RECURSOS NATURALES
E INFRAESTRUCTURA
ISSN 1680-9017
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en materia de agua potable y
saneamiento en América Latina
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Políticas e institucionalidad en agua

Saneamiento y agua potable en AmLat.
Published on: Mar 4, 2016
Published in: Government & Nonprofit      
Source: www.slideshare.net


Transcripts - Políticas e institucionalidad en agua

  • 1. RECURSOS NATURALES E INFRAESTRUCTURA ISSN 1680-9017 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable y saneamiento en América Latina y el Caribe Franz Rojas Ortuste SERIE
  • 2. 2 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable y saneamiento en América Latina y el Caribe Franz Rojas Ortuste 166
  • 3. 2 Este documento fue preparado por Franz Rojas Ortuste, consultor, bajo la coordinación de Andrei Jouravlev, Oficial de Asuntos Económicos de la División de Recursos Naturales e Infraestructura de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), con la colaboración de Caridad Canales, funcionaria de la misma División. El autor agradece los aportes y comentarios de Adriana Ramírez Enciso, Alberto Jorge Calamante, Alberto Valencia Monsalve, Alceu Galvão, Alejandro Girón Braghirolli, Alexander Meneses Jácome, Alfredo Lasalvia, Álvaro Sola Alcazar, Andrés Araya Araya, Armando Asioli, Armando Rivas Hernández, Arturo Curiel Ballesteros, Bernardo Cifuentes, Carlos Herrera Amighetti, Carlos Paoli, Cesar Seara, Claudia Vargas Vucsanovich, Claudio Henríquez, Dalila Rolón del Puerto, Daniel Kovacs Popoff, Danilo Ríos, Danilo Salas, David Octavio Barocio Cruz, Denisse Charpentier Castro, Eduardo José Conghos, Edwin Castellanos, Emilio Lentini, Ernst Welzel Márquez, Eurípides Amaya, Fánel Guevara Guillén, Fernando Álvarez, Fernando Momiy Hada, Flávio Ferreira Presser, Francisco Socías Hernández, Fredy Genez, Gabriel Caldes, Giannina Avendaño Vilca, Harmhel Dalla Torre, Héctor Feoli Boraschi, Ignacio Benavent Trullenque, Jorge Bermúdez, José Gustavo Féres, José Luis Bonifaz, José Salardi Rodríguez, Juan Bautista Justo, Juan Carlos Flores, Juan Francisco Saldaña, Juan Gonzalo Uribe Piedrahita, Juan Pablo Schifini, Judith Domínguez Serrano, Julio Cesar Aguilera Wilches, Leonardo Merino Trejos, Leonidas Osvaldo Girardin, Lourdes Gerónimo, Luis Elizondo Vidaurre, Luis Guillermo Vélez Álvarez, Luis Traba, Luzmila Rodríguez, Manuel Antonio Serna Rodríguez, Marcio Berríos, María Inés Cartes Martínez, Mario Salomón, Marta Sepúlveda, Martín Alejandro Iribarnegaray, Martín Ortega, Matheus Valle de Carvalho e Oliveira, Maureen Ballestero, Mauricio Jiménez, Miguel Pantoja Guzmán, Nelson Castaño Contreras, Nicolás Westenenk, Oscar Pintos, Oscar Villagrán, Pablo Serra Menghi, Pablo Storani, Pedro Roberto Jacobi, Perla Betty Chung Tong, Raúl Artiga, Ricardo Sandoval Minero, Roberto Chama, Sergio Mogliati, Silvia Zorrilla, Susana Gervasio, Víctor Zuñiga y Yamileth Astorga al presente documento. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la organización. Publicación de las Naciones Unidas ISSN 1680-9017 LC/L.3822 Copyright © Naciones Unidas, mayo de 2014. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
  • 4. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 3 Índice Resumen..................................................................................................................................................... 7 I. Introducción ................................................................................................................................... 9 A. Panorama general..................................................................................................................... 9 B. Acceso y calidad de los servicios........................................................................................... 10 C. Políticas sectoriales: convergencias y diferencias.................................................................. 13 II. Casos nacionales........................................................................................................................... 15 A. Argentina................................................................................................................................ 15 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 15 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 17 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 17 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 18 B. Barbados ................................................................................................................................ 18 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 18 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 19 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 19 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 20 C. Bolivia (Estado Plurinacional de) .......................................................................................... 20 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 20 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 22 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 22 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 23 D. Brasil...................................................................................................................................... 23 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 23 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 25 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 25 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 25 E. Chile....................................................................................................................................... 26 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 26 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 27
  • 5. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 4 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 28 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 28 F. Colombia................................................................................................................................ 29 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 29 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 30 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 30 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 30 G. Costa Rica .............................................................................................................................. 31 1. Políticas públicas e institucionalidad ............................................................................. 31 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 32 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 33 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 33 H. Ecuador .................................................................................................................................. 34 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 34 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 35 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 35 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 35 I. El Salvador............................................................................................................................. 36 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 36 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 37 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 37 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 37 J. Guatemala .............................................................................................................................. 38 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 38 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 39 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 40 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 40 K. Haití........................................................................................................................................ 41 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 41 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 42 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 43 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 43 L. Honduras................................................................................................................................ 43 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 43 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 45 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 45 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 45 M. Jamaica................................................................................................................................... 46 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 46 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 47 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 48 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 48 N. México ................................................................................................................................... 48 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 48 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 49 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 50 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 50 O. Nicaragua ............................................................................................................................... 50 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 51 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 52 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 52 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 52
  • 6. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 5 P. Panamá................................................................................................................................... 53 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 53 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 55 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 55 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 55 Q. Paraguay................................................................................................................................. 56 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 56 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 57 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 58 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 58 R. Perú ........................................................................................................................................ 59 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 59 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 60 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 61 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 62 S. República Dominicana........................................................................................................... 62 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 63 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 63 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 64 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 64 T. Trinidad y Tabago.................................................................................................................. 65 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 65 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 66 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 66 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 66 U. Uruguay.................................................................................................................................. 67 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 67 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 68 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 68 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 69 V. Venezuela (República Bolivariana de)................................................................................... 70 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad............................................................ 70 2. Estructura de los prestadores.......................................................................................... 71 3. Inversión sectorial.......................................................................................................... 71 4. Buenas prácticas y desafíos............................................................................................ 71 III. Conclusiones ................................................................................................................................. 73 Bibliografía.............................................................................................................................................. 77 Serie Recursos Naturales e Infraestructura: números publicados..................................................... 79 Índice de cuadros CUADRO 1 TASA PROMEDIA DE VARIACIÓN ANUAL DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO POR HABITANTE.................................................................................................10 CUADRO 2 COBERTURA DE SERVICIOS MEJORADOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO, 2011........................................................................................................11 CUADRO 3 FORMAS DE GESTIÓN DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS...............................17
  • 7. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 7 Resumen El presente documento describe las políticas públicas en agua potable y saneamiento de 22 países de América Latina y el Caribe: su marco normativo, planes sectoriales y la institucionalidad existente. En muchos países se ha modificado la estructura institucional del sector. Dichas reformas han impulsado la separación institucional de las funciones de rectoría y definición de políticas sectoriales, respecto de las de regulación económica y de prestación de los servicios. Sin embargo, la normativa sectorial de varios países todavía requiere ser actualizada conforme a las nuevas condiciones, cambios constitucionales y desafíos emergentes. Por ejemplo, la separación de funciones institucionales todavía es incipiente en algunos de ellos. Otra tendencia es la descentralización de la prestación de los servicios, casi siempre hacia el nivel municipal. En tercer lugar, en muchos casos se han adoptado políticas tendientes a asegurar la administración despolitizada de los servicios, con un criterio más técnico y comercial. Sin embargo, muchos prestadores públicos cuentan todavía con un gobierno corporativo con alta dependencia del nivel central o subnacional de gobierno, lo que les resta autonomía. En relación con los planes y metas de los países de la región, varios presentan coberturas nominales altas o inclusive aspiran a lograr la universalidad de los servicios en los próximos años. Sin embargo, es probable que algunos de ellos no alcancen los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en el acceso al agua potable. En lo que se refiere al saneamiento, la situación es más crítica. Por lo anterior, la región necesita intensificar el ritmo de ejecución y la calidad de las inversiones sectoriales, lo que requiere un trabajo de abogacía y de generar una mayor capacidad y eficiencia en su ejecución. Esta situación se complica por la inexistencia o mala calidad de la información sobre el estado real de los sistemas, de la capacidad de pago de los usuarios y, por tanto, de las reales necesidades de inversión. La sostenibilidad de las inversiones es otro aspecto igualmente importante, que los países reflejan en forma asimétrica en sus respectivos planes e instituciones. Finalmente, se describen las buenas prácticas de cada país, que apuntan a mejorar la institucionalidad, cubrir vacíos normativos, promover esquemas alternativos de inversión y modelos de prestación con aprovechamiento de economías de escala, así como políticas públicas tendientes a la conservación del recurso hídrico y la protección del medio ambiente.
