José Florencio Fernández Santillán
POLITICA Y ADMINISTRACIÓN
PUBLICA EN MEXICO
(1934-1978)
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTR...
Primera edición 1980
© 1975, INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA,
Ave. Country Club 208 México 21, D.F.
Tel.: 549...
A Wendy
mi compañera
Ernesto Fernández
Caído en la heroica
jornada sandinista
de Pancasán.
Nicaragua, 1967
IN MEMORIAM
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA
SECCION MEXICANA DEL INSTITUTO
INTERNACIONAL DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS
CONS...
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA
MIEMBROS FUNDADORES:
Antonio Carrillo Flores
Gilberto Loyo
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AGRADECIMIENTOS
El presente trabajo se desarrolló en la División de Estudios de Posgrado de la Facul-
tad de Ciencias Polí...
vista discordantes, éste es un interés que comparto con Ornar Guerrero, a quien
agradezco la riqueza de los debates que so...
Í N D I C E
Pág.
INTRODUCCION 17
CAPITULO I
La Consolidación del Estado y la Administración Pública (cardenismo) . . . 21
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PREFACIO DEL INSTITUTO NACIONAL
DE ADMINISTRACION PUBLICA
Respecto de la administración pública como objeto de conocimient...
nico, lo neutral de la acción del Estado, nosotros observamos el descu-
brimiento de un componente indispensable, estructu...
INTRODUCCION
Hoy en día el estudio de la Administración Pública ha cobrado una gran importan-
cia. La reforma administrati...
18 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MÉXICO
Bajo estas ideas se pretende analizar a la administración pública y al Esta...
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El instrumento principal de la acción estatal en la economía fue a través de la ex-
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CAPITULO I
LA CONSOLIDACIÓN DEL ESTADO Y LA
ADMINISTRACIÓN PUBLICA (CARDENISMO)
Durante el periodo cardenista la sociedad y el Estado mexicanos entran de lleno en
una etapa de organización y movilizació...
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En la medida en que el Estado se va consolidando se consolida también el pr...
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bargo el problema de la acción gubernamental se sitúa en el núcleo mismo de...
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Sin perder de vista lo anterior, la administración pública mexicana tiene profundas ...
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burócratas y maestros; así como también los trabajadores, por medio de la C...
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ciones de contabilidad, aprovechamiento de tierras, aplicación de nuevos cultivos en...
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Dentro de los servicios a las masas venía ganando terreno la política de sa...
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De ahí la denominación de educación "socialista", que por lo demás, implicó un
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gestando dos tipos distintos de economía. La incorporación del trabajo masi...
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impositivos, organización del sistema monetario y crediticio, por nombrar sólo unas
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Almacenes Nacionales de Depósito, S.A. (1936); Comisión Federal de Electric...
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consolidar las estructuras básicas de las organizaciones de trabajadores. Era el ci-...
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nes financieras que a la postre dieron marco al desarrollo de los grandes p...
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siendo que los centros de consumo interno estaban en la zona centro. Esta g...
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En la comarca lagunera se organizaron 288 sociedades con 30,963 socios, ag...
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NOTAS
CAPITULO I
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Córdova, Arnaldo, La Formación del Poder Político en Méx...
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Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administración. Ed. Rialp, ...
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trativos Presidencia de la República, colección Seminarios No. 7, México, 1...
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Ibíd, p. 491. Manual de Organización . . ., vol. I p. 225. A l igual que las ante...
CAPITULO II
EL PROYECTO DE INDUSTRIALIZACIÓN Y LA
EXPANSIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA
(Manuel Avila Camacho)
Las bases del proceso económico y social estaban dadas para llevar a cabo la indus-
trialización del país, de hecho Cárden...
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Resulta muy indicativo hacer una historia estadística breve de lo que repre...
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Cabe preguntarse de qué forma varió o permaneció la postura nacionalista del ré-
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Politica y administracion publica en mexico

Published on: Mar 4, 2016
Source: www.slideshare.net


Transcripts - Politica y administracion publica en mexico

  • 1. José Florencio Fernández Santillán POLITICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MEXICO (1934-1978) INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA MEXICO, 1980
  • 2. Primera edición 1980 © 1975, INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA, Ave. Country Club 208 México 21, D.F. Tel.: 549-96-28 Impreso y hecho en México Printed and made in Mexico
  • 3. A Wendy mi compañera
  • 4. Ernesto Fernández Caído en la heroica jornada sandinista de Pancasán. Nicaragua, 1967 IN MEMORIAM
  • 5. INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA SECCION MEXICANA DEL INSTITUTO INTERNACIONAL DE CIENCIAS ADMINISTRATIVAS CONSEJO DIRECTIVO Presidente: Luis García Cárdenas Vicepresidentes: Ignacio Pichardo Pagaza Isauro Cervantes Cortés Consejeros: Fernando Solana Alejandro Carrillo Castro José Chanes Nieto Lidia Camarena Adame Oscar Reyes Retana Jr. Adolfo Lugo Verduzco Manuel Uribe Castañeda Tesorera: Yolanda de los Reyes Secretario Ejecutivo: Miguel Angel Olguín S.
  • 6. INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA MIEMBROS FUNDADORES: Antonio Carrillo Flores Gilberto Loyo Rafael Mancera Ortiz Ricardo Torres Gaytán Raúl Salinas Lozano Enrique Caamaño Daniel Escalante Raúl Ortiz Mena Rafael Urrutia Millán José Attolini Alfredo Navarrete Francisco Apodaca Mario Cordera Pastor Gabino Fraga Jorge Gaxiola José Iturriaga Antonio Martínes Báez Lorenzo Mayoral Pardo Alfonso Noriega, hijo Manuel Palavicini Jesús Rodríquez y Rodríguez Andrés Serra Rojas Catalina Sierra Casasús Gustavo R. Velasco Alvaro Rodríguez Reyes CONSEJO DE HONOR: Gabino Fraga Gustavo Martínez Cabañas Andrés Caso
  • 7. AGRADECIMIENTOS El presente trabajo se desarrolló en la División de Estudios de Posgrado de la Facul- tad de Ciencias Políticas y Sociales y es producto de la labor desarrollada a lo largo de tres años en el seminario de investigación "Política de México 1940-1976", bajo la dirección de Arnaldo Córdova, con el cual tengo contraída una enorme deuda, por haberme permitido entrar a formar parte del reducido número de estudiantes de posgrado con los que empezó a estudiar y replantear la historia contemporánea de México. Los conocimientos por él impartidos, me hicieron comprender la profundi- dad del fenómeno político y su historicidad. Indudablemente una de las cosas que más influyeron en mi formación fue el acercamiento a los clásicos de la Ciencia Po- lítica. Para muchos, los antiguos forman parte de las tinieblas del pasado; la lectura y las profundas explicaciones tenidas cotidianamente en el seminario, me hicieron ver el enorme y majestuoso panorama que el pensamiento humano ha sido capaz de construir para poder conocer el devenir del mundo. Fue así como comprendí el ver- dadero valor del estudio de la filosofía y de la historia, que hasta entonces me pa- recían totalmente desvinculados y carentes de aplicación en el terreno de los acon- tecimientos prácticos. Hoy puedo afirmar que la búsqueda de formas superiores de organización está en razón directa de lo que los hombres puedan llegar a entender de sí mismos. El cono- cimiento no es una entelequia especulativa, sino es la más poderosa de las armas para modificar el rumbo de los acontecimientos. El reconocimiento por lo que Arnaldo Córdova hizo por mí va mucho más allá de las simples palabras de agradecimiento, pero a falta de otra manera mejor de expre- sarlo, quiero dejar constancia en estas líneas de su labor educativa. Mi acercamiento a la Ciencia Política se debió a la necesidad de encontrar el camino correcto del estudio de la Administración Pública, que hasta la fecha, en nuestro país, ha tenido una fuerte determinación por parte de la escuela norteamericana. El análisis del fenómeno político es la única vía para poder explicar globalmente el sentido que están tomando los fenómenos burocráticos. Aunque desde puntos de * (Las limitaciones y errores que el trabajo contenga son exclusiva responsabilidad del autor).
  • 8. vista discordantes, éste es un interés que comparto con Ornar Guerrero, a quien agradezco la riqueza de los debates que sostuvimos sobre el tema. A Luis García Cárdenas y Carlos Almada mi estimación por el apoyo que me brin- daron. Quiero, por último, dar las gracias a la señora Ma. Teresa Huerta quien me ayudó en la labor mecanográfica. La investigación tiene un objetivo fundamental: conocer las formas administrativas que adquiere en nuestro tiempo el Estado capitalista en México.
  • 9. Í N D I C E Pág. INTRODUCCION 17 CAPITULO I La Consolidación del Estado y la Administración Pública (cardenismo) . . . 21 CAPITULO II El Proyecto de Industrialización y la Expansión de la Administración Públi- ca (Manuel Avila Camacho) 47 CAPITULO III La Industrialización en la Posguerra 65 CAPITULO IV El Desarrollo Estabilizador 89 CAPITULO V El Desarrollo Compartido 115 CONCLUSIONES 139 BIBLIOGRAFIA 145
  • 10. PREFACIO DEL INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACION PUBLICA Respecto de la administración pública como objeto de conocimiento ha surgido una fascinante polémica: la determinación de su lugar como ciencia o sólo como disciplina. Más acá de cualquier discusión estéril sobre este problema está la tarea concienzuda y tenaz de distintos inves- tigadores y docentes, quienes en su quehacer cotidiano transforman nuestra visión de la realidad administrativa. El presente trabajo sintetiza este proceso, constatando a su vez, una antigua apuesta: resolver el grado en que la creación y funcionamiento de las instituciones estatales están influidas por un proyecto político, sus decisiones, sus actores y sus metas. El estudio de la realidad administrativa mexicana en el contexto de la formación y consolidación del Estado surgido de la Revolución y el seguimiento del proceso histórico mexicano marcado por una estrategia de desarrollo en lo económico, y la conformación de un proyecto polí- tico, en los intensos años de la institucionalización que va de Calles a Cárdenas, sugieren repercusiones en la formación de los aparatos esta- tales, los cuales no pueden menos que plasmar la rica complejidad de las relaciones sociales, de las relaciones de poder. Este trabajo, con la ambición que representa conjuntar dos aspectos que, engañosamente, pudieran aparecer diferenciados: la política y la administración, es ante todo un avance significativo para la administra- ción pública y para la ciencia política por igual, ya que permite superar la arbitraria delimitación de campos de conocimiento. Allí donde otros observan un exceso, en el que afirman que lo político contamina lo téc-
  • 11. nico, lo neutral de la acción del Estado, nosotros observamos el descu- brimiento de un componente indispensable, estructural e histórico de la administración: la política como voluntad y como lucha. El INAP, al publicar esta obra, ganadora del Premio de Administración Pública 1979, se incorpora a la polémica que necesariamente surgirá de esta posición, con la certeza de que emanarán de ella multitud de respuestas, definiciones, conceptos, tareas y acciones concretas. Luis García Cárdenas
  • 12. INTRODUCCION Hoy en día el estudio de la Administración Pública ha cobrado una gran importan- cia. La reforma administrativa, los modelos de organización global y sectorial, el pa- pel político de la administración, la tecnocracia, son otros tantos temas que han provocado el interés por su estudio. En años anteriores el análisis de las estructuras gubernamentales estaba subordinado a la concepción general sobre los problemas políticos o el tratamiento teórico del Estado, ahora, al parecer, las perspectivas marcan hacia la independización del fenómeno administrativo. En una gran diver- sidad de países han empezado a proliferar los estudios sobre política. En Europa es un tema obligado al hablar de la lucha por el poder, el hacer referencia al papel de la tecnocracia en las sociedades modernas. En México durante mucho tiempo, y aún en la actualidad, la influencia de la corrien- te norteamericana determinó el sentido de los ensayos de muchos estudios de la Administración Pública. Los análisis críticos cimentados en otras corrientes fueron realmente nulos. Buscar explicaciones científicas que sean útiles para encontrar una visión objetiva del papel que ha jugado la Administración Pública en la relación Es- tado-sociedad dentro del capitalismo, es el camino por el cual pretende transitar la presente investigación. Frente a los temas actuales proponemos un análisis retrospectivo, para observar las características y principios que distinguen a la administración mexicana, y que pue- da, en un momento determinado, servir para prever los rumbos que tomarán las ins- tituciones gubernamentales. En este estudio hemos tratado de enriquecer nuestra concepción dentro del marxismo y del pensamiento clásico de la Ciencia Política. Para quienes piensan que en el mundo moderno la respuesta a las incógnitas del futuro, tanto del Estado como de la sociedad, están en las computadoras y el cono- cimiento técnico-cibernético, anteponemos el replanteamiento de las fuentes origi- nales de la teoría del Estado, que sirven para ubicar correctamente el papel de la Administración Pública en el contexto de la formación y desarrollo del Estado moderno. Es necesaria, pues, la actualización del marxismo y del pensamiento clási- co para, a partir de ellos, sentar las bases de un estudio sólido de México y sus insti- tuciones.
  • 13. 18 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MÉXICO Bajo estas ideas se pretende analizar a la administración pública y al Estado me- xicano nacidos del triunfo revolucionario, en especial, a partir del cardenismo. Las estructuras estatales no brotaron como un fenómeno aislado o divorciado de las condiciones materiales de relación, por ello aparecen los temas relacionando el desarrollo económico con el desenvolvimiento institucional; sería un grave error estudiar la conducta administrativa sin observar las bases sociales y políticas que le dan vida. El Estado mexicano emerge como una entidad poderosa en razón de la fuerza social que hereda de la lucha armada; la movilización de masas organizadas en torno a la figura del Estado tiene su punto nodal en la administración cardenista. En un princi- pio pensábamos emprender el estudio a partir de 1940, o sea, al finalizar la gestión de Cárdenas, pero fue necesario retroceder hasta 1934, en virtud de que la historia contemporánea de México y de su Administración Pública tiene sus raíces más profundas en dos hechos: la Revolución Mexicana y su periodo de consolidación e institucionalización: el cardenismo. Con ello puede reafirmarse la idea de que la construcción definitiva del Estado viene después de haber triunfado los movimien- tos revolucionarios. Esta es una constante que se repitió en todos los países donde hubo acontecimientos populares victoriosos. En México la alianza de clases y la subordinación de todos los sectores a la política gubernamental son factores que coadyuvaron a forjar una Administración Pública poderosa derivada de un Estado poderoso, sustentado en una política de masas. La sociedad se organiza y fortalece para encontrar en la unidad del Estado un proyecto coherente de desarrollo nacional. De 1934 a 1940 este es el gran objetivo, que en- contrará su continuidad y complemento en la industrialización marcada como el eje de la actividad en la década de los cuarenta. Resulta interesante poder observar cómo a las fluctuaciones en el desarrollo econó- mico correspondieron variaciones más o menos importantes en las instituciones públicas, que fueron acopladas a los requerimientos coyunturales. La Administra- cion Pública mexicana es una administración dinámica que tiene una gran flexibili- dad y que penetra en campos heterogéneos para romper los obstáculos que se opo- nen a la expansión del capitalismo dependiente. Desde esta óptica cabe destacar la tradición de gobierno hispánico que ha conservado México y que lo diferencia de las formas gubernamentales anglosajonas que tienen limitaciones para poder operar con tanta libertad como las de origen ibérico. A lo largo del estudio podrá apreciarse de qué manera esta tradición fue conservada, modificada y adecuada a los requerimien- tos de las diversas etapas por las que pasó el régimen de la revolución. No puede perderse de vista que el desarrollo mexicano está ubicado dentro del capi- talismo dependiente; nuestro país alcanzó uno de los desarrollos más espectaculares a nivel mundial que llegó a denominarse "el milagro mexicano", tal acontecimiento no dejó de tener implicaciones contradictorias. En realidad el desarrollo, a pesar de haber tenido como antecedente una revolución, fue extremadamente injusto.
  • 14. JOSE FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 19 El instrumento principal de la acción estatal en la economía fue a través de la ex- pansión del sector paraestatal, cuyo crecimiento anárquico provocó la aparición de problemas de control dentro de la Administración Pública. Es interés del presente estudio detectar las formas de conflicto y de relación de las instancias administra- tivas a lo largo de la industrialización del país. El capitalismo necesita para su creci- miento de un ejecutivo fuerte; en México la expansión gubernamental dio lugar a formas peculiares de centralización y dispersión del poder que coinciden con la agu- dización de la complejidad burocrática. Tal complejidad burocrática tiene que ver también con ciertas modalidades que adquirió la lucha de clases al interior de las empresas: lo que se ha dado en llamar la lucha a nivel económico por demandas sa- lariales tiene una connotación mucho más profunda, que en parte puede explicarse por los conflictos y los medios utilizados por el Estado para resolverlos. La mayoría de las inquietudes proletarias comienzan por discusiones dentro de las empresas que presionan por cuestiones de tipo económico o administrativo que, en cuanto las propias unidades productivas o fabriles no son capaces de resolver, ascienden rápi- damente a otros niveles de conflicto hasta llegar incluso a cuestionar la totalidad del sistema. Estas experiencias, que tienen que ver mucho con la organización adminis- trativa, fueron visibles en diversas coyunturas especialmente en el movimiento ferro- carrilero de 1958. En los momentos actuales existe también un auge en el análisis de las crisis; pero hasta qué punto ha sido posible definir lo que verdaderamente puede dársele el cali- ficativo de crisis dentro del sistema capitalista, pues hemos visto en ciertas etapas aparecer fluctuaciones económicas que si bien restringen en proceso de concentra- ción acompañadas, en ocasiones, del ascenso de las luchas obreras. Las crisis, a pesar de todo, no han sido razón suficiente como para dar lugar a la caída del sistema en su totalidad. Se ha visto, al contrario, cómo el Estado a través de sus instituciones las ha resuelto para aparecer al poco tiempo robustecido y con mayor experiencia para resolver los conflictos económicos y sociales. De ahí que resulte interesante cuestionar lo que verdaderamente es una crisis y el papel que en ella juega la Admi- nistración Pública. El objetivo de la investigación se alcanzará si logra despertar el interés de quienes la lean por emprender estudios que aporten un mayor conocimiento de la historia y la teoría de las instituciones. La Administración Pública es un fenómeno antiguo que tiende en nuestro tiempo a cobrar una influencia determinante en los acontecimientos políticos; su conocimien- to resulta más necesario que nunca para poder comprender su papel dentro del Es- tado y la relación que guarda con la sociedad.
  • 15. CAPITULO I LA CONSOLIDACIÓN DEL ESTADO Y LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA (CARDENISMO)
  • 16. Durante el periodo cardenista la sociedad y el Estado mexicanos entran de lleno en una etapa de organización y movilización, que fue el complemento de consolidación institucional del movimiento armado iniciado en 1910. El Estado posrevolucionario fue el elemento que logró dar coherencia y contenido, en términos nacionales, a todo un proyecto de desarrollo ligado fuertemente a los compromisos sociales. La constitución de 1917 recogía este contenido social y daba al Estado amplias fa- cultades para intervenir en los más diversos campos de la vida nacional para hacer realidad los anhelos revolucionarios. Como vértice de la estructura Estatal quedó el "Presidente de la República", que, en otras palabras, es la manifestación más clara de la forma que adquiere en México el gobierno fuerte. El presidencialismo es, ade- más, la expresión del triunfo sobre las tendencias faccionalistas y el caudillismo, que de paso rompe con el personalismo para transformarlo en institución. El poder pre- sidencial deriva del cargo y no de la persona que lo ocupa, y tal cargo y posición está sancionada constitucional mente, es pues un presidencialismo constitucional.1 Muchos factores fueron los que se pusieron en juego para ir moldeando la estructura política que culminó con la institucionalización de la figura presidencial: "La des- trucción física de los caudillos, comprendido de modo especial el propio general Obregón, la profesionalización del ejército, la extensión de las comunicaciones que ampliaron inevitablemente la fuerza unificadora del centro; la conversión de los je- fes militares en empresarios, la participación y final encuadramiento de las masas populares en el partido oficial, la intensificación de la reforma agraria y la entrega de armas a los campesinos son, todos, elementos que indican la transformación del régimen político de México y señalan la tumba del caudillismo. Se abre en su lugar la etapa del presidencialismo ... "2 El camino marcaba hacia la configuración de una estructura social y política, en la cual tendría una gran importancia el poder arbitral del presidente. Esta capacidad para congeniar intereses contrapuestos, no puede considerarse como una virtud per- sonal, o derivada de coincidencias políticas, sino es la expresión más acabada de la autonomización que iba perfilando el Estado frente a la sociedad. De otra manera, por más que se hubiera querido presentar al presidente como un moderador, las fuerzas sociales, sin control estatal, se hubieran encargado de hacer a un lado un po- der sin respaldo.
  • 17. 24 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MEXICO En la medida en que el Estado se va consolidando se consolida también el presiden- cialismo. La mejor carta que se puede jugar frente a las masas es la ideología refor- mista. La reivindicación del esfuerzo popular puesto en marcha para lograr la Revo- lución encontraría su contestación en las reformas sociales que, entre otras cosas, se manifestaron a través de la Ley Federal del Trabajo de 1931 y el Código Agrario ex- pedido en 1934. Aunque en realidad el reformismo social tenía su base fundamen- tal, en términos jurídicos, en la propia constitución: "Transformadas en normas constitucionales, las reformas sociales devinieron de inmediato el marco ideológico en el que las nuevas instituciones se iban a desarrollar, y lo que es aún más impor- tante, la base (real o ideal a la vez) sobre la que se iba a levantar todo el armazón del colaboracionismo social posrevolucionario".3 Uno de los elementos que distin- guen a la política mexicana es que ha logrado, a diferencia de otros casos latinoame- ricanos, captar y organizar institucionalmente los conflictos sociales generados en un régimen capitalista; pero, además, debido a las condiciones políticas en que se configuraron las relaciones de clase, se pudo captar el poder que dan las masas orga- nizadas para reforzar, asimismo, el poder estatal. La identificación entre intereses del Estado e intereses de las masas es un logro de la política cardenista. El reformis- mo social mexicano se puede resumir en los siguientes puntos: "En la práctica, las reformas sociales fueron empleadas como instrumentos de poder; primero: consti- tuyeron un eficacísimo dique contra toda clase de explosiones revolucionarias que tuvieran raíces sociales; segundo: hicieron del Estado un Estado comprometido (aunque a su arbitrio) con los intereses de las clases populares y dieron pábulo fácil a que se pensara y se teorizara la Revolución como revolución 'socialista' y al Estado como un Estado del pueblo; tercero: fueron blandidas como un arma muy efectiva contra las viejas y las nacientes clases poseedoras; cuarto: permitieron a los dirigentes del Estado movilizar a las masas con holgura y para los más diversos fines (desde los simplemente electoreros, como en el caso de Obregón, hasta los altamen- te nacionalistas, como en el caso de Cárdenas); quinto: daban al statu quo un con- senso tan sólido, que ni las más violentas convulsiones internas llegarían a ponerla realmente en peligro".4 La inestabilidad política de las dos décadas previas al car- denismo, cedía terreno ante la aparición del programa de reformas sociales, que ligaban, como ya se ha dicho, a Estado y sociedad. Este tipo de identificación se instrumentó a partir de la transformación del antiguo Partido Nacional Revolucio- nario (1929), en Partido de la Revolución Mexicana (1938), cuya organización se- ñala la irrupción de las masas populares al primer plano de la política instituciona- lizada. Constituido por los diversos sectores sociales, el (PRM) es un partido de ma- sas, en donde los individuos cobran sentido únicamente como miembros de las or- ganizaciones. El liberalismo individualista desaparecía rápidamente. El sujeto polí- tico en México, desde aquel entonces, no son los individuos, sino las organizacio- nes.5 El consenso social producido en este marco, presentaba de cuerpo entero lo que se ha dado en llamar la política populista del régimen cardenista.6 El populis- mo mexicano controló y dominó no sólo a partir de elementos reformistas o ideoló- gicos a las masas, sino fundamentalmente a través de la acción directa dentro de las organizaciones. Hay que aclarar, en este contexto, que el Estado no puede ser mo-
  • 18. JOSÉ FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 25 delador unilateral de los movimientos sociales. El mismo fue creciendo y maduran- do paralelamente a los acontecimientos; prueba de ello es la consolidación institu- cional de las estructuras gubernamentales. Un Estado de esta naturaleza comprendió de manera especial la función del "nacionalismo", en el cual quedaban encuadrados, al mismo tiempo, los empresarios, principales beneficiarios del tipo de desarrollo emprendido, pero subordinados al poder estatal. Ya desde 1918 se preveían las re- laciones con la burguesía, al forzar los propios gobernantes la fundación de la orga- nización de comerciantes e industriales, para que presentaran una sola cara y toma- ran conciencia del lugar que ocuparían en el nuevo régimen; lo cual no fijaba nor- mas rígidas y estrictas en el trato, sino más bien grandes lineamientos que hicieran posible un diálogo permanente dentro de las nuevas condiciones. "El Estado mexi- cano se constituyó sobre la base de una integración dirigida políticamente, llegando a abarcar la mayor parte de los sectores organizados de la población y adoptando los intereses de estos sectores como programa, modificable según las circunstancias y según la correlación de las fuerzas existentes, y con motivo inmediato de acción".7 La estabilidad y flexibilidad de las relaciones daba lugar a que se pudieran definir los grandes programas del desarrollo nacional. Ideológicamente cimentados en el nacionalismo, es decir, en la aceptación de los marcos del capitalismo dependiente, pero marcando una forma más autónoma en el diálogo con el exterior. Dicho tipo de diálogo era posible gracias a la movilización y fortalecimiento de la política interna. El régimen de la revolución permitió, en base a la derrota de los viejos esquemas de la economía porfirista, la penetración del capitalismo industrial en los más diversos campos en los cuales se asociaron las inversiones nacionales con el capital externo. La vertiginosa recuperación de la economía iba seguida de la ampliación de fuentes y sectores hasta antes abandonados o subexplotados. En el camino quedó sepultada la idea, ya de por si bastante deteriorada, de que la expansión de las actividades gu- bernamentales eran intrínsecamente anticapitalistas. Entre otras cosas porque en la misma crisis del 29 se hizo patente la necesidad de esa intervención. Previamente al ascenso de Cárdenas al poder se encontraban operando algunos orga- nismos y empresas del sector paraestatal; Comisión Nacional de Caminos, Comisión Nacional Bancada, Banco de México y Comisión Nacional de Irrigación. Aunque en esencia la formación del gran aparato público debería ser considerada propiamente después de 1935, la expansión gubernamental tendría que llevarse a cabo, debido a que los propios acontecimientos exigían instituciones capaces de poner en práctica los programas definidos en la constitución, que exigían no solamente mejoras de orden político, sino, sobre todo, hechos concretos en los cuales el Estado tendría que responder con sus acciones, es decir, con la administración pública. Pero el asunto iba más allá de la simple ejecución administrativa: todo parece indicar que en el estudio de México ha quedado a un lado el papel que juega dentro de las rela- ciones sociales y políticas la administración pública y sólo se toca marginalmente para reforzar ideas aleatorias, conectadas con las instituciones del Ejecutivo. Sin em-
  • 19. 26 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MEXICO bargo el problema de la acción gubernamental se sitúa en el núcleo mismo del de- venir de nuestra historia, en razón de que: "La administración pública, detentadora del poder efectivo, funciona como instrumento legítimo de la dominación política del Estado".8 En el cardenismo, especialmente, la administración pública mexicana se hace visible por dos razones: como corolario de la consolidación de un régimen que encuentra su expresión más acabada en la institucionalización, y como muestra de que el desarrollo del capitalismo está íntimamente vinculado a la aparición del Ejecutivo fuerte: "Un ejecutivo fuerte no es, por tanto, sino el producto de un Es- tado fortalecido sobre la sociedad".9 A una movilización política de la sociedad co- rrespondía también una movilización estructural de las instituciones, aunque los tiempos en los que se daban unas y otras no eran exactamente los mismos. Es im- portante darse cuenta que la administración pública tiene una gran capacidad de permanencia pues no siempre se destruye con las convulsiones sociales y perdura hasta años posteriores a éstas cuando se le funcionaliza bajo nuevos criterios.10 La administración pública es el instrumento que relaciona al Estado con la sociedad, no de una manera neutral y apolítica, como se le ha querido caracterizar, sino pene- trando activamente en lo cotidiano de la sociedad civil. "La administración pública, como tal, como pública, como administración del Estado, parte de la propia univer- salidad de su carácter político para concretarse en las particularidades de la sociedad civil".11 Mientras tanto, en esa época, la teoría de la administración pública, en es- pecial en los Estados Unidos, se centraba en la discusión de la dicotomía política- administración.12 Este es uno de los hechos que han bloqueado la posibilidad a las ciencias sociales y en especial a la ciencia política de penetrar en el engranaje guber- namental y comprender con más claridad el ejercicio del poder. A los acontecimien- tos administrativos se les encajonó en los parámetros racionalistas y eficientistas de la "ciencia de la administración",13 alejada por completo de cualquier aclaración pol ítica. Complementario a esto, en México la función pública era inmediatamente función jurídica, sin ir más allá. £ modelo de administración, aunque ejercida en la práctica bajo los lineamientos ideológicos de la Revolución, no era objeto de estudio, simple- mente era un hecho dado y ya. Las interpretaciones de los acontecimientos gubernamentales tienen que partir de la relación Estado-sociedad, no hay otro camino por medio del cual se pueda ubicar y analizar al aparato de Estado. ". . .La administración pública es una relación que vincula al Estado con la sociedad, pero los estudiosos han deformado el hecho: en lugar de investigar el divorcio entre sociedades y Estado, han formulado una falsa dicotomía, la de la política y la administración, suplantando el divorcio de la socie- dad y el Estado por el divorcio de la administración y la política. Es aquí donde principia el equívoco en la definición de la administración pública. Las causas de esta desviación hay que buscarlas en la dicotomía política-administración".14
  • 20. JOSÉ FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 27 Sin perder de vista lo anterior, la administración pública mexicana tiene profundas e interesantes raíces históricas. Con una tradición de alta centralización, producto de la influencia latina e hispana, que viene a ser reforzada por la aparición de ciertos esquemas administrativos propios del aparato francés.15 Todas estas influencias, por supuesto, no se aplicaron mecánicamente sino se fueron ajustando y confor- mando a la propia realidad nacional. Una de las diferencias más notables en lo que respecta al caso mexicano comparado con otros países es el funcionamiento y el papel que guarda la administración pública frente a la sociedad. "Valiéndonos de la terminología sociológica, podríamos decir que en los Estados Unidos [y en la mayo- ría de los países europeos] la institución Gobierno tiende a ser funcionalmente espe- cífica (definición precisa y delimitada de actividades, derechos y obligaciones) mientras que en Iberoamérica, y generalmente en los países subdesarrollados, se caracteriza por ser funcionalmente difusa (sólo una vaga definición y delimitación de las actividades, derechos y obligaciones)".16 Dicha ambigüedad en la delimita- ción de funciones ha permitido al Estado mexicano actuar con más flexibilidad en la economía y en las relaciones políticas. Posteriormente se verán los múltiples beneficios que ha reportado esta característica; entre otras cosas porque es un instrumento que ha facilitado la permanencia del sistema político mexicano, debido a la gran capacidad de adaptación que tienen los órganos gubernamentales frente a los cambios de la vida social. Necesariamente el Estado, en los países de capitalismo tardío, tiene que comportarse así, en razón de la debilidad de las fuerzas económicas que tienden a ser promovidas o sustituidas en los casos en que no se logra su parti- cipación. Si no lo hiciere así, el problema redundaría en un aparato rígido —al esti- lo europeo-, lo que dificultaría la promoción del desarrollo económico y el mante- nimiento del mando político. El periodo cardenista, como un periodo de cambios institucionales, tomó las carac- terísticas antes mencionadas, pero, obviamente, con particularidades inherentes al sistema político mexicano. El signo dominante fueron los cambios en todos los ór- denes: tan sólo en seis años se dieron tres diferentes leyes que reformaron a la admi- nistración pública: 1934, 1935 y 193917 e innumerables modificaciones y adicio- nes a las mismas. El ejecutivo estaba en plena expansión. En el propio plan sexenal se puntualizó de manera tajante la responsabilidad del Estado en la política a se- guir; concibiendo esa etapa como la primera en un régimen progresivo de economía planificada. Las funciones prioritarias eran: acelerar al máximo el reparto y la refor- ma agraria, promoviendo la colectivización a través de los ejidos; impulso a la indus- trialización, en la cual tendrían especial importancia las cooperativas obreras; educa- ción socialista, explotación de los recursos nacionales, etc. El plan sexenal distaba mucho de ser un simple planteamiento de acción burocrática; era, más que todo, un programa ideológico en el cual era visible el afán de reivindicación para las masas. Ahí ubicó su justificación y base la acción organizadora del Estado, precisamente esa era la clave de la movilización de masas: la organización. Las fuerzas revolucio- narias encontraban a su Estado y éste actuaba en nombre del pueblo.18 Los secto- res del partido posibilitaron en primera instancia, el agrupamiento masivo: militares.
  • 21. 28 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MEXICO burócratas y maestros; así como también los trabajadores, por medio de la Confe- deración de Trabajadores Mexicanos (CTM) y los campesinos en torno a la Confede- ración Campesina Mexicana (CCM) —posteriormente Confederación Nacional Cam- pesina (CNC)—. Todos ellos bajo el techo unificador del Partido de la Revolución Mexicana (PRM). "Los llamados sectores tenían, pues, una base social indiscuti- ble; representaban al pueblo organizado. Y el nuevo partido, el Partido de la Revo- lución Mexicana, no surgía precisamente como un partido de masas, sino como un partido de corporaciones, en el que sus unidades de base eran las organizaciones, mientras que los individuos eran unidades secundarías".19 Al calor de esta política, la administración pública quedaba comprometida a emprender el desarrollo nacio- nal y seguir una línea de masas. Ejemplo de este compromiso es la posición adop- tada por las instituciones públicas en materia agraria: el descontento y la capacidad revolucionaria del campesino se canalizaron para vigorizar las iniciativas del gobier- no, que al poco tiempo devinieron en una fuerza política-económica capaz de echar a andar la producción agrícola y los grandes proyectos propuestos en el plan sexenal. En la problemática rural confluían la fuerza organizada de los campesinos y la obra de las instituciones ocupadas en este renglón: Comisión Nacional Agraria, Bancos de Crédito Agrícola y Ejidal, Comisión de Irrigación, etcétera. El apoyo político a los programas gubernamentales fluía de manera casi inmediata.20 Se tra- taba de una administración pública con apoyo directo de las masa sociales. Incues- tionablemente el sistema ejidal se elevó por el apoyo decidido que recibió de las instituciones públicas. Pero no solamente en el ámbito rural la obra del gobierno fue perceptible: en esencia fue la totalidad del colosal aparato de Estado el que se deja sentir en los más diversos del proceso de integración. La administración pública central cambia, en primer lugar, con la ley de 1934 en la que se incluye la creación del Departamento Agrario, retomando las antiguas fun- ciones a cargo de la Comisión Nacional Agraria. De inmediato comenzaron a fun- cionar bajo los lineamientos del Departamento las comisiones agrarias mixtas a nivel de los estados y de los municipios; en ellas tenían participación y capacidad de eje- cución los representantes de comunidades ej¡dales. El objeto de una organización de este tipo consistía en atender y, en su caso, resolver los problemas directamente en el lugar en el que se daban. Con este fin la participación de las representaciones campesinas les daban un carácter altamente democrático no sólo en su composición sino también en la manera en que se tomaban las decisiones. Solamente en casos de mayor envergadura fue utilizada la instancia central. El Departamento Agrario contaba dentro de su estructura con la Oficina de Resolu- ciones Presidenciales para ejecutar con prontitud las decisiones que en materia agra- ria tomara el jefe de la nación. Especialmente se abocó al estudio de instalación de nuevos centros de poblaciones agrícolas y distritos ej ¡dales. Pero tal vez el órgano más importante era la Oficina de Organización Agraria que, por medio de los organizadores regionales y jefes de zonas, intervenían en las opera-
  • 22. JOSÉ FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 29 ciones de contabilidad, aprovechamiento de tierras, aplicación de nuevos cultivos en los ejidos. También coordinaba y dotaba de diversos recursos a los nuevos centros de población rural, en colaboración con los Bancos de Crédito Agrícola y Ejidal.21 De la acción agraria cardenista daban cuenta 18.352,275 hectáreas repartidas para beneficio de 1.020,594 campesinos. No hay que perder de vista, sin embargo, que el reparto agrario se consideró tan sólo como una parte de la reforma agraria, complementada, además, por el control a la comercialización y la dotación de créditos. El plan sexenal en particular espe- cificaba que una vez terminado el deslinde y adjudicación, tenía que pasarse forzo- samente, a otra etapa de la reforma. Era pues una concepción global y no parcelada de la cual partieron los revolucionarios cardenistas. El antiguo criterio agrarista del reparto como fórmula de solución, era complementada y superada, en la década de los treinta, por todo un conjunto de mecanismos institucionales puestos en práctica para fomentar el desarrollo agrícola. A este propósito venía a unirse la Secretaría de Agricultura y Fomento quien rea- lizó estudios para aumentar la producción, así como también formuló recomenda- ciones para ampliar la explotación de zonas hasta entonces abandonadas. A partir de la publicación de la ley de 1935 se desprendió de la Secretaría el Depar- tamento Forestal de Caza y Pesca que, como su nombre lo indica, se encargó del cuidado y protección a la fauna silvestre y de los bosques que en breve comenzarían a ser explotados por la industria silvícola. Los asuntos laborales quedaron a cargo del Departamento del Trabajo creado en 1932 y fortalecido a raíz de la expansión del movimiento obrero. Contaba con la importante oficina de Inspección del Trabajo. Entre las atribuciones de la Secreta- ría estaba el delicado problema de la conciliación y la avenencia entre "los factores de la producción": el capital y el trabajo. La importancia que se le daba a la seguri- dad social quedaba de manifiesto en el funcionamiento de la Oficina de Previsión Social encargada del análisis del aumento y protección del costo de la vida.22 La administración pública, especialmente en estos ramos, comenzó a dar muestras del manejo político que era capaz de ejercer sin entrar en conflicto con los sectores sociales, sino más bien moldeando y dando cauce institucional a las demandas. Nun- ca como en ese entonces la acción gubernamental pudo contar con tanta legitimi- dad. Muchas de las huelgas fueron resueltas en favor de los trabajadores, se les daba asesoría y apoyo jurídico, instrucción sindical, etcétera. No fue ninguna casualidad que la política de masas se instrumentara en los hechos concretos con un aparato gubernamental con una clara tendencia popular. Evitándose, de paso, los juegos su- cios y los arreglos tras bastidores a los que era muy propensa desde siglos atrás la burocracia mexicana; la solución natural a esto era la participación decidida de los trabajadores en la administración.
  • 23. 30 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MÉXICO Dentro de los servicios a las masas venía ganando terreno la política de salud públi- ca que, para este fin, contó con el Departamento de Salubridad Pública, complemen- tado, en 1937, con la instalación del Departamento de Asistencia Social Infantil. En ese mismo año se contó con un organismo encargado de los servicios asistencia- les dentro de los ejidos: el Departamento de Higiene Social y Medicina Ejidal,23 que tuvo bajo su responsabilidad las unidades clínicas establecidas en las comunidades y zonas campesinas. También organizó el servicio de los estudiantes de medicina. Es interesante apreciar que todas estas instituciones de salud más bien se abocaban a la prestación de servicios higiénicos y profilácticos bajo un espíritu de atención so- cial. Es hasta la creación del Instituto Mexicano del Seguro Social cuando cambia el sentido y contenido de la política de seguridad y salubridad, al presentarse como un instrumento de mantenimiento de la fuerza de trabajo para apoyar la concentración de capital y, también, con intenciones de control y pacificación política. En lo referente a la educación pública, a nadie escapaba que desde el triunfo de la Revolución se le había dado una función político-económica de adoctrinamiento y asimilación ideológica dentro de los marcos de los nuevos valores revolucionarios, paralelo a la preparación y superación de niveles técnicos y profesionales necesarios para la producción. Se prestó gran cuidado a la instalación de escuelas rurales a tra- vés del Departamento de Enseñanza Rural y Primaria Foránea24 de la Secretaría de Educación Pública; en tan sólo un año había puesto en marcha 9,103 escuelas rura- les. La escuela rural apuntaba hacia la integración y aceptación del campesino del sistema político establecido; significaba, al mismo tiempo, el intento de introducir la dirección del Estado en el seno de la vida rural.2S Lo que más llamó la atención, y a muchos inquietó, fue la declaración oficial de que la educación, en adelante, sería una educación "socialista". De inmediato hubo re- acciones que definieron por este hecho al régimen cardenista como un régimen que se acercaba poco a poco al comunismo. Sobre todo en el extranjero, el asunto llegó a preocupar. Pero la realidad era que el socialismo "a la mexicana" distaba mucho de ser lo que el común de los países entendía por socialismo. Desde la década de los diez la concepción que se tenía en el país del socialismo era la impartición de justi- cia y equidad a los grupos y clases participantes, pero sin destruir o abusar de nin- guna de ellos. Se aceptaba incuestionablemente, la existencia del capital y de los empresarios —la propiedad es un prerrequisito indispensable—, pero se quería dar a entender que, así como se formaba parte de una sociedad, en esa misma medida se tendría que conceder el derecho a los trabajadores de mejorar su situación política y económica. Obregón decía al respecto: "El socialismo lleva como mira principal tender la mano a los de abajo para buscar un mayor equilibrio entre el capital y el trabajo",26 con el cardenismo se dio a entender que las masas tenían el absoluto derecho a partici- par y a beneficiarse del desarrollo.
  • 24. JOSÉ FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 31 De ahí la denominación de educación "socialista", que por lo demás, implicó un amplio movimiento de alfabetización, adiestramiento, preparación técnica y orien- tación agropecuaria e industrial. Para 1935 existían ya 18 Institutos de Orientación Socialista para adoctrinar a los obreros y campesinos conforme a las reformas del artículo 3o. constitucional. En contra de aquellos que no habían entendido el programa educativo el entonces secretario del ramo, Gonzalo Vázquez Vela, declaró: "La escuela socialista como se advierte... responde a las ansias de las clases trabaja- doras, que ven en dicha escuela una fuerza que ayudará a las nuevas generaciones a establecer un régimen social donde impere la justicia distributiva que tales clases con todo derecho vienen reclamando. La escuela socialista responde al deseo del sector genuinamente revolucionario que se hace eco del sentir de la clase laboran- te, que anhela ardientemente hacer perdurar en el espi'ritu de los hombres, los ideales de emancipación de los explotados, los que luchó en no lejanos tiempos sociales y por los que sigue luchando en esta hora la integración nacional."27 La política educativa del cardenismo también contó con el apoyo del Departamento de Educación Física y el Departamento de Asuntos Indígenas, que hacían realidad la idea de que el desarrollo del país tenía que ver por el avance integral, y en todos los órdenes, de los mexicanos. El acceso a mejores niveles de vida requería no solamente de la mano tutelar del Estado, sino también del compromiso de los trabajadores de participar estrecha- mente vinculados con éste en la expansión de la producción, que a nivel industrial disponía del tenaz esfuerzo obrero en las cooperativas. El propósito sirvió, entonces, como defensa de lo logrado tanto por el gobierno como por el proletariado mexica- nos, ya que las cooperativas cumplían una función económica en las fábricas, pero también política en los propios sindicatos a los que daban origen. La organización colectiva de los trabajadores se fomentó, entre otras instituciones, dentro de la Di- rección General de Cooperativas y Comercio de la Secretaría de la Economía Nacio- nal. En esa Secretaría también se realizaban funciones de regulación comercial e industrial. En el cardenismo caminaban paralelamente los propósitos de mejoras sociales y de desarrollo económico. Nada se podía lograr en materia de mejoras populares, si no se contaba con una economía dinámica que fuera capaz de aprovechar los inagota- bles recursos de la nación. Combatir el atraso representaba, instantáneamente, poder cumplir con las demandas sociales, y la única forma de superar el atraso era el impulso a la producción, respetando el papel de la economía privada y dotando a los trabajadores de los recursos necesarios para hacer funcionar los ejidos y las cooperativas. De esa manera reformas sociales y desarrollo eran lo mismo. El avance del capitalismo en México indudablemente quedaba favorecido por la ampliación de las actividades económicas. No podía considerarse que se estaban
  • 25. 32 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MEXICO gestando dos tipos distintos de economía. La incorporación del trabajo masivo bajo la dirección y control gubernamental rompió los estrechos parámetros del antiguo sistema para entrar en una etapa superior dentro del mismo modo de producción. La industrialización comenzó a ser el signo dominante: de 6,904 establecimientos fabriles que había en 1935 aumentaron a 12,954 en 1940. El valor de la inversión en este renglón se incrementó de 649 millones a 2,309 millones en el mismo perio- do.28 Desde entonces la administración pública tomó participación en los asuntos de regulación y control del equilibrio que debían guardar las ramas productivas. Idea que iba muy acorde con el pensamiento que tenía Cárdenas al respecto; ya desde su toma de posesión advertía: "Es fundamental ver el problema económico en su inte- gridad, y advertir las conexiones que ligan cada una de sus partes con las demás. Sólo el Estado tiene un interés general y, por eso, sólo él tiene una visión de con- junto. La intervención del Estado, ha de ser cada vez mayor, cada vez más frecuente y cada vez más a fondo".29 En la regulación industrial comenzaron a funcionar di- versos mecanismos, dentro de los cuales destacó el Departamento de Industrias de la propia Secretaría de Economía. Curiosamente, además, en esa misma Secretaría existía el Departamento de Petróleo donde se realizaban labores de investigación, información y propaganda. Oficina que a la postre participaría en la planeación de la industria petrolera nacionalizada. Cárdenas emprendió toda una política de integración y desarrollo nacional a partir del incremento de vías de comunicación y de la instalación de una amplia red de telégrafos y correos. La Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas fue el vér- tice de esta política. La participación estatal, en este sentido, iba a fondo, pues se consideraba indispensable para el logro de los grandes objetivos de las reformas so- ciales y del desarrollo nacional, contar con una infraestructura económica poderosa. Es interesante notar cómo en esta Secretaría se fueron dando modificaciones estruc- turales para acoplarse a los requerimientos de la vida económica. Durante mucho tiempo la Dirección General de Correos y Telégrafos fue el órgano más importante; en ella se instrumentaban acciones meramente operativas. Conforme avanzó la administración cardenista las labores de este tipo fueron cediendo terreno a la am- pliación de las operaciones en materia de obras públicas: carreteras, escuelas, ciertos apoyos a las obras de riego, acondicionamiento de nuevos centros de población, presas, etcétera. Probablemente la Secretaría que tuvo más influencia en todas las demás ramas era la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, simplemente porque contaba con una serie de mecanismos especializados de tiempo atrás, que le permitían entrar en los más insignificantes rescoldos de la amplia maquinaria estatal. Al fin y al cabo la antigüedad y experiencia acumuladas en los andamiajes burocráticos, a la postre siempre ha redundado en acumulación de poder. En esta ocasión Hacienda no constituía la excepción. En ella se maneja y se manejaba: la contabilidad pública, estudios de viabilidad en inversiones, análisis prospectivos del comportamiento económico del país, control y establecimiento de políticas fiscales, lineamientos
  • 26. JOSÉ FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 33 impositivos, organización del sistema monetario y crediticio, por nombrar sólo unas cuantas funciones aparentemente técnicas, pero que tienen una amplia connotación pol ftica. Dentro de los numerosos órganos de esta Secretaría destacó la Dirección General de Crédito, que se encargó de mantener estrecho contacto con los organismos del sec- tor paraestatal dedicados al campo financiero. Especialmente a este sector Cárdenas le definió, desde un principio, tareas de máxima importancia. Fundó numerosas y firmes instituciones para este objeto. En su discurso de toma de posesión indicaba: Al intercambio y a la circulación de la riqueza, ha de contribuir en una gran me- dida el crédito. El gobierno ha fundado instituciones nacionales para atender las necesidades que no pudo ni quiso atender la iniciativa privada. Además de los recursos con los que ahora cuentan, habrá que concederles, cada vez mayores; y para que se aprovechen hasta su máximo, las instituciones nacionales estable- cerán mayor contacto con el Banco de México, para que en éste encuentren ma- yor apoyo, y que juntos, y estrechamente unidos, realicen, con una noción clara de su carácter de instituciones nacionales y estatales, los planes de promoción trazados por el Estado, siempre con vistas al interés nacional del país.30 La importancia del sector financiero reside en su capacidad para generar inversio- nes en otros campos fomentando la expansión de otras instituciones públicas espe- cializadas; a esto podríamos llamarle intervención directa; pero, también, existen acciones indirectas a través de la expedición de leyes u otras disposiciones que regla- mentan tanto el funcionamiento público como el privado,31 para regular y guardar el equilibrio entre los sectores desarrollados. Es obvio decir que al fijar la posición del Estado en materia económica, se dejaba entrever el papel que en adelante ten- dría el sector paraestatal. Los factores que intervenían en tal determinación eran: 1. incursión decidida del Estado en diversos campos de actividad debido a las nuevas condiciones y a la creciente complejidad de las relaciones políticas y sociales que exigían un núcleo regulador e institucionajizador, que a la vez interviniera directa- mente en tales relaciones; 2. nacionalización de compañías extranjeras para poner al servicio de la nación los bienes hasta entonces en sus manos; 3. instrumentación po- lítica de los compromisos adquiridos con las masas populares, y 4. ocupación de campos poco redituables e inatractivos para la iniciativa privada.33 En este último punto era patente la debilidad de la burguesía mexicana para ponerse al día en cuan- to a lo que de ella se esperaba; la inmensa mayoría de los empresarios seguían, in- transigentemente, el principio de la inversión pequeña, pero redituable a corto plazo, sobre las inversiones en gran escala a largo plazo. El país no podía depender de este criterio tan conservador, la respuesta estaba a la vista: un sector paraestatal en fran- ca expansión ocupándose de una infinidad de campos. Nótese algunas de las empre- sas creadas en esos años: Nacional Financiera (1933); Dirección de Pensiones Civiles y de Retiro —antecedente del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del Estado (ISSSTE)- (1933); Banco Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, S.A. (1933); Banco Nacional de Crédito Ejidal, S.A. (1935); Petróleos de México, S.A. (1935); Productora e Importadora de Papel, S.A. PIPSA (1935);
  • 27. 34 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MEXICO Almacenes Nacionales de Depósito, S.A. (1936); Comisión Federal de Electricidad, S.A. (1937); Ferrocarriles Nacionales de México, S.A. (1937); Compañía Exporta- dora e Importadora Mexicana, S.A. CEIMSA -hoy CONASUPO- (1937); Banco Nacional de Comercio Exterior, S.A. (1937); Banco Nacional Obrero para la Promo- ción Industrial, S.A. (1937); Aseguradora Mexicana, S.A. (1937); Petróleos Mexica- nos, S.A. (1938), Comisión de Fomento Minero (1939).33 La Revolución empezaba a justificarse. El proyecto de sociedad y de Estado cobra- ba sentido en los logros alcanzados por sus instituciones. El llamado al colaboracio- nismo se resolvía en la medida en que se alcanzaban a plasmar en esas mismas instituciones las demandas populares. Los actos gubernamentales se legitimaban ampliamente por su solo contenido. Era, sin duda, la constitución de una estructura sédida^y segura, capaz de garantizar una estabilidad a largo plazo. Modernizar al país era el título primero en la agenda del nuevo régimen: romper con el atraso; actuali- zar los sistemas de cultivo; incrementar la productividad; incorporar al desarrollo las zonas marginadas, todo confluía en la misma intención: la creación del México moderno.34 El elemento más poderoso con que se pudo contar para expandir el sistema econó- mico fueron las instituciones nacionales de crédito, entre otras cosas por las caracte- rísticas que toman en los países subdesarrollados, es decir, que tienden a ejercer funciones difusas y complejas en vez de concretas y específicas, lo cual les permite tener una gran capacidad de movimiento.35 Dichas instituciones, en tiempos de Cárdenas, atacaron, principalmente, los campos dedicados a: obras públicas y habi- tación popular; promoción industrial y mercado de valores; organización agrícola ejidal; regulación del mercado de productos agrícolas; fomento al comercio exte- rior y fomento a la fabricación de azúcar.36 Muchas instituciones de crédito y diversos organismos descentralizados obtuvieron su razón de ser en la política de masas, tal es el caso del Banco Nacional Obrero de Fomento Industrial y del Banco de Crédito Ejidal. Otro mecanismo de integración de las masas a la administración pública, era el de pasar a manos de los trabajadores empresas recién expropiadas; de aquí nació el término "administración obrera", que en realidad era un cooperativismo dirigido gubemamentalmente,37 reglamentado por medio de la Ley General de Sociedades Cooperativas,38 a la cual se apegó en mucho la operación del Banco Obrero. La asociación colectiva de los trabajadores fue preocupación constante. La labor desarrollada por el gobierno en este sentido muestra claramente la intención de organizar a los trabajadores, y hacerlos partíci- pes de manera concreta y directa en los programas de industrialización: el 18 de febrero de 1935 Cárdenas expedía un decreto para crear un sistema de crédito popular; al poco tiempo se habían integrado 33 Uniones de Crédito Popular con un capital de $391,835.00; paralelamente a esto, en los seis primeros meses del mismo año ya se encontraban operando 334 cooperativas con un capital total de $583,434.00.39 El crédito popular era concebido como una tarea que tenía que
  • 28. JOSÉ FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 35 consolidar las estructuras básicas de las organizaciones de trabajadores. Era el ci- miento de la política económica dirigida a las masas. Tarea que, como hemos visto, iba mucho más allá del simple otorgamiento de recursos monetarios. El sistema crediticio nacional comenzó a tener como uno de sus puntales básicos al Banco Nacional de México. Siguiendo su trayectoria se puede conocer la evolu- ción que ha tenido en México el capital financiero público, de 1925 a 1932 se dedica, principalmente, a reconstruir el sistema bancario para darle una visión nacio- nal y, a la vez, controlar centralmente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 28 constitucional, la emisión monetaria.40 Aunque, en realidad, estas funciones eran acompañadas por un trabajo a manera de banco comercial, debido a la debilidad del capital financiero privado. De 1932 en adelante el Banco de México ocupa su verdadero lugar como banco central.41 Las actividades a su cargo fueron: regular la emisión y circulación de moneda y divisas extranjeras, agente financiero del gobier- no en las operaciones de crédito interno y externo y en la emisión y vigilancia de empréstitos públicos, tesorero del gobierno federal, representante del gobierno en los organismos financieros internacionales, actúa como banco de reserva de los ban- cos asociados, fija tipos máximos y mínimos de interés y de descuento, concede préstamos a bancos asociados, compra y vende oro y divisas extranjeras, recibe del público depósitos a la vista o a plazos en moneda extranjera, compra y vende letras de cambio y emite bonos, concede préstamos a empresas estatales.42 En su informe de 1936 Cárdenas notificaba la expedición de la nueva ley Orgánica del Banco de México en la cual se le señalaban las esferas financieras —además de las ya señala- das— que estarían a su cargo.43 Un ejemplo de la capacidad de intervención del Banco -conjuntamente con Hacienda— lo fue el mantenimiento del nivel de crédito cuando se dieron numerosos retiros bancarios en 1938.44 La promoción industrial quedó, fundamentalmente, bajo las atribuciones encarga- das a Nacional Financiera, que mediante la escritura constitutiva del 30 de junio de 1934 entró en operación. Patton Glade al referirse a la trascendencia de su papel señala: "Si los mexicanos hubiesen esperado a que 'las eternas e inelutables' leyes del mercado proveyeran el necesario capital de inversión, podrían estar todavía esparcidos, pero al establecer la Nacional Financiera, junto con los otros bancos especializados, tomaron realmente el destino en sus propias manos para realizar lo que no podían esperar de las fuerzas invisibles".45 En efecto, la intervención del Estado, aparecía como el eje motor de todo el sistema económico nacional, en vir- tud de las limitaciones del propio desarrollo capitalista; no había otra forma de sacar al país adelante más que con la acción profunda de la administración pública. Algunas de las funciones de la financiera bastan para reforzar esta afirmación: vigi- lar y regular el mercado nacional de valores, actuar como caja de ahorro, depositaría, legal de todos los valores, fungir como sociedad financiera o de inversión, agente financiero del Estado, manejar créditos a mediano y largo plazo, fiduciaria del go- bierno federal, promover y regular las inversiones en cualquier tipo de empresa.46 En México, a diferencia de otros países, primero aparecieron las grandes instítucio-
  • 29. 36 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MEXICO nes financieras que a la postre dieron marco al desarrollo de los grandes proyectos industriales; a la sombra de Nacional Financiera se crearon, posteriormente, muchí- simas empresas, tales como: Celanese Mexicana, S.A., Viscosa Mexicana, S.A., diversos ingenios azucareros. Empacadoras de Carne, Sosa Texcoco, Compañía Mexicana de Tubos, Industria Eléctrica Mexicana, Vidriera Guadalajara, S.A. y Motores y Maquinaria Anáhuac, S.A., por nombrar sólo algunas.47 La fuerza del ca- pital financiero del Estado, por medio de Nafinsa, aparte de crear numerosas ins- talaciones fabriles, también se extendió en aquellas empresas en las cuales se tenía cierto capital invertido, concretamente, en las empresas de participación estatal ma- yoritaria y minoritaria, lo cual le dio una enorme influencia en la determinación de políticas. Incluso ciertos sectores de la iniciativa privada pudieron emprender la instalación de sus negocios, gracias a las facilidades jurídicas y al apoyo financiero público; nos referimos, principalmente, a las llamadas industrias de transformación. Otras instituciones financieras fueron: Banco Nacional Hipotecario, Urbano y de Obras Públicas, fundado en 1933 con un capital de $45 millones, encargado de aten- der la construcción de edificios públicos, urbanización, obras de riego, etcétera. Es importante anotar que el contenido de sus funciones no perdía de vista, según de- claración oficial, las dos vertientes del quehacer nacional: reformas sociales y fomen- to económico.48 En el campo del comercio exterior para atender asuntos de impor- tación y de exportación, nació el Banco Nacional de Comercio Exterior, S.A., creado en julio de 1937 a instancias de la Secretaría de Hacienda y de Nacional Financiera, con el especial énfasis en el fomento a esa actividad. Tuvo, desde un principio, injerencia en la organización de empresas dedicadas a la producción de artículos exportables. La acción de este banco se extendía a la rama comercial, por lo que no es casualidad que de él haya nacido la Compañía Exportadora e Importa- dora Mexicana, S.A. (CEIMSA), como su brazo comercial, para establecer precios de garantía a los productos básicos. En este mismo renglón la administración pública contó, desde 1936, con la inter- vención de Almacenes Nacionales de Depósito,49 para proteger la economía de los productores y proveerlos de una corriente estable de insumos, así como también, coadyuvar al control del acaparamiento de comerciantes especuladores. De esta polí- tica salieron indudablemente beneficiadas las grandes masas que sufrían cotidiana- mente la acción especulativa. El flujo del capital comercial empezaba a acelerarse y era indispensable crear todo un esquema comercial que facilitara su expansión. Dentro de este contexto era clara la necesidad de contar con más y mejores vías de comunicación entre ellas los ferrocarriles, con esto se abría toda una serie de posibi- lidades en el campo y en la industria nacionales. La intención de mejorar los servicios ferroviarios coincidía con el interés de nacionalizarla, cosa que se logró en 1937 constituyéndose el Departamento Autónomo de los Ferrocarriles Nacionales de Mé- xico, oficializándose al año siguiente la administración obrera, en la cual los traba- jadores tuvieron derecho a manejar toda la organización administrativa y definir sus líneas de acción. Paralelamente quedaron expropiadas también, las líneas Interocéa-
  • 30. JOSÉ FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 37 nica, Mexicana del Sur y Oriental y Nacional de Tehuantepec. La idea de hacer con- fluir los intereses obreros con los del Estado encontraba en este ámbito su expresión más acabada. Las movilizaciones del sindicato ferrocarrilero comenzaron demandan- do mejores salarios y rectitud en el manejo de la empresa -en la década de los veinte a nadie escapaba la corrupción que sufrían los ferrocarriles—, pero al ir avan- zando la lucha, el conflicto emergió al plano de las tendencias nacionalistas que imperaban en el país, en este plano los ferrocarrileros hallaron un gran apoyo en la línea obrerista del Estado. La alianza era un hecho. Conjuntamente se emprendió la nacionalización de los ferrocarriles y se resolvió el conflicto laboral incorporando a los trabajadores en su administración, que desde luego quedó bajo la vigilancia gu- bernamental.50 La administración pública, en este caso concreto, hizo las veces de un instrumento político altamente eficaz para resolver un problema laboral y em- prender un nuevo tipo de operación ferrocarrilera. De paso, el Estado ganaba una empresa y el apoyo incondicional de los ferrocarrileros. En medio de todo esto, estaba la administración pública como canal de comunicación y punto de resolución. La participación de los trabajadores lograba erradicar las corruptelas de las camari- llas burocráticas. La explicación era muy simple, tenía que rendirse cuentas e in- formes ante los mismos trabajadores que en caso de conflicto contaban con el arma más poderosa, su organización. Así se pasaba a formar parte activa del Estado. Caso muy similar a éste, aunque en mayores proporciones, era el de los petroleros, los cuales vieron desde siempre su campo de ocupación como un campo a rescatar para beneficio del país. Las primeras luchas se iniciaron por mejoras laborales, pero ya con cierto aire de reinvindicación nacionalista. La expropiación petrolera sintetizó el empeño de los trabajadores petroleros, y de todas las masas populares que posteriormente se les unieron, para apoyar la enajenación de los bienes de las compañías extranjeras. Resulta interesante observar el tratamiento que se le dio a tal resolución: oficialmente Cárdenas esgrimió en todo momento la violación que hicieron las compañías al no acatar el laudo resolutivo de la Junta de Conciliación y Arbitraje en favor de los trabajadores, lo cual orilló al gobierno a la expropiación.51 De ahí, pues, la principal justificación, se trataba de una falta de las empresas en contra de los trabajadores y, consecuentemente, contra la nación. Una vez más Es- tado y masas se encontraban íntimamente vinculados en el interés de restituir para México sus bienes. El colaboracionismo había rendido sus más altos frutos. La pro- yección nacional que tuvo la expropiación a todos los niveles manifestó, de entrada, la gran unidad nacional que había sido posible por este hecho. Al concluir la euforia popular por la victoria alcanzada, quedaba en adelante la difí- cil tarea de hechar a andar la empresa recién constituida: Petróleos Mexicanos. El contenido y objeto de sus operaciones cambió radicalmente. Las ganancias acelera- das como norma fundamental fueron substituidas por el criterio de necesidad nacional. Uno de los problemas más difíciles de solucionar, fue el de satisfacer el mercado interno cambiando toda la orientación de la antigua producción, por ejem- plo, la mayoría de las instalaciones estaban en el golfo con miras a la exportación
  • 31. 38 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MEXICO siendo que los centros de consumo interno estaban en la zona centro. Esta grave dislocación fue rectificándose paulatinamente hasta que en 1955 podía decirse con satisfacción que el 37% de la capacidad total de refinación se encontraba en el centro de la República y atendía el 50% del consumo interno.52 En los años que precedieron a la expropiación, la producción alcanzaba los 233,048, 760 barriles, que fueron seguidos de una baja causada por las luchas sindicales y los reajustes administrativos. Para la primera parte de la década de los cuarenta se había registrado un pequeño aumento: 245,907,007 barriles.53 Dentro de la propia empresa los cambios en cuanto al trato con los trabajadores era totalmente distinto; ellos mismos participaban activamente en su organización, aunque no en forma tan directa como los ferrocarrileros. Pemex emprendió todo un proyecto de servicio y seguridad social para sus empleados. "En 1938 había 5 hospi- tales y 9 salas de consulta atendidos por 70 médicos, con un costo de $783 mil anuales. Para fines de 1953 ya había 8 hospitales, 13 clínicas y 123 salas de consul- ta, con 384 médicos y 131 enfermeras, y un costo de más de $30 millones anuales —por lo que respecta a la educación también se lograron mejoras substanciales—. En 1937 había 32 escuelas de las empresas, con 90 maestros y 4,719 estudiantes. Para fines de 1952, el número de escuelas había subido a 46, y los maestros y estu- diantes habían aumentado hasta 344 y 21,348 respectivamente..."54 El proceso político había hecho posible que las demandas de las organizaciones obreras fueran tomadas en cuenta tanto a nivel global como en el interior de las propias empresas donde trabajaban. Las luchas teivindicativas permeaban las propias estructuras administrativas y no tan sólo, como se afirma en la mayoría de las ocasiones, en el plano político general. La administración pública cardenista, si algo tuvo de virtud, fue su gran capacidad para adaptarse a las presiones sociales y a las fluctuaciones políticas. Esto resulta más comprensible si se toma en cuenta que era un Estado en plena etapa de formación y consolidación. Todavía no era presa de las rigideces y burocratismo de las etapas posteriores. La administración pública de los treinta fue tan flexible que pudo aceptar, sin mayores dificultades, la penetración de las masas en sus estructuras; cosa que andando el tiempo se volvería cada vez más difícil. Aunque dejó establecido —y esto es uno de los grandes secretos del sistema político mexicano— los canales por los que fluyeron el tratamiento y el control pol ítico hacia los sectores atendidos. No pudo haber cosa mejor para garantizar la estabilidad institucional que la herencia populista del gobierno mexicano. Siguiendo este planteamiento podemos acercarnos a las instituciones crediticias que iniciaron su participación en el medio rural: El Banco Nacional de Crédito Agrícola (1926) y el Banco Nacional de Crédito Ejidal (1935). El objeto de su operación consistió en organizar la economía rural dentro de los criterios marcados por el nuevo régimen;55 por tanto no son simples instituciones de orientación sino unida- des interventoras en el más amplio sentido de la palabra. Al igual que en el sector industrial, el crédito público dio forma y determinó la producción en el campo, ya
  • 32. JOSÉ FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 39 que se tenían las mejores condiciones para que la administración pública penetrara en él aceptación popular de la acción gubernamental, imposibilidad de los campesi- nos de incrementar por medios propios la productividad, propensión a organizarse colectivamente en torno a los ejidos, etcétera. En esa forma el Banco Ejidal se con- virtió en el principal instrumento de conducción del proceso de reforma agraria. No hay que perder de vista, sin embargo, que el Departamento Agrario hacía su parte por lo que tocaba al reparto de tierras. Banjidal intervino para: " 1 . organizar las sociedades locales de crédito ejidal [consti- tuidas con por lo menos 5 1 % de ejidatarios]; 2. otorgar créditos a dichas socieda- des, organizando la producción y venta de sus cosechas, y comprar y revender a los socios semillas, abonos, implementos y equipos agrícolas, y 3. representara los so- cios en toda negociación administrativa o fiscal con las autoridades federales o loca- les en materia agrícola, así como realizar el desarrollo y la explotación de los bie- nes comunes de los ejidos".s6 Por la vía del crédito público el campesino quedaba integrado, de facto, al control estatal. La fuerza política de los trabajadores agríco- las no sirvió simplemente para constituir un partido de corporaciones (PRM), ni ésta fue la única vía utilizada para controlarlos. La vinculación de la fuerza organi- zativa y productiva del campesino bajo la tutela estatal, modificó el esquema de te- nencia de la tierra, el tipo de producción y, principalmente, las relaciones políticas entre Estado y campesinos. Cárdenas entendía con una gran claridad que el plan de reforma agraria tenía que apoyarse forzosamente en tres elementos fundamentales: 1. la educación de las le- yes a los propósitos de renovación, en este sentido, el principal cambio que tenía que hacerse era la reforma al código agrario; 2. reforzar la capacidad del Departa- mento agrario para hacer más ágil el reparto de tierras (se definía, explícitamente, que el problema era eminentemente administrativo); 3. establecer un sólido siste- ma crediticio que organizara directamente a los campesinos.57 El Código Agrario se reformaba en agosto de 1937. Para tener una idea más o menos cercana de la labor desarrollada por el Departa- mento Agrario en el campo, diremos que en tan sólo un año se otorgaron 1,514,704 hectáreas para 88,063 ejidatarios,58 siendo la cuenta final del periodo cardenista, como ya se mencionó, de 18.352,275 hectáreas repartidas que beneficiaron a 1.020,594 campesinos.59 Por su parte el Banjidal recibía, en 1937, $51.000,000 para apoyar el desarrollo agrícola en todo el país; al año siguiente la cantidad había aumentado a $126.361,696.60 Cosa por demás impresionante si se toma en cuenta que de la misma forma se tuvo que duplicar la organización administrativa, posibilitada gra- cias a la vertiginosa integración de las sociedades de crédito. El mismo Cárdenas in- formaba en 1938 de la constitución de éstas en las principales zonas beneficiadas por la intervención estatal:
  • 33. 4 0 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MÉXICO En la comarca lagunera se organizaron 288 sociedades con 30,963 socios, agrupa- dos en 17 jefaturas de zona; en Yucatán se organizaron 333 sociedades con 46,112 socios y se dio una nueva forma al sistema ejidal de la península, constituyendo una sociedad civil con intervención del gobierno del Estado para atender los pro- blemas de créditos de los ejidatarios henequeneros; en el yaqui, 13 sociedades con 1,995 socios; en Mexicali, 65 sociedades con 3,902 socios.61 La reforma agraria se enfrentó a un obstáculo: la intransigencia de los propietarios extranjeros para ceder las tierras sin antes haber recibido la indemnización corres- pondiente; a ello Cárdenas respondió que pese a la oposición, seguiría con los planes de reforma pues obedecían al interés superior de la nación y que toda presión par- ticular queda subordinada a ese interés.62 En contraposición a la postura extranjera los campesinos se dieron a la tarea de organizarse para enfrentar cualquier amenaza al programa trazado. En muchas ocasiones los campesinos contaron con el liderazgo de los profesores rurales para instrumentar las decisiones tomadas, auxiliándolos en los trámites para la obtención de tierras, aconsejándolos para organizar la produc- ción, seleccionando el tipo de cultivos que más convenía, y con mucha frecuencia, llevando la representación de los ejidos a las asambleas de las localidades.63 Las organizaciones ejidales eran en gran parte el motor de la política económica del Estado en el campo, sin embargo no constituían el todo. La economía rural estaba lejos de formar un conglomerado totalmente socializado. Se trataba más bien de atender y dar solución a las masas, pero siempre bajo el supuesto de que se respe- tarían las reglas de producción dentro del marco capitalista. Es así como se hace en- tendible la existencia del Banco Nacional de Crédito Agrícola y Ganadero, cuyos programas estaban íntimamente vinculados con la Secretaría de Agricultura y Fo- mento para el apoyo a los pequeños propietarios. Al igual que el Banjidal, operó desde un principio con uniones y sociedades de crédito, aunque los servicios banca- ríos también se empezaron a dar a clientes privados. El Banco Agrícola, también, emprendió la organización del trabajo en el campo, pero en este caso lo hizo con los pequeños agricultores. El criterio de dotación de créditos se hace con reglas más redituables, incluso está capacitado para establecer empresas industriales; operar como agente de compras de las sociedades; tiene fun- ciones de tipo comercial, ya que concentra, clasifica y distribuye los productos agrí- colas y ganaderos para eliminar las excesivas ganancias de los intermediarios.64 A di- ferencia de los incrementos que observó el Banjidal entre 1938 y 1940, el Banco Agrícola' conservó una línea más o menos fija de desarrollo: $30.500,000 y $40.628,667 en los mismos años. Aunque es necesario aclarar que la política cam- bió en los años sucesivos, pues incluso el mismo Banjidal empezó a favorecer el de- sarrollo de las unidades privadas. Al fin y al cabo tenían que prevalecer las leyes de la ganancia sobre cualquier intento de beneficio social. Esta era la única cuestión de la que no podía escapar el régimen cardenista. Por más que se quisiera favorecer a los trabajadores, al final siempre saldría ganando el capital, que por cierto se vio fa- vorecido por todos los lados, en virtud de que se abrieron numerosos sectores que
  • 34. JOSÉ FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 41 antes se hallaban en el ostracismo. El régimen político al que dio lugar el cardenis- mo afianzaba un Estado mucho más sólido capaz de garantizar y fomentar el desa- rrollo del sistema. Las condiciones estaban dadas para abrir un periodo de acelerada expansión capitalista a la sombra de un sistema político que pudo resolver el trato con los obreros y campesinos. Un presidente con poderes omnímodos, una adminis- tración pública poderosa con una ascendencia política sobre las masas innegable, las organizaciones sociales y empresariales agrupadas en torno al Estado. Todo estaba organizado para emprender sobre sendas seguras el avance del sistema político y económico del capitalismo, por medio de la industrialización.
  • 35. 42 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MÉXICO NOTAS CAPITULO I 1 Córdova, Arnaldo, La Formación del Poder Político en México. México, Ed. ERA, Méxi- co, 1972, p. 53. Córdova, Arnaldo, La Ideología de la Revolución Mexicana. México, Ed. México, 1973, p. 36. 2 Córdova, Arnaldo, La Formación del Poder Político en México. México, Ed. ERA, Méxi- co, 1972, p. 52. 3 Ibíd. p. 21. Las movilizaciones campesinas, fundamentalmente presionaron por reivindi- caciones que no lograron manifestarse como intereses autónomos. La base del colabora- cionismo es la posibilidad de manipular políticamente intereses que no han madurado ideológicamente. 4 Ibíd. pp. 21-22. 5 Córdova, Arnaldo, "La Política de masas y el futuro de la Izquierda en México" en: Re- vista Cuadernos Políticos, No. 19, enero-marzo, 1979, p. 19. 6 El término "populismo", trata de señalar una serie de características, que en la historia contemporánea han reunido ciertos regímenes latinoamericanos: 1. capacidad de movili- zación de masas en torno al Estado por lo general presidido de una figura carismática, 2. identificación de intereses populares con los objetivos gubernamentales; 3. debilidad político-ideológica de las clases para presentar planteamientos autónomos y radicales de las organizaciones; 4. capitalización de la fuerza popular para llevar a cabo programas nacionalistas. Para una ampliación de este tema ver: Germani, Gino, Política y Sociedad en una época de transición. Ed. Paidós, Argentina, 1962; Torcuato, Di Telia, "Populismo y Reforma en América Latina", en: Revista Desarrollo Económico, vol. IV, No. 16, 1965; Lenin, V. Contenido económico del populismo y su crítica en el libro del Señor Struve. Obras Completas. Ed. Cártago, Buenos Aires, 1960; lanni. Octavio, La formación del Esta- do populista en América Latina. Ed. ERA, México, 1975 y Córdova, Arnaldo, La polí- tica de masas del Cardenismo. Ed. ERA, México, 1974. 7 Córdova, Arnaldo, La Formación . . ., p. 45. 8 Guerrero, Ornar, Teoría Administrativa de la Ciencia Política. Ed. UNAM-FCPyS, Méxi- co, 1976, p. 12. 9 Guerrero, Ornar, La Administración Pública del Estado Capitalista. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales (UNAM), tesis doctoral (inédita), 1978, p. 123. Este mismo tema ha- bía sido predicho con una gran claridad por Marx, ver: Marx C. y Engels, El dieciocho brumario de Luis Bonaparte. Obra Escogidas. Ed. Progreso, Moscú, pp. 123-135. 10 Ver: Tocqueville, Alexis, El Antiguo Régimen y la Revolución. Ed. Guadarrama, Madrid, 1969, pp. 63-74. 11 Guerrero, Ornar, La Administración Pública . . ., p. 108. 12 Wilson, Woodrow, "Estudio de la Administración", en: Waldo (ed.) Administración Públi- ca, Ed. Trillas, México, 1967; Gulick, Luther, Ensayos sobre la ciencia de la administra- ción. Ed. Escuela Nacional de Administración Pública, Madrid, 1973.
  • 36. JOSÉ FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 43 13 Mosher, Frederick y Cimmino, Salvatore, Ciencia de la Administración. Ed. Rialp, Ma- drid, 1961. 14 Guerrero, Ornar, op. cit., p. 26-27. 15 Hintze, Otto, Historia de las Formas Políticas. Revista de Occidente, Madrid, 1968, p. 164; Fernández Santillán, José, La Administración Pública en la Época Colonial; tesis de licenciatura. Facultad de Ciencias Políticas y Sociales, 1976. 16 Patton, Glade, "Las Empresas Gubernamentales Descentralizadas", en: Aportaciones al conocimiento de la Administración Pública Federal ¡autores extranjeros). Ed. Dirección General de Estudios Administrativos, Secretaría de la Presidencia, México, 1976, p. 333. 17 Diario Oficial, 6 de abril de 1934, 31 de diciembre de 1935, y 31 de diciembre de 1939. Los anteriores cambios habían sido en 1891 y 1917 respectivamente. No se trató de sim- ples modificaciones legislativas; fueron estas leyes, la expresión de lo que estaba teniendo lugar en el interior de la maquinaria estatal, ver: González Fernández, José, "Anteceden- tes y comentarios a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal", en: Revista de Investigaciones Jurídicas. Escuela Libre de Derecho, año 2, No. 2, 1978, pp. 339-343. 18 Córdova, Arnaldo, La Política de masas del Cardenismo, pp. 45-50. 19 Ibídem, p. 148. 20 Patton, Glade, op. cit., p. 354. 21 Mijares Palencia, José, El Gobierno Mexicano, su Organización y Funcionamiento. Ed. Di- rección General de Estudios Administrativos, Secretaría de la Presidencia, México, 1976, p. 115. 22 Ibídem p p . 1 1 0 - 1 1 1 . 23 Nathaniel y Silvia Weyl, "La reconquista de México: los días de Lázaro Cárdenas", en: Problemas Agrícolas e Industriales de México. Vol. V i l , No. 4, oct-dic, 1955, p. 308. 24 Mijares Palencia, José, op. cit., p. 100. 25 Córdova, Arnaldo, La Ideología de la Revolución Mexicana, p. 344. 26 Ibídem, p. 270. Véase, también, pp. 213-214 y 237-238. 27 Mijares Palencia, José, op. cit., pp. 96-97. 28 Patton, Glade, op. cit, p. 38. 29 Discurso de toma de posesión de Lázaro Cárdenas como Presidente de la República, en: México a través délos informes presidenciales, T. I, Ed. Secretaría de la Presidencia, México, 1976, p. 250. 30 Ibídem, p. 251. 31 Carrillo Castro, Alejandro, "Las empresas públicas y la Reforma Administrativa", en: Ale- gría, Rosa Luz, et. al. Empresas Públicas. Ed. Coordinación General de Estudios Adminis-
  • 37. 44 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MÉXICO trativos Presidencia de la República, colección Seminarios No. 7, México, 1978, p. 16. El mismo autor señala que las primeras empresas públicas que se fundaron después de la Re- volución armada fueron empresas del sector financiero, entre las cuales destaca en prime- rísimo lugar el Banco de México. La creación de las empresas públicas fue coyuntural e improvisada lo que a la postre trajo problemas de coordinación entre las diversas instan- cias gubernamentales, este fenómeno se ha visto, preferentemente, desde el punto de las dificultades técnicas que ocasionó; pero también es necesario traer a colación que en este proceso se formaron verdaderos centros de poder político al interior del propio aparato estatal. 32 Ibídem, p. 1 1 . 33 Leal, Juan Felipe, México: estado, burocracia y sindicatos. Ed. El Caballito, México 1976, p. 94. 34 Córdova, Arnaldo, La Ideología de la Revolución Mexicana, p. 334. 35 Patton, Glade, op. cit., p. 405. Anotamos el término "subdesarrollados" por ser el más convencional, aunque es necesario dejar aclarado que es altamente polémico, ya que im- plica cierta idea desarrollista y histórica para distinguir la problemática imperante en esas regiones. 36 Campos Salas, Octaviano, "Las Instituciones Nacionales de Crédito", en: México: 50años de Revolución, T. I, Ed. Fondo de Cultura Económica, México, 1960, p. 94. Las Institu- ciones encargadas de tales funciones fueron: Banco Nacional Hipotecario Urbano y de Obras Públicas, Nacional Financiera, Banco Nacional de Crédito Ejidal, Almacenes Nacio- nales de Depósito, Banco Nacional de Comercio Exterior y Unión Nacional de Producto- res de Azúcar. 37 Goodspeed, Stephens, " E l papel del jefe del Ejecutivo en México", en: Problemas Agrícolas e Industriales de México, vol. V i l , 1955, pp. 127-128. Como se ha mencionado la mayo- ría de las cooperativas estaban controladas por la Secretaría de Economía. 38 Diario Oficial, 15 de febrero de 1938. 39 México a través de los informes presidenciales, T. 14, pp. 64-65. 40 Manual de Organización de la Administración Pública Paraestatal, vol. I, Coordinación General de Estudios Administrativos, Presidencia de la República, México, 1977, p. 315. 4 1 Patton, Glade, op. cit., p. 398. 42 Ibídem, pp. 339-400. 43 México a través de los informes presidenciales, T.4 (2) (La Hacienda Pública), pp. 514-515. 44 Ibídem, pp. 528-529. 45 Patton, Glade, op. cit., pp. 498-500. 46 Manual de Organización . . ., vol. 3, p. 404. 47 Patton, Glade, op. cit., p. 500. 48 Ibídem, p. 4 1 1 .
  • 38. JOSÉ FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 45 49 Ibíd, p. 491. Manual de Organización . . ., vol. I p. 225. A l igual que las anteriores institu- ciones. Almacenes Nacionales de Depósito debe su existencia a gestiones de la Secretaría de Hacienda. 50 Goodspeed, Stephens, op. cit., p. 126; Córdova, Arnaldo, "Las Reformas sociales y la tec- nocratización del Estado Mexicano", en: Revista Mexicana de Ciencia Política, No. 70, 1972, pp. 64-65. 51 México a través de los informes presidenciales, T. 14 (Política Laboral), pp. 70-71; Natha- niel y Silvia Weyl, op. cit, p. 279; Shulgovski, Anatoli, México en la encrucijada de su Historia, Ed. Cultura Popular, México, 1977, p. 350; Historia General de México, Ed. Co- legio de México, México, 1977, p. 192. 52 Patton, Glade, op. cit., p. 444. 53 Ibídem p. 441. 54 Ibíd, p. 445. 55 M. Gómez Morín, El crédito agrícola en México, Ed. Espasa-Calpe, Madrid, 1928, p. 14, ci- tado por Córdova, Arnaldo, La Ideología de la Revolución Mexicana, p. 345. 56 O. Ernest Moore, Evolución de las Instituciones Financieras en México, Centro de Estu- dios Monetarios Latinoamericanos, México, 1963, pp. 148-149, citado por Córdova, Ar- naldo, La Política de Masas del Cardenismo, p. 108. 57 Primer informe de gobierno del General Lázaro Cárdenas (1935) en: México a través de los informes presidenciales, T. 15 (Política Agraria), p. 107. 58 Segundo informe de gobierno (1936), op. cit, p. 110. 59 Sexto informe de gobierno (1940), op. cit., p. 118. 60 Tercer y cuarto informes (1937,1938), op. cit., pp. 111-113. 61 Cuarto informe, op. cit., p. 113. 62 Cuarto informe, op. cit., p. 114. 63 Córdova, Arnaldo, "Los maestros rurales en el cardenismo", en: Cuadernos Políticos No. 2, octubre-diciembre, 1974, p. 87; para un mayor estudio del papel de los maestros rurales en el cardenismo ver: Raby, Davis L., Educación y Revolución Social en México (1921-1940), Sep-setentas, México, 1974. 64 Patton, Glade, op. cit., p. 405, capítulo II.
  • 39. CAPITULO II EL PROYECTO DE INDUSTRIALIZACIÓN Y LA EXPANSIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA (Manuel Avila Camacho)
  • 40. Las bases del proceso económico y social estaban dadas para llevar a cabo la indus- trialización del país, de hecho Cárdenas había comenzado con paso firme a definir políticas generales de desarrollo en este sentido. La línea de industrialización de los cuarenta tiene su fundamento lógico en los esfuerzos realizados en la década ante- rior. ' La posibilidad de desarrollo capitalista estaba cifrada en lo que pudiera lograr bajo esta perspectiva, que traducida en el lenguaje oficial era la columna vertebral de las conquistas revolucionarias. Sin desarrollo económico no podía haber justicia social. Hacia allá tenía que ir forzosamente la acción del sector público. Se recurría a la justificación del desarrollo global del país, para sujetar cualquier opción que pu- diera cuestionar el rumbo que estaba tomando el régimen de la revolución. En tan sólo diez años, de 1935 a 1945, el número de industrias aumentó de 7,619 a cerca de 30,000; de ocupar el cuarto lugar en la formación de capital la industria pasó a ocupar el segundo rebasando a la agricultura y a las actividades minero- metalúrgi- cas,2 superada únicamente por el comercio. En estos años el sector público asume una posición central en la economía con clara tendencia hacia la promoción econó- mica utilizando una gran diversidad de instrumentos: política impositiva y comer- cial favorable, trato preferencial a las llamadas industrias nuevas y necesarias, adju- dicación selectiva de créditos, en especial a los sectores manufactureros, implanta- ción de sistemas arancelarios, aplicación de políticas salariales diferenciadas según las ramas de actividad. Se calcula que en la década de los cuarenta el crecimiento de la economía mexicana fue del 4.5 por ciento. No importa a qué precio se tuviera que pagar el desarrollo, el asunto era fomentar las actividades productivas ". . . si se quisiera informar con una palabra lo que carac- teriza el periodo histórico que va de 1940 en adelante éste sería: industrialización^ Como proyecto político y económico no se expresó por primera vez en 1940, desde luego, pero en 1940 los gobernantes mexicanos la proclamaron como el propósito que en adelante estaría en el centro de toda la actividad nacional".3 El Estado te- nía, pues, que volcar toda su capacidad económica en aras del progreso nacional, aun a costa de su propia descapitalización, profundizada por no contar con fuentes directas de financiamiento. La deuda pública representó, desde entonces, la forma" más socorrida para granjearse recursos. Véase si no la siguiente exposición, que de- muestra palpablemente cual ha sido la tendencia de la deuda pública mexicana:
  • 41. 50 POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN PUBLICA EN MÉXICO Resulta muy indicativo hacer una historia estadística breve de lo que representa dentro del gasto bruto total los servicios de la deuda en México: en los once años que van de 1900-1911 significó el 30% llegando a su nivel más bajo de 1917 a 1920. —Cuando se estaba renegociando los términos de la deuda externa de Méxi- co— que fue de 3.5%; siguió una escala ascendente en los siguientes cuatro años, alcanzando 5.5.% pasando a 12.7% de 1925 a 1928, volvió a ascender hasta 1940, durante el gobierno de Cárdenas fue de 10.4% iniciando su elevación a par- tir de 1941-46 en que llegó al 17%; en 1952 fue de 15.4°/o, en 1958 de 16.1%, en 1946 alcanzó el 26% y bajó un poco en el siguiente sexenio para llegar a 24.3%.4 De lo anterior queda evidenciada la forma en que el desarrollo capitalista mexicano corre paralelo a una política gubernamental que no podía dejar de estar atada al en- deudamiento. Tal endeudamiento reposó, como era lógico esperarse, sobre las espal- das de los más débiles. Fenómeno que no se presenta como un hecho particular de México, sino que es una característica general del sistema capitalista.5 La segunda guerra mundial ponía en primer plano la estrecha vinculación, a nivel in- ternacional, de todos los sistemas económicos. El aumento de demanda por el con- flicto bélico fue una excelente oportunidad para colocar los productos de exporta- ción de los países subdesarrollados; asimismo se abre la posibilidad de emprender el llamado proceso de "substitución de importaciones", que no es otra cosa que el de- sarrollo de cierta industria nacional aprovechando la retracción de las industrias ex- tranjeras por estar ocupadas en el suministro de guerra; todo esto sin romper los es- quemas de dependencia. La coyuntura era, pues, favorable para emprender y justi- ficar el desarrollismo que no buscaba ser autónomo, puesto que, entre otras cosas, suponía la operación de la inversión extranjera.6 Se trataba de encontrar mejores posiciones dentro del capitalismo internacional, dentro de un momento específico. Lo que parecía ser un movimiento de cierta posibilidad autonomista terminó en rea- lidad en el afianzamiento de la centralización política internacional de los países industrializados, en especial de los Estados Unidos, desplegando toda una estrategia imperialista, en la que destaca la expansión del capital financiero utilizando los más diversos medios, que van desde la penetración abierta de los consorcios transnacio- nales hasta la manipulación de los foros internacionales. Ejemplo de ello son el Ban- co Interamericano de Desarrollo (BID); El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y el Export Import Bank (EXIMBANK), cuyos créditos están su- jetos a la "buena disposición" de los países receptores y concedidos para proyectos de "desarrollo" condicionados a la aprobación aparentemente técnica, pero con francos visos interversionistas.7 De todo esto, el hecho que sentó las bases de las nuevas condiciones en las relaciones políticas y económicas a nivel internacional, fue la conferencia de Bretton Woods que posibilitó el papel de Estados Unidos como eje central de todo el sistema. México, por supuesto, quedó encuadrado den- tro de la nueva estrategia.
  • 42. JOSÉ FLORENCIO FERNANDEZ SANTILLAN 51 Cabe preguntarse de qué forma varió o permaneció la postura nacionalista del ré- gimen de la revolución, que acababa de ver pasar uno de sus momentos más brillan- tes dentro del gobierno cardenista. Incluso queda la incógnita de hasta dónde las decisiones políticas internas fueron afectadas por este gran crecimiento del imperia- lismo, especialmente en América Latina. La explicación de las estrategias seguidas por el régimen avilacamachista pueden llevarnos a encontrar alguna respuesta en este sentido: Uno de los primeros pasos que se dieron en relación a la segunda guerra mundial fue el llamado a la "Unidad Nacional" para hacer frente a las amenazas exteriores, com- prometiendo cualquier desvío interno a la verticalidad que el momento imponía. La lucha de clases se diluía al calor del colaboracionismo patriótico de todas las co- rrientes.8 El sector obrero inició una campaña para someter cualquier conflicto la- boral al arbitrio del Estado; de hecho esta era una práctica ya utilizada, pero debido a las circunstancias se tenía que aplicar con mayor esmero. Nunca debe perderse de vista que el Estado mexicano es un Estado con una amplia base social que no podía ponerse en duda en momentos en que la nación exigía del apoyo de todos sus miembros. A la luz pública los gobernantes agitaban toda su capacidad demagógica para contrarrestar cualquier posible brote de disidencia interna. Atacándola como antinacional y temeraria, pues ponía en peligro el esfuerzo de unidad tan necesaria para seguir haciendo de México un país próspero y libre. En tales circunstancias no quedaba más que la "unidad a toda costa".9 Como lo dijo el propio Avila Camacho en su informe de 1941 "ni patrones ni trabajadores deben olvidar que son, ante todo, mexicanos, y que encima de la división de clases está la unidad patria".10 A iniciativa del Presidente de la República las centrales obreras llevaron a cabo una intensa labor de integración y de subordinación al arbitrio presidencial que culminó en la firma del Pacto de Unidad Obrera. El corporativismo político se actualizó ope- rando con la mayor eficiencia en este caso. Seis federaciones de trabajadores en las cuales se encontraban el 9 0 % de los trabajadores sindicalizados se comprometían a: 1. someter las disputas intergremiales al secretario del trabajo a quien reconocían como arbitro; 2. suspender todas las huelgas y aceptar en su lugar el arbitraje; 3. permitir que un miembro de un sindicato que no tuviera el control de un taller o fábrica determinados, trabajara en éstos mediante arreglo con el sindicato que ejer- cía el control".11 El asunto era resuelto magistralmente, pues se robustecía inter- namente el régimen y presentaba una posición bastante sólida en el exterior, incluso para negociar con más fuerza las alianzas internacionales. Nunca resultará lo mismo un gobierno sin un amplio apoyo político, que un régimen como el mexicano que se podía jactar de hacer este tipo de maniobras. No se puede negar que a partir de 1940 el trato preferencial del gobierno hacia los obreros sufre un retraimiento; pero si bien hubo este retraimiento, la política obrera no podía cancelarse, ya que el propio régimen de la revolución había nacido con un compromiso social irreversible.

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