[Escribir texto]I SEMINARIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANOMESA TEMÁTICA:DESARROLLO URBANO Y ASENTAMIENTOS ESPONTÁNEOS 1....
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[Escribir texto]  El municipio aprobará el fraccionamiento en base al proyecto de reajuste o al levantamiento...
[Escribir texto] Los procesos de legalización deberán tener una fecha límite e improrrogable no mayor a 4 ...
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Ponencia desarrollo urbano y asentamientos espontáneos

Published on: Mar 4, 2016
Published in: Education      
Source: www.slideshare.net


Transcripts - Ponencia desarrollo urbano y asentamientos espontáneos

  • 1. [Escribir texto]I SEMINARIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANOMESA TEMÁTICA:DESARROLLO URBANO Y ASENTAMIENTOS ESPONTÁNEOS 1. INTRODUCCIÓN Los asentamientos espontáneos o informales constituyen una de lasproblemáticas más complejas de las ciudades latinoamericanas. El proceso deurbanización cada vez más acelerado que comienza en los años 60 y 70 no pudocontar con una respuesta efectiva de los gobiernos locales y nacionales al nocontar con las capacidades de reaccionar al masivo flujo de habitantes que cambióel equilibrio entre áreas urbanas y rurales, convirtiendo a Latinoamérica en una delas regiones más urbanizadas del planeta, con porcentajes de alrededor del 70%de habitantes viviendo en ciudades. Los procesos de planificación y ordenamiento de las ciudades se vieron asítruncados por el alto porcentaje de áreas que crecieron y se desarrollaron nosolamente al margen de lo previsto en los planes sino que se han ido situando ensectores con poca posibilidad de acceso a servicios básicos, áreas de riesgo y engeneral sectores que resultaban de poco interés para el mercado formalinmobiliario. La insuficiente oferta de vivienda accesible, fenómeno agravado porlas prácticas especulativas sobre el suelo, en especial para los sectores máspobres, generó un vacío que fue llenado por lotizadores informales. Las ciudades fueron profundizando así las inequidades territoriales, por lo quelos distintos gobiernos nacionales y seccionales fueron implementando políticas deoferta de suelo y vivienda más accesible, generalmente utilizando distintasmodalidades de subsidio, y diferentes políticas y estrategias que buscabanenfrentar el fenómeno de la peri urbanización y de los asentamientos informales. Estas estrategias han sido variadas y buscan responder tanto a los distintosprocesos de mercado informal del suelo (lotizaciones piratas o ilegales,invasiones, fraccionamiento informal, etc.) así como adaptar las leyes y normativasexistentes para buscar posibles soluciones que permitan, al menos, ciertaseguridad de la tenencia y propiedad de la tierra y en el mejor de los casosprocesos de regularización física y legal.
  • 2. [Escribir texto] 2. LA PROBLEMÁTICA EN ECUADOR El Ecuador comenzó un acelerado proceso urbanizador tras el llamado boom petrolero de los años 70. Concentrado en un inicio en las dos ciudades más grandes (Quito y Guayaquil) fue direccionándose, en especial en los años 90, a ciudades intermedias como Santo Domingo de los Colorados, Babahoyo o Riobamba. La falta de suelo con servicios a precios apropiados causado principalmente por la especulación del mismo no ha permitido la existencia de una oferta suficiente de este suelo, por lo que tanto los proyectos de vivienda social como las soluciones de vivienda que genera el mercado informal se localicen en las periferias agravando el proceso de crecimiento expansivo y descontrolado de las ciudades A pesar de los esfuerzos estatales por responder al creciente déficit de vivienda con la construcción de proyectos de vivienda social, estos no fueron suficientes para suplir la necesidad de habitación de la gran cantidad de campesinos y pobladores de ciudades menores que empezaron a buscar una alternativa en el mercado informal. Sin embargo estos procesos informales no han sido homogéneos y tiene distintos orígenes: a. Invasiones: Consiste en la ocupación ilegal de predios públicos o privados generalmente hechos por la fuerza con la frecuente presencia de dirigentes politizados y de conflictividad social, agravada por la inclinación a vender o posesionar de un mismo lote a más de una persona. Por la necesidad de generar cierta estabilidad y consolidación que dificulte los desalojos la ocupación tiende a ser densa y apresurada resultando en asentamientos con poca planificación urbanística, sin servicios y sin previsión de riesgos o protección de zonas sensibles, y una ausencia absoluta de un trazado vial adecuado y áreas verdes y comunales. Los procesos de legalización o formalización suelen ser muy complejos, tanto en el caso de predios privados por la dificultad de alcanzar acuerdos entre el propietario y los posesionarios para lograr la transferencia de dominio, como en predios públicos por los complejos procesos administrativos y legales que se deben seguir para el mismo fin
  • 3. [Escribir texto] b. Urbanizaciones o lotizaciones informales: Generadas por el fraccionamiento no autorizado de un predio propiciado por el dueño del mismo, o intermediarios quienes usualmente mantiene la propiedad global o termina transfiriéndola por distintos tipos de presiones a la organización social creada por los compradores, quienes terminan gestionando de distintas maneras las obras de urbanización y la provisión de servicios. Usualmente cuentan con algún grado de planificación urbana que puede o no respetar la zonificación del sector y en varios casos cuentan con reserva de espacios verdes y comunales con distinto grado de calidad. Pueden encontrarse dentro o fuera del límite urbano oficial, pero suelen ubicarse en terrenos de bajo valor en el mercado de suelo por su ubicación peri urbana o por la falta de servicios. No suelen presentar grados significativos de conflictividad social y pueden tener distintos grados de consolidación en función del tiempo del asentamiento y de los servicios existentes, especialmente porque el peligro de desalojo es muy bajo al existir documentos de respaldo para los posesionarios como promesas de compra venta. c. Fraccionamiento en derechos y acciones: Figura legal de copropiedad utilizada para suplir la imposibilidad de fraccionar legalmente, tanto por formar parte del mercado informal (lotizadores) como por no cumplir con el lote mínimo definido por zonificación, en la cual los compradores se convierten en copropietarios del suelo. En predios urbanos es una forma de “simular” la entrega de escrituras de cuerpo cierto por parte del lotizador informal, pero solo se entrega una cuota o participación del lote total que no ha sido fraccionado. En predios rurales es más común su uso en sucesión por herencia cuando no es posible cumplir con el lote mínimo. Genera problemas complejos al momento de la legalización o regularización de la propiedad por la necesidad de contar con el consentimiento del 100% de derecho-accionistas, o la aplicación de la herramienta de partición administrativa ( COOTAD). El Juez de lo Civil puede fraccionar legalmente los lotes de acuerdo al porcentaje y sin necesariamente contar con el criterio técnico del municipio, lo cual complica aún más los procesos de regularización. La Falta de una política nacional y local así como la insuficiente capacidad decontrol urbano de los municipios, siguen propiciando el aparecimiento deasentamientos humanos irregulares.
  • 4. [Escribir texto] Estos procesos de ocupación y fraccionamiento informal del suelo no hancontado con una respuesta estatal eficaz, y los esfuerzos aislados de algunosmunicipios se han topado con fuertes limitantes originadas en la falta deherramientas de gestión adecuadas y una política nacional clara. En los municipios existen incipientes normas jurídicas que regulen de maneraclara la regularización de asentamientos humanos informales, y en algunos casos,como en Guayaquil, el Estado ha emitido leyes específicas con la intención deacelerar los procesos con distintos niveles de éxito. En otros casos, como en el deQuito, se han generado procesos de regularización que adaptan figuras deaprobación de Urbanizaciones Sociales de Desarrollo progresivo, pensadas paraurbanizaciones nuevas, pero que han permitido cierta flexibilidad en los procesos. Por desgracia estos procesos de regularización han fomentado la aparición denuevos asentamientos informales situación agravada por la falta de mecanismosefectivos de control y sanción, y los lotizadores informales han encontrado unaoportunidad en estas opciones de regularización que ofrecen los municipios. Al tratarse de procedimientos de excepción (al margen de la normativa regular)es necesario un marco normativo especial que defina tanto los mecanismos yherramientas de gestión, control y sanción como los plazos de vigencia de losprocesos y la elegibilidad de los asentamientos, con el fin de definir reglas dejuego claras que no permitan el aprovechamiento de los lotizadores informales. Otro problema importante son los costos de estos procesos, tanto para losmunicipios como para los beneficiarios dependiendo de cada modelo aplicado. Esnecesario realizar levantamientos de estado actual y proyectos urbanos deregularización y los costos legales, como de transferencia de dominio y tasas denotarios y registradores de la propiedad, convirtiéndose en muchos casos en unimpedimento para la regularización 3. REFERENCIAS A LA LEGISLACION ECUATORIANA A partir de la aprobación de la nueva Constitución del Ecuador en 2008, elEstado define un nuevo modelo de desarrollo, donde la sostenibilidad, eldesarrollo humano y la planificación adquieren roles fundamentales. En este contexto, el Código Orgánico de Organización Territorial Autonomía yDescentralización (COOTAD), aprobado en el 2010, reconoce los diferentesniveles de gobierno, sus responsabilidades en la gobernanza y gestión territorial. Los gobiernos municipales son los responsables del diseño de las políticas deuso y ocupación del suelo y de la planificación urbana, y el nuevo marco normativodefine nuevos principios, como el de la función social y ambiental de la propiedad,
  • 5. [Escribir texto]la prohibición de las prácticas especulativas del suelo, el derecho a la ciudad y elreparto equitativo de cargas y beneficios provenientes de la habilitación yaprovechamiento del suelo, los cuales generan un importante cambio en lasposibilidades de los municipios de intervenir activamente en los procesos urbanos. Sin embargo estos principios deben ser instrumentalizados en herramientasconcretas, para lo cual el Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda, a través dela Subsecretaría de Hábitat y Asentamientos Humanos, ha asumido el reto dedesarrollar un marco normativo con este fin. De esa manera se espera que los municipios puedan contar con herramientaseficaces para intervenir en los procesos urbanísticos y del mercado de suelo, tantoformal como informal, con el fin de garantizar los principios establecidos en laConstitución de la República referentes al hábitat y a la vivienda. 4. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Al ser las instancias encargadas de regular los procesos de desarrolloterritorial, los Municipios son los actores claves en el desarrollo de políticas yestrategias que apunten a solucionar el problema de la presencia de un mercadoinformal del suelo, que sea capaz de adaptarse a la problemática local y a lascapacidades de cada municipio para intervenir en estos procesos. Por otro lado el daño que causa para las administraciones municipales lapresencia de este tipo de asentamientos es enorme, tanto en el establecimiento desistemas de catastro y cobro de impuestos adecuados, como en la posibilidad deplanificar el territorio y la inversión en servicios e infraestructuras en el territorio delcantón. Los procesos y herramientas adoptadas en cada municipio deberían tomar encuenta los siguientes aspectos: • Gestión de riesgos: es vital contar con políticas e información claras sobre la situación de riesgo de los lotes que forman parte del asentamiento con el fin de tomar decisiones más precisas y prever posibles mitigaciones o reubicaciones parciales o totales (dentro o fuera del asentamiento) • Uso de suelo y tamaño mínimo de lotes: se debe contar con la capacidad operativa, legal y administrativa que permita cierto grado de flexibilidad al momento de regularizar el asentamiento (capacidad de modificar la zonificación con la misma ordenanza de regularización) • Servicios: la regularización debe estar atada a la capacidad del Municipio de dotar con servicios básicos al asentamiento o de la organización social
  • 6. [Escribir texto] de contar con alternativas en áreas no urbanas o no previstas para la dotación. • Subsidiaridad: en caso de que el municipio no cuente con los recursos necesarios para llevar todo o una parte del proceso de regularización contara con el apoyo del Gobierno Central. En lo posible ( en base principalmente al grado de consolidación) el proceso de regularización debe estar acompañado de la regularización física de la ocupación con miras a mejorar la calidad del hábitat Un componente vital para el desarrollo de políticas de regularización lo constituye la información catastral, tanto al inicio del proceso donde servirán como base para el desarrollo del proyecto de regularización urbanística, como al final del mismo en el cual el levantamiento y el proyecto de urbanización servirán como insumos importantes para la actualización de la información del catastro municipal. 5. POLÍTICAS PÚBLICASEs necesaria la definición de políticas nacionales de regularización que permita: • Dotar de un marco normativo y de procedimientos nacional unificado que permita una gestión más eficaz y coordinada de los procesos de regularización • Establecer procedimientos que permitan adaptar las herramientas de gestión a las distintas realidades del mercado informal del suelo en cada región y/o cantón • Tiempo límite para la regularización a partir de la vigencia de la ley y establecimiento de parámetros de elegibilidad de los barrios, urbanizaciones o ciudadelas con el fin de evitar que las políticas de regularización se conviertan en un impulso para nuevos asentamientos. • Fortalecer mediante la ley las carencias de los municipios • Generar nuevos procesos administrativos y legales para procesos de regularización • Fortalecer desde el estado central el talento humano de los GAD
  • 7. [Escribir texto] 6. POSIBILIDADES DE ACCION DEL GOBIERNO NACIONAL Se propone definir lineamientos de intervención de acuerdo a lascaracterísticas de cada asentamiento, basándose en el origen del mismo,estableciendo como premisa el principio de corresponsabilidad del estado y losbeneficiarios, así como la no intervención de los lotizadores informales, para locual es recomendable que se transfiera la propiedad del suelo a la organizaciónsocial formada por los futuros beneficiarios del proceso.INVASIONES DE PREDIOS PRIVADOS:Procedimiento Legal Expropiación.-Para dicho procedimiento es indispensable que del precio a pagar por el suelo sean descontados los plusvalores generados por la intervención e inversión pública.(Artículos 446 y 449 COOTAD) Transferencia de la propiedad global a favor de los posesionarios (Organización Social) o al Municipio dependiendo de la modalidad de entrega de títulos apropiada para cada caso Entrega de la propiedad individual en base a censos y levantamientos o a la lista de socios ratificada por la organización social y legalizada por la instancia correspondiente. Procedimiento Administrativo Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales (unidad ejecutora) para los procesos de regularización Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados (notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los costos legales Creación de unidades de control y de gestión de la sanción a los lotizadores conforme a lo que define la leyINVASIONES DE PREDIOS PUBLICOSProcedimiento Legal Delegación al Municipio, por parte de la institución pública propietaria del suelo, de la facultad de entrega y cobro de los títulos individuales Entrega de títulos en base a censo y levantamiento o a la lista de socios ratificada por la organización social y legalizada por la instancia correspondiente.
  • 8. [Escribir texto]Procedimiento Administrativo Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales (unidad ejecutora) para los procesos de regularización Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados (notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los costos legales Creación de unidades de control y de gestión de la sanción a los lotizadores conforme a lo que define la leyURBANIZACIONES INFORMALESProcedimiento Legal Transferencia de la propiedad global a nombre de la Organización Social la misma que debe estar legalmente constituida y reconocida por la instancia correspondiente con el fin de otorgar legitimidad y legalidad a la representación de los socios Entrega de títulos individuales a cargo de la Organización Social en base a listado de socios validado por el EstadoProcedimiento Administrativo Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales (unidad ejecutora) para los procesos de regularización En asentamientos con consolidación mayor al 60% levantamiento y consolidación de las condiciones de ocupación En asentamientos con consolidación menor al 60% el proceso estará condicionado a un plan de reajuste de terrenos con el fin de establecer un proceso de regularización física que prevea áreas verdes y públicas apropiadas, así como un trazado vial adecuado. Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados (notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los costos legalesFRACCIONAMIENTOS EN DERECHOS Y ACCIONESProcedimiento Legal Consolidación del 70% de derecho-accionistas para la habilitación del suelo o aplicación de la figura de partición administrativa
  • 9. [Escribir texto] Entrega de títulos individuales a cargo de la Organización Social en base a un poder especial otorgado por los copropietariosProcedimiento Administrativo Creación de unidades especializadas nacionales (coordinación) y locales (unidad ejecutora) para los procesos de regularización En asentamientos con consolidación mayor al 60% levantamiento y consolidación de las condiciones de ocupación En asentamientos con consolidación menor al 60% el proceso estará condicionado a un plan de reajuste de terrenos con el fin de establecer un proceso de regularización física que prevea áreas verdes y públicas apropiadas, así como un trazado vial adecuado. Procesos notariales y pagos de tasas simplificados y especializados (notarías especializadas) así como mantener la posibilidad de subsidiar los costos legalesLEVANTAMIENTOS DE ESTADO ACTUAL Y PROYECTO DE URBANIZACIÓN Como criterio general debe entenderse al proceso como regularización de lapropiedad (escrituración) y de las condiciones físicas del asentamiento, en funcióndel grado de consolidación, es decir, mientras menos consolidado se encuentre unasentamiento mayores son las posibilidades de establecer un proyecto de reformay reajuste que se adapte lo más posible a la normativa urbana. Para ese fin es necesario que se realicen tanto levantamientos del estadoactual como el diseño urbano del barrio, lotización o ciudadela con las siguientesconsideraciones:  El uso de restituciones aerofotogramétricas puede servir como base para los levantamientos complementado esa información con comprobación en sitio, buscando así simplificar los procesos de levantamiento.  Cada municipio deberá crear una unidad especializada que elaborará el proyecto de reajuste de terrenos o regularización física y legal, con participación de los socios de la Organización Social o, en caso de contar con organizaciones sociales más fuertes, ellas serán quienes se encarguen de contratar los servicios de profesionales que elaborarán el proyecto en coordinación la unidad municipal encargada.  La colocación de mojones en el sitio correrá a cargo de la Organización Social con coordinación y validación de la unidad especializada
  • 10. [Escribir texto]  El municipio aprobará el fraccionamiento en base al proyecto de reajuste o al levantamiento del estado actual según el caso  Constará además el cronograma valorado de obras de urbanización con las garantías y plazos previstos en la ley y el listado de socios con el número de predio que le será adjudicado  En los Planes de Ordenamiento los Municipios deben prever Zonas de Interés Social Especial o similares figuras que permitan hacer los ajustes necesarios de zonificación y usos de suelo en caso de que sea indispensable 7. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES Con el fin de diseñar políticas más eficientes y menos estimuladoras de nuevosasentamientos es necesario considerar lo siguiente: Los responsables de la ejecución de las obras de urbanización en los plazos establecidos en la ordenanza de aprobación serán los beneficiarios (adjudicatarios) de acuerdo a los principios de corresponsabilidad. Para la ejecución de las mismas, sin embargo el Estado podrá financiar todo o una parte para lo cual se deben establecer los mecanismos de cooperación y subsidio que prevea la ley. Es necesario que se mantenga una posición firme en lo que respecta a las prácticas de utilizar la figura de Derechos y Acciones como medio de fraccionamiento, para lo cual es vital la cooperación entre las distintas instancias del estado. Se deben establecer ciertas limitaciones a la venta de los predios legalizados con el fin de no estimular más asentamientos, de la misma manera los beneficiarios no deberán ser propietarios de más lotes en el Cantón ni más de tres lotes en el país.
  • 11. [Escribir texto] Los procesos de legalización deberán tener una fecha límite e improrrogable no mayor a 4 años desde su implementación. Asentamientos posteriores al año 2011 deben ser derrocados y las municipalidades deben implementar los mecanismos de control1 y de sanción según lo previsto en la ley21 COOTAD, Artículo 458; Control de invasiones y asentamientos ilegales.- Los gobiernos autónomosdescentralizados tomarán todas las medidas administrativas y legales necesarias para evitar invasiones oasentamientos ilegales, y seguir.2 COOTAD, Artículo 477; Fraccionamiento de inmuebles sin autorización con fines comerciales.- Quienprocediere al fraccionamiento total o parcial de un inmueble situado en el área urbana o de expansiónurbana, con fines comerciales, sin contar con la autorización de la respectiva autoridad y recibiere uordenare recibir cuotas o anticipos en especie o en dinero, por concepto de comercialización del mismoincurrirá en delito de estafa tipificado en el Código Penal. Las municipalidades afectadas aplicarán lassanciones económicas y administrativas previstas en la ley y en las respectivas ordenanzasCOOTAD, Artículo 478; Parte perjudicada.- El delito tipificado en el artículo anterior podrá ser perseguidopor toda persona que se considere perjudicada o por la municipalidad en cuya jurisdicción se hubierecometido la infracción. Las municipalidades comprendidas desntro de este artículo se considerarán comoparte perjudicada.