  • 8. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 9 I. Introducción A. Panorama general América Latina y el Caribe cuenta con un poco más de 620 millones de habitantes y es la región más urbanizada del mundo en vías desarrollo con un 80% de su población viviendo en ciudades (CEPAL, 2013a; ONU, 2012). El número de ciudades con más de 500.000 habitantes se ha multiplicado por casi cinco (de 28 a 131) en los últimos cincuenta años y más de la mitad de la población urbana (55%) reside en ellas. No obstante, la seguridad alimentaria, energética e hídrica de la región dependen de los recursos naturales renovables existentes en áreas rurales, entre ellos, el agua, lo que demanda una necesaria complementariedad urbano-rural. En el campo económico, la región muestra un crecimiento producto de la diversificación de sus actividades económicas y sus importantes reservas de materias primas. En la década 1990-2000, el producto interno bruto (PIB) por habitante de la región creció en promedio al 1,4% anual, en tanto que en el periodo 2001-2012 la tasa de crecimiento se aceleró al 2,3% (CEPAL, 2013a). El presente estudio se centra en 22 países de la región que representan un 96% de la población total de la misma. Siete de ellos muestran un crecimiento en el periodo 2001-2012 por encima del 3% anual: Panamá, el Perú, la Argentina, Trinidad y Tabago, Uruguay, República Dominicana y Chile, mientras que en la década 1990-2000 sólo cuatro países lo habían logrado (Chile, República Dominicana, Trinidad y Tabago y El Salvador) (véase el cuadro 1). Por su parte, cuatro países mostraron decrecimiento en la década 1990-2000, mientras que en la década reciente sólo un país experimentó un retroceso (Haití) marcado por el terremoto que lo aquejó en el año 2010. En el campo social, la región ha demostrado un mayor compromiso para reducir la pobreza, habiendo logrado disminuir el porcentaje de personas viviendo en situación de pobreza del 48,4% en 1990 al 27,9% en 2013 (CEPAL, 2013b). En el mismo período, el porcentaje de la población en condiciones de indigencia o pobreza extrema se ha reducido del 22,6% al 11,5%. De igual forma, la mortalidad infantil se ha reducido de 38,3 casos por cada mil nacidos vivos en 1990-1995 a 17,9 casos en 2010-2015. También se ha aumentado la tasa de alfabetización y en general se observa que los países invierten más en salud y educación. No obstante, persisten retos que hacen a la región la más desigual del mundo. De manera similar, se observa la desigualdad por el aumento de población periurbana de
  • 9. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 10 escasos recursos económicos, así como por los crecientes asentamientos irregulares. Casi un cuarto de la población urbana (24% o 111 millones) vive en condiciones de hacinamiento (ONU-Habitat, 2012). Esto impone un fuerte desafío en materia de servicios públicos, ya que por un lado la provisión de los mismos, en sitios no autorizados, puede ser interpretada como un proceso de legitimización de tierras y propiedades que trastoca el ordenamiento territorial urbano, y por otro, se encuentra con el dilema del cumplimiento del derecho humano al agua potable y al saneamiento. CUADRO 1 TASA PROMEDIA DE VARIACIÓN ANUAL DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO POR HABITANTE (Porcentaje) Países 1990-2000 2001-2012 Argentina 2,8 4,4 Barbados 0,8 0,6 Bolivia (Estado Plurinacional de) 1,5 2,5 Brasil 1,0 2,4 Chile 4,7 3,2 Colombia 0,9 3,0 Costa Rica 2,7 3,0 Ecuador -0,1 2,7 El Salvador 3,5 1,5 Guatemala 1,7 1,0 Haití -1,9 -0,4 Honduras 0,8 2,2 Jamaica -0,1 0,0 México 1,7 1,2 Nicaragua 1,2 2,1 Panamá 2,9 5,7 Paraguay 0,0 1,6 Perú 2,2 5,1 República Dominicana 4,2 3,9 Trinidad y Tabago 4,0 4,3 Uruguay 2,3 4,1 Venezuela (República Bolivariana de) -0,1 1,7 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (2013), Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2013, LC/G.2582-P, Santiago, Chile. En el campo político, los niveles de gobernabilidad han mejorado, donde los países que tuvieron gobiernos de facto viven periodos democráticos desde mediados de la década de los ochenta, con mayor participación ciudadana y rendición de cuentas. La descentralización política, económica y administrativa ha sido también en algunos casos favorable para el ejercicio de la buena gobernabilidad. Finalmente, América Latina y el Caribe es una región que posee abundantes recursos naturales, en especial los recursos hídricos, no obstante que la distribución es asimétrica, lo que genera retos a la gobernabilidad hídrica al interior de los países, e inclusive entre países vecinos. En efecto, algunas zonas áridas y semiáridas de México, Brasil, Centroamérica y de los países andinos sufren escasez natural o estacional acentuada en años recientes por los efectos del cambio climático. A ello se suma la dependencia del agua de lluvia en el Caribe. La situación se complejiza considerando que en la subregión la contribución del turismo —que se caracteriza por el elevado consumo de agua en el sector hotelero— al PIB supera el 16%, bordeando 30% en algunos casos (CEPAL, 2011). B. Acceso y calidad de los servicios Con base en los datos del Programa Conjunto de Vigilancia (JMP) del abastecimiento de agua y el saneamiento de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), la región ha avanzado significativamente en el acceso a los servicios, tanto en agua
  • 10. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 11 potable como en saneamiento mejorado, logrando el 94% de cobertura en el primer caso y 82% en el segundo (las coberturas en los 22 países analizados en el este documento se presentan en el cuadro 2). La región ya ha sobrepasado los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en agua potable a nivel global (Jouravlev, 2012)1 . Un 52% de los países ya han alcanzado las metas a nivel nacional, otro 24% es probable que también lo haga para 2015, pero el resto (24%) es improbable que alcancen los ODM. En cuanto al saneamiento, el logro de los ODM a nivel regional es más difícil. Un 32% de los países ya han alcanzado las metas a nivel nacional, otro 14% es probable que también lo haga para 2015, pero el resto (54%) es improbable que alcancen los ODM. CUADRO 2 COBERTURA DE SERVICIOS MEJORADOS DE AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO, 2011 (Porcentaje) Países Agua de una fuente mejorada a Saneamiento mejorado b Urbana Rural Nacional Urbana Rural Nacional Argentina 100 95 99 96 98 96 Barbados c 100 100 100 92 92 92 Bolivia (Estado Plurinacional de) 96 72 88 58 24 46 Brasil 100 85 97 87 48 81 Chile 100 90 99 100 89 99 Colombia 100 73 93 82 65 78 Costa Rica 100 91 96 95 92 94 Ecuador 97 82 92 96 86 93 El Salvador 94 81 90 79 53 70 Guatemala 99 89 94 88 72 80 Haití 78 49 64 34 17 26 Honduras 97 81 89 86 74 81 Jamaica 97 89 93 78 82 80 México 96 89 94 87 77 85 Nicaragua 98 68 85 63 37 52 Panamá 97 86 94 77 54 71 Paraguay d 99 66 87 90 41 71 Perú 91 66 85 81 38 72 República Dominicana 82 81 82 86 75 82 Trinidad y Tabago 98 93 94 92 92 92 Uruguay 100 98 100 99 98 99 Venezuela (República Bolivariana de) e 94 75 93 94 57 91 Fuente: Programa Conjunto de Vigilancia (JMP) del abastecimiento de agua y el saneamiento de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF) (2014), Data resources and estimates (http://www.wssinfo.org). a Fuentes mejoradas de agua: i) agua entubada hasta el lugar de consumo (conexión doméstica de agua entubada situada dentro de la vivienda, parcela, jardín o patio del usuario); y ii) otras fuentes de agua de consumo mejoradas (grifos o caños públicos, pozos entubados o pozos-sondeo, pozos excavados protegidos, manantiales protegidos y captación de agua de lluvia). b Instalaciones de saneamiento mejoradas: garantizan con alta probabilidad condiciones higiénicas que impiden el contacto de las personas con los excrementos humanos. Comprenden las instalaciones siguientes: sistema de sifón con descarga a: una red de alcantarillado (fosa séptica, letrina de pozo y letrina de pozo mejorada con ventilación), letrina de pozo con losa e inodoro para elaboración de composte. c Cobertura de instalaciones mejoradas de saneamiento en 2006. d Cobertura de fuentes mejoradas de agua y de instalaciones mejoradas de saneamiento en 2010. e Cobertura de fuentes mejoradas de agua y de instalaciones mejoradas de saneamiento en 2007. 1 Los ODM implican reducir a la mitad, en el año 2015, el porcentaje de personas que no contaba con acceso sostenible a fuentes seguras de agua potable y saneamiento básico en 1990.
  • 11. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 12 Es importante señalar que estas coberturas no necesariamente implican que la población goza de servicios con calidad sanitaria asegurada. De hecho, con definición de acceso “seguro y adecuado”, la cobertura de agua potable podría ser entre 15-20% menor, y en saneamiento, entre 20-40% menor, respecto a las estimaciones referidas (McGranahan y Lloyd Owen, 2006). En efecto, la “realidad es aún más sombría de lo que muestran los datos. Si bien la metodología de recopilación … ha mejorado, las cifras subestiman los problemas por diversas razones” (PNUD, 2006). Las deficiencias tanto en cobertura como en calidad de los servicios afectan desproporcionalmente a los grupos de bajos ingresos y las áreas rurales. El que en zonas urbanas se encuentren los mayores niveles de cobertura tanto de agua potable (97% vs. 82%) como de saneamiento (87% vs. 63%), es un hecho indisociable de la concentración de la demanda por agua en las ciudades y del aumento de las presiones que estas áreas ejercen sobre el medio ambiente y la sostenibilidad de los ecosistemas (Guhl, 2008). Por otra parte, el 70% de las personas sin acceso a agua potable y un 84% de las que carecen de servicios de saneamiento, corresponde a los dos quintiles más bajos de ingreso (BID, 2007). La mayoría de ellas se concentra en zonas periurbanas, principalmente en los cinturones de pobreza que existen en la periferia de muchas de las ciudades de la región. La situación es más crítica, si se considera que con frecuencia la calidad de los servicios es no la adecuada (intermitencia, baja presión, elevadas pérdidas de agua, etc.) y la infraestructura se encuentra en mal estado. Por ejemplo, todavía es común que en zonas periféricas de las grandes ciudades, así como en ciudades intermedias y pequeñas, existan problemas de intermitencia: “muchas áreas urbanas solo disponen de agua durante unas horas al día y la frecuencia del suministro suele estar relacionada con las condiciones económicas de las familias” (ONU-Habitat, 2012). Esta intermitencia afecta la economía familiar, ya que los usuarios deben instalar cisternas o depósitos de agua en sus viviendas. Además, la posibilidad de contar con agua segura (desinfectada) se reduce al permanecer en depósitos no necesariamente bien mantenidos. Por otra parte, es frecuente que el agua no facturada (ANF) en la mayoría de los países supere el 40%. Altos niveles de ANF se deben tanto a pérdidas físicas por mal estado de las redes como a malas prácticas comerciales (clandestinaje y sub-medición). En la gran mayoría de los países de la región, el tratamiento de las aguas servidas urbanas, aunque se ha duplicado en los últimos años, sigue siendo bajo. Se trata en promedio sólo entre el 20 y 30% de las aguas servidas recolectadas en sistemas de alcantarillado (Lentini, 2008 y Sato y otros, 2013), encontrándose muchas plantas de tratamiento fuera de operación o abandonadas por insuficiencias tanto de recursos económicos como de capacidad operativa. Como resultado de ello, muchos cuerpos de agua, especialmente aquellos cercanos a grandes ciudades, están altamente contaminados, situación que a nivel local constituye un problema de proporciones críticas. La calidad del agua subterránea también se ha deteriorado como consecuencia del manejo inadecuado de las aguas servidas, fugas del drenaje, destrucción de áreas de recarga, expansión urbana desordenada y sobreexplotación y uso no sustentable de acuíferos. La contaminación restringe la utilización de muchos cuerpos de agua, tanto superficiales como subterráneos, para diversos usos, especialmente para el abastecimiento humano. La falta de acceso a servicios adecuados de agua potable y saneamiento trasciende la visión sectorial al constituirse como referente inequívoco de pobreza2 , y como tal, demanda redoblar esfuerzos con la intención de alcanzar la universalidad de los mismos, congruente con la declaración del derecho humano al agua y al saneamiento (Justo, 2013). En efecto, cada vez existe un mayor consenso de que la pobreza es un problema multidimensional donde diversas condiciones familiares y entornos desfavorables mantienen el círculo de exclusión y limitan las oportunidades humanas. Spears (2013) recoge información de 140 informes de demografía y salud a lo largo del mundo y concluye que existe alta correlación entre la defecación al aire libre y la malnutrición (también conocida como retraso en el crecimiento). Esta evidencia empírica se suma a otras investigaciones que señalan que la malnutrición crónica ocurre fundamentalmente durante el embarazo y en los dos primeros años de vida del niño o niña, siendo un problema irreversible, donde el afectado tendrá pocas probabilidades de 2 El método de Necesidades Básicas Insatisfechas ya lo prevé, y el Análisis Multidimensional en CEPAL (2013b) igualmente los contempla.
  • 12. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 13 desarrollarse a plenitud, con riesgo inclusive de muerte, con profundas secuelas familiares que perpetúan el círculo de la pobreza, la desigualdad y el daño social. A ello se suman las conocidas enfermedades generadas por contacto con bacterias y patógenos presentes por la falta de agua potable y saneamiento en el hogar, como la Escherichia coli, que ataca el organismo y genera pérdida de sales y otros nutrientes, afectando en especial a los niños. La diarrea, asociada a la deshidratación, es una de las principales causas de muerte en los países en vías de desarrollo. Por ello, la provisión de servicios de agua potable y saneamiento es esencial puesto que incide en la salud y contribuye a reducir la pobreza. Basta una mirada desde la perspectiva de costos evitados para concluir que el acceso a dichos servicios aumenta el ingreso disponible de las familias de manera permanente (Garrido-Lecca, 2010). C. Políticas sectoriales: convergencias y diferencias Las políticas públicas se configuran como decisiones o acciones tomadas por diferentes actores, públicos y privados, con el fin de resolver asuntos de interés colectivo. Las políticas públicas se visibilizan, por un lado, por medio de la normativa establecida, los planes y programas existentes, así como las instituciones que se encargan de aplicarlas. Varios países de la región cuentan con leyes sectoriales específicas en materia de agua potable y saneamiento, sea a nivel nacional (Bolivia, Chile, Perú, Paraguay, Costa Rica, Honduras, etc.) o subnacional (como Argentina), mientras que otros integran lineamientos contenidos en leyes sectoriales de salud o de medio ambiente, o bien derivados de leyes de aguas (Nicaragua, Ecuador, Uruguay y varios países de habla inglesa del Caribe). Los países con mayor cobertura de los servicios normalmente no cuentan con planes nacionales sectoriales específicos, lo cual puede deberse precisamente a las altas coberturas alcanzadas (Barbados, Chile, Costa Rica, Uruguay, Colombia y Trinidad y Tobago) o bien a su naturaleza federal (Argentina), no obstante que se encuentran diversos lineamientos sectoriales en planes más amplios, como los de desarrollo sostenible o de desarrollo nacional. Por su parte, ha sido común que los países con mayores rezagos desarrollen planes nacionales sectoriales. Sin embargo, la evidencia señala que en su gran mayoría no han sido cumplidos, en buena medida porque se trazan metas muy ambiciosas, que buscan reducir rápidamente las brechas existentes, pero que se tornan inviables. Este fenómeno se aprecia en diversos planes, donde se postula alcanzar la universalidad de los servicios o lograr coberturas altas, en periodos relativamente cortos, que implica que dupliquen o tripliquen sus inversiones históricas. Se observa, en general, la concentración del financiamiento de capital en los programas nacionales o federales, que carecen de criterios asociados a resultados y suelen ser reactivos y regresivos. Una de las mayores restricciones no es la captación de recursos ni el sobreendeudamiento, sino la falta de acompañamiento institucional —frecuentemente agravada por la deficiente coordinación entre los niveles central y subnacional de gobierno—, que haga posible la ejecución de las inversiones programadas, frecuentemente sumada a la mala calidad de los proyectos presentados para la obtención de recursos nacionales. En efecto, en el caso de ejecuciones presupuestales centralizadas, es común que las unidades a cargo de cuantiosas inversiones no cuenten con suficiente capacidad acorde con el volumen incremental de inversiones, y cuando la ejecución es descentralizada, los gobiernos subnacionales no suelen estar preparados para asumir dicha responsabilidad, generando el “embalsamiento” de recursos no erogados. La experiencia peruana puede ser útil al respecto, ya que permitió que prácticamente se duplicara la ejecución anual sectorial en el periodo 2006-2011, reduciendo el ciclo de los proyectos de 25 a 10 meses en promedio, además de llevar a cabo la descentralización de los recursos (Garrido-Lecca, 2010). En relación con el marco institucional en la región, éste es disímil, con países que cuentan con entes rectores sectoriales consolidados desde hace más de una década (como Colombia y Perú), y otros donde la institucionalidad es todavía frágil e inestable, en algunos escenarios subsumidos en niveles no jerárquicos del sector de salud o en el de infraestructura, si bien sus impactos trascienden este campo esencial —pero insuficiente—, con claros beneficios también en el medio ambiente, e inclusive en el desarrollo económico, social y humano. En el caso de países de menor escala geográfica, el ente rector suele ser también el prestador de los servicios, por lo menos donde existe un operador de alcance
  • 13. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 14 nacional, si bien la administración pública actual propende más a la separación de roles para garantizar neutralidad y mayor transparencia en la toma de decisiones. En materia de regulación de los servicios, la mayoría de los países cuentan con una instancia como tal, con atribuciones y funciones diversas. La Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS) de Chile es la de mayor antigüedad (1990) y es la que mantiene mayor semejanza con los principios reguladores del modelo británico. Al mismo tiempo, existen reguladores que combinan el control y la vigilancia con algunos servicios de asistencia técnica a los prestadores —posiblemente porque el mercado que regulan está a cargo esencialmente de empresas públicas—, o bien aquellos que además de la regulación de servicios tienen a su cargo —a falta de autoridad del agua— lo correspondiente al recurso hídrico. También se cuenta con instancias que regulan simultáneamente varios servicios públicos, aunque normalmente con alcance limitado respecto al que tienen los reguladores específicos sectoriales, y existen también aquellos que forman parte de un sistema general de regulación de servicios públicos y como tal con atribuciones supeditadas a un nivel jerárquico. En relación con las formas de organización de los prestadores, se cuenta con empresas de alcance nacional, también a nivel de estados, provincias y regiones administrativas e inclusive del ámbito municipal o intermunicipal, bajo diversas formas legales constitutivas. Sin embargo, en todos los casos la prestación se circunscribe al nivel urbano. En general, en países de pequeña escala geográfica es característico un predominante prestador urbano (o inclusive nacional), como en los casos de Nicaragua, Costa Rica, Panamá, El Salvador, Uruguay, Jamaica, Barbados, Trinidad y Tobago, que responden además a la preeminencia de la ciudad capital en el desarrollo económico, social y político del país. Por su parte, las empresas de escala provincial, de estado o región administrativa se presentan en Chile (predominantemente mediante compañías privadas), Argentina, Brasil, República Dominicana y Venezuela —aunque también en varios de estos casos, coexisten prestadores municipales, cooperativas y privados—, mientras que los prestadores municipales e intermunicipales son característicos de los países donde se desarrollaron procesos de descentralización municipal. No obstante, es interesante la formación de otros modelos de gestión en el ámbito municipal, las cooperativas que predominan en la región oriental de Bolivia y en varias provincias de la Argentina (Chubut, Santa Fe, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa, entre otras), o las empresas peruanas que están constituidas como sociedades anónimas de capital público y alcance intermunicipal en la mayoría de los casos. Por su parte, en el ámbito rural prevalecen modelos de base comunitaria en la mayor parte de los países, con diversos acrónimos pero estructuras organizacionales similares. El gobierno corporativo es igualmente diverso, si bien la característica de las empresas nacionales es contar con directorios afines al gobierno, y como tal con ciertas ventajas pero también con mayores riesgos, como la injerencia política en detrimento de la gestión gerencial. Por su parte, las empresas estaduales y provinciales propenden a establecer equilibrios entre los gobiernos subnacionales y en algunos casos con participación de representantes de la sociedad civil. En cambio, en los prestadores municipales e intermunicipales se tiende a la hegemonía del gobierno local, y por lo tanto, suelen estar más expuestos igualmente a la injerencia política —esta vez local—, no obstante que algunos países han reformado su composición incorporando miembros de la sociedad civil y limitando las actuaciones del directorio a aspectos estratégicos separados de funciones propiamente gerenciales y operativas. Los retos en la región no son sencillos. Un simple análisis lineal de tendencias de cobertura de los servicios (JMP, 2014), sugiere que la región podría alcanzar la universalidad en el acceso al agua potable en el año 2032, considerando que su mayor rezago está en el ámbito rural. Por su parte, la universalidad en el saneamiento se alcanzaría entre los años 2040 a 2050, período que excede todos los planes elaborados por los países hasta la fecha. Estos hechos traslucen que si bien las inversiones efectuadas en el último quinquenio han sido por lo general mayores a los registros históricos de décadas y años pasados, resultarán insuficientes si se quiere lograr la cobertura universal antes señalada. A manera de ejemplo, Bolivia ha postulado alcanzar la universalidad de ambos servicios para el año 2025, y Honduras plantea lograrlo prácticamente para el año 2038.
  • 14. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 15 II. Casos nacionales A. Argentina3 Argentina cuenta con una población de 41,8 millones de habitantes, y es uno de los países más urbanizados de la región con casi el 94% de la población viviendo en áreas urbanas (CEPAL, 2013a). La zona metropolitana de Buenos Aires concentra el 33% de la población nacional (ONU, 2012). El país es federal y está conformado por 23 provincias y una ciudad autónoma, Buenos Aires, la capital del país. 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad Hasta el año 1980, las inversiones y la prestación de los servicios, fundamentalmente en las ciudades de mayor magnitud, estaban a cargo del Gobierno Nacional a través de la compañía Obras Sanitarias de la Nación (OSN). En 1964, se creó el Servicio Nacional de Agua Potable y Saneamiento Rural (SNAP) para financiar y agilizar la expansión de servicios en áreas rurales mediante el apoyo a la creación y el fortalecimiento de cooperativas de usuarios como operadores. A partir de los años cincuenta, OSN entró en un período de crisis debido a dificultades para el financiamiento producidas por el debilitamiento de la economía nacional. En 1980, el Gobierno Nacional descentralizó los servicios de OSN y los transfirió a las provincias. Los activos fueron transferidos sin deuda pero con la obligación de que las nuevas empresas cubrieran sus costos de operación y las inversiones de renovación y expansión. OSN quedó a cargo exclusivamente del sistema unificado de la Capital Federal y trece distritos (partidos) del Gran Buenos Aires. Cada provincia siguió caminos diferentes: algunas transfirieron la prestación a los municipios, continuando con el proceso de descentralización iniciado por la Nación (como en Entre Ríos, y en varios casos los municipios a su vez transfirieron esta responsabilidad a cooperativas de usuarios, como en Chubut); otras formaron empresas públicas provinciales (por ejemplo, Jujuy, Salta y San Juan); y otras combinaron las opciones descritas (Buenos Aires, Córdoba y Río Negro). 3 Véase además Ordoqui (2007).
  • 15. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 16 A inicios de la década de los noventa comenzó un proceso de la reforma del Estado, caracterizado por la promoción de la participación privada en la prestación de servicios, principalmente en las grandes ciudades. Se formularon normas y contratos de concesión y de gestión acompañadas de un marco regulatorio y la creación de entes autónomos a nivel provincial para la regulación y control de la prestación de los servicios. Para este efecto se suscribieron contratos de concesión con el sector privado cubriendo un 60% de la población del país. La primera concesión fue en la provincia de Corrientes, en el año 1991, y luego en 1993, se suscribió la concesión con Aguas Argentinas para atender el área metropolitana de Buenos Aires. Otras concesiones de la misma naturaleza se hicieron en varias provincias (como Córdoba, Santa Fe, Tucumán, Mendoza, Salta, Misiones, Formosa, Santiago del Estero y Buenos Aires), lo que en suma durante el periodo 1991-2000, resultó en una veintena de servicios con participación privada. Normalmente, las privatizaciones se concentraron en principales ciudades de las provincias, quedando los servicios de menor escala en manos de prestadores locales. En el nivel nacional, se dio continuidad a los programas de financiamiento de obras en sistemas provinciales, municipales y de cooperativas mediante el Ente Nacional de Obras Hídricas de Saneamiento (ENOHSA), creado en 1995, como continuidad del Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento (COFAPyS), que a su vez tuvo como antecedente al SNAP. ENOHSA se desenvuelve en el ámbito de la Secretaría de Obras Públicas del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. No obstante, el modelo de participación privada tuvo espacios de crisis donde el gobierno manifestó en reiteradas ocasiones el incumplimiento de las condiciones pactadas, lo que motivó sucesivas renegociaciones contractuales, sea para aumentar las tarifas, siguiendo la política de recuperación total de costos, o para disminuir las obligaciones de inversión. La primera ruptura contractual se dio en 1997 con la empresa a cargo de los servicios de la Provincia de Tucumán y de ahí a partir del 2000 se suscitaron otras recisiones de contratos de concesión, siendo la más visible la de Aguas Argentinas en el año 2006. Con la salida de Aguas Argentinas, se creó por ley la empresa de propiedad mayoritaria del Estado Nacional, denominada Agua y Saneamientos Argentinos (AySA), que se hizo cargo de los servicios desde el año 2006. La última rescisión de concesión se dio en el año 2010, y a la fecha quedan pocos prestadores privados (provincias de Corrientes y de Santiago del Estero, y ciudades de Córdoba y Posadas). Dichos cambios en el sector establecieron lo que se ha denominado la re-estatización de los servicios —con la reorganización de las nuevas empresas como sociedades anónimas de propiedad del Estado o como sociedades del Estado—, configurando una nueva institucionalidad que todavía no termina de consolidarse. En efecto, varias provincias han mantenido la figura de los entes reguladores en un contexto de servicios brindados por empresas públicas —lo que, entre otras cosas, trajo aparejado una pérdida de poder relativo de acción y superposición de roles, e inclusive un cuestionamiento de la necesidad de la existencia de los órganos de regulación y control—, en tanto que otras, como Chaco, Entre Ríos, Neuquén y Santa Cruz, que no privatizaron los servicios, no desarrollaron entidades reguladoras. En cuanto a las políticas, a nivel nacional no existe una ley de agua potable y saneamiento ni una ley de aguas, debido a que el dominio de las aguas es provincial. La mayoría de las provincias han desarrollado sus propios cuerpos legales, si bien es necesario intensificar la coordinación basada en principios y orientaciones rectoras que posibiliten mejor coherencia de normas, tarifas, financiamiento e infraestructura. En el ámbito nacional, se destacan el Pacto Federal Ambiental, la Ley de Régimen de Gestión Ambiental de Aguas (Ley 25.688) y la Ley General del Ambiente (Ley 25.675). En esta situación, se cuenta con el Consejo Hídrico Federal (COHIFE), conformado por el Estado Nacional, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y todas las provincias, destinado a la concertación y coordinación de la política hídrica nacional. Por su parte, la Subsecretaría de Recursos Hídricos (SsRH) —que tenía hasta mediados de los noventa el rango de Secretaría y disminuyó su nivel institucional— de la Secretaría de Obras Públicas, está a cargo de promover el desarrollo, aprovechamiento, control y protección de los recursos hídricos en consenso con todas las jurisdicciones subnacionales. La Subsecretaría apoya además la inversión en los servicios de agua potable y saneamiento. En cuanto a funciones de financiamiento y asistencia técnica a los operadores, las provincias están a cargo de las mismas, apoyadas por el ENOHSA, como organismo descentralizado de la Secretaría de
  • 16. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 17 Obras Públicas, quien se encuentra habilitado para ejecutar directamente obras de infraestructura, si bien anteriormente fungía principalmente como ente financiador. En el ámbito regulatorio, catorce provincias cuentan con entes reguladores. En la mayoría de los casos, actúan como organismos de supervisión. En el caso del área metropolitana de Buenos Aires, mediante el Convenio Tripartito de 2006 entre el MINPLAN, la Provincia de Buenos Aires y el Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (revalidado por la Ley 26221), se crearon dos agencias, una para la planificación y otra para el control de los servicios. La primera es la Agencia de Planificación (APLA), entidad autárquica con capacidad de derecho público y privado, con funciones de evaluación, estudio, planificación, proyecto, ejecución y control de las inversiones destinadas a la prestación de los servicios a cargo de AySA. La segunda entidad, el Ente Regulador de Agua y Saneamiento (ERAS) es un organismo también autárquico e interjurisdiccional, con capacidad de derecho público y privado. Se encarga de fiscalizar la calidad del servicio, la protección de los intereses de la comunidad y el control, fiscalización y verificación del cumplimiento de las normas de calidad. La Asociación Federal de Entes Reguladores de Agua y Saneamiento (AFERAS) agrupa a las entidades de regulación y control de los servicios de agua potable y saneamiento de distintas jurisdicciones del país. 2. Estructura de los prestadores En la actualidad existen casi 1.600 operadores de servicios de agua potable, y menos del 25% también prestan servicios de saneamiento. Los principales esfuerzos en sostener la prestación de los servicios se han centrado en grandes operadores. Las formas de gestión se presentan en el cuadro 3. CUADRO 3 FORMAS DE GESTIÓN DE LOS PRESTADORES DE SERVICIOS Tipo de prestador Nivel de decisión Nacional Provincial Municipal Total Público Sociedad Anónima Pública 1 9 0 10 Sociedad del Estado 0 3 2 5 Ente autárquico 0 1 10 11 Ente centralizado 0 4 455 459 Privado Sociedad Anónima Privada 0 4 9 13 Cooperativas 0 0 749 749 Agrupaciones vecinales 0 0 342 342 Total 1 21 1 567 1 589 Fuente: Emilio Lentini (2012), Situación de los servicios de agua potable y saneamiento en Argentina, borrador. Nota: El número de cooperativas puede ser mayor, dado que existirían unas 2.000 cooperativas y asociaciones vecinales, que en muchos casos no sólo prestan servicios de agua potable y saneamiento, sino que también los de electricidad, telefonía y otros. Hay varias federaciones de cooperativas en distintas provincias (Chubut, Córdoba, Entre Ríos, La Pampa, etc.) y algunas federaciones nacionales. 3. Inversión sectorial En el período 1970-1980, el Estado Nacional y las Provincias invirtieron un promedio de 308 millones de dólares al año, mientras que en el período 1981-1991 que corresponde con la descentralización, el promedio anual de inversión bajó a 160 millones. En el período 1993-2001, que corresponde con la etapa de participación privada, se invirtió un promedio anual de 540 millones de dólares; es decir, más de tres veces el periodo anterior y 75% más que en el periodo de los setenta. Finalmente, a partir del segundo quinquenio del nuevo milenio, luego de un decaimiento en las inversiones, se comenzaron a formular planes con ejecución creciente que en algunos casos han implicado incremento significativo de las inversiones sectoriales. En la última década, la mayor parte de las inversiones del sector provinieron de fondos propios del Gobierno Federal. Los bancos regionales y multilaterales históricamente han sido significativas fuentes de cooperación y financiamiento externo para el sector. Desde 2010, se cuenta con un importante programa para mejorar la calidad y cobertura de los servicios de sus grandes ciudades y en áreas suburbanas con
  • 17. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 18 una línea de crédito concesional por 710 millones de dólares. Esta línea de crédito complementa dos operaciones existentes: el Programa de Agua y Saneamiento para localidades de hasta 50.000 habitantes y el Programa de Agua Potable y Saneamiento del Área Metropolitana y el Conurbano Bonaerense. Además, se financia el Proyecto de Desarrollo de la Inversión Sostenible en Infraestructura en la Provincia de Buenos Aires con aproximadamente 550 millones de dólares. 4. Buenas prácticas y desafíos El Programa de Ingreso Social con Trabajo “Argentina Trabaja” tiene por objeto desarrollar en diferentes jurisdicciones un Plan Integral Territorial de Saneamiento que busca mejorar el hábitat y la calidad de vida de los habitantes. Para tal efecto, el plan contempla un conjunto de acciones en diversas áreas (salud, educación, infraestructura) que en forma mancomunada buscan mejorar los aspectos socio- sanitarios de la población. Se concreta mediante la capacitación de personas organizadas en cooperativas. Dicha capacitación debe mostrar, en el producto final, resultados tangibles relativos a los servicios de agua potable o alcantarillado. El impacto es doblemente positivo: por un lado, crea nuevos puestos de trabajo que privilegian la participación colectiva por sobre la individual y, por otro, mejora los espacios comunitarios incidiendo directamente sobre la vida cotidiana de los vecinos. El Programa aborda barrios de alta vulnerabilidad social, villas y asentamientos precarios, con especial atención al conurbano bonaerense y zonas aledañas. Además, se debe mencionar los Planes Agua + Trabajo y Cloaca + Trabajo que persiguen un doble propósito: atenuar el riesgo sanitario de la población sin acceso a los servicios y generar fuentes de trabajo mediante la conformación de cooperativas integradas por vecinos de la zona, a los que se los capacita para la ejecución de las obras a través del Instituto de Capacitación y Formación del Sindicato Gran Buenos Aires de Trabajadores de Obras Sanitarias (SGBATOS) y el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES). Las provincias cuentan con el Consejo Hídrico Federal (COHIFE) como instancia nacional para debatir y consensuar los contenidos de una política hídrica general. Entre sus logros está la implementación de los Principios Rectores de Política Hídrica. Sin embargo, la falta de políticas estatales sostenidas en el tiempo ha generado una sistemática dispersión y duplicación de esfuerzos y escasa coherencia en la implementación de políticas de largo plazo. Por ello, es común que las cuestiones hídricas impliquen una negociación política compleja entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales. B. Barbados Barbados es un país insular, situado en las Antillas Menores. Cuenta con una población de 286 mil habitantes, con muy bajo crecimiento demográfico (CEPAL, 2013a). Aproximadamente 46% de la población vive en áreas urbanas, y un 44% se concentra en Bridgetown, la capital (ONU, 2012). El país está dividido administrativamente en once parroquias. Se caracteriza por la extrema escasez relativa del agua, ya que entre todos los países considerados, presenta el más alto porcentaje de utilización de los recursos hídricos disponibles (CEPAL, 2013a). 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad Barbados tiene altos niveles de cobertura de los servicios de agua potable y saneamiento, aunque todavía persisten preocupaciones específicas en torno a la escasez del recurso hídrico, así como en conservar y mejorar los sistemas de eliminación de excretas. Cuenta con la Política Nacional de Desarrollo Sostenible (National Sustainable Development Policy) de 2004, elaborada por la Comisión Nacional para el Desarrollo Sostenible (National Commission on Sustainable Development, NCSD) y la División de Medio Ambiente (Environment Division, ED), que contiene aspectos referidos a la conservación del recurso hídrico y la mejora del ambiente, y señala además la necesidad de concluir varios proyectos de expansión y mejoramiento de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales. Además, cuenta con el Plan Estratégico Nacional 2005-2025 (National Strategic Plan), que tiene como objetivo la protección, preservación y mejoramiento de la infraestructura física, del ambiente y de las fuentes de abastecimiento para avanzar en el desarrollo socioeconómico, entre otros. El Plan llama a
  • 18. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 19 encontrar el balance entre el desarrollo y la preservación del entorno físico, con acceso a agua de calidad, así como a fuentes de energía y buen transporte. En esta misma perspectiva, destaca la falta de mantenimiento y rehabilitación de infraestructura de agua potable como una de las debilidades por superar. El Plan fija como metas reducir las pérdidas de agua, aumentar el abastecimiento de nuevas fuentes, establecer un sistema tecnológicamente moderno de distribución de agua, mantener la cobertura universal de agua potable y aumentar significativamente el número de tuberías reemplazadas anualmente. Se refiere al saneamiento desde la perspectiva de la sostenibilidad ambiental, y plantea la construcción del sistema de alcantarillado en la costa oeste. Estos dos instrumentos de política marcan el rumbo del país en materia sectorial, y se complementan con otras acciones en el marco de adaptación al cambio climático. Por ejemplo, la rehabilitación paulatina del sistema de tuberías para reducir pérdidas, así como la actualización de la estructura tarifaria para la conservación del agua, y acciones para el control de conexiones ilegales. Asimismo se han emprendido programas de reúso del agua y se construyeron plantas desaladoras, tecnología que todavía presenta desafíos por sus altos costos. El marco institucional del sector incluye varios actores gubernamentales, entre los cuales se destacan: el Departamento de Protección Ambiental (Environment Protection Department, EPD), la Oficina de Planificación del Desarrollo (Town and Country Development Planning Office, TCDPO), la Autoridad de Servicios de Saneamiento (Sanitation Service Authority, SSA), la Comisión de Desarrollo Rural (Rural Development Commission, RDC) y la Autoridad del Agua de Barbados (Barbados Water Authority, BWA). La BWA es la encargada de prestar los servicios de agua potable y saneamiento en toda la isla. Tiene a su cargo dos manantiales, decenas de pozos, estaciones de bombeo y tanques de almacenamiento, además de plantas desaladoras. Pese a los esfuerzos por brindar servicios adecuados, todavía se presentan ciertos problemas de continuidad, en parte por el elevado nivel de ANF. BWA también tiene dos plantas de tratamiento de aguas residuales: Bridgetown con nivel secundario y Costa del Sur con nivel primario. El nivel de conexiones a la red de alcantarillado es bajo, ya que la mayoría de la población utiliza soluciones in situ. Además, se cuenta con varias plantas de tratamiento tipo paquete en hoteles y establecimientos de gran tamaño. En la mayoría de los casos, las aguas residuales tratadas se descargan al medio marino a través de emisarios submarinos, y en menor medida, se reutilizan en el riego. El EPD adscrito al Ministerio del Ambiente, Recursos Hídricos y Drenaje (Ministry of the Environment, Water Resources and Drainage) está a cargo del monitoreo de la contaminación del suelo, cuerpos de agua o aire. La TCDPO tiene la responsabilidad del desarrollo ordenado de la isla, lo que incluye la aprobación de planos sanitarios. La SSA del Ministerio de Salud (Ministry of Health) es responsable de la recolección y confinamiento de los residuos sólidos municipales, así como de los lodos provenientes de las plantas de tratamiento. Por su parte, la RDC tiene como función principal la realización de evaluaciones sociales de los requerimientos de asistencia, y se encarga de reemplazar paulatinamente las letrinas simples mediante sistemas in situ mejorados con un programa de subsidios. 2. Estructura de los prestadores La BWA es un organismo establecido en el año 1980, que reemplazó al Departamento de Obras Hidráulicas (Waterworks Department). Además de prestar los servicios de agua potable y saneamiento, es la encargada del monitoreo, evaluación, control y protección de las fuentes de agua de interés público. 3. Inversión sectorial No se dispone de información sobre las inversiones específicas en el sector. El Programa de Inversiones del Sector Público de Mediano Plazo (Medium Term Public Sector Investment Programme, MPSIP) 2009/10 - 2011/12 lleva implícitamente el mandato de invertir en programas de sostenibilidad ambiental que se refieren a los objetivos sectoriales. El financiamiento del MPSIP es a través de una combinación de préstamos y subvenciones de organismos de cooperación internacional complementadas con fuentes nacionales, incluyendo bonos del Tesoro.
  • 19. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 20 Hay casos también de inversión privada en el tratamiento y disposición de aguas residuales, fundamentalmente de hoteles y centros comerciales, con el objetivo de reducir la contaminación de las aguas costeras y subterráneas, máxime la importancia del turismo para la economía del país. 4. Buenas prácticas y desafíos Las medidas de conservación dispuestas desde el año 1996 por la TCDPO exigen que los residentes instalen tanques reservorios en los hogares recién construidos y en los edificios comerciales para captar el agua de lluvia y usarla para propósitos secundarios. La normativa establece los requerimientos de almacenamiento según el tipo de estructura, que como referencia pueden cubrir las necesidades familiares mensuales distintas a la ingesta. Además, se alienta la reutilización de aguas residuales tratadas para el riego de jardines, plantas y césped, si bien no es una práctica todavía extendida, aunque hay casos aplicados en los campos de golf de grandes hoteles. La experiencia de Barbados indica que los desafíos no concluyen con alcanzar elevados niveles de cobertura de los servicios, sino que los retos apuntan a la sostenibilidad de los mismos, que involucra no sólo la búsqueda de tecnologías más efectivas, con bajos costos de tratamiento, sencillez de operación y de gestión más eficiente, sino también la corresponsabilidad del ciudadano en las medidas de conservación, así como adaptación y mitigación al cambio climático. Por ello, el país deberá apuntar a desarrollar mayor investigación para soluciones locales a los problemas del sector, con mayor coordinación de los diversos órganos sectoriales y promover una cultura activa de agua y saneamiento. C. Bolivia (Estado Plurinacional de) Bolivia cuenta con casi 10,6 millones de habitantes, con un rápido crecimiento demográfico en las últimas décadas (CEPAL, 2013a). El 68% de la población vive en áreas urbanas. El país se organiza territorialmente en nueve departamentos, que a la vez se dividen en 112 provincias, y éstas en 339 municipios y territorios indígenas originarios campesinos. 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad El objetivo del acceso universal a servicios de agua potable y saneamiento se encuentra plenamente reconocido en la Constitución Política aprobada en 2009 y en el Plan Nacional de Desarrollo “Bolivia Digna, Soberana, Productiva y Democrática para Vivir Bien 2006-2011” que orienta la planificación y tiene como lineamientos esenciales: agua para la vida como principio rector, rol protagónico del Estado y la participación social. La Ley de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado (Ley 2066 de 2000) establece la institucionalidad sectorial y define la forma de prestación de los servicios. Señala que la prestación es responsabilidad de los gobiernos municipales que puede ser ejecutada en forma directa o a través de una Entidad Prestadora de Servicios de Agua Potable y Alcantarillado Sanitario (EPSA). A la fecha no existen reglamentos de la ley indicada, y se han venido aplicando reglamentos anteriores a la ley y normativa complementaria emitida por la entidad rectora y en algunos casos por la reguladora. A partir del marco legal, se ha creado una nueva institucionalidad sectorial con las siguientes entidades: • El Ministerio de Medio Ambiente y Agua (MMAyA) encabeza el sector y se encarga de formular políticas, normas y establecer mecanismos para la gestión de los servicios. Cuenta con el Viceministerio de Agua Potable y Saneamiento Básico (VAPS), que es la entidad rectora en agua potable y saneamiento, que fija las políticas, establece normas técnicas, gestiona recursos y evalúa la elegibilidad de los proyectos a ser financiados. • La Autoridad de Fiscalización y Control Social de Agua Potable y Saneamiento Básico (AAPS) es la entidad reguladora que en el año 2009 reemplazó a la Superintendencia de Saneamiento Básico (SISAB) que fue creada en 1997. La AAPS está constituida como entidad descentralizada del MMAyA, a diferencia de la SISAB que formaba parte del Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE). La AAPS está facultada para controlar, supervisar, fiscalizar y regular las actividades de agua potable y saneamiento en función de las disposiciones de la
  • 20. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 21 Ley 2066, además de la Ley 2878 de Promoción y Apoyo al Sector Riego relativas al otorgamiento de registros para el uso y aprovechamiento del agua para riego4 . En virtud de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (Ley 031/2010) se reitera que la función de regulación es competencia exclusiva del nivel central de gobierno. • El Servicio Nacional para la Sostenibilidad de Servicios en Saneamiento Básico (SENASBA) es una entidad descentralizada del MMAyA creada en 2008, encargada de desarrollar capacidades en las EPSA mediante la asistencia técnica y fortalecimiento institucional. Implementa la estrategia social del Desarrollo Comunitario (DESCOM), así como procesos de capacitación, formación e investigación en el sector. Para la ejecución de obras, en el nivel central existen dos entidades: i) la Entidad Ejecutora de Medio Ambiente y Agua (EMAGUA), como instancia descentralizada del MMAyA, a cargo de la construcción de obras de agua potable, saneamiento y de protección ambiental, con varios programas y proyectos a su cargo; y ii) el Fondo Nacional de Inversión Productiva y Social (FPS), dependiente del Ministerio de Planificación del Desarrollo, que lleva a cabo la inversión en obras sociales con financiamiento estatal, y como tal cuenta también con una cartera importante de obras de agua potable y saneamiento, en algunos casos con programas específicos que combinan obras de agua potable con riego. La existencia de ambas instituciones ha requerido que se precise en cada programa de agua potable y saneamiento, la instancia que será la ejecutora de las obras, sin una delimitación clara de sus líneas de acción. Un cambio esencial en la gobernabilidad sectorial fue la promulgación de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización, que establece competencias tanto a nivel nacional como en los ámbitos subnacionales de los Gobiernos Departamentales y Municipales. Con base en lo anterior, si bien el gobierno central tiene competencias exclusivas para formular y aprobar el régimen, las políticas, planes y programas de servicios de agua potable y saneamiento, las autoridades subnacionales también tienen la facultad para elaborar, financiar y ejecutar proyectos de estos servicios de manera concurrente con el nivel central, así como de coadyuvar en la asistencia técnica y planificación. Para tal efecto, los Gobiernos Departamentales cuentan con Unidades de Saneamiento Básico y Vivienda (UNASBVI), o más recientemente con unidades dependientes ya sea de las Secretarías Departamentales de Obras Públicas o de las Secretarías Departamentales de Medio Ambiente. Por su parte, la Ley Marco de la Madre Tierra (Ley 300 de 2012) establece directrices en torno a la gestión de los recursos naturales como bienes colectivos de interés público, por lo que el Estado y la sociedad, en armonía con el interés común, deben garantizar las condiciones necesarias para que los diversos sistemas de vida de la tierra puedan absorber daños, adaptarse a las perturbaciones, y regenerarse sin alterar significativamente sus características de estructura y funcionalidad. Esta ley crea la Autoridad Plurinacional de la Madre Tierra como entidad autárquica de derecho público con autonomía de gestión, a cargo de desarrollar, administrar y ejecutar las políticas, estrategias, planes y programas vinculados a la mitigación y adaptación al cambio climático. Este organismo está en proceso de conformarse y se espera que tenga una rol integrador y transversal de los diversos subsectores del agua y de los recursos naturales en general. Se cuenta además con el Plan Sectorial de Desarrollo de Saneamiento Básico 2011-2015 (PSD- SB) que establece como objetivo el mejorar y ampliar los servicios de agua potable y saneamiento, para hacer efectivo el derecho humano al agua segura y al saneamiento. El PSD-SB fija metas por encima de las correspondientes a los ODM con 90% de cobertura en agua potable y 79,5% en saneamiento. Con base en el PSD-SB, para posibilitar el alineamiento y armonización de los organismos de cooperación, se desarrollaron tres Enfoques Sectoriales Amplios (SWAp) por estratos poblacionales (poblaciones mayores, medianas y rurales) para dinamizar las inversiones y generar sinergia entre los 4 La Ley de Aguas es del año 1906. En las últimas décadas se ha intentado actualizar esta ley en diversas ocasiones sin resultados. La facultad de otorgamiento de derechos de uso se regula por leyes sectoriales.
