Politietuchtrecht
PolitietuchtrechtEen studie naar de juridische aspecten en de praktijkMagrete van der SteegDit boek werd op 7 december 200...
ColofonZetwerk: Sander Pinkse Boekproductie, AmsterdamOmslagontwerp: Verheul en De Geus, Alphen aan den RijnISBN 90 13 021...
InhoudVoorwoord 11Afkortingen 151 Probleemstelling en onderzoeksmethoden1.1 Aanleiding en doel van het onderzoek 171...
Inhoud2.5 Interne normhandhaving 71 2.5.1 Normstelling 72 2.5.2 Reacties op normovertredingen 73 2.5.3 Ex...
Inhoud3.7 Evaluatie 1574 Formeel politietuchtrecht: de procedure en het sanctiebesluit4.1 Inleiding 1614.2 ...
Inhoud 5.3.1 Definitie van plichtsverzuim 289 5.3.2 Intern onderzoek 289 5.3.3 Interne verdeling van ...
Inhoud 6.5.3 Het functioneren van het tuchtrecht volgens de medewerkers 393 6.5.4 Afdoening van con...
Inhoud2 Halfgestructureerde vragenlijst voor interviews met leidinggevenden 5113 Nadere gegevens van korps Am...
VoorwoordDe directe aanleiding voor deze studie is gelegen in het onderzoek naar hetvuurwapengebruik door de politie, dat ...
Voorwoordonderzoekservaring wist ik mij zowel bij het juridische als bij het empirischeonderdeel van deze studie begeleid....
VoorwoordHet werken aan het proefschrift vormde de afgelopen jaren zonder meer eenbelangrijke dagvulling. Maar (de geboort...
AfkortingenAA Ars AequiAB Administratiefrechtelijke BeslissingenABRS Afdeling B...
AfkortingenMvT memorie van toelichtingNJ Nederlandse JurisprudentieNPI Nederlands Politie I...
Hoofdstuk 1Probleemstelling enonderzoeksmethoden1.1 Aanleiding en doel van het onderzoekEen politieambtenaar die de regels...
Hoofdstuk 1Daarom dient de politie zich bij haar taakuitoefening te houden aan wette-lijke bepalingen die voorschrijven in...
Probleemstelling en onderzoeksmethodentoespraak hield voor de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.2 Zij heeftervoor gezor...
Hoofdstuk 1rechtsgebied dat ofwel vluchtig wordt besproken, zoals in boeken over derechtspositie van ambtenaren, ofwel bui...
Probleemstelling en onderzoeksmethodensing van het tuchtrecht. Om te beginnen speelt de vraag welke betekenis inde praktij...
Hoofdstuk 1dacht voor de beleidsmatige context van het politietuchtrecht, die bestaatuit het integriteitsbeleid voor de po...
Probleemstelling en onderzoeksmethodenkader te komen. Het materiële tuchtrecht behelst tevens de normadressaten,dat wil ze...
Hoofdstuk 1 Hoe is de rechterlijke toetsing van het sanctiebesluit te kenmerken? Hoe verhoudt cumulatie van een tu...
Probleemstelling en onderzoeksmethodenDeelvragen bij vraag 4 (Hoe functioneert het politietuchtrecht in de prak-tijk?): ...
Hoofdstuk 11.4 OnderzoeksmethodenAan dit proefschrift ligt juridisch én empirisch onderzoek ten grondslag.Omdat er tot nog...
Probleemstelling en onderzoeksmethodenrecht, dat wil zeggen wettelijke regelingen, rechtsbeginselen en de jurispru-dentie,...
Hoofdstuk 1over jaaroverzichten, wat het onmogelijk maakte om een landelijk beeld teschetsen dat volledig was.9CasestudyDe...
Probleemstelling en onderzoeksmethodenting is dat in een getalsmatig groot korps het tuchtrecht meer geïnstitutio-naliseer...
Hoofdstuk 1 materiedeskundigen: beleidsmedewerkers en onderzoekers van het in- terne onderzoeksbureau; een enq...
Probleemstelling en onderzoeksmethodenteitswaarde niet verloren. In korps Noord- en Oost-Gelderland was dit opdetails geda...
Hoofdstuk 13. Een kwalitatieve analyse van de informatiepositie van leidinggevenden met betrekking tot signalen van ...
Hoofdstuk 2Analytisch kader2.1 InleidingDit hoofdstuk belicht de kenmerken van het politietuchtrecht. Allereerstwordt in p...
Hoofdstuk 22.2.1 Kenmerken van tuchtrechtHet tuchtrecht heeft vier principale kenmerken: het is groepsrecht, het issanctie...
Analytisch kaderbehoort. Het tot sanctioneren bevoegde orgaan is een college of een hiërar-chisch meerdere. Typisch tuchtr...
Hoofdstuk 2Tuchtrecht: recht sui generisHet tuchtrecht vertoont gemeenschappelijke kenmerken met het privaat-recht, het st...
Analytisch kaderinstellingen en kerkelijk tuchtrecht.6 Aan deze opsomming is nog het sport-tuchtrecht toe te voegen. Deze ...
Hoofdstuk 2vrijwilligheidsschaal vormen enerzijds tuchtrecht van hobbygroepen enanderzijds tuchtrecht van gedetineerden en...
Analytisch kader2.2.4 De regeling van het politietuchtrechtWettelijke grondslagHet politietuchtrecht is een vorm van ambte...
Hoofdstuk 2Barp omschrijft wat onder ‘plichtsverzuim’ wordt verstaan als algemenetuchtnorm, geeft een limitatieve opsommin...
Analytisch kaderpolitietuchtrecht onlosmakelijk is verbonden met de hoedanigheid vanambtenaar, ziet het in de eerste plaat...
Hoofdstuk 2wordt nu verstaan het voldoen aan de geldende normen en waarden, stan-daarden en regels.18 In de omschrijving v...
Analytisch kadergezag van de overheid en daarmee de effectiviteit van het overheidsoptre-den. Integriteit wordt omschreven...
Hoofdstuk 2zorgdragen voor preventie van normovertredingen, maar ook voor eenadequate reactie als normovertredingen zich v...
Analytisch kader2.3.2 Visie op de integriteit van de politieIn 1993 benadrukten de ministers van Justitie en van Binnenlan...
Hoofdstuk 2zoeksmethoden zij beschikten en hoe zij gepositioneerd waren ten opzichtevan de rijksrecherche. Het is dan ook ...
Analytisch kadergedrag niet afdoet als betreurenswaardig incident.”31 Het NPI stelt geenprioriteiten ten aanzien van het h...
Hoofdstuk 2Vooralsnog kan de doelstelling van het tuchtrecht niet worden opgemaaktuit landelijk beleid.2.3.3 De ambtelijke...
Analytisch kadertenonderzoek dat vooraf gaat aan de aanstelling als aspirant of ambtenaarvan politie, strekt zich uit over...
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
Politie tuchtrecht
of 550

Politie tuchtrecht

Published on: Mar 4, 2016
Source: www.slideshare.net


Transcripts - Politie tuchtrecht

  • 1. Politietuchtrecht
  • 2. PolitietuchtrechtEen studie naar de juridische aspecten en de praktijkMagrete van der SteegDit boek werd op 7 december 2004 als proefschrift verdedigdaan de Vrije Universiteit Amsterdam.Promotoren:prof.mr.drs. F.C.M.A. Michielsprof.dr. J. NaeyéCopromotor:mr.dr. E. NiemeijerKluwerAlphen aan den Rijn 2004
  • 3. ColofonZetwerk: Sander Pinkse Boekproductie, AmsterdamOmslagontwerp: Verheul en De Geus, Alphen aan den RijnISBN 90 13 02114 xNUR 824D/2004/5640/087© 2004, M. van der SteegNiets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geau-tomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt, in enige vorm of openige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, in fotokopie of anderszinszonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.Voorzover het maken van kopieën uit deze uitgave is toegestaan op grondvan art. 16h t/m 16m Auteurswet 1912 jo, besluit van 27 november 2002, Stb.575, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoeding te voldoenaan de Stichting Reprorecht te Hoofddorp (Postbus 3060, 2130 KB). Corres-pondentie inzake overneming of reproductie richten aan: Kluwer, Postbus4, 2400 MA Alphen aan den Rijn.
  • 4. InhoudVoorwoord 11Afkortingen 151 Probleemstelling en onderzoeksmethoden1.1 Aanleiding en doel van het onderzoek 171.2 Probleemstelling 201.3 Onderzoeksvragen 21 1.3.1 Juridische aspecten van het politietuchtrecht 22 1.3.2 Politietuchtrecht in de praktijk 24 1.3.3 Beoordeling van het politietuchtrecht 251.4 Onderzoeksmethoden 26 1.4.1 Het juridisch onderzoek 26 1.4.2 Het empirisch onderzoek 272 Analytisch kader2.1 Inleiding 332.2 Het politietuchtrecht juridisch gesitueerd 33 2.2.1 Kenmerken van tuchtrecht 34 2.2.2 Verschillende vormen van tuchtrecht 36 2.2.3 Doelstelling van tuchtrecht 38 2.2.4 De regeling van het politietuchtrecht 39 2.2.5 Bevindingen 412.3 Landelijk integriteitsbeleid 41 2.3.1 Het integriteitsbeleid in hoofdlijnen 42 2.3.2 Visie op de integriteit van de politie 45 2.3.3 De ambtelijke rechtspositie als waarborg voor integriteit 48 2.3.4 Bevindingen 532.4 Normovertredingen: aard, omvang en risicofactoren 54 2.4.1 Plichtsverzuim en normovertredingen 54 2.4.2 Typen normovertredingen 56 2.4.3 Omvang van normovertredingen 62 2.4.4 Risicofactoren 65 2.4.5 Bevindingen 70 5
  • 5. Inhoud2.5 Interne normhandhaving 71 2.5.1 Normstelling 72 2.5.2 Reacties op normovertredingen 73 2.5.3 Externe procedures 79 2.5.4 Bevindingen 802.6 Doelstelling van het politietuchtrecht 812.7 Evaluatie 843 Materieel politietuchtrecht: de sanctionering van plichtsverzuim3.1 Inleiding 873.2 De politieambtenaar als tuchtrechtelijk rechtssubject 88 3.2.1 Verschillende typen politieambtenaren 89 3.2.2 De aanstelling als politieambtenaar 92 3.2.3 Het bevoegd gezag 93 3.2.5 Bevindingen 953.3 De tuchtnorm 95 3.3.1 De open norm van plichtsverzuim 95 3.3.2 Het toepassingsbereik van de tuchtnorm 98 3.3.3 Bevindingen 1073.4 Het normatief kader van het tuchtrecht 108 3.4.1 Externe normen 111 3.4.2 Interne normen 115 3.4.3 Nadere normstelling door de ambtenarenrechter 118 3.4.4 Handhaving van de tuchtnorm bij normatieve onzekerheid 125 3.4.5 Bevindingen 1283.5 Het plichtsverzuim 130 3.5.1 Doen en nalaten 130 3.5.2 Rechtvaardigingsgronden 133 3.5.3 Schuld 136 3.5.4 Samenloop met strafbaar feit 140 3.5.5 Bevindingen 1413.6 Tuchtrechtelijke sancties 142 3.6.1 Welke sancties? 142 3.6.2 Het bevoegd gezag 145 3.6.3 Toelichting op de sancties 146 3.6.4 De voorwaardelijk opgelegde sanctie 152 3.6.5 Het doel van de tuchtrechtelijke sancties 154 3.6.6 Bevindingen 1576
  • 6. Inhoud3.7 Evaluatie 1574 Formeel politietuchtrecht: de procedure en het sanctiebesluit4.1 Inleiding 1614.2 Rechtsbeginselen voor het politietuchtrecht 162 4.2.1 Zijn artikel 6 EVRM en artikel 14 IVBPR van toepassing? 163 4.2.2 Rechtsbeginselen in de Algemene wet bestuursrecht 172 4.2.3 Andere rechtsbeginselen 178 4.2.4 Bevindingen 1804.3 De voorbereiding van het sanctiebesluit 181 4.3.1 Aanleiding tot disciplinair onderzoek 182 4.3.2 Disciplinair onderzoek 190 4.3.3 Interne advisering 203 4.3.4 De zienswijze, de verantwoording 203 4.3.5 Het recht op informatie en rechtsbijstand 209 4.3.6 Ordemaatregelen 210 4.3.7 Bevindingen 2174.4 Het sanctiebesluit 217 4.4.1 Het evenredigheidsbeginsel 218 4.4.2 De inrichting van het sanctiebesluit 224 4.4.3 De bekendmaking en de inwerkingtreding van het sanctiebesluit 227 4.4.4 Voorbereiding leidt niet tot sanctiebesluit; alternatieven 228 4.4.5 Cumulatie met strafrechtelijke afdoening 232 4.4.6 Bevindingen 2394.5 Bezwaar en beroep 240 4.5.1 Wie kan bezwaar en beroep instellen? 240 4.5.2 De bezwaar- en beroepsprocedure 243 4.5.3 De beoordeling van het sanctiebesluit 248 4.5.4 De rechterlijke beoordeling van het bewijs 257 4.5.5 Bevindingen 2764.6 Evaluatie 2774.7 Vereisten voor een goed functioneren van politietuchtrecht 2815 Politietuchtrecht in de praktijk: een landelijk beeld5.1 Inleiding 2855.2 De onderzoeksopzet 2865.3 Hoe is het politietuchtrecht op korpsniveau geregeld? 288 7
