POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA: ¿ARTE O CIENCIA?
Jaime Gerardo López
Introducción
Política y administración pública son...
Dicha “actitud práctica” se adopta cuando se trabaja sin ningún esfuerzo de
sistematización consciente. Sus actuaciones so...
disciplina”, como la llamó Dwight Waldo. Al contrario de la sociología –disciplina
que ha extraviado su objeto- la adminis...
Desde aquellos momentos, la administración pública se convirtió en un área
especializada de interés con características pr...
“Sin estudios comparativos de gobierno, no podemos librarnos del error de que la
administración se sostiene sobre una base...
en la encrucijada del desarrollo de una administración pública positiva o normativa
(16).
II.4. El futuro de la administra...
1. Duverger, Mauricio; Métodos de las ciencias sociales, Barcelona, España, 1975.
Edit. Ariel. 18 p.
2. Muñoz A., Pedro; I...
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Politica y administracion publica de jaime gerardo lopez

Published on: Mar 4, 2016
Source: www.slideshare.net


Transcripts - Politica y administracion publica de jaime gerardo lopez

  • 1. POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA: ¿ARTE O CIENCIA? Jaime Gerardo López Introducción Política y administración pública son las dos caras de una sola moneda y tiene sus ventajas analizarlas en un mismo apartado. Su arribo al estatus científico se ha dado en tiempos y por caminos y circunstancias distintos. Son disciplinas en busca permanente de su objeto y de su método. Son estas dos últimas características de su naturaleza las que nos interesa resaltar, en esta ocasión. De modo que el presente ejercicio tiene como propósito central, tratar de encontrar claridad en los niveles cognoscitivos de dichas disciplinas y esto no sólo responde al interés de quienes se ubican en el ámbito de su estudio e investigación, sino de quienes están involucrados en el quehacer político y publiadministrativo. No es para menos, por ejemplo, en el éxito o el fracaso de sus tareas los servidores públicos tendrán siempre presente la certeza o no de las limitaciones y alcances cognoscitivos de ambas disciplinas. Ese dilema exige, en parte, saber la validez o no de las razones por las cuales el estudio o el quehacer político y publiadministrativo se juzga como mera rutina oficinesca, intuición, arte o empirismo político, con qué tipo de conocimientos y habilidades realizamos nuestro trabajo como condición indispensable para valorar los resultados. La empresa no es muy sencilla, si tomamos en cuenta que se trata de áreas de conocimiento comprendidas en las ciencias sociales, lo que nos lleva a coincidir con Maurice Duverger, cuando afirma que éstas ”… se encuentran todavía divididas por graves conflictos que conciernen a su mismo objeto y noción...” (1). Conscientes de esta advertencia, y de acuerdo con la delimitación de nuestro tema, consideramos que habrá que empezar por revisar el marco conceptual de la ciencia y su método, los ensayos fundacionales de ambas disciplinas y no apoyarnos en los trabajos de estudiosos que han documentado la evolución de su estudio, tanto en el caso de la política, como de la administración pública. Empecemos pues por esta última. II. Administración pública: ¿arte o ciencia? La mayor parte de los que trabajan en la administración pública enfrentan sus problemas sin esquemas teóricos bien organizados ni posturas metodológicas definidas. Pedro Muñoz Amato clasifica a este tipo de conducta como la “actitud práctica” ante los problemas administrativos.
  • 2. Dicha “actitud práctica” se adopta cuando se trabaja sin ningún esfuerzo de sistematización consciente. Sus actuaciones son determinadas por tradiciones, rutinas especializadas, normas impuestas por autoridades superiores, hábitos, imitación, impulsos irracionales, destrezas adquiridas y repetidas mecánicamente y otros factores de la misma clase (2). Se trata del empeño de resolver problemas administrativos con esfuerzo consciente, pero sin un sistema teórico bien organizado, ni métodos definidos y aplicados con regularidad. En ciertos casos puede llamarse “sentido común” o “buen juicio”, en otros experimentación y, en algunos, puro descuido metodológico (3). En cambio, es posible aclarar al respecto que la orientación científica de la administración pública se revela en que, antes de actuar sobre una realidad, estudia su naturaleza con el rigor de un método. Sin embargo, a ese momento sigue otro –pudiera llamarse- artístico: la administración pública es una obra creativa donde conocimiento, imaginación e intuición van juntos. Y es esta realidad, la que salva a la administración de ser una actividad meramente maquinal o rutinaria. De modo que, en la práctica, administrar comprende una serie de actos singulares e irrepetibles, realizados por hombres específicos para resolver situaciones únicas también. La ciencia crea leyes o principios generales, el arte los aplica y adapta a una situación determinada. Estas exigencias nos llevan al problema de que la administración pública es, esencialmente, una disciplina práctica, exige la síntesis entre la sistematización teórica y las experiencias prácticas, el conocimiento ordinario (4). Cuando se ignora, el estudio, el aprendizaje y la práctica de la administración se reducen al mero ejercicio mecánico de reglas. Pero si está presente la concepción de que el trabajo administrativo es también arte, entonces se cultivan las sensibilidades y destrezas, se estimula la devoción a los propósitos, se aviva la simpatía humana que facilita la colaboración, y se inspira la capacidad creadora del hombre. Por ello, aparte de sus presentes insuficiencias analíticas, es preciso advertir que en ciertas manifestaciones esta disciplina se presenta como ciencia aplicada y en otras como arte. Es ciencia y arte a la vez (5). ¿No es este el binomio que propone el movimiento por la innovación en el quehacer publiadministrativo de los gobiernos? II.1. En búsqueda del objeto y el método La historia de la administración pública ha sido, en gran parte, la historia de una búsqueda por la identidad que le permita erigirse como un campo de conocimiento autónomo. Este proceso no ha concluido. La administración pública seguirá pareciendo a algunos una fraseología o una descripción, no una explicación; una “materia sin
  • 3. disciplina”, como la llamó Dwight Waldo. Al contrario de la sociología –disciplina que ha extraviado su objeto- la administración pública parece un objeto en busca de su disciplina. Entre los más importantes publiadministrativistas no hay, por tanto, consenso en torno al objeto de estudio de la administración pública y, menos aún, en torno al proceso de conocimiento del objeto. Más que una crisis de identidad, se asiste en los hechos a una ausencia de identidad (6). Esta discusión no es nueva, es de origen. Se delimitó su objeto y método, pero de ahí a que se haya asegurado su sistematización y cientificidad, hay un gran trecho. El Estado moderno ha dado origen a una “administración científica” de la sociedad y ésta ha dando origen a una pretendida “ciencia de la administración”. Como proceso e institución social, la administración pública nace con el gobierno. No obstante, la educación o formación de funcionarios de la administración pública es, en gran medida, una tradición de los últimos tiempos. Por otra parte, el estudio sistemático y perseverante de los medios adecuados para perfeccionar la administración pública y aumentar su grado de eficacia es de fecha aún más reciente, y va unido a ciertos fenómenos típicamente modernos, tales como el desarrollo del Estado nacional como forma política predominante y el de la ciencia como aspiración generalizada de conocimiento (7). Sin embargo, como campo de estudio pretendidamente sistemático y científico, la administración pública es relativamente reciente. No fue sino hasta el siglo XVIII que “el cameralismo”, interesado en el manejo sistemático de los asuntos del gobierno, se volvió especialidad entre los académicos alemanes de Europa occidental. El desarrollo de la administración pública es diferente en tiempos y lugares, como consta en sus diferentes tradiciones intelectuales. Por ello, y con el propósito de encontrar un asidero provechoso para atender el problema planteado, optamos por buscar explicaciones en la escuela de administración pública norteamericana. A primera vista, se distinguen tres grandes tradiciones intelectuales en el estudio de la administración pública: primero, la tradición europea continental con énfasis en los aspectos jurídicos del ejercicio del poder público; segundo, la tradición pragmática británica alimentada por la historia y la filosofía; y en tercer lugar, la tradición norteamericana con marcadas pretensiones científicas y un conjunto de principios normativos plenamente articulado (8). II.2. La escuela norteamericana de administración pública Como es sabido, lo que da origen a lo estudios de administración pública en Estados Unidos, es el conocido artículo de Woodrow Wilson, “The Study of Administratión”, que fue publicado en Political Science Quarterly, en 1887. En este breve e influyente trabajo el autor da nombre al nuevo campo –en palabras de Wilson, “el último fruto de la ciencia política”-: la ciencia de la administración, e indaga sobre sus antecedentes, su objeto de estudio y los métodos de investigación disponibles para su desarrollo (9).
  • 4. Desde aquellos momentos, la administración pública se convirtió en un área especializada de interés con características propias, ya sea como subcampo de la ciencia política o como disciplina académica autónoma (10). Wilson encontró los antecedentes de la disciplina fuera de Estados Unidos, en la Prusia del siglo XVIII y en la Francia del modelo napoleónico de administración y organización territorial (11). Propuso como objeto de la ciencia de la administración el descubrir, en primer lugar, qué cosas son las que puede hacer el gobierno de forma apropiada y con éxito, y en segundo lugar, se refirió al método preguntándose cómo puede hacer esas cosas con la mayor eficiencia y al menor costo posible, tanto en términos de dinero como de energía. Propuso además, que en ambos propósitos existía obviamente una gran necesidad de claridad; y sólo un minucioso estudio podría darnos esa claridad. Sin embargo, antes de entrar en ese estudio, documentó las siguientes recomendaciones: I.- Tomar en cuenta lo que otros han hecho en esta misma línea; es decir la historia del estudio. II.- Precisar cuál es su tema. III.-Determinar cuáles son los mejores métodos para desarrollarlo, y las concepciones políticas más claras para adentrarnos en él. Y advirtió además que “…A menos que conozcamos y resolvamos estas cosas, no seguiremos navegando sin mapa ni brújula” (12). “El estudio de la administración”, escrito por Woodrow Wilson, es el ensayo fundacional de la administración pública. Consigue el deslinde con otras ciencias. La comprensión de su objeto y su método se aprecian en las afirmaciones siguientes: “…El campo de la administración es un campo de negocios. Está alejado de la prisa y las pugnas de la política; en casi todos sus puntos se mantiene apartado hasta del discutible terreno del estudio constitucional…” “El objeto del estudio de la administración es salvar los métodos ejecutivos de la confusión y el costo del experimento empírico, y colocarlo sobre fundamentos profundamente basados en principios estables…” “La administración pública es la ejecución detallada y sistemática de la ley pública. Toda aplicación particular de la ley general es un acto de administración…” (13). Por último, recomendaba los métodos de la historia y el estudio comparativo como los más adecuados para el desarrollo de la disciplina, afirmando que:
  • 5. “Sin estudios comparativos de gobierno, no podemos librarnos del error de que la administración se sostiene sobre una base esencialmente distinta en un Estado democrático, de aquella en que se levanta en un Estado no democrático…”. “…Monarquías y democracias, radicalmente distintas que sean en otros aspectos, en realidad tienen asuntos muy semejantes qué atender…” “…Pero además de la seguridad, es necesario ver que en todos los gobiernos por igual los fines de la administración son los mismos…” “Por todo ello, es tanto más necesario insistir en librarnos de todos los prejuicios que hay en contra de buscar en algún lugar del mundo, salvo en el interior, sugerencias para este estudio, porque en ninguna otra parte en el campo de la política, al parecer, podemos usar con mayor seguridad el método histórico comparativo que en este ámbito de la administración” (14). II.3. La situación actual Ernesto carrillo, investigador serio de la evolución histórica de la administración pública, afirma que a más de un siglo después del “nacimiento” de la ciencia de la administración, la situación ha cambiado notablemente. Así, los principales centros de producción científica y de difusión del conocimiento de esta disciplina ya no se encuentran en Europa, sino en Estados Unidos. Su nombre ha cambiado en aquel país y ahora es conocida como “administración pública”, si bien en algunos países europeos sigue conservando la denominación de “ciencia”, ya sea “administrativa” o “de la administración”. Los métodos de investigación que emplean quienes la cultivan son idénticos a los utilizados por las restantes ciencia sociales, y sus estudiosos comparten con otros científicos sociales las preocupaciones sobre metodología. Finalmente, y por extraño que pueda parecer, la definición del objeto de estudio resulta ahora mucho más problemática que hace cien años. De hecho, continúa diciéndonos Ernesto carrillo, desde el fin de la segunda guerra mundial, aproximadamente, los estudiosos norteamericanos de este campo se han acostumbrado a formular expresiones del estilo de “crisis de identidad”, “crisis intelectual” o “crisis de definición” de la administración pública (15). Posiblemente detrás de esa crisis, lo que tengamos sea la historia de una disciplina que ha estado creciendo constantemente, no sólo en términos institucionales sino también en lo relativo al objeto, pues empezó estudiando las organizaciones públicas y cómo gestionar las administraciones y, sin abandonar estas cuestiones, ha terminado por estudiar bienes públicos y cómo elaborar políticas. Todo ello se complica con cuestiones que afectan los métodos y la metodología, pues se trata de una ciencia básica que también ha tenido, tradicionalmente, un importante componente aplicado y, asimismo, siempre se ha encontrado inmersa
  • 6. en la encrucijada del desarrollo de una administración pública positiva o normativa (16). II.4. El futuro de la administración pública El futuro de la administración pública está sujeto en gran parte al redescubrimiento de los principios fundamentales sobre los cuales se basa la disciplina. En primer lugar, debe reconocerse y redefinirse la importancia y el comportamiento de las organizaciones administrativas en el proceso político. En segundo lugar, parece igualmente indispensable entender cómo varía la conducta administrativa y cómo conceptuar estos cambios (17). La falta de una doctrina estable más o menos coherente de la administración pública, deriva de su dependencia directa sin mediación de una teoría, de la situación de su objeto, el cual, por su dinámica permanente, desarticula a cada instante un conjunto errático de supuestos que a cada momento intentan –sin lograrlo- ponerse a la par con la realidad. Tal vez la primera condición para que los estudiosos de la administración pública produzcan una literatura menos circunstancial y efímera, es el examen cuidadoso del comportamiento de su objeto de estudio desde una perspectiva histórica, junto con el estudio detenido de lo que han escrito en esta área de interés mentes más especulativas y filosóficas (18). Del mismo modo, no hay que olvidar que dichas dificultades están ligadas a un par de riesgos a los que está expuesta la educación de los administradores públicos. La educación de un administrador público ha de ser, en parte, un proceso de adaptación a nuestro gobierno y sociedad tal como son y, en parte también, una preparación para la clase de gobierno y sociedad que deseamos (19). La superioridad del administrador público, si alguna tiene, es haber sido entrenado para percibir los problemas o dificultades administrativas ahí donde un político o un hombre común no sospecharía nada. “El hombre administrativo reconoce que el mundo que percibe es un modelo drásticamente simplificado de la creciente y ruidosa confusión que constituye el mundo real” (20). Luis Aguilar Villanueva ha abordado estos dilemas del administrador público diciendo de manera muy clara que en su desempeño éste debe entender las cosas como son, porque de no hacerlo se vuelve un inadaptado, pero por otra parte, esto no debe entenderse como señal para renunciar al esfuerzo por hacer que las cosas cambien. Terminaríamos diciendo como empezamos: La administración pública es arte, pero también, es ciencia. O para decirlo de manera más plástica: El funcionario público estudia o se estudia para funcionario público. Citas
  • 7. 1. Duverger, Mauricio; Métodos de las ciencias sociales, Barcelona, España, 1975. Edit. Ariel. 18 p. 2. Muñoz A., Pedro; Introducción a la administración pública; México, Edit. FCE, 1986, 80 p. 3. Ibíd. 81 p. 4. Guerrero, Eduardo; ”Administración pública: concepto y disciplina” en Teoría y Practica de la Administración Pública en México; coord. Maria del Carmen Pardo; México, 1998, Edit. INAP, 21 p. 5. Aguilar, Luis F. “Los objetivos de conocimiento de administración pública”. en Revista de Administración Pública, no. 54. México, Edit. INAP, 1983, 24 p. 6. Guerrero, Eduardo; Op. Cit. 28 p. 7. Ibíd. 33 p. 8. Carrillo, Ernesto; “La evolución de los estudios de administración pública: la cuestión del objeto” en: De la administración pública a la gobernanza. Ma. del Carmen Pardo, compiladora. México, Edit. el colegio de México, 2004, 21 p. 9. Guerrero, Eduardo; Op. Cit. 30 p. 10. Wilson, Woodrow; “El estudio de la administración” en: Clásicos de la administración pública. Shafritz, Jaym y Albert C. Hyde; México, Edit. FCE, 1999. 73 p. 11. Ibidem. 12. Ibíd. 84-87 pp. 13. Ibíd. 92-94 pp. 14. Carrillo, Ernesto; Op. Cit. 22-23 pp. 15. Ibidem. 16. Guerrero, Eduardo; Op. Cit. 48 p. 17. Ibíd. 50 p. 18. Ibíd. 51-52 p. 19. Ibidem. 20. Deutsch, Karl w.; Política y gobierno. México, Edit., FCE, 1976. 18 p.

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