  • 21. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 22 diversos programas y proyectos acorde con metas comunes. Los tres SWAp conforman el enfoque estratégico para la implementación del PSD-SB, apoyados además en un Marco Estratégico de Desarrollo (MED) que establece indicadores y metas monitoreados por la mesa sectorial integrada por el gobierno nacional y los organismos de cooperación. 2. Estructura de los prestadores Conforme a la Ley 2066, los prestadores de servicios pueden ser las EPSA o directamente los propios Gobiernos Municipales a través de una Unidad Municipal. Las EPSA son definidas como personas jurídicas y tienen una de las siguientes formas de constitución: i) empresa pública municipal o intermunicipal; ii) cooperativa de servicios públicos; iii) asociación civil; iv) empresa mancomunitaria social; v) pueblos indígenas y originarios, comunidades indígenas y campesinas, asociaciones, organizaciones y sindicatos campesinos; o vi) comités de agua, juntas vecinales o cualquier otra organización que cuente con una estructura jurídica reconocida por ley. La naturaleza del tipo de EPSA responde más a las características geográficas regionales y socio- culturales. En la región andina, prevalece el modelo de empresa municipal de agua potable y saneamiento, descentralizada del gobierno municipal, compuesta por un Directorio presidido por el Alcalde, que tiene como atribución fundamental la aprobación de tarifas, de planes de inversión, presupuestos anuales, etc. Los activos son de dominio público. Por su parte, en la región oriental y sur del país, predomina el modelo cooperativo, similar a otros servicios públicos como la electricidad o aseo urbano. Las cooperativas son entidades con autonomía de gestión y patrimonio propio, sin fines de lucro, cuyo patrimonio es de los socios. Cuentan con un Consejo de Administración y uno de Vigilancia, en ambos casos elegidos por Asamblea Popular de socios. Dos casos especiales son las empresas mancomunitarias sociales regidas por ley especial, conformadas mediante la agregación de empresas municipales y cooperativas en regiones geográficas específicas, cuyo capital social fue integrado y se agregó el aporte de capital de la inversión efectuada por una entidad de cooperación en favor de los usuarios. Las EPSA mancomunitarias sólo existen en la región Chaco y en el norte del departamento de Potosí. En el ámbito rural, el modelo que prevalece es el de los Comités de Agua Potable y Saneamiento (CAPYS) que se estructuran como entidades prestadoras comunitarias. En general, los CAPYS cobran “cuotas” que les permiten cubrir sus costos operativos. Por su parte, la inversión y ejecución de obras depende de las transferencias nacionales o municipales, en la mayoría de los casos con contraparte de la comunidad, sea en especie o mano de obra no calificada. Los CAPYS cuentan con personería jurídica, a través de las organizaciones territoriales de base municipal. 3. Inversión sectorial La inversión pública en el sector de agua potable y saneamiento ha venido en ascenso, de una inversión anual de unos 54 millones de dólares en el periodo 2001-2006, a 92 millones en el periodo 2007-2012; y en la gestión 2012 fue de 154 millones, con alto peso en los servicios de agua potable. El aumento en la inversión denota la preponderancia del sector en las políticas públicas, sustentado además en la Política Financiera Sectorial vigente desde el año 2004, complementada en el año 2008, que señala la asignación de recursos a partir de dos líneas de financiamiento: i) la Línea de Financiamiento Sectorial (LFS), mediante la cual se asignan recursos a los municipios en función de un ponderador que combina la carencia de los servicios con el nivel de pobreza; y ii) la Línea de Financiamiento Directo (LFD), que se utiliza para el financiamiento de programas y proyectos específicos enmarcados en las prioridades y objetivos del PSD-SB y en el Plan Nacional de Desarrollo, que por sus características técnicas, impacto, alcance y costos, no pueden someterse a concurso ni a las condiciones de financiamiento definidas en la LFS. Si bien se cuenta con el PSD-SB y existe un plan similar para riego y cuencas, para los próximos años el MMAyA espera tener un plan integral de agua potable, saneamiento, riego, gestión de cuencas, medio ambiente, biodiversidad y cambio climático, que impone el reto de establecer una estrategia
  • 22. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 23 holística conforme a las Leyes 300 y 031, en un entorno donde la Ley General de Aguas requiere de urgente actualización. 4. Buenas prácticas y desafíos El país aumentó significativamente la inversión sectorial en el sexenio 2007-2012 respecto al sexenio anterior, que denota el fuerte impulso y relevancia en la agenda social. Asimismo ha impulsado en diversos foros internacionales el tema del derecho humano al agua potable y al saneamiento y cuenta con una meta específica de universalidad de los servicios para el año 2025. Por su parte y congruente con el desarrollo de capacidades que dote de sostenibilidad a las inversiones sectoriales, se cuenta con el SENASBA como entidad que desde el año 2008 brinda asistencia técnica, capacitación y fortalecimiento en la prestación de los servicios, y lidera además la estrategia social de DESCOM que acompaña el ciclo de construcción de las obras. También ha iniciado la formación básica de técnicos operadores mediante la Escuela Plurinacional del Agua. Cuenta con diferentes modalidades y niveles de capacitación (técnica, diplomados, investigación, etc.), así como opciones de asistencia técnica según las fases del ciclo del proyecto. Actualmente busca ampliar sus servicios a las EPSA de manera independiente a los proyectos de inversión, que apunta a transitar del acompañamiento en la gestión de proyectos de inversión a la gestión de los servicios. En relación con los desafíos, se tienen los siguientes: • Desarrollar la estrategia sectorial y planes de acción operativos para alcanzar la universalidad de los servicios para el año 2025. En efecto, el aumento de la cobertura de alcantarillado en zonas urbanas constituye un reto significativo, así como el correspondiente tratamiento de aguas residuales y cerrar el ciclo del manejo y disposición de lodos sépticos del saneamiento in situ de zonas periurbanas. La estrategia debería contemplar programas de inversión multianuales y la institucionalidad seguir preceptos de descentralización conforme a la Ley 031, así como actualizar la normativa técnica sectorial, en especial en lo referido al saneamiento. • Continuar con el fortalecimiento de la capacidad técnica y administrativa de los municipios y de las EPSA mediante el SENASBA, así como consolidar mecanismos de regulación efectiva como comparación de desempeño y, en general, mayor fiscalización en la gestión de las EPSA por medio de la AAPS, que en conjunto garanticen adecuada prestación de los servicios. De manera particular, se debe profundizar en modelos de agregación y arreglos institucionales que generen economías de escala y alcance en los servicios, sea mejorando el modelo de las EPSA mancomunitarias o diseñando modelos alternativos. • Acelerar el proceso de actualización del Sistema de Información Sectorial para apoyar el diseño del Plan Sectorial, con metas y resultados tangibles, además de un sistema de gestión del conocimiento, ambos necesarios para la rendición de cuentas y gestión con transparencia, acordes con los preceptos de la nueva gobernabilidad del sector. D. Brasil5 Tiene una población de 201,5 millones de habitantes (CEPAL, 2013a). Un 86% de la población vive en zonas urbanas, lo que lo convierte en uno de los países más urbanizados de la región. Administrativamente, se subdivide en 26 estados, un Distrito Federal y cerca de 5.600 municipios. 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad En el año 2002, nueve ministerios tenían acciones relativas a los servicios de agua potable y saneamiento, con diferentes estructuras y funciones. En 2003, el Gobierno Federal inició un ciclo de reorganización institucional para el desarrollo urbano en el ámbito federal, incluyendo el sector de agua 5 Véase además Vergès (2010).
  • 23. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 24 potable y saneamiento, con la creación del Ministerio de las Ciudades (Ministério das Cidades), y dentro del mismo, la Secretaría Nacional de Saneamiento Ambiental (Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental, SNSA), que tiene como uno de los principales objetivos coordinar y promover la integración de los servicios de agua potable y saneamiento, además de aseo urbano y drenaje pluvial, que constituyen lo que en el país se ha denominado el sector de saneamiento básico. Con la promulgación de la Ley 11.445/2007 (Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico) y su reglamentación mediante Decreto 7.217/2010, se produjo la institucionalización del marco legal sectorial a nivel federal. En este contexto, es responsabilidad del Gobierno Federal el desarrollo y la coordinación de la política federal del sector por medio del Ministerio de las Ciudades, en tanto que la implementación de acciones está descentralizada con competencias que se definen en el Plan Plurianual (Plano Plurianual, PPA). Otros actores a nivel nacional son los Ministerios de Integración Nacional (Ministério das Integração Nacional), Medio Ambiente (Meio Ambiente), por medio de la Agencia Nacional de Aguas (Agência Nacional de Águas, ANA) y Salud (Saúde), a través de la Fundación Nacional de Salud (Fundação Nacional de Saúde, FUNASA). La Ley de Saneamiento establece una serie de principios para los servicios de agua potable y saneamiento, entre los cuales el acceso universal es el más importante. La Ley define las directrices nacionales para los servicios de abastecimiento de agua, saneamiento, aseo urbano, gestión de residuos sólidos y drenaje pluvial urbano que deben ser cumplidos por todos los agentes sectoriales, a nivel federal, estatal y municipal, además de establecer la Política Federal de Saneamiento Básico (Política Federal de Saneamento Básico). Diversas entidades del sector y de los gobiernos subnacionales deben estar comprometidos con la Política Federal mediante sus programas y actividades, para así poder acceder a recursos federales. A nivel subnacional, la Ley de Saneamiento determina la obligación de los municipios para que desarrollen sus planes de agua potable y saneamiento y establezcan la regulación y supervisión de los servicios. Para tener acceso a los fondos federales, los municipios deben elaborar sus planes de agua potable y saneamiento. El Plan Nacional de Saneamiento (Plano Nacional de Saneamento Básico, PLANSAB), principal instrumento de la ley, destaca la meta de acceso prácticamente universal a los servicios, planteando 100% de cobertura urbana de agua potable para el año 2023 y el 99% para el nivel nacional en 2033, junto con el 92% para saneamiento por medio de alcantarillado o cámaras sépticas para el mismo año, todo acompañado de desarrollo de capacidades mediante la modernización gerencial, capacitación y fortalecimiento institucional, y otras metas de eficiencia empresarial. Existe una división de responsabilidades en relación con aspectos técnicos y de inversiones realizadas por el Gobierno Federal. Corresponde al Ministerio de las Ciudades las acciones tanto en municipios de más de 50.000 habitantes, como en los de las áreas metropolitanas independientemente de su tamaño, y en consorcios públicos con población superior a 150.000 habitantes. El resto de municipios, comunidades rurales y tradicionales, es responsabilidad del Ministerio de Salud, a través de la FUNASA. Por otro lado, la atención a las comunidades indígenas en materia de agua potable y saneamiento es responsabilidad del Ministerio de Salud, a través de la Secretaría Especial de Salud Indígena (Secretaria Especial de Saúde Indigena, SESAI). No existe una agencia nacional de regulación, ya que esta competencia pertenece de manera descentralizada a las entidades subnacionales. La regulación debe cumplir con los principios y directrices de la Ley de Saneamiento. Existen cerca de 30 agencias reguladoras con autoridad para regular específicamente los servicios de agua potable y saneamiento (sea a nivel de Estados, municipales o consorcios), que forman parte de la Asociación Brasileña de Agencias Reguladoras (Associação Brasileira de Agências de Regulação, ABAR), que agrupa a las entidades reguladoras de diversos servicios públicos (energía, gas, transporte, entre otros). En la actualidad, relativamente pocos prestadores están sujetos a la regulación. Un aspecto crítico es la falta de recursos (técnicos, humanos y administrativos) para la creación de agencias reguladoras, en especial a nivel municipal. La mayor parte del financiamiento de proyectos en agua potable y saneamiento proviene de fondos administrados por el Gobierno Federal, tanto del Presupuesto Federal (recursos económicos)
  • 24. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 25 como del Fondo de Garantía de Tiempo de Servicio (Fundo de Garantia do Tempo de Serviço, FGTS), así como del Fondo de Asistencia al Trabajador (Fundo de Amparo ao Trabalhador, FAT) (préstamos). El Gobierno Federal tiene el PPA, establecido por ley para un período de cuatro años, con la definición de los programas y acciones en todas áreas de gobierno, incluyendo los servicios de agua potable y saneamiento. El programa de inversión más importante del Gobierno Federal, actualmente en marcha es el Programa de Aceleración del Crecimiento (Programa de Aceleração do Crescimento, PAC), con grandes recursos para la inversión en infraestructura. 2. Estructura de los prestadores La prestación de los servicios corresponde a los municipios, salvo en las áreas metropolitanas donde dicha responsabilidad es compartida con los estados. La mayoría de los municipios tienen sus servicios operados por delegación, sea a compañías de los estados, a prestadores locales creados por ley municipal específica, o bien a operadores privados. Las compañías de los 26 estados prestan el servicio de agua potable en cerca de 4.000 municipios y el de saneamiento en unos 1.000 municipios. Estas empresas estaduales fueron creadas desde 1971 como parte del Plan Nacional de Agua y Saneamiento (Plano Nacional de Saneamento, PLANASA) que sustituyó la prestación municipal con la finalidad de aprovechar las economías de escala. Para tal efecto, las empresas estaduales operan mediante contratos de concesión otorgados por los municipios. La mayoría de los proveedores de servicios son de naturaleza pública. En cambio, más de 260 municipios en unos quince Estados (como por ejemplo, Rio de Janeiro, São Paulo, Paraná, Espíritu Santo, Mato Grosso y Pará) prestan los servicios, por medio de contratos de concesión y otros modelos de gestión con proveedores privados. Los proveedores de servicios municipales están asociados en la Asociación Nacional de Servicios Municipales de Saneamiento (Associação Nacional dos Serviços Municipais de Saneamento, ASSEMAE) en tanto que las empresas estaduales se encuentran agrupadas en la Asociación de Empresas Estaduales de Saneamiento Básico (Associação das Empresas de Saneamento Básico Estaduais, AESBE). Por su parte, los operadores privados formaron la Asociación Brasileña de Concesionarias Privadas de Servicios Públicos de Agua y Alcantarillado (Associação Brasileira das Concessiónarias Privadas dos Serviços Públicos de Água e Esgoto, ABCON). 3. Inversión sectorial El PLANSAB estima una inversión de 130 mil millones de dólares en 20 años en agua potable y saneamiento, más 20 mil millones adicionales en mejorar la capacidad de gestión de las empresas. De este monto, 92 mil millones serán para la expansión de los servicios y el remanente para reposición y rehabilitación de los sistemas. Esto implica niveles de inversión muy superiores a los actuales. Además del PLANSAB, el PAC asigna recursos a las inversiones estructurales en infraestructura de agua potable y saneamiento. Los gobiernos de los estados y municipios, así como los proveedores de servicios, también proporcionan recursos y crean sus propios programas de inversión. El PAC/Saneamiento es un importante programa de inversión, proporcionando una cantidad significativa de recursos para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios en todo el país, que para el año 2014 tendrá más de 4,6 mil millones de dólares en proyectos contratados (Latinosan, 2013). 4. Buenas prácticas y desafíos En los últimos años el país avanzó considerablemente en la institucionalidad del sector. La creación del Ministerio de las Ciudades llenó un vacío histórico de ente rector a nivel federal, así como la creación de la SNSA con la misión de coordinar e integrar la política federal de agua potable y saneamiento, convirtiéndose en la instancia para la formulación y ejecución de programas, así como el diálogo con la sociedad y los gobiernos subnacionales. En esta misma línea, destaca el aumento en la participación y el control social, y el funcionamiento del Consejo Nacional de las Ciudades (Conselho Nacional das Cidades), órgano colegiado de carácter deliberante y consultivo, compuesto por representantes de la sociedad civil y poderes públicos federales, estatales y municipales, como parte integral de la estructura
  • 25. CEPAL - Serie Recursos Naturales e Infraestructura N° 166 Políticas e institucionalidad en materia de agua potable… 26 del Ministerio de las Ciudades, que tiene como objetivo estudiar y proponer directrices para la formulación y aplicación de la política federal en materia de desarrollo urbano, incluyendo los servicios de agua potable y saneamiento. En relación con los desafíos, se requiere aumentar la capacidad de inversión de acuerdo con los objetivos de la universalización de servicios y expansión de tratamiento de aguas servidas, y consolidar los pilares básicos de la política sectorial, tales como la planificación, regulación, vigilancia y control social de servicios. Las metas de universalización del PLANSAB imponen un reto sustancial en materia de inversiones y en la capacidad de ejecución. Es necesario además avanzar en el proceso de mejor coordinación entre las autoridades federales, estatales y municipales, y hacer cumplir en forma efectiva los derechos y obligaciones de los distintos organismos en la implementación de soluciones en favor de la población. En el campo técnico, es imprescindible trabajar en la innovación tecnológica. Es necesario reconocer las diferentes soluciones y alternativas de agua potable y saneamiento, incluidas las soluciones individuales, e invertir en temas estratégicos como la reutilización de las aguas residuales, la formación y calificación de los trabajadores, la promoción de proyectos de investigación y desarrollo, el uso de biogás, así como las alternativas para mitigar los impactos del cambio climático en vista del estrés hídrico que comienza a afectar a varias ciudades debido a la alta concentración de población en las áreas metropolitanas. En el ámbito subnacional existen dos retos esenciales: por una parte, la adecuada organización de los municipios para la gestión de los servicios y la implementación de los planes municipales; y por otra, la homogeneización de metodologías y enfoques regulatorios de las entidades sectoriales, habida cuenta de su gran número en el país. Finalmente, es conveniente evaluar modelos alternativos de gestión para la prestación de los servicios, especialmente en pequeñas ciudades, con el objetivo de lograr la sostenibilidad técnica, económica, ambiental y social. Es igualmente importante fomentar el uso de procesos de tratamiento de aguas residuales con bajos costos de construcción, operación y mantenimiento y baja dependencia de equipo y mano de obra especializada. E. Chile6 Chile tiene una población de 17,7 millones de habitantes (CEPAL, 2013a). Es un país predominantemente urbano (88%) con una alta concentración de la población (35%) en la capital (ONU, 2012). Administrativamente, está constituido por 15 regiones administrativas, 54 provincias y casi 350 comunas. 1. Políticas públicas sectoriales e institucionalidad Las sucesivas reformas del sector datan de la década de los setenta cuando en 1977 se creó el Servicio Nacional de Obras Sanitarias (SENDOS), concentrándose en este único organismo todas las funciones sectoriales. SENDOS estuvo constituido por una Dirección Nacional y once Direcciones Regionales, conforme a las regiones administrativas, con excepción de dos regiones en las que se crearon como empresas públicas, bajo su jurisdicción: la Empresa Metropolitana de Obras Sanitarias (EMOS), en la Región Metropolitana, y la Empresa de Obras Sanitarias de Valparaíso (ESVAL), en la Región de Valparaíso. Durante la década de los ochenta, los prestadores se concentraron en aumentar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios con apoyo de importantes inversiones estatales y créditos multilaterales, sumado a la mejora en la gestión comercial y en la eficiencia en la operación de los sistemas. También se generaron ajustes tarifarios para que dichas empresas tuvieran sustentabilidad financiera. Entre 1988 y 1990 se promulgan diversas leyes sectoriales que originan una profunda transformación del sector, como la Ley General de Servicios Sanitarios (DFL 382), la Ley de Tarifas de Servicios Sanitarios (DFL 70), la Ley de Subsidio al Pago de Consumo de Agua Potable y Servicio de 6 Véase además Valenzuela y Jouravlev (2007).

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