  • 7. Inhoud 5.3.1 Definitie van plichtsverzuim 289 5.3.2 Intern onderzoek 289 5.3.3 Interne verdeling van bevoegdheden in disciplinaire zaken 290 5.3.4 Rechtspositie betrokkene 291 5.3.5 Samenloop met strafzaak 292 5.3.6 De Bureaus interne onderzoeken 2935.4 Intern onderzoek 1999-2000 294 5.4.1 De analyse 294 5.4.2 Gegevens over intern onderzoek 295 5.4.3 Resultaten van intern onderzoek 2975.5 Plichtsverzuim en afdoening 1999-2000 298 5.5.1 Methode van onderzoek 298 5.5.2 Normovertredingen 299 5.5.3 Afdoening van plichtsverzuim 302 5.5.4 Korpsen vergeleken 3075.6 Evaluatie 3116 Politietuchtrecht in de praktijk: twee casestudies6.1 Inleiding 3156.2 Het onderzoekskader 316 6.2.1 De organisatorische inbedding van het tuchtrecht 317 6.2.2 Onderzoek en afdoening in concrete gevallen van plichtsverzuim 319 6.2.3 Opzet van de casestudies 3206.3 Kennismaking met de korpsen 321 6.3.1 Korps Amsterdam-Amstelland 322 6.3.2 Korps Noord- en Oost-Gelderland 322 6.3.3 Vergelijking 3236.4 Korps Amsterdam-Amstelland 324 6.4.1 De organisatorische inbedding van het tuchtrecht 324 6.4.2 Onderzoek en afdoening van plichtsverzuim 340 6.4.3 Het functioneren van het tuchtrecht volgens de medewerkers 350 6.4.4 Afdoening van concrete gevallen van plichtsverzuim 1999-2003 3606.5 Korps Noord- en Oost-Gelderland 369 6.5.1 De organisatorische inbedding van het tuchtrecht 369 6.5.2 Onderzoek en afdoening van plichtsverzuim 3858
  • 8. Inhoud 6.5.3 Het functioneren van het tuchtrecht volgens de medewerkers 393 6.5.4 Afdoening van concrete gevallen van plichtsverzuim 1999-2003 4036.6 Evaluatie 410 6.6.1 De organisatorische inbedding van het tuchtrecht 411 6.6.2 Onderzoek en afdoening in concrete gevallen van plichtsverzuim 418 6.6.3 Voldoet het politietuchtrecht in de praktijk aan zijn doelstelling? 4307 Evaluatie7.1 Inleiding 4377.2 Het politietuchtrecht en zijn context 4377.3 De juridische aspecten van het politietuchtrecht 441 7.3.1 Materieel politietuchtrecht 441 7.3.2 Formeel politietuchtrecht 4457.4 Het politietuchtrecht in de praktijk 4507.5 Beoordeling van het functioneren van het politietuchtrecht 454 7.5.1 Rechtmatigheid 454 7.5.2 Doeltreffendheid 4597.6 Aanbevelingen 468 7.6.1 Aanbevelingen aan de wetgever 468 7.6.2 Aanbevelingen aan de minister 469 7.6.3 Aanbevelingen aan de korpsen 4707.7 Tot slot: dilemma’s in de praktijk van het politietuchtrecht en de paradoxale positie van het Bio 473Literatuur 479Jurisprudentieregister 491Trefwoorden 496Bijlagen1 Registratieformulier interne onderzoeken en afdoeningen politie 503 9
  • 9. Inhoud2 Halfgestructureerde vragenlijst voor interviews met leidinggevenden 5113 Nadere gegevens van korps Amsterdam-Amstelland 5133.1 Onderzoek en afdoening in concrete gevallen van plichtsverzuim 1999-2000 5133.2 Casuïstiek disciplinaire zaken 1999-2000 5203.3 Bronnen van empirisch onderzoek 5274 Nadere gegevens van korps Noord- en Oost-Gelderland 5314.1 Onderzoek en afdoening in concrete gevallen van plichtsverzuim 1999-2000 en 2003 5314.2 Casuïstiek disciplinaire zaken 1999-2000 5354.3 Bronnen van empirisch onderzoek 539Samenvatting 54110
  • 10. VoorwoordDe directe aanleiding voor deze studie is gelegen in het onderzoek naar hetvuurwapengebruik door de politie, dat resulteerde in het boek ‘Onder schot’.Mijn aandeel daarin bestond uit het bestuderen van de beoordeling en deafdoening van letselzaken (‘rake zaken’) door het openbaar ministerie en derechter. Daaruit vloeide de vraag voort naar de rechtspositionele gevolgenvan onrechtmatig vuurwapengebruik, waaronder de tuchtrechtelijke sanc-tionering. Noch over de juridische regeling van het politietuchtrecht, nochover de toepassing hiervan bleek veel bekend te zijn. Dit riep verbazing op,gezien de relevantie van het onderwerp. Mijn nieuwsgierigheid was gewekten een onderwerp voor een dissertatie gevonden.Dit proefschrift omvat zowel juridisch als praktijkonderzoek. Het slagen vanpraktijkonderzoek is voor een belangrijk deel afhankelijk van de medewer-king van respondenten. Het plichtsverzuim dat binnen de organisatie plaats-vindt, de reactie daarop en het voorkomen daarvan zijn gevoeligeonderwerpen. Toch ontmoette ik bij de politie een grote mate van openheiden bereidheid om mee te werken aan het onderzoek. Er gingen vele deurenvoor mij open. Ik heb tal van interviews gehouden en gesprekken in dewandelgangen gevoerd, hoofdzakelijk met politiefunctionarissen, maar ookmet medewerkers van het openbaar ministerie, de Rijksrecherche, de Poli-tieacademie, de politievakbond en advocaten. Zij hebben mij allen vanuithun eigen invalshoek gevoed met ideeën en inzichten. Ik wil hen dan ookzeer bedanken voor hun tijd en bereidwilligheid. De heer A. Steen van hetpolitiekorps Amsterdam-Amstelland, de heer G. Splinter van het politie-korps Noord- en Oost-Gelderland en de heer G. Oosterop van het politiekorpsIJsselland wil ik hier bij name noemen. Als contactpersonen zijn zij altijdzeer geduldig en hulpvaardig geweest wanneer ik mij voor de zoveelste keertot hen wendde voor informatie of voor zaken van organisatorische aard.Mijn promotoren ben ik in het bijzonder dank verschuldigd voor de bijdragedie zij hebben geleverd aan het proefschrift. Lex Michiels, Jan Naeyé en BertNiemeijer vormden een sterk drietal met grote inzet voor de kwaliteit vanhet onderzoek. Hun aanwijzingen en opmerkingen zijn steeds aanvullenden niet onderling conflicterend geweest. Door hun veelzijdige kennis en 11
  • 11. Voorwoordonderzoekservaring wist ik mij zowel bij het juridische als bij het empirischeonderdeel van deze studie begeleid. Verder dank ik de leden van de promo-tiecommissie voor de tijd en de aandacht die zij aan mijn proefschrifthebben gewijd. De promotiecommissie bestond uit: prof. mr. drs. D.J. Elzin-ga, prof. dr. L.W.J.C. Huberts, prof. mr. dr. E.R. Muller, prof. mr. L.J.J. Rogieren prof. mr. T.M. Schalken.De contacten met de collega’s van de faculteit Rechten van de Vrije Univer-siteit hebben in belangrijke mate bijgedragen aan het werkplezier. Ik be-vond mij in de gelukkige situatie dat ik medewerker ben geweest zowel bijde afdeling staats- en bestuursrecht als bij de afdeling strafrecht en crimino-logie. Met mijn verschillende kamergenoten heb ik steeds een goed even-wicht kunnen vinden tussen gezelligheid en concentratie. Met decollega-promovendi was het niet alleen op de werkplek maar ook daarbuitengoed toeven. Tot de hoogtepunten van de onderzoeksperiode behoordeongetwijfeld het samenwerkingsverband met Andrea Nieuwendijk en TerryLamboo. De landelijke inventarisatie van interne onderzoeken binnen depolitie die wij gezamenlijk verrichtten, was in de eerste plaats een enormeklus, maar gaf daarnaast aanleiding tot veel vrolijke bijeenkomsten.Bij de totstandkoming van het proefschrift heb ik kunnen rekenen op desteun van vele mensen. Jaap Timmer is mijn inspirator van het eerste uur.Zijn betrokken en nauwgezette wijze van onderzoek bedrijven leerde ikkennen tijdens het onderzoek naar politieel vuurwapengebruik en is mij ookin de jaren nadien tot inspiratie geweest. Guillaume Beijers ben ik dankverschuldigd, niet alleen omdat hij mij heeft ingewijd in de geheimen vanSPSS, maar tevens omdat hij zich opwierp als een geduldige vraagbaak voorde kwantitatieve analyse van de landelijke gegevens en de enquêteresulta-ten. Rinske Hamer ben ik erkentelijk voor het lezen en becommentariërenvan de hoofdstukken 3 en 4. De afdelingssecretaresses Marijke Dekkers enChrista Hoeksel verdienen een eervolle vermelding omdat zij mij op velecruciale momenten te hulp zijn geschoten. Jenny van der Steeg, mijn moe-der, ben ik zeer dankbaar voor de tekstcorrectie van het manuscript. Dat zijzich zonder aarzelen bereid heeft getoond het proefschrift van begin tot eindte lezen, illustreert de belangstelling die mijn ouders mij van jongs af aanhebben betoond. Hun warmte en betrokkenheid vormden een goede voe-dingsbodem om te groeien en te bloeien. Mijn vrienden heb ik gewaardeerdomdat zij weliswaar benieuwd waren naar de vorderingen van mijn werk,maar doorgaans andere gespreksonderwerpen interessanter vonden. Mijntantes kan ik nu antwoorden: ja, ik ben eindelijk afgestudeerd!12
  • 12. VoorwoordHet werken aan het proefschrift vormde de afgelopen jaren zonder meer eenbelangrijke dagvulling. Maar (de geboortes van) de kinderen hebben vooralkleur aan het leven gegeven. Tiem, Meie en Oda boden met hun grappen ennukken een welkom tegenwicht tegen de eenzaamheid van het werk in hetlaatste jaar. Dat het gezinsleven nauwelijks te lijden heeft gehad onder hetproefschrift is voornamelijk te danken aan de creativiteit en het probleem-oplossend vermogen van Hans. Maar ook door zijn vertrouwen en optimismewas Hans onmisbaar voor het voltooien van dit boek. Onmisbaar blijft hij,voor mij.Het onderzoek is afgesloten op 25 juni 2004.Magrete van der Steeg 13
  • 13. AfkortingenAA Ars AequiAB Administratiefrechtelijke BeslissingenABRS Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van StateAIVD Algemene Inlichtingen- en VeiligheidsdienstAmbtsinstructie Ambtsinstructie voor de politie, de Koninklijke marechaussee en de buitengewoon opsporingsambtenaarARAR Algemeen RijksambtenarenreglementARGP Ambtenarenreglement voor de Gemeentepolitie 1958ARRP Ambtenarenreglement voor de Rijkspolitie 1975art. artikelAwb Algemene wet bestuursrechtBarp Besluit algemene rechtspositie politieBio Bureau interne onderzoekenBZK binnenlandse zaken en koninkrijksrelatiesCIE Criminele Inlichtingen EenheidCRvB Centrale Raad van BeroepDC districtschefDD Delikt en Delinkwentdiss. dissertatiee.a en anderenECRM Europese Commissie voor de Rechten van de MensEHRM Europees Hof voor de Rechten van de MensEVRM Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijhedenHovJ hoofdofficier van justitieHR Hoge RaadIVBPR Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechtenJAR Jurisprudentie ArbeidsrechtJB Jurisprudentie Bestuursrechtjo junctoKLPD Korps Landelijke PolitiedienstenLSOP Landelijk Selectie en Opleidingsinstituut van de Politiem.nt. met noot 15
  • 14. AfkortingenMvT memorie van toelichtingNJ Nederlandse JurisprudentieNPI Nederlands Politie Instituutnr(s) nummer(s)NvT nota van toelichtingOM openbaar ministerieOvJ officier van justitiep. paginapp. pagina’sRCID regionale criminele inlichtingendienstresp. respectievelijkRR RijksrechercheSr Wetboek van StrafrechtStb. StaatsbladStc. StaatscourantSv Wetboek van StrafvorderingTAR Tijdschrift voor AmbtenarenrechtTK Tweede KamerVU Vrije Universiteit16
  • 15. Hoofdstuk 1Probleemstelling enonderzoeksmethoden1.1 Aanleiding en doel van het onderzoekEen politieambtenaar die de regels overtreedt en daarvoor een sanctie krijgtopgelegd, haalt vrijwel per definitie de landelijke dagbladen. In 2003 isonder meer bericht over drie agenten die werden ontslagen vanwege buiten-sporig geweld tegen een arrestant in het cellenblok van de Utrechtse politie,twaalf ontslagen agenten uit het korps Amsterdam-Amstelland vanwegegebruik van of handel in xtc, een hoofdagent die vanwege ontucht met eenminderjarige is ontslagen en tot een gevangenisstraf van twee jaar werdveroordeeld. Maar ook maakte de krant melding van een agent die geenconsequenties ondervond van het verdoezelen van feiten in een proces-ver-baal, omdat hij verontschuldigd zou zijn door zijn onervarenheid en doorgebrek aan controle op zijn werk.Deze berichten maken duidelijk dat normovertredingen van politieambte-naren een grote variatie vertonen. Zij hebben niet alleen betrekking op defunctie-uitoefening, maar ook op gedragingen in de privé-sfeer. Ondankshun maatschappelijke voorbeeldfunctie bevinden zich ook onder politie-mensen personen die strafbare feiten plegen, uit zijn op eigen gewin tenkoste van anderen en in de omgang met anderen algemene fatsoensregelsoverschrijden. De krantenberichten illustreren tevens dat er verschillendereacties mogelijk zijn op plichtsverzuim. In sommige gevallen zijn er gron-den om politieambtenaren te sanctioneren, in andere gevallen worden ergronden gevonden om hen te verontschuldigen. Aan politieambtenaren mogen hoge morele eisen worden gesteld. Dezezijn gebaseerd op de speciale positie die de politie in onze rechtsstaatbekleedt. Haar zijn de taken opgedragen het recht en de openbare orde tehandhaven en (nood)hulp te verlenen. Daartoe beschikken politieambtena-ren over ingrijpende bevoegdheden, waaronder de bevoegdheid dwangmid-delen en geweld toe te passen. De politie bekleedt een machtspositie, zowelin maatschappelijke verhoudingen als in relatie tot de individuele burger. 17
  • 16. Hoofdstuk 1Daarom dient de politie zich bij haar taakuitoefening te houden aan wette-lijke bepalingen die voorschrijven in welke gevallen de politie gerechtigd isgebruik te maken van haar toegekende bevoegdheden en geweldsmiddelen.Maar ook worden politieambtenaren geacht interne orderegels in acht tenemen en zich privé te onthouden van gedragingen die zij in functiebestrijden. Voor de maatschappelijke orde en veiligheid is een professionele, be-trouwbare en geloofwaardige politie van doorslaggevend belang. Een norm-overtreding door een politieambtenaar beschadigt hoe dan ook het aanzienvan de politie. Wanneer het aanzien van de politie is geschonden, is herstelvan het publiek vertrouwen essentieel. De politie wordt geacht zelf haarprofessionaliteit en betrouwbaarheid te waarborgen. De adequaatheid vande reactie op normovertredingen door ‘eigen’ mensen toont haar zelfreini-gend vermogen. Een gebrekkig maatschappelijk vertrouwen in de professio-naliteit en de integriteit van de politie gaat ten koste van de legitimiteit vanhet politieoptreden en vormt een voedingsbodem voor cynisme over onzedemocratische rechtsstaat. Het vertrouwen kan worden teruggewonnendoor een adequate reactie op een normovertreding. Deze heeft ook eenbelangrijke interne functie. Hiermee versterkt het bevoegd gezag de normen legt het gelijk aan de kant van de politieambtenaren die zich wel aan deregels houden.Een corruptieschandaal in het Amsterdamse politiekorps in de jaren zeven-tig van de vorige eeuw maakte een einde aan het imago van onkreukbaar-heid dat de politie had. De handel en wandel van enkele ‘foute’ agentenlegden elementen bloot in de politieorganisatie en -cultuur die een te groteverwevenheid van politiemensen met het criminele circuit mogelijk haddengemaakt, zoals gebrek aan zelfkritiek en wantrouwen tussen het manage-ment en de werkvloer.1 De affaire was aanleiding tot het instellen van eenbureau interne onderzoeken. Dit was een eerste stap op weg naar eenserieuze aanpak van normovertredingen. Toch achtte de politie het nietnodig zich structureel tegen integriteitsschendingen te beschermen. Denoodzaak daartoe werd pas twintig jaar later onderkend, toen de opkomstvan de georganiseerde criminaliteit merkbaar werd.Dat het thema integriteit ruim tien jaar geleden politiek in de belangstellingkwam te staan, wordt algemeen toegeschreven aan de oplettendheid van detoenmalig minister van Binnenlandse Zaken Dales, die hierover in 1992 een1 Punch 1983.18
  • 17. Probleemstelling en onderzoeksmethodentoespraak hield voor de Vereniging van Nederlandse Gemeenten.2 Zij heeftervoor gezorgd dat de aandacht voor integriteit meer ging omvatten dan hetincidenteel bestraffen van integriteitsschendingen. In de jaren erna is inte-griteitsbeleid totstandgekomen dat het accent legt op preventie van norm-overtredingen. Preventie vormt echter maar één zijde van deze medaille.Beleid dat is gericht op preventie is alleen geloofwaardig als hiertegenovereen adequate aanpak staat van normovertredingen. Deze aanpak kan be-staan uit een gesprek of begeleiding, maar ook uit een tuchtrechtelijkesanctie. Het tuchtrecht vormt het sluitstuk van het integriteitsbeleid van deoverheid.Hoewel de integriteit van de overheid dus een belangrijk maatschappelijken politiek thema is, is er maar weinig bekend over de manier waarop binnenoverheidsorganisaties wordt gereageerd op normovertredingen. Deze studiebelicht de reactie op normovertredingen binnen de politie, waarbij in hetbijzonder wordt gekeken naar het functioneren van het politietuchtrecht.Hiermee wordt aangesloten bij de stroming binnen de criminologie dieschadelijke gedragingen van overheidsfunctionarissen belicht.3 Dit pastbinnen de tendens dat er steeds meer aandacht is voor criminaliteit gepleegddoor respectabele personen en in respectabele organisaties.4 Deze studie isniet beperkt tot de invalshoek van de (schending van) mensenrechten.5Gekeken wordt naar het hele scala aan normovertredingen die gepleegd(kunnen) worden door politieambtenaren. Het is niet alleen de vraag welkenormovertredingen in aanmerking komen voor tuchtrechtelijke sanctione-ring, maar ook welke níet. Welk gedrag wordt binnen de politie moreelonacceptabel gevonden? Welke overwegingen liggen ten grondslag aan eentuchtrechtelijk sanctiebesluit? Het politietuchtrecht is een sanctie-instrument in handen van hetbevoegd gezag, dat vrij is in de toepassing ervan wanneer zich plichtsver-zuim heeft voorgedaan. In een discretionaire bevoegdheid ligt het risico vancasuïstische toepassing, zeker wanneer plichtsverzuim als open norm veelruimte laat voor interpretatie. Deze studie biedt een handreiking tot eendoordachte en doeltreffende toepassing van het politietuchtrecht.Over het ambtenarentuchtrecht is tot nog toe niet veel geschreven, terwijler belangwekkende juridische vraagstukken aan te snijden zijn. Het is een2 Dales 1994.3 Lissenberg 2001.4 Huisman 2001, p. 74.5 Van Reenen 1997. 19
  • 18. Hoofdstuk 1rechtsgebied dat ofwel vluchtig wordt besproken, zoals in boeken over derechtspositie van ambtenaren, ofwel buiten beschouwing wordt gelaten,zoals in handboeken op het terrein van het bestuursrecht.6 Dit onderzoekbeoogt die lacune op te vullen. Deze studie beperkt zich tot het politietucht-recht – andere ambtenarenreglementen dan van de politie blijven onbespro-ken. Dit neemt niet weg dat diverse juridische onderdelen van deze studieook relevant zijn voor andere onderdelen van ambtenarentuchtrecht, bij-voorbeeld voorzover zij gaan over rechtsbeginselen en bewijs. Omdat hetpolitietuchtrecht procedureel ingebed is in het bestuursrecht, is het aan temerken als bestuursrechtelijk sanctierecht. Dit terrein is de laatste jaren inontwikkeling, aangezien bestuursrechtelijke sancties een steeds breder toe-passingsbereik krijgen. Het tuchtrecht is een vreemde eend in de bestuurs-rechtelijke bijt omdat het geen betrekking heeft op de verhouding tussenoverheid en burger. Toch kunnen inzichten in het kader van het tuchtrechtmogelijk een bijdrage leveren aan de verdere ontwikkeling van het bestuurs-rechtelijk sanctierecht.Het onderzoek is verricht binnen het kader van het onderzoeksprogrammavan het Centrum voor Politiewetenschappen van de Vrije Universiteit Am-sterdam, getiteld ‘Sturing en toetsing van de politiefunctie’. Een van de vijfdeelterreinen behelst ‘De integriteit van de politiefunctie’. Ook vanuit deCommissie Politie en Wetenschap bestaat belangstelling voor het themapolitie en integriteit. Een van de zeven kennisdomeinen van het meerjarigonderzoeksprogramma draagt het thema ‘Integriteitsvraagstukken’. Aange-zien het politietuchtrecht direct verband houdt met de integriteit van depolitie, is de wetenschappelijke belangstelling voor het onderwerp hiermeeeen gegeven.1.2 ProbleemstellingHet doel van deze studie is inzicht te verschaffen in de normatieve enempirische aspecten van het politietuchtrecht. Het onderzoek richt zichenerzijds op de juridische eisen die het recht stelt aan de tuchtnorm en aande procedure van het tuchtrecht. Anderzijds is het functioneren van hettuchtrecht onderwerp van onderzoek. Het juridische en het empirische deelvormen de twee zijden van dezelfde medaille. Dit neemt niet weg dat hetempirisch onderzoek meer omvat dan alleen het beschrijven van de toepas-6 Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male 2002, p. 429.20
  • 19. Probleemstelling en onderzoeksmethodensing van het tuchtrecht. Om te beginnen speelt de vraag welke betekenis inde praktijk aan het begrip plichtsverzuim wordt gegeven. Vervolgens wordtgekeken welke reactie volgt op plichtsverzuim, waarbij ook aandacht is voorandere reacties dan het tuchtrecht en voor de redenen om in het geheel afte zien van een tuchtrechtelijke procedure, ook al is er sprake van (eenvermoeden van) plichtsverzuim. Er is een wederzijds belang gediend met het onderzoeken van zowel hetpolitietuchtrecht in juridisch perspectief als in de praktijk. De verkregenjuridische inzichten kunnen inspiratie bieden voor vraagstukken die zich inde praktijk voordoen en waarvoor wet- en regelgeving op het eerste gezichtgeen uitsluitsel bieden. Andersom kan het praktijkonderzoek aanleidingvormen voor het aanbrengen van wijzigingen in de wettelijke regeling vanhet tuchtrecht.De probleemstelling van het onderzoek laat zich als volgt formuleren:Welke (gedrags)normen voor politieambtenaren zijn tuchtrechtelijk rele-vant, aan welke juridische eisen behoort de tuchtrechtelijke procedure tevoldoen en hoe functioneert het politietuchtrecht in de praktijk?1.3 OnderzoeksvragenDe probleemstelling kan in de volgende onderzoeksvragen worden vertaald:Onderzoeksvragen:1. Wat zijn de kenmerken van het politietuchtrecht?2. Wat zijn de materieelrechtelijke aspecten van het politietuchtrecht?3. Welke eisen stelt het recht aan de tuchtrechtelijke procedure?4. Hoe functioneert het politietuchtrecht in de praktijk?5. Wat is het oordeel over het functioneren van het politietuchtrecht wat betreft rechtmatigheid en doeltreffendheid?Van deze onderzoeksvragen kunnen nadere deelvragen worden afgeleid.Alvorens de verschillende onderdelen van het politietuchtrecht te belichtenwordt eerst het analytisch kader uiteengezet in hoofdstuk 2. Dit hoofdstukgaat in op zowel de normatieve aspecten als de empirische aspecten van hetpolitietuchtrecht. Eerst worden de juridische kenmerken behandeld, even-als de wettelijke grondslag van het politietuchtrecht. Vervolgens is er aan- 21
  • 20. Hoofdstuk 1dacht voor de beleidsmatige context van het politietuchtrecht, die bestaatuit het integriteitsbeleid voor de politie. Voor een goed begrip van hetfunctioneren van het politietuchtrecht is het wenselijk zicht te hebben opde aard en omvang van de normovertredingen die binnen de politie plaats-vinden. Er wordt bekeken wat hierover bekend is in de literatuur. Ook wordtingegaan op de context waarin normovertredingen plaatsvinden. Het poli-tietuchtrecht is één van meerdere instrumenten die kunnen worden ingezetten behoeve van de interne normhandhaving binnen een politiekorps. Beke-ken wordt welke positie het politietuchtrecht inneemt ten opzichte vanandere instrumenten. Ten slotte wordt de doelstelling van het politietucht-recht afgeleid uit de juridische en beleidscontext.Deelvragen bij vraag 1 (Wat zijn de kenmerken van het politietuchtrecht?): Wat zijn de kenmerken van tuchtrecht? Waarin onderscheidt het politietuchtrecht zich van andere vormen van tuchtrecht? Wat is de wettelijke grondslag voor het politietuchtrecht? In hoeverre en waar is het politietuchtrecht wettelijk geregeld? Binnen welke beleidscontext functioneert het politietuchtrecht? Wat is bekend over de aard en omvang van normovertredingen door politieambtenaren? Wat is bekend over de reactie binnen de politie op normovertredingen door politieambtenaren? Wat is de doelstelling van het politietuchtrecht?1.3.1 Juridische aspecten van het politietuchtrechtHet doel van het juridische deel van deze studie is het politietuchtrecht inzijn juridische aspecten te beschrijven. Daartoe is een onderscheid gemaakttussen het materiële tuchtrecht en het formele tuchtrecht. De wettelijkeregeling van het politietuchtrecht vormt daarbij het uitgangspunt.Het materiële tuchtrechtHet materiële tuchtrecht ziet op de normen die met gebruikmaking van hettuchtrecht kunnen worden gehandhaafd. Het politietuchtrecht kent eenopen tuchtnorm die ten grondslag ligt aan de sanctiebevoegdheid. Er is dusgeen gelimiteerd normenstelsel aanwezig. De vraag is op welke normen deopen tuchtnorm van plichtsverzuim betrekking heeft. De bedoeling is sa-menhang in deze normen te brengen om aldus tot een relevant normatief22
  • 21. Probleemstelling en onderzoeksmethodenkader te komen. Het materiële tuchtrecht behelst tevens de normadressaten,dat wil zeggen de personen op wie het tuchtrecht kan worden toegepast.Verder omvat het materiële tuchtrecht de duiding van het bevoegd gezagdat tuchtrechtelijk sancties kan toepassen. Ten slotte behoren de tuchtrech-telijke sancties tot dit onderdeel. De beschrijving van het materiële tucht-recht vindt plaats in hoofdstuk 3.Deelvragen bij vraag 2 (Wat zijn de materieelrechtelijke aspecten van hetpolitietuchtrecht?): Op welke personen is het politietuchtrecht van toepassing? Welk orgaan is bevoegd een tuchtrechtelijke sanctie op te leggen? Welke gedragingen vallen onder de werking van het politietuchtrecht? In hoeverre kunnen tuchtrechtelijk relevante normen de uitoefening van grondrechten beperken? Hoe ziet het normatief kader eruit dat invulling geeft aan de open tuchtnorm? Welke tuchtrechtelijke sancties zijn er?Het formele tuchtrechtHet formele tuchtrecht heeft betrekking op de tuchtrechtelijke procedure.Dit betekent dat zal worden bekeken welke voorschriften de procedureregelen en welke juridische eisen aan de verschillende fasen van de proce-dure worden gesteld. Het gaat hier om de procedure die leidt tot hetsanctiebesluit, maar ook om de bezwaar- en beroepsprocedure die hieropvolgt wanneer de geadresseerde van het sanctiebesluit hiertegen in rechteopkomt. Verder komen in het kader van het formele tuchtrecht de inhoudvan het sanctiebesluit aan de orde en de eisen die het recht daaraan stelt,zowel ten aanzien van de inrichting als van de inhoud van het sanctiebesluit.Een uiteenzetting van de tuchtrechtelijke procedure vindt plaats in hoofd-stuk 4.Deelvragen bij vraag 3 (Welke eisen stelt het recht aan de tuchtrechtelijkeprocedure?): Welke rechtsbeginselen zijn van toepassing op het politietuchtrecht? Welke eisen stelt het recht aan de voorbereiding van het besluit? Hoe zijn de ordemaatregelen geregeld? Welke eisen stelt het recht aan het sanctiebesluit? Wat is de rechtspositie van de politieambtenaar die onderwerp is van een tuchtrechtelijke procedure? Hoe is de bezwaar- en beroepsprocedure geregeld? 23
  • 22. Hoofdstuk 1 Hoe is de rechterlijke toetsing van het sanctiebesluit te kenmerken? Hoe verhoudt cumulatie van een tuchtrechtelijke en een strafrechtelij- ke sanctie zich tot het ne bis in idem-beginsel?1.3.2 Politietuchtrecht in de praktijkHet politietuchtrecht is een instrument dat het bevoegd gezag kan hanterenom plichtsverzuim te sanctioneren. Het is dus sanctierecht met een internewerking. Het bevoegd gezag beschikt daarbij over een grote beslissingsvrij-heid. Dit brengt mee dat het functioneren van het tuchtrecht per korps kanverschillen. Of het bevoegd gezag het tuchtrecht toepast, is mede afhankelijkvan de invulling van het begrip ‘plichtsverzuim’. Het is dan ook een belang-rijke vraag in welke gevallen van plichtsverzuim het bevoegd gezag hettuchtrecht in de praktijk toepast. Om de functie van het tuchtrecht tekunnen duiden is het eveneens van belang om te weten in welke gevallenvan plichtsverzuim het bevoegd gezag het tuchtrecht níet toepast. Daartoeis inzicht nodig in de aard en de omvang van het plichtsverzuim datdaadwerkelijk plaatsvindt. De reactie op plichtsverzuim in concrete gevallen splitst zich uit in tweebeslismomenten.7 Het eerste dient zich aan wanneer een leidinggevendekennis krijgt van een vermoeden van plichtsverzuim en bestaat uit het aldan niet definiëren van de gedraging als plichtsverzuim. Het tweede beslis-moment bestaat uit de reactie die volgt op een afgerond strafrechtelijk oftuchtrechtelijk onderzoek waaruit plichtsverzuim is gebleken. Deze reactiesbepalen of een geval van plichtsverzuim tuchtrechtelijk wordt gesanctio-neerd of niet. Er speelt zich derhalve een selectieproces af na een signaal vanplichtsverzuim. Niet elk signaal van plichtsverzuim leidt tot een disciplinaironderzoek en niet elk geval van plichtsverzuim heeft een tuchtrechtelijkesanctie tot gevolg. Het onderzoek naar het politietuchtrecht in de praktijk richt zichprimair op dit selectieproces. Daarnaast wordt het verloop van de tuchtrech-telijke procedure bestudeerd om zicht te krijgen op de knelpunten die zichin de praktijk voordoen. Hoofdstuk 5 behandelt de onderzoeksvragen oplandelijk niveau en hoofdstuk 6 geeft een verdieping van het landelijk beeldop korpsniveau.7 Kagan onderscheidde twee vergelijkbare fasen in het handelen van controlefunctionarissen (Kagan 1989).24
  • 23. Probleemstelling en onderzoeksmethodenDeelvragen bij vraag 4 (Hoe functioneert het politietuchtrecht in de prak-tijk?): Wat wordt in de praktijk verstaan onder ‘plichtsverzuim’? Hoe is het tuchtrecht op korpsniveau geregeld? Hoe verloopt de tuchtrechtelijke procedure in de praktijk? Welke vormen van plichtsverzuim doen zich voor? Hoeveel gevallen van plichtsverzuim doen zich voor? Naar welke gevallen van plichtsverzuim wordt tuchtrechtelijk onder- zoek gedaan? Welke gevallen van plichtsverzuim worden tuchtrechtelijk gesanctio- neerd? Welke gevallen van plichtsverzuim worden op een andere wijze dan via het tuchtrecht afgedaan? Welke factoren bepalen hoe plichtsverzuim wordt beoordeeld en afge- daan?1.3.3 Beoordeling van het politietuchtrechtDe meerwaarde van een onderzoek waarin zowel de juridische context alsde praktijk van het politietuchtrecht worden belicht, bestaat eruit dat‘theorie’ en praktijk aan elkaar gespiegeld kunnen worden. In hoofdstuk 7wordt enerzijds de juridische regeling van het tuchtrecht op haar bruikbaar-heid getoetst en anderzijds de praktijk van het politietuchtrecht tegen hetlicht gehouden van de rechtmatigheidseisen. Ten slotte is het de vraag of hetpolitietuchtrecht een doeltreffend instrument is om gedrag van politieamb-tenaren te sturen in de richting van professioneel en integer gedrag. Om dedoeltreffendheid vast te stellen zal de doelstelling van het tuchtrecht moe-ten vast komen te staan. Deze kan bijvoorbeeld blijken uit wetgeving, hetintegriteitsbeleid van de overheid of het integriteitsbeleid van de korpsen.Deelvragen bij vraag 5 (Wat is het oordeel over het functioneren van hetpolitietuchtrecht wat betreft rechtmatigheid en doeltreffendheid?): Voldoet de tuchtrechtelijke normstelling in de praktijk aan de rechtma- tigheidseisen? Voldoet de tuchtrechtelijke procedure in de praktijk aan de rechtma- tigheidseisen? Sluit de wettelijke regeling van het politietuchtrecht aan bij de prak- tijk? Voldoet het politietuchtrecht aan zijn doelstelling? 25
  • 24. Hoofdstuk 11.4 OnderzoeksmethodenAan dit proefschrift ligt juridisch én empirisch onderzoek ten grondslag.Omdat er tot nog toe weinig bekend is over het onderwerp van deze studieis het onderzoek verkennend van aard.1.4.1 Het juridisch onderzoekHet juridisch onderzoek bestaat uit bestudering van wetgeving, kamerstuk-ken, literatuur en jurisprudentie. De relevante wetgeving betreft ondermeer de Europese code voor politiële ethiek, de Grondwet, de Ambtenaren-wet, de Politiewet 1993, de Algemene wet bestuursrecht, het Besluit algeme-ne rechtspositie politie, de Ambtsinstructie voor de politie, KoninklijkeMarechaussee en buitengewoon opsporingsambtenaar en voorts aanverwan-te algemene maatregelen van bestuur en aanwijzingen. De bestudeerdekamerstukken beslaan de periode van 1995 tot en met 2004. Gezocht is opde volgende trefwoorden: integriteit en politie, integriteit en overheid/open-baar bestuur, corruptie, plichtsverzuim, normovertredingen en normschen-dingen, politie. Naar literatuur is gezocht via digitale zoeksystemen, metname Kluwers Data Juridica en Picarta. Hierbij zijn dezelfde trefwoordengehanteerd als bij de kamerstukken, waaraan toegevoegd zijn: tuchtrecht,ambtenarenrecht, handhaving en beroepsethiek. Voorts is literatuur gevon-den via de onderlinge verwijzingen. Gezocht is in zowel Nederlandstaligeals Engelstalige literatuur. Daarnaast is het internet geraadpleegd met devermelde trefwoorden. Voor de zoektocht binnen de ambtenaarrechtelijke jurisprudentie isvoor het belangrijkste deel gebruikgemaakt van het digitale bestand van hetTijdschrift voor Ambtenarenrecht (TAR) en van de losbladige uitgave Juris-prudentie ambtenarenrecht.8 De exemplaren van de laatste jaargangen vande TAR zijn steeds bij het verschijnen ervan doorgenomen. Verder is via dewebsite van Kluwer gezocht in jurisprudentie van andere rechtsprekendeinstanties. De zoektermen in de jurisprudentie waren velerlei, waaronder:plichtsverzuim, bewijs, normen, voorschriften, verantwoording, zwijgrecht,schorsing, EVRM, redelijke termijn, gelijkheidsbeginsel. Ook is de websitevan het Europese Hof voor de Rechten van de Mens geraadpleegd, waarbijgezocht is op ‘disciplinary’ en ‘sanction’. Het juridisch onderzoeksdeel moet duidelijk maken welke eisen het8 Alphen aan den Rijn: Samson H.D. Tjeenk Willink.26
  • 25. Probleemstelling en onderzoeksmethodenrecht, dat wil zeggen wettelijke regelingen, rechtsbeginselen en de jurispru-dentie, aan zowel het materiële als het formele tuchtrecht stellen. Het dientals zodanig als een toetsingskader voor de vraag of het functioneren van hettuchtrecht in de praktijk voldoet aan deze rechtmatigheidsvereisten.Op de valreep, dat wil zeggen nadat het onderzoek reeds was afgesloten ende laatste tekstuele details werden verwerkt, werd de tekst van het wetsvoor-stel van de vierde tranche van de Awb bekend. Omdat het wetsvoorstel openkele voor het politietuchtrecht belangrijke punten verschilt van de tekstvan het voorontwerp van wet, is ervoor gekozen de betreffende passages indeze studie nog aan te passen aan het wetsvoorstel. De memorie van toelich-ting komt hierbij slechts summier aan de orde.1.4.2 Het empirisch onderzoekHet empirisch onderzoek valt uiteen in een landelijk onderzoek en tweecasestudies.Landelijk onderzoekHet landelijk onderzoek geeft inzicht in het totaalbeeld van aantallen entypen interne onderzoeken naar plichtsverzuim en de afdoening daarvan.Gekeken wordt of zich op deze punten verschillen voordoen tussen korpsen.De gegevens kunnen een indicatie vormen voor het plichtsverzuim dat zichdaadwerkelijk heeft afgespeeld. Het formulier met behulp waarvan de korps-gegevens zijn geregistreerd en geanalyseerd is opgenomen in bijlage 1. Bijde analyse is gebruikgemaakt van het computerprogramma SPSS. De vragen wat korpsen onder plichtsverzuim verstaan en hoe zij detuchtrechtelijke procedure in de praktijk hebben geregeld, worden beant-woord op basis van bestudering van beleidsstukken betreffende het integri-teitsbeleid dan wel het tuchtrecht, startnotities en jaarverslagen van interneonderzoeksbureaus en disciplinaire procedurebeschrijvingen. Daarin zaltevens worden gezocht naar de aanwezigheid van beleid ten aanzien van hetinstellen van intern onderzoek en het toepassen van het tuchtrecht. De inventarisatie van interne onderzoeken en afdoeningen heeft pri-mair betrekking op de periode 1999-2000. Dat de gegevensverwerking meertijd kostte dan was voorzien, heeft de tijdspanne tussen de onderzoeksperio-de en het verschijnen van deze studie beïnvloed. Er is niet verder terugge-gaan dan 1999 omdat in de jaren ervoor nog niet alle korpsen beschikten 27
  • 26. Hoofdstuk 1over jaaroverzichten, wat het onmogelijk maakte om een landelijk beeld teschetsen dat volledig was.9CasestudyDe vraag is welke factoren bepalen of onderzoek wordt verricht naar eensignaal van plichtsverzuim en welke factoren bepalen of plichtsverzuimleidt tot een tuchtrechtelijke sanctie. Om dit te onderzoeken is gekozen voorde casestudy als onderzoeksmethode. De casestudy is een aangewezen on-derzoeksmethode om gedetailleerde kennis te verwerven over het te bestu-deren verschijnsel en de zienswijzen die betrokkenen op dit verschijnselhebben.10 Het is een intensieve onderzoeksmethode waarbij diverse data-bronnen worden gebruikt. De belangrijkste daarvan zijn het bestuderen vandocumenten, het interviewen van sleutelpersonen en observatie.11 Een case-study heeft vaak een verkennend karakter en leent zich er goed voor knel-punten in kaart te brengen en daar een oplossing voor te zoeken. Debetrouwbaarheid van een casestudy wordt vergroot door meerdere meetmo-menten en meerdere methoden van dataverzameling toe te passen. Hetvoorleggen van de resultaten van het onderzoek aan de betrokkenen bij hetbestudeerde verschijnsel vormt een kenmerk en dient de betrouwbaarheidvan de bevindingen. De analyse van de casestudies is te kenmerken als‘explanation building’, dat wil zeggen dat op basis van verkennend onder-zoek wordt gezocht naar de verklaring van de gevonden resultaten.12Het te bestuderen verschijnsel in deze casestudy is het functioneren van hettuchtrecht binnen de politie. Het doel van de casestudy is inzicht te gevenin de factoren die van invloed zijn op de reactie op plichtsverzuim. Debetrokkenen bij dit proces zijn onder meer leidinggevenden en materiedes-kundigen. Omdat het bevoegd gezag dat het tuchtrecht toepast slechtszeggenschap heeft over één korps kan het functioneren van het tuchtrechtper korps verschillen. De factoren die het functioneren van het tuchtrechtbeïnvloeden, liggen derhalve mogelijk mede in de kenmerken van hetbetreffende korps of onderdeel.Selectie van korpsenVan de 25 regionale politiekorpsen zijn twee korpsen geselecteerd op grondvan korpssterkte (aantal medewerkers) en geografische ligging. De verwach-9 Van der Steeg, Lamboo en Nieuwendijk 2000.10 Swanborn 1996, p. 38-40.11 Swanborn 1996, p. 22.12 Swanborn 1996, p. 114.28
  • 27. Probleemstelling en onderzoeksmethodenting is dat in een getalsmatig groot korps het tuchtrecht meer geïnstitutio-naliseerd is dan in een kleiner korps. Dit kan onder meer tot uiting komenin de aanwezigheid van korpsbeleid en de aanwezigheid van een goeduitgerust Bureau interne onderzoeken. Daarnaast is naar verwachting deafstand tussen medewerkers en leidinggevenden in een groot korps groterdan in een kleiner korps, wat zal leiden tot een meer formele wijze vancorrigeren van plichtsverzuim. In een kleiner korps, waar mensen elkaarbeter kennen, ligt een informele correctiestijl meer voor de hand. De selectie naar geografische ligging is gebaseerd op de veronderstellingdat deze factor van invloed is op de vormen van plichtsverzuim die daadwer-kelijk plaatsvinden. Verondersteld wordt dat met name politiekorpsen inhet westen van het land met andere vormen van plichtsverzuim te makenkrijgen dan politiekorpsen in de andere delen van Nederland. Dit is toe teschrijven aan de meer prominente aanwezigheid van georganiseerde crimi-naliteit in het westen, maar ook aan de grotere bevolkingsdichtheid en destedelijke omgeving met alle verschijnselen van dien. In een stedelijk gebiedheeft een politiefunctionaris meer publiekscontacten en dus meer kans opproblematische publiekscontacten.De genoemde selectiecriteria toepassend zijn er twee korpsen geselecteerd:een groot korps in het westen van het land, namelijk korps Amsterdam-Am-stelland en een middelgroot korps elders in het land, te weten korps Noord-en Oost-Gelderland. Aanvankelijk lag het in de bedoeling eveneens een kleinkorps te selecteren. Gaandeweg het onderzoek moest een keuze wordengemaakt tussen een diepgaander onderzoek in twee korpsen of een minderdiepgaand onderzoek in drie korpsen. Er is voor gekozen het empirischonderzoek te beperken tot twee korpsen, omdat daarmee een beter ant-woord gegeven kan worden op de onderzoeksvragen.Gegevensverzameling binnen de korpsenOm het functioneren van het tuchtrecht in deze korpsen in kaart te brengenzijn gegevens verzameld door middel van de volgende onderzoeksmetho-den: bestudering van schriftelijke beleidsstukken van de jaren 1999-2003; dossieronderzoek van disciplinaire zaken over de jaren 1999-2000; analyse van jaarverslagen van interne onderzoeken en van afdoeningen van plichtsverzuim over de jaren 1999-2003; interviews met leidinggevenden: wijkteamchefs, districtschefs, de chef van de regionale recherche en de plaatsvervangend korpschef; 29
  • 28. Hoofdstuk 1 materiedeskundigen: beleidsmedewerkers en onderzoekers van het in- terne onderzoeksbureau; een enquête onder uitvoerende politieambtenaren uit de basispolitie- zorg.Er zijn in totaal elf leidinggevenden en zeven materiedeskundigen geïnter-viewd. De interviews zijn afgenomen aan de hand van een halfgestructureer-de vragenlijst, waarbij het onderwerp wel vastlag, maar ruimte was voor deeigen interpretatie, ideeën en ervaringen van de geïnterviewde persoon. Devragenlijst voor de interviews met leidinggevenden is opgenomen in bijlage2. Een interview duurde doorgaans een uur tot anderhalf uur en werdopgenomen op band, waarna het vrijwel woordelijk werd uitgewerkt. Elkinterviewverslag is ter feitelijke correctie voorgelegd aan de geïnterviewde.De interviews vonden plaats in de jaren 2001 en 2002. De enquête bestaat merendeels uit gesloten vragen. Met de enquête isbeoogd zicht te krijgen op de helderheid van normen en regels binnen hetkorps, de aard en omvang van normovertredingen, de reactie van de respon-denten op (signalen van) plichtsverzuim van een collega, de reactie vanleidinggevenden op (signalen van) plichtsverzuim van een medewerker enhet oordeel van de respondenten hierover en het draagvlak onder politie-ambtenaren voor het tuchtrecht. Om een indruk te krijgen van de daadwer-kelijke aard en omvang van de normovertredingen is gevraagd naar deervaringen van de respondenten ten aanzien van de normovertredingen vancollega’s. Deze observaties kunnen als belangrijke indicatie worden opgevatvoor de daadwerkelijke omvang van de normovertredingen.13 De enquête isverspreid in 2002. De gemiddelde respons was 43 procent. De bijlagen 3 en4 geven nadere informatie over de gegevensverzameling binnen de korpsen.De enquête is in zijn geheel te vinden op http://www.rechten.vu.nl/cpw >publicaties > integriteit.Vanwege het tijdsverloop tussen de gegevensverzameling en de afrondingvan de studie is in de beide korpsen in de laatste fase van de verslagleggingop basis van de korpsbeschrijvingen een interview afgenomen met de chefvan het Bio (korps Amsterdam-Amstelland) en de plaatsvervangend korps-chef (korps Noord- en Oost-Gelderland). Dit heeft geleid tot verwerking vanrecente ontwikkelingen ten aanzien van het integriteitsbeleid en de werk-zaamheden en inrichting van het Bio. Het beeld dat naar voren kwam uit deinterviews had voor wat betreft korps Amsterdam-Amstelland zijn actuali-13 Treviñio 1999, p. 33.30
  • 29. Probleemstelling en onderzoeksmethodenteitswaarde niet verloren. In korps Noord- en Oost-Gelderland was dit opdetails gedateerd, hetgeen in de verslaglegging is gecorrigeerd. Ook watbetreft de weergave van concrete gevallen van plichtsverzuim en de afdoe-ning daarvan is gepoogd het beeld zoveel mogelijk te actualiseren. Hetstreven was een korte weergave te geven van de jaarverslagen van interneonderzoeken en afdoeningen over de jaren 2001-2003. Dit is slechts ten delegelukt vanwege hiaten in de korpsregistraties. Over de jaren 2001-2003 konhet politiekorps Amsterdam-Amstelland alleen gegevens leveren over derechtspositionele afdoeningen in die jaren, niet over de interne onderzoe-ken. Korps Noord- en Oost-Gelderland kon over 2002 alleen informatieleveren over de rechtspositionele afdoening van plichtsverzuim en over 2003ook over de interne onderzoeken. Om de empirische bevindingen te toetsen op herkenbaarheid, is hoofd-stuk 7 in de afrondende fase van het onderzoek voorgelegd aan vijf materie-deskundigen in het land, die tot dusverre geen bemoeienis hadden met hetonderzoek, met uitzondering van één geïnterviewde districtschef. De overi-ge vier personen zijn een korpschef, een trainer en adviseur op het gebiedvan integriteit van de Politieacademie, een chef van een Bio en tenslotte eenex-medewerker van een Bio, tevens huidig opleider op het gebied van interneonderzoeken.Opbouw empirisch onderzoekDe beantwoording van de onderzoeksvragen voorzover het gaat om hetempirisch onderzoek krijgt vorm in de volgende deelonderzoeken:1. Een kwalitatieve analyse van de betekenis van het begrip plichtsver- zuim. Landelijk niveau: bestudering van beleidsstukken. Casestudies: bestudering van beleidsstukken, interviews met leidingge- venden en materiedeskundigen.2. Een kwantitatieve inventarisatie over de jaren 1999-2000 van de aard en de omvang van het plichtsverzuim en het onderzoek naar en de afdoe- ning van plichtsverzuim aan de hand van een daartoe ontwikkeld registratieformulier. Landelijk niveau: bestudering van jaarverslagen van interne onderzoe- ken en de afdoeningen daarvan. Casestudies: dossieronderzoek. 31
  • 30. Hoofdstuk 13. Een kwalitatieve analyse van de informatiepositie van leidinggevenden met betrekking tot signalen van plichtsverzuim en van de beslismomen- ten die hierop volgen. Landelijk niveau: bestudering van disciplinaire procedurebeschrijvin- gen. Casestudies: het afnemen van interviews met leidinggevenden en ma- teriedeskundigen en een enquête onder uitvoerende politiefunctiona- rissen.4. Een kwantitatieve en kwalitatieve analyse van het verband tussen feiten en omstandigheden van een geval van plichtsverzuim en de reactie daarop binnen het korps. Landelijk niveau: bestudering van jaarverslagen van interne onderzoe- ken en de afdoening daarvan. Casestudies: dossieronderzoek en het afnemen van interviews met lei- dinggevenden en materiedeskundigen.32
  • 31. Hoofdstuk 2Analytisch kader2.1 InleidingDit hoofdstuk belicht de kenmerken van het politietuchtrecht. Allereerstwordt in paragraaf 2.2 het politietuchtrecht juridisch gesitueerd. Daartoeworden de kenmerken van tuchtrecht in het algemeen uiteengezet, waarnaer aandacht is voor verschillende vormen van tuchtrecht. Daarna wordtaangegeven waar het politietuchtrecht juridisch is geregeld. Vervolgenskomt de context waarbinnen het politietuchtrecht functioneert aan de orde.Eerst wordt in paragraaf 2.3 de beleidscontext beschreven, die bestaat uithet landelijk integriteitsbeleid van de overheid in het algemeen en van depolitie in het bijzonder. In de paragrafen 2.4 en 2.5 wordt de empirischecontext geschetst, waarin wordt bekeken wat er nu reeds bekend is over deaard en de omvang van normovertredingen binnen de politie, de risicofac-toren die deze bevorderen en de reactie hierop van het bevoegd gezag vande politie. Ten slotte wordt in paragraaf 2.6 de doelstelling van het politie-tuchtrecht geformuleerd.2.2 Het politietuchtrecht juridisch gesitueerdAlvorens in te gaan op het specifieke karakter van het politietuchtrecht, iser aandacht voor de eigenschappen van tuchtrecht in het algemeen. Gesteldwordt dat tuchtrecht een apart soort recht is, dat gemeenschappelijkekenmerken heeft met zowel het privaatrecht en het strafrecht als hetbestuursrecht. Dit neemt niet weg dat er verschillende vormen van tucht-recht zijn. In deze paragraaf worden dus zowel de gemeenschappelijke alsde onderscheidende kenmerken van de verschillende vormen van tucht-recht belicht. Uiteindelijk wordt gekeken hoe het politietuchtrecht te type-ren is en hoe dit wettelijk is ingebed. 33
  • 32. Hoofdstuk 22.2.1 Kenmerken van tuchtrechtHet tuchtrecht heeft vier principale kenmerken: het is groepsrecht, het issanctierecht, het hanteert een open norm als grondslag voor de sanctiebe-voegdheid en het is eigensoortig recht.GroepsrechtTuchtrecht onderscheidt zich van andere rechtsgebieden doordat het toe-passingsbereik zich beperkt tot een specifieke groep, zoals een beroepsgroep,deelnemers aan een sport of personen met een gezamenlijke rechtspositie,zoals gedetineerden. Leijten definieert de groep als een sociale eenheid,waarbij tussen de leden een band op grond van gemeenschappelijke waar-den en normen bestaat. De band tussen de leden is dus meer dan alleen eengezamenlijk kenmerk; er moet een min of meer duurzame verhoudingtussen de leden bestaan.1 De Doelder stelt als minimumeis om van tucht-recht te kunnen spreken dat de groepsleden een besef van groepsnormendelen.2 De groepsleden vormen tezamen de groep en staan tegelijkertijd iedervoor zich in relatie tot de groep. De Doelder vergelijkt de relatie van hetgroepslid tot de groep met de privaatrechtelijke inspanningsverbintenis.Het lid verplicht zich ertoe zich in het belang van de groep te houden aande voorschriften van de groep. “Het groepslid in spe accepteert als het warebij intrede de standaardvoorwaarden van de groep en verbindt zich subsi-diair tevens tot een ‘strafbeding’: wordt de primaire verbintenis niet nage-komen (tuchtvergrijp), dan verplicht het lid zich tot onderwerping aan detuchtrechtspraak van de groep en tot het ondergaan van de eventueel op teleggen straf of maatregel.”3 De legitimatie van het tuchtrecht ligt dus in deinspanningsverbintenis. Dit gaat echter alleen op voorzover er sprake is vanvrijwillige toetreding tot de groep. Het sluiten van een privaatrechtelijkeverbintenis vereist immers een wil tot die handeling. Bij sommige soortentuchtrecht is die wil in mindere mate of helemaal niet aanwezig. Zo behoorteen gedetineerde tegen wil en dank tot de groep gedetineerden.SanctierechtHet tuchtrecht verbindt aan de overtreding van een tuchtnorm sancties. Desancties worden opgelegd door een orgaan dat (deels) zelf tot de groep1 Leijten 1991, p. 31.2 De Doelder 1981, p. 26.3 De Doelder 1981, p. 18-19.34
  • 33. Analytisch kaderbehoort. Het tot sanctioneren bevoegde orgaan is een college of een hiërar-chisch meerdere. Typisch tuchtrechtelijke sancties zijn de waarschuwing ende berisping. Verder zijn de sancties veelal toegesneden op het karakter vande groep. Zo komen in het ambtenarentuchtrecht veel salarissancties voor,kent het gedetineerdentuchtrecht opsluiting in de strafcel en kan militairenstrafdienst worden opgelegd. Ook de geldboete is een bekende tuchtrechte-lijke sanctie, evenals schorsing. Voor leden die vrijwillig deel uitmaken vaneen groep of die vanwege sociale of economische redenen belang hebben bijdeelname, is de ultieme tuchtrechtelijke sanctie verwijdering uit de groep.In arbeidsrechtelijke termen houdt dit onvoorwaardelijk ontslag in. Voorgroepen met onvrijwillige deelname, zoals gedetineerden, gaat dit natuur-lijk niet op. De sanctie van vrijheidsontneming gaat de strekking van hettuchtrecht te buiten. Deze kan uitsluitend worden opgelegd door de rech-terlijke macht (art. 113 lid 3 Grondwet). De sanctie van vrijheidsontnemingbestond evenwel nog tot 1974 binnen het militair tuchtrecht. De zwaartevan de sanctie is een van de criteria om te beoordelen of er sprake is van eencriminal charge in de zin van artikel 6 EVRM.Open normDe tuchtnorm ligt aan de basis van de sanctiebevoegdheid. Het is over hetalgemeen een open en vage norm die om nadere concretisering in depraktijk vraagt. Zo wordt in het politietuchtrecht plichtsverzuim omschrevenals “het overtreden van een voorschrift of het doen of nalaten van iets dateen goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of tedoen” (art. 76 Besluit algemene rechtspositie politie). Verordeningen, voor-schriften, instructies en aanwijzingen, al dan niet geschreven, kunneninhoud aan de tuchtnorm geven. Voor wat betreft het tuchtrecht dat samen-hangt met de uitoefening van een beroep of professionele functie genereertde beroepsethiek normen, waarvan de overtreding plichtsverzuim kan ople-veren. Per geval zal beoordeeld moeten worden of ‘(on)behoorlijk’, ‘(on)waar-dig’ of ‘in strijd met de plicht’ gehandeld is. Tegelijkertijd kan de toepassingvan het tuchtrecht bijdragen aan de ontwikkeling van de beroepsethiek.Bekeken zal worden of dit inderdaad het geval is. Verder zal bezien wordenof er een normatieve structuur kan worden ontwikkeld aan de hand waarvanhet bevoegd gezag kan beoordelen of een gedraging de kwalificatie plichts-verzuim verdient. Evenals andere typen recht ziet het tuchtrecht op gedragingen van derechtssubjecten en niet op enkel gedachten of overtuigingen die niet infeiten tot uiting komen. ‘Gedragingen’ omvatten zowel doen, dus activiteit,als nalaten te doen, dus passiviteit. 35
  • 34. Hoofdstuk 2Tuchtrecht: recht sui generisHet tuchtrecht vertoont gemeenschappelijke kenmerken met het privaat-recht, het strafrecht en het bestuursrecht. Met de privaatrechtelijke inspan-ningsverbintenis hebben de meeste vormen van tuchtrecht gemeen devrijwilligheid van onderwerping aan het recht. Een individueel groepslidkan evenwel de inhoud van het tuchtrecht niet beïnvloeden. Een andereovereenkomst is dat het privaatrecht ook open normen kent, zoals ‘een goedhuurder’ en ‘een goed werkgever’. De overeenkomst met het strafrecht ligtvoor de hand: strafrecht en tuchtrecht zijn beide sanctierecht. De strafrech-telijke en tuchtrechtelijke procedures monden beide uit in een beslissingover het al dan niet opleggen van een sanctie. Voorafgaande aan die beslis-sing vindt onderzoek plaats dat moet aantonen of er een normovertredingheeft plaatsgevonden. Het sanctie-element is zeer bepalend voor het tucht-recht, reden waarom in de literatuur over het tuchtrecht vaak aansluitingwordt gezocht bij het strafrecht. Toch zijn er belangrijke elementen die het strafrecht van het tuchtrechtonderscheiden, zoals de algemene rechtskracht van het strafrecht, de speci-fieke opsporingsinstanties en opsporingsmethoden en de wettelijk vastge-legde strafbaarstellingen. Voorzover het gaat om ambtenarentuchtrecht,wordt de procedure tot het opleggen van een sanctie bepaald door hetbestuursrecht. Dit betekent echter niet dat alle bestuursrechtelijke handha-vingsbeginselen zonder meer van toepassing kunnen worden verklaard ophet ambtenarentuchtrecht, aangezien de verhouding tussen werkgever enwerknemer wezenlijk anders is dan de verhouding tussen overheid enburger. De conclusie luidt dat hoewel het tuchtrecht op sommige puntenovereenkomt met het privaatrecht en het strafrecht, het niettemin te be-schouwen is als een eigen rechtsgebied.4 Dat het recht alleen van kracht isbinnen een specifieke groep is een onderscheidend kenmerk, maar ook kenthet een eigen sanctiesysteem.52.2.2 Verschillende vormen van tuchtrechtHet tuchtrecht doet zich in vele verschijningsvormen voor. Verschillendeauteurs hebben gepoogd een indeling van het tuchtrecht te maken. Zoonderscheidt Taat hiërarchiek tuchtrecht, tuchtrecht van vertrouwensamb-ten en -beroepen, tuchtrecht in het bedrijfsleven, tuchtrecht van onderwijs-4 Ook zo De Doelder 1981 en Leijten 1991.5 Van Dijk, Sagel-Grande en Toornvliet 2002, p. 198.36
  • 35. Analytisch kaderinstellingen en kerkelijk tuchtrecht.6 Aan deze opsomming is nog het sport-tuchtrecht toe te voegen. Deze vormen van tuchtrecht zijn merendeelswettelijk vastgelegd. Wanneer de overheid een regeling tot tuchtrecht wen-selijk acht, moet zij dit bij of krachtens wet instellen (art. 113 lid 2 Grond-wet). Dit is het geval wanneer met het tuchtrecht het algemeen belanggemoeid is. De wetgever heeft deze eis grondwettelijk vastgelegd vanwegehet ingrijpende karakter van sommige tuchtrechtelijke sancties.7 Leijtenonderscheidt naast wettelijk geregeld tuchtrecht, verenigingstuchtrecht,opgenomen in statuten en reglementen van verenigingen. Tot het hiërarchiek tuchtrecht behoort het ambtenarentuchtrecht,waaronder het politietuchtrecht valt. Het tuchtrecht van vertrouwensamb-ten en -beroepen heeft betrekking op tuchtrecht van de rechterlijke macht,advocaten, notarissen en medici. Dit verschilt op drie punten van het amb-tenarentuchtrecht. Ten eerste is de kring van rechtssubjecten van het amb-tenarentuchtrecht rechtspositioneel bepaald. De groepssamenhang isinherent aan het gegeven dat de ambtenaar deel uitmaakt van een politie-korps, waarbinnen elke ambtenaar zijn werkzaamheden uitoefent en zo eenbijdrage levert aan de uitoefening van de wettelijke politietaak. Het tucht-recht van vertrouwensambten en -beroepen is gebonden aan het uitoefenenvan een bepaald beroep. Een tweede belangrijk onderscheid dat in hethiërarchiek tuchtrecht sanctionering plaatsvindt door een hiërarchischmeerdere, terwijl in het tuchtrecht voor vertrouwensambten en -beroepeneen college een tuchtrechtelijke sanctie oplegt. Hierin hebben beroepsgeno-ten en één of meer juristen zitting; voor het advocatentuchtrecht bestaande externe deskundigen uit leden van de rechterlijke macht. Deelname vandeze externen moet een onafhankelijk oordeel bevorderen over de gedra-ging in kwestie. Ten derde hebben burgers direct toegang tot de werking vanhet tuchtrecht voor vertrouwensambten en -beroepen middels het indienenvan een klacht, die een tuchtcollege behandelt en waaraan eventueel eentuchtrechtelijke sanctie wordt verbonden. Voor het ambtenarenrecht is deklacht van een burger veel minder relevant. Een klacht kan aanleiding geventot tuchtrechtelijke sanctionering, maar een hiërarchisch meerdere kan hettuchtrecht ook uit eigen beweging toepassen. Dit betekent tegelijkertijd dathet ambtenarentuchtrecht minder binnen het bereik van burgers ligt. De Doelder hanteert als ordeningscriterium in de vormen van tucht-recht de mate van vrijwillige toetreding tot de groep.8 Uitersten op de6 Taat 1948, p. 19-20.7 TK 1979-1980, 16162, nrs 3-4 (MvT), p. 13.8 De Doelder 1981, p. 42-46. 37
  • 36. Hoofdstuk 2vrijwilligheidsschaal vormen enerzijds tuchtrecht van hobbygroepen enanderzijds tuchtrecht van gedetineerden en dienstplichtigen, groepen waar-van de leden respectievelijk geheel vrijwillig en geheel onvrijwillig zijntoegetreden. Hier tussenin bevindt zich het ambtenarentuchtrecht en hettuchtrecht van vertrouwensambten en -beroepen.2.2.3 Doelstelling van tuchtrechtDe algemene doelstelling van het tuchtrecht is het bewaken van de kwaliteiten de interne orde van de groep. Het tuchtrecht is primair gericht op hetgroepsbelang. Naarmate de maatschappelijke verantwoordelijkheid van degroep groter is, speelt het algemeen belang een prominentere rol en wordtde externe doelstelling van het tuchtrecht belangrijker. Bij het tuchtrechtvoor beroepen staat het waarborgen van de kwaliteit van de beroepsuitoefe-ning centraal, waarbij tevens de belangen van de klanten, degenen diegebruikmaken van de diensten, moeten worden gewaarborgd.9 Of de werking van het tuchtrecht zich kan uitstrekken over het privé-leven dat zich afspeelt buiten de groep, hangt af van de maatschappelijkepositie van de groep. Het privé-leven van groepsleden is relevanter naarmatehun maatschappelijke positie belangrijker is en normovertredingen tevenshet algemeen belang schaden. Het leven buiten de groep van leden van eenhobbyclub is niet relevant voor de kwaliteit van de groep. Dat de doelstellingvan tuchtrecht aan verandering onderhevig kan zijn in de tijd, wordt geïl-lustreerd door het advocatentuchtrecht. De interne orde van de groep en hetprivé-gedrag van advocaten werd eerst wel, maar inmiddels niet meer rele-vant geacht voor de kwaliteit van de beroepsuitoefening. Sinds een wijzigingvan de Advocatenwet in 1986 strekt het tuchtrecht niet meer tot de handha-ving van interne groepsregels waarbij het openbaar belang niet in het gedingis, of regels met betrekking tot ‘de eer van stand’, een oude term die verwijstnaar het aanzien van het beroep. Op het gedrag van de advocaat in privé-tijdis het tuchtrecht in beginsel dus niet meer van toepassing.10 Tuchtrechtelij-ke correcties betreffen dan ook vrijwel uitsluitend de wijze van beroepsuit-oefening door advocaten.119 Recht op tuchtrecht 2003, p. 74; Doornbos en De Groot-van Leeuwen 1997, p. 16.10 Recht op tuchtrecht 2003, p. 156.11 Doornbos en De Groot-Van Leeuwen 1997, p. 52-53.38
  • 37. Analytisch kader2.2.4 De regeling van het politietuchtrechtWettelijke grondslagHet politietuchtrecht is een vorm van ambtenarentuchtrecht. De rechtspo-sitie van ambtenaren is wettelijk geregeld, zoals is voorgeschreven in artikel109 Grondwet. De Ambtenarenwet vormt een kaderwet en is van toepassingop alle ambtenaren die zijn aangesteld om in openbare dienst werkzaam tezijn (art. 1 lid 1 Ambtenarenwet). De rechtspositie van verschillende groepenambtenaren is nader omschreven in lagere wetgeving. Niet alleen omdat hettuchtrecht onderdeel vormt van de rechtspositie van ambtenaren, ook van-wege artikel 113 lid 2 Grondwet dient het tuchtrecht in de wet te zijnverankerd. Dit bepaalt: “Tuchtrechtspraak door de overheid ingesteld wordtbij de wet geregeld.” De term ‘regelen’ wijst er blijkens de grondwetsgeschie-denis op dat ‘bij de wet’ gelezen kan worden als ‘bij of krachtens een formelewet’. Het artikel betekent dus dat wanneer de overheid een regeling tottuchtrechtspraak wenst in te stellen ten aanzien van een bepaalde groep, ditbij of krachtens een formele wet moet gebeuren. Met andere woorden: detuchtrechtspraak door de overheid ingesteld moet zijn verankerd in een wetin formele zin. Wat de wetgever verstaat onder ‘tuchtrechtspraak’ is niettoegelicht in de Memorie van Toelichting.12 De wettelijke grondslag van het ambtenarentuchtrecht ligt in artikel125 lid 1 Ambtenarenwet, waarmee is voldaan aan de grondwetbepaling.13Artikel 125 lid 1 Ambtenarenwet houdt de opdracht in om bij of krachtensalgemene maatregel van bestuur voorschriften vast te stellen met betrek-king tot vele onderwerpen die de rechtspositie van ambtenaren betreffen,waaronder ‘disciplinaire straffen’ (sub o). Dit is wel een heel summiereaanduiding voor een tuchtrechtelijke regeling. Een bepaling met betrekkingtot het formuleren van een tuchtnorm ontbreekt, maar tegelijkertijd impli-ceert een regeling van disciplinaire straffen dat een tuchtnorm wordt vast-gelegd. Het moet immers duidelijk zijn op welke grond een disciplinairestraf kan worden opgelegd. Verder laat de Ambtenarenwet in het midden ofbijvoorbeeld ook procedurele voorschriften moeten worden vastgelegd. Voor de politie is de rechtspositie van politieambtenaren verder uitge-werkt in het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp), dat tevens bepa-lingen bevat over disciplinaire straffen. Deze tuchtrechtelijke bepalingenheeft de wetgever evenals andere rechtspositionele regels eenzijdig vastge-steld, maar wel na overleg met vertegenwoordigers van de ambtenaren. Het12 Leijten 1991, p. 138.13 Anders: Leijten 1991, 140. 39
  • 38. Hoofdstuk 2Barp omschrijft wat onder ‘plichtsverzuim’ wordt verstaan als algemenetuchtnorm, geeft een limitatieve opsomming van de disciplinaire sanctiesen bevat bepalingen over ordemaatregelen en de tuchtprocedure. Hierinverschilt het Barp niet van andere ambtenarenreglementen.Open norm en sanctiesDe open tuchtnorm kan met landelijke regelgeving en instructies, maar ookop regionaal niveau nader worden ingevuld. Zowel De Doelder als Leijtenvinden dat een vereiste voor tuchtrecht is dat er consensus binnen de groepbestaat met betrekking tot de inhoud van de binnen de groep geldendenormen.14 Op de vraag of uitsluitend tuchtrechtelijke normen kunnenworden gehandhaafd waarover binnen de groep consensus bestaat, wordtnader ingegaan bij de behandeling van het materiële politietuchtrecht(hoofdstuk 4). De sancties in het ambtenarenrecht grijpen in op de rechtspositie vande ambtenaar met als meest ingrijpende sanctie ontslag. Verder zijn ersancties die effect hebben op het salaris of op het aantal vrije dagen. Detuchtrechtelijke sanctie heeft leedtoevoeging, preventie en het bestendigenvan de groepsnorm tot doel. Volgens De Doelder ligt bij tuchtrechtelijkesancties meer dan bij strafrechtelijke sancties het accent op de toekomst.Tuchtrechtelijke sancties hebben meer een ‘maatregelkarakter’.15 Leedtoe-voeging verstoort de vertrouwensrelatie van de groepsleden onderling. Eendisciplinaire sanctie is daarom te zien als een uiterste van de rechtspositio-nele en personele maatregelen om gedrag van een medewerker te sturen.De doelstellingDe Memorie van Toelichting van de Ambtenarenwet 1929 vermeldt nietsover de doelstelling die de wetgever voor ogen stond met het geven van deopdracht ‘disciplinaire straffen’ in lagere wetgeving te regelen.16 De toenma-lige Ambtenarenwet 1929 handelde voornamelijk over gerechtsproceduresen in veel mindere mate over materiële bepalingen. Evenmin blijkt dedoelstelling van het tuchtrecht uit de Nota van Toelichting van het Barp.Deze is zeer beknopt omdat het Barp een samenvoeging is van de rechtspo-sitieregelingen van de Gemeentepolitie en Rijkspolitie en derhalve eenweergave vormt van veelal bestaande rechten en plichten.17 Omdat het14 Langemeijer is van mening dat voor het militair tuchtrecht deze consensus niet altijd aanwezig is, zonder te concluderen dat er geen sprake van tuchtrecht zou zijn (Langemeijer 1977).15 De Doelder 1981, p. 11.16 Handelingen der Staten-Generaal 1927-1928, Bijlage nr. 392.3 (MvT).17 Stb. 1994, 214.40
  • 39. Analytisch kaderpolitietuchtrecht onlosmakelijk is verbonden met de hoedanigheid vanambtenaar, ziet het in de eerste plaats op de uitoefening van de functie ende interne orde van de organisatie. In paragraaf 3.2 wordt onderzocht of derol die de hedendaagse wetgever het tuchtrecht toekent, kan worden opge-maakt uit het integriteitsbeleid voor overheidsinstanties. Op basis hiervanen de empirische context van het politietuchtrecht wordt in paragraaf 2.6de doelstelling nader vastgesteld.2.2.5 BevindingenHet tuchtrecht is sanctierecht voor een bepaalde groep personen. Een groteverscheidenheid aan groepen heeft tuchtrecht, zoals beroepsgroepen, hob-bygroepen, de beoefenaars van een sport, gedetineerden en ambtenaren. Hettuchtrecht is vanwege enkele onderscheidende kenmerken aan te merkenals een eigensoortig recht. Dit neemt niet weg dat tuchtrecht zich in verschil-lende uitingsvormen voordoet. Een belangrijk onderscheid is tussen wette-lijk geregeld tuchtrecht, waaraan de overheid extra belang hecht, enverenigingstuchtrecht. Het algemene doel van tuchtrecht is de kwaliteit ende interne orde van de groep te waarborgen. Het politietuchtrecht is zogeheten hiërarchiek tuchtrecht, omdat hetwordt toegepast door een hiërarchisch meerdere en niet door een collegevan beroepsgenoten en externe deskundigen. Met toepassing van het poli-tietuchtrecht kan een hiërarchisch meerdere – het bevoegd gezag – eenpolitieambtenaar een tuchtrechtelijke sanctie opleggen. De grondslag voorde sanctiebevoegdheid is bepaald in een open norm. Het politietuchtrechtis verankerd in de Grondwet en in de Ambtenarenwet en verder geregeld inhet Barp. De wettelijke regeling is echter summier.2.3 Landelijk integriteitsbeleidTuchtrecht beoogt de kwaliteit van de groep waarvoor het geldt te waarbor-gen. De kwaliteit van de politieorganisatie en het politiewerk wordt sindsenige jaren in één adem genoemd met de integriteit van de politie. Deinterne normhandhaving binnen overheidsorganisaties staat in het tekenvan de zorg voor integriteit. Was de betekenis van het begrip integriteitvoorheen nog beperkt tot de afwezigheid van corruptie en fraude, sinds deoverheid zich structureel is gaan bezighouden met het waarborgen van haarintegriteit heeft het een veel bredere betekenis gekregen. Onder integriteit 41
  • 40. Hoofdstuk 2wordt nu verstaan het voldoen aan de geldende normen en waarden, stan-daarden en regels.18 In de omschrijving van integriteit komen in het over-heidsbeleid begrippen voor als onkreukbaarheid, betrouwbaarheid,zorgvuldigheid, onafhankelijkheid en onpartijdigheid.19 Tussen integriteiten interne normhandhaving ligt derhalve een direct verband. Het integriteitsbeleid van de overheid omvat veel meer dan de afhande-ling van plichtsverzuim. Het gaat voornamelijk over de preventie van plichts-verzuim en het formuleren van normen. Toch is dit de beleidscontext waarinhet tuchtrecht functioneert. Deze paragraaf geeft een schets van het lande-lijk integriteitsbeleid in het algemeen en ten aanzien van de politie in hetbijzonder. Gekeken wordt welke plaats het politietuchtrecht hierin inneemten welk doel het wordt toegekend.2.3.1 Het integriteitsbeleid in hoofdlijnenVoordat binnen de overheid een structureel integriteitsbeleid totstand-kwam, werd een eenzijdig repressieve aanpak van normoverschrijdingengehanteerd. De ‘rotte appel-theorie’ voerde de boventoon. Deze ziet denormovertredende ambtenaar als een individueel probleem en negeertmogelijke organisatorische en culturele oorzaken. Met het verwijderen vande overtreder was het probleem de wereld uit. Met deze benadering voor-komt een organisatie zelfreflectie ten aanzien van factoren die het gedragmogelijk hebben gemaakt of zelfs hebben bevorderd. De laatste jaren heeftzich op dit punt een duidelijke koerswijziging voorgedaan. Vanaf 1993 is inreactie op verontrustende berichten over corruptie in de nota Georganiseer-de criminaliteit20 sprake van integriteitsbeleid met oog voor repressie, maarvooral ook voor preventie. Sindsdien is er veel beleid geschreven, zijn ermeerdere wetswijzigingen doorgevoerd en is integriteit een bekend themageworden binnen de overheid en ook binnen de politie.Uitgangspunt van het landelijk integriteitsbeleid is dat een integere over-heid van belang is vanwege het vertrouwen dat de burger in haar moetkunnen hebben en vanwege haar maatschappelijke voorbeeldfunctie. Eenintegere overheid wordt gezien als een voorwaarde voor een democratischerechtsstaat. Een aantasting van de integriteit van de overheid schaadt het18 Van den Heuvel, Huberts en Verberk 2002, p. 28.19 TK 2002-2003, 28 844, nr. 2.20 Georganiseerde criminaliteit in Nederland. Dreigingsbeeld en plan van aanpak, 1993.42
  • 41. Analytisch kadergezag van de overheid en daarmee de effectiviteit van het overheidsoptre-den. Integriteit wordt omschreven als “een gezindheid van onkreukbaar-heid, rechtschapenheid, betrouwbaarheid, onpartijdigheid, objectiviteit enrechtvaardigheid.”21 Concrete eisen die uit deze beginselen voortvloeienkunnen verschillen per type overheidsorganisatie en per functie. Onder eenadequaat integriteitsbeleid wordt verstaan dat de overheidsorganisatie zichbewust is van het belang van integriteit en van integriteitsrisico’s, maat-regelen treft om integriteitsrisico’s te verkleinen, “met integriteitsschen-dingen kunnen en willen omgaan” en structurele aandacht heeft voorintegriteit.22 Het waarborgen van een integere politie begint volgens het landelijkintegriteitsbeleid bij bewustwording van de risico’s van aantasting van deintegriteit.23 In de praktijk vindt het proces van bewustwording gestalte doorbijvoorbeeld voorlichting aan medewerkers en het bespreken van moreledilemma’s. Het Ministerie benadrukt de verantwoordelijkheid van het ma-nagement voor het voorkomen van en het optreden bij normovertredingen.Om de kans op integriteitsinbreuken te verkleinen stellen korpsen eenintegraal beveiligingsplan op waarin aandacht is voor beveiliging van infor-matie, de administratieve organisatie, functiescheiding, functieroulatie enscreening van personeel.24Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) kentzichzelf een initiërende en stimulerende taak toe ten aanzien van hetintegriteitsbeleid bij de verschillende overheidsinstellingen.25 Als uitvloei-sel daarvan zijn de laatste jaren op verschillende onderwerpen wettentotstandgekomen die de overheidsorganisaties beter in staat stellen hunintegriteit te waarborgen. Belangrijke wetswijzigingen betreffen de rechts-positie van de ambtenaar en komen in paragraaf 3.2.4 aan de orde. Deminister van BZK legt de verantwoordelijkheid voor het waarborgen van deintegriteit van de politie primair bij de politie zelf neer, omdat deze voort-komt uit de verhouding tussen werkgever en werknemer.26 De politie moet21 TK 2003-2004, 29 436, nr. 3, p. 3.22 Integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie, TK 2002-2003, 28 844, nr. 2.23 Brief van de minister van binnenlandse zaken aan de voorzitter van de Tweede Kamer, 17 maart 1995; TK 1997-1998, 25600 VII, nr. 32.24 Brief van korpsbeheerdersberaad, hoofdofficierenberaad en raad van hoofdcommissarissen aan de minister van Binnenlandse Zaken, 15 januari 1998.25 TK 2002-2003, 28 844, nr. 2.26 Beleidsvoornemens Politie 1994, TK 1993-1994, 23 401, nr. 1; Integriteitsbeleid openbaar bestuur en politie, TK 2002-2003, 28 844, nr. 2. 43
  • 42. Hoofdstuk 2zorgdragen voor preventie van normovertredingen, maar ook voor eenadequate reactie als normovertredingen zich voordoen. De invulling van dedoor de minister van BZK uitgezette beleidslijnen komt voor rekening vande politiekorpsen. Zij zijn ook verantwoordelijk voor de implementatie vanhet beleid. Volgens een wetsvoorstel wordt de opdracht aan het bevoegdgezag van een politiekorps tot het voeren van integriteitsbeleid in artikel 50lid 4 sub a en b Politiewet 1993 verankerd.27 Het integriteitsbeleid besteedtin ieder geval aandacht aan het bevorderen van het integriteitsbewustzijnen aan het voorkomen van misbruik van bevoegdheden, belangenverstren-geling en discriminatie. Integriteit moet aan de orde komen in functione-ringsgesprekken en werkoverleg en in scholing en vorming. Op landelijk niveau is de adviescommissie politie en integriteit van deraad van hoofdcommissarissen ingesteld om structurele aandacht voorintegriteit binnen de politie te verzekeren. In de adviescommissie zijnverschillende korpsen vertegenwoordigd, evenals het Nederlands PolitieInstituut (NPI) en het Landelijk Selectie en Opleidingscentrum van de Politie(LSOP). De adviescommissie heeft in 2000 een registratieformulier ontwik-keld voor het vastleggen van gegevens over interne onderzoeken en deafdoeningen daarvan. In 2000 is het expertisecentrum integriteit opgerichtom als informatie- en opleidingscentrum te functioneren en op aanvraagkorpsen te adviseren. Het expertisecentrum is ondergebracht bij de Politie-academie (voorheen: Nederlandse Politie Academie).Uit een evaluatie van integriteitsbeleid van het openbaar bestuur bleek dateenmaal vastgelegd beleid veelal niet is geïmplementeerd.28 Voor wat betreftde gemeenten en provincies wordt geconstateerd dat er weinig concreteinvulling is gegeven aan de beleidsmatige inbedding van het integriteitsbe-leid en aan normstelling, handhaving en sanctiebeleid. De fase van bewust-wording is weliswaar doorlopen, maar deze is niet gevolgd door “eenduidelijke confrontatie van het handelen van mensen in de praktijk met debeginselen van het integriteitsbeleid,” waaronder het aanspreken op (drei-gende) normovertredingen en correctie daarvan. De conclusie luidt dat ergeen sprake is van een structureel en sluitend integriteitsbeleid.27 TK 2003-2004, 29 436, nr. 2.28 Integriteit van het openbaar bestuur 2003.44
  • 43. Analytisch kader2.3.2 Visie op de integriteit van de politieIn 1993 benadrukten de ministers van Justitie en van Binnenlandse Zakendat het initiatief tot integriteitsbeleid niet voortkwam uit zorg over hetmorele gehalte van de Nederlandse politie, maar uit de noodzaak de integri-teit te beschermen. Het beleid was erop gericht de weerbaarheid van depolitie te versterken en de kwetsbaarheid te verminderen van de politieor-ganisatie en het personeel voor ‘bedervende invloeden’.29 De bedreiging voorintegriteit kwam naar hun opvatting kennelijk van buitenaf. De ministerskenden het management uitdrukkelijk een rol toe bij de bevordering van deberoepsethiek van de politie door ‘beroepsethische’ regels te stellen, toe tepassen, op naleving te controleren en te sanctioneren. In de schriftelijke stukken die het korpsbeheerdersberaad, het hoofdof-ficierenberaad en de raad van hoofdcommissarissen hierop lieten volgen,gaven zij aan dat het waarborgen van integriteit begint bij individuelebewustwording van integriteitsrisico’s van elke politieambtenaar. Zij trok-ken het belang van integriteit boven het individueel niveau uit. Integriteitis in hun visie nauw verbonden met de cultuur van de organisatie en heeftte maken met onder andere openheid en controleerbaarheid. Ook de bera-den verwachtten van het management een initiërende rol ten aanzien vanhet waarborgen van integriteit door het tonen van voorbeeldgedrag en doordirect en consequent te reageren op normafwijkend gedrag.Intern onderzoekDe politie kreeg in 1995 als enige overheidsinstantie de opdracht een specia-le voorziening in te stellen voor intern onderzoek. Hiermee beoogde deminister van Binnenlandse Zaken structurele en niet-vrijblijvende aandachtvoor integriteit binnen de politiekorpsen te waarborgen.30 De minister waszeer summier in de omschrijving van de hem voor ogen staande voorziening.In ieder geval wilde hij dat de voorziening structurele aandacht voor inte-griteit verzekerde en interne onderzoeken zou verrichten. Werkwijze entaakopdracht moesten de korpsen afstemmen op andere onderzoeksvoorzie-ningen, zoals de rijksrecherche en de klachtencommissies. De voorzieningdiende onder directe verantwoordelijkheid van de korpschef te staan. Deminister liet zodoende veel vrijheid over aan de korpsen. Onduidelijk waswat voor soort onderzoek de bureaus interne onderzoeken moesten doen,wat de grondslag was voor hun onderzoeksbevoegdheid, over welke onder-29 TK 1993-1994, 23 401, nrs. 1-2.30 TK 1994-1995, 23 900 VII, nr. 36. 45
  • 44. Hoofdstuk 2zoeksmethoden zij beschikten en hoe zij gepositioneerd waren ten opzichtevan de rijksrecherche. Het is dan ook de vraag hoe korpsen invulling hebbengegeven aan de gewenste voorziening. Inmiddels is er behoefte aan standaar-disering van interne onderzoeken. Daartoe wordt een modelprotocol inter-ne onderzoeken vastgesteld, dat wordt neergelegd bij het Collegebescherming persoonsgegevens. Dit protocol moet de werkwijze van Bu-reaus interne onderzoeken vermelden die zij toepassen in de uitvoering vandisciplinair onderzoek. De minister van Binnenlandse Zaken drong al in 1993 aan op eenadequate registratie van interne onderzoeken en afdoeningen door politie-korpsen. Pas tien jaar later, in 2003, is een digitaal registratieformu-lier beschikbaar dat voor alle korpsen bedoeld is. De politie zal de lande-lijke registratie zelf beheren en jaarlijks verslag doen aan de minister vanBZK.IntegriteitsdragerIn de inventarisatie van het integriteitsbeleid bij de 26 politiekorpsen en hetLSOP in 2000 opgesteld door het NPI is geen aandacht voor de afdoening vannormovertredingen en de toepassing van het tuchtrecht. Wel belicht het NPIde bureaus interne onderzoeken en de registraties van interne onderzoeken,strafrechtelijke veