la calidad de las intervenciones. En este sentido, existen acciones dirigidas a construir institucionalidad local, acomenzar, de a poco, a descentralizar recursos y decisiones en los ámbitos municipales donde,algunos programas, muestran un respeto por la diversidad y las características de los territoriosdonde intervienen, aspecto como sabemos muy importante cuando hablamos de DT. En la actualidad, lo que no está claro es si este camino está acompañado por unatendencia hacia el fortalecimiento de las autonomías municipales y una discusión de los fondosen los territorios. Este análisis deberá ser profundizado y sacar conclusiones sobre el proceso dedescentralización y de la relación Nación –Provincias. Las experiencias concretas de DT, algunos estudios de las potencialidades ydiagnósticos con líneas de trabajos y distintos documentos sobre el tema son otros avances quese pueden observar. Sin embargo, muchos de estos aciertos también aparecen desde el lado de lasdebilidades como consecuencia del proceso que se vive; avances pero con dudas, falencias,vacíos y grandes necesidades de cambio y mejoras. Algunos de estos aspectos son los quetrataremos de enunciar a continuación.Algunos desafíos La mirada sistémica e integral del concepto La actualidad nos permite hablar de la existencia de un proceso; en el camino, se vansuperando las primeras definiciones del Desarrollo Local vinculadas a la potenciación de lasinversiones extra-locales; al impulso de las empresas exportadoras exitosas así como tambiénaquella definición que planteaba que Desarrollo Local era solo una responsabilidad delMunicipio, quitándole la perspectiva integradora de otros actores y sectores. En este sentido, se denotan acuerdos entre varias líneas de pensamiento sobre algunoscontenidos del DT donde no sólo encontramos la mirada económica sino también la social, lapolítica. Asimismo observamos que se están instalando elementos comunes como por ejemplo:la gestión del desarrollo desde la articulación entre lo público y lo privado; la búsqueda deconcertación y consensos basados en las necesidades y capacidades locales y la necesariaparticipación de la sociedad civil en los procesos de toma de decisiones a nivel local.
  • 6. Igualmente, aún observamos cómo muchos programas que tienen origen y actuación enespacios sectoriales dedicados a la Pyme, a la cadena, a la economía social, al ordenamientoterritorial o al ámbito rural entre otros, trabajan la dimensión local pero con un criterio más de“ventanilla”, tratando de acercarse más a sus destinatarios y sosteniendo una mirada centralistapero más desconcentrada. Es necesaria también, la incorporación de nuevos ejes de análisis que se conectentransversalmente con la competitividad del Territorio como son los temas de energía,tecnologías de la información y comunicación y/o medio ambiente. Asimismo, encontramos una cantidad de definiciones y enfoques con tantasvariaciones como organismos analicemos. Si bien se observa la aparición de elementoscomunes, es claro también que se debe seguir trabajando la integralidad del conceptoque permita una correcta comprensión de los alcances de estas iniciativas y, en consecuencia,provoque mejores intervenciones.Vinculación entre los distintos niveles de gobierno y entre las políticas de los mismos niveles. En la misma línea argumental que lo anterior, otro de los puntos importantesobservados es el estado de la relación Nación-Provincias-Municipios por un lado y lasrelaciones horizontales entre los mismos niveles de gobiernos por otro. Ambas, hasta elmomento, están fuertemente desestructuradas y con grandes necesidades de articulación quepermitan aprovechar con mayor eficiencia los esfuerzos que se están haciendo por separado yque, en muchos casos, se superponen o lo que es peor aún, se contraponen. Para esto se requiere, entre otros elementos, que el DT deje de ser, como mencionamos,una ventanilla para la bajada de los planes sectoriales donde el territorio, muchas veces, es undelegado de las políticas que provienen desde arriba. Aquí es necesaria una gestión conjunta eintegrada en lo local a fin de aunar esfuerzos y coordinar tareas. Está demostrado que la falta dediálogo y concertación produce graves problemas en las Regiones. En este sentido, es posible observar cómo muchos programas del ámbito nacional llegandirectamente a los ámbitos municipales sin que las Provincias tengan conocimiento; y cómotambién programas provinciales y nacionales llegan directamente a sus beneficiarios sin quehaya articulación con los niveles municipales. Generalmente los programas nacionales noincluyen criterios que faciliten su difusión desde las estructuras provinciales, y no existentampoco mecanismos que organicen la adicionalidad de los recursos técnicos y financieros entrelos tres niveles de gestión de las políticas.
  • 7. Se debería comenzar intentando definir un sistema de apoyo que logre aumentar lasinergia entre los niveles. Para esto, es indispensable colocar, como plantea Vásquez Barquero,lo local como ámbito de coordinación donde los territorios son los lugares donde deberíanintentarse y darse los acuerdos para obtener mejores beneficios. Es aquí donde aún faltarecorrer un largo camino para que exista una interrelación política coherente entre éstos niveles,logrando que el beneficiario intervenga aún más en las definiciones; elemento imprescindiblepara que cualquier estrategia resulte exitosa. Asimismo, debemos entender que nuestro sistema no plantea, en la mayoría de lasactuaciones, un problema competencial, sino un gran desencuentro por causas políticas,económicas y de capacidad de gestión, entre otras. Todo esto, sin duda, es resultado delincompleto proceso de descentralización que ha vivido la Argentina.La necesidad de poner el tema en la agenda de las primeras líneas del gobierno Actualmente, las primeras líneas del gobierno no tienen en cuenta los aportes que hacela dimensión territorial. Para quiénes actuamos en este ámbito sigue siendo importantedemostrar que tenemos una mirada que complementa a las visiones más macro. En algunosequipos con poder de decisión no se termina de calibrar el aporte que el desarrollo endógenorealiza, incluso, aún en algunos casos, se niega que la competitividad y el desarrollo de nuestrosterritorios esté ligado también a políticas de abajo hacia arriba que dan paso a una dimensiónterritorial del desarrollo. Asimismo, la heterogeneidad de nuestro país debe ayudarnos a entender que hay unanecesidad de contemplar culturas, historias, entramados productivos y liderazgos que no puedenser dirigidos desde el nivel central. En este sentido, el proceso de desarrollo debe ser también visto como resultado delimpulso innovador de los agentes territoriales que combinan su empuje con los esfuerzos microy las políticas nacionales. Debemos rescatar e intentar llevar adelante con decisión un proceso de aprendizajeconjunto, en el que los niveles macro deberían hacer el esfuerzo de abrirse e incorporar estadimensión como una más en el diseño de políticas, mientras que desde abajo, desde cadalocalidad y región, sería necesario que se trabaje para transmitir los resultados (y losconocimientos) que se van construyendo.
  • 8. Los lazos, las redes y la información. A los problemas diagnosticados en la articulación se agrega que, en un país tan grande yheterogéneo, una mejor convergencia entre regiones deber ser el resultado de varias acciones.Crecer y desarrollarse no es sólo el esfuerzo de una región aislada, sino que se requiere deintervenciones complejas y multidireccionales donde, entre otras metas, aparezca un fuertetrabajo en la provisión de nuevos conocimientos. Para el cumplimiento de lo planteado es vital una política de formación de redes quegenere densidad en los vínculos y permita una difusión de los aprendizajes que se estángenerando. La información no fluye y se desaprovechan cambios y aportes que se hacen en todoel país e innovaciones que está produciendo el mundo y no llega a los verdaderos usuarios yactores de la transformación. Debe haber una estrategia pública y privada para fomentar el intercambio delconocimiento; el mundo que viene, con toda su complejidad, abre algunas oportunidades paradisminuir las asimetrías entre las regiones.Los Recursos económicos y las autonomías municipales. La “falta de recursos en todos los niveles de aplicación de las políticas de apoyo a lasPymes.”4, es una definición perfectamente aplicable al desarrollo territorial. Infinidad de vecesse hacen referencias al apoyo a pymes y si se revisan los presupuestos nacionales, provinciales ymunicipales, se observa que los mismos no pasan del 1, 2 o 3% del total. Desde su génesis, los municipios fueron delegados de los espacios subnacionales ynacionales sin gran poder de decisión y con escasos recursos. Hoy, en muchos casos no estánpreparados para dar respuesta a los cambios que se han ido produciendo en los últimos años 5tanto a nivel de capacidad como de presupuesto. Si bien actualmente se están revalorizando las funciones de los gobiernos locales parabrindar servicios con calidad, eficiencia y eficacia a la población y fortalecer a la administraciónmunicipal en su entrada a temas más complejos, en la práctica recién se está saliendo delescenario más tradicional que acotaba el accionar de los municipios (Servicios y ObrasPúblicas) y que, como se extendió por varias décadas, es difícil de modificar. La mayoría de los regímenes municipales (con algunas diferencias según las provincias)no otorgan la facultad a éstos para ejercer el poder constituyente; los mismos ponen limitaciones4 Rappoport, L. 2003.5 Difícil generalizar, entre los 2198 municipios argentinos encontraremos diferentes escalas, capacidadesdistintas, al igual que sus ingresos y sus entramados productivos.
  • 9. para poder realizar acciones de punta con legitimidad política en un esquema donde la demanda–cada vez mayor- exige adecuar sus modelos de gestión y planeamiento. También se sostiene que la autonomía municipal sin financiamiento significa negarlescapacidad a las comunidades para administrar sus recursos y atender sus necesidades en elorden de prioridades que ellas mismas definan. Se debe retomar el debate de otorgar unaadecuada política de financiamiento a nivel Municipal, aún cuando tenemos que reconocer queel tema es complejo; existen impuestos que no puedan ser descentralizados sin una importantepérdida de eficiencia y equidad; y allí es donde se hace necesaria una adecuada coordinacióntributaria entre los niveles de gobierno. Es importante mencionar también que, para fortalecer el desarrollo territorial y ladescentralización, es necesario expresar que no se pueden plantear políticas serias de corto,mediano y largo plazo en los Estados Municipales si muchos de éstos no comienzan areconvertir sus objetivos, sus estructuras y el perfil de sus recursos humanos.El rol de las Provincias. Hay un debate pendiente sobre el rol de las Provincias donde prevalecen, también,intervenciones más sectoriales. Estos espacios han quedado ubicadas en el medio de unacoordinación entre los diferentes niveles donde podrían cobrar importancia y relevancia,actuando como interlocutores estratégicos, evitando incoherencias, contribuyendo eficazmente ala articulación, e influyendo en la transformación productiva a nivel micro. Además, tienen por definición la potestad para el diseño de políticas y herramientas queno son de escala municipal, o que se complementan con la misma. Con este marco, algunasprovincias van incorporando una mirada de cadena, piensan lazos entre la educación y laproducción y fomentan el acceso a mercados externos, aunque en muchos casos adolecen losmismos problemas que se plantean para ámbitos nacionales Las Provincias pueden ser facilitadoras de experiencias locales y tambiénpotenciador deMicroregiones y Agencias, otorgando el lugar que tiene la mirada estratégica de abajo haciaarriba. En este sentido, es importante que este nivel del Estado haga un esfuerzo para escucharlo que ocurre en sus ciudades y microregiones, entendiendo al “territorio como el lugar deencuentro de las transformaciones recientes y que además, no son homogéneas ya que cada uno
  • 10. procesa según capacidades, sus competencias y según el modo de instrumentar las políticas y elconsenso”6La formación de Recursos Humanos para la gestión del Desarrollo Territorial. No existe claramente una política de formación de gestores del desarrollo territorial.Existen algunos espacios en las Universidades, más ligados a niveles de Maestría y postgrados,y el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social ha apoyado el dictado de diplomados enalgunas regiones del país. Debemos ser conscientes que en cada Región se requiere una gran cantidad de personasque obtengan un marco conceptual y nuevas competencias, sin la necesidad de ser repetitivos aldecir que en el siglo del conocimiento, la formación del recurso humano se convierte en elcentro de las políticas. Además, si verificamos experiencias que tienen un recorrido como Rafaela y Rosario,en la Provincia de Santa Fe; Bragado en Buenos Aires, Esquel en la Patagonia Argentina, todashan vinculado sus procesos a un esquema formativo que fomente una nueva mirada delterritorio, articulando nuevas competencias para aumentar los niveles de acuerdos, diálogos yvinculaciones entre los diversos actores de la sociedad civil. Por último, plantear que lo escrito son elementos para fomentar un debate, seguro queexisten otras miradas y otros tópicos pero seguro es también, que desde una mirada sistémica,tenemos mucho para mejorar desde el diseño y la puesta en práctica de las políticas dedesarrollo territorial.6 Domecq, R (2008)
  • 11. BibliografíaKosakoff y otros (2007). “Crisis, recuperación y nuevos dilemas. La economía argentina 2002-2007”. Documento de ProyectoMartinez, E. “Todo el poder al Pueblo. El desarrollo comunal como componente de laDemocracia Social” T&BG. Número 1. Noviembre 2007. INTIRappoport, L. “Instituciones y normas. La clave para la gestión de políticas de desarrolloempresario” En Aportes para una estrategia Pyme en Argentina, CEPAL, 2003.Domecq, R. “Procesando Enseñanzas: experiencias recientes de Desarrollo Local yCompetitividad territorial”. Documento de Trabajo. Marzo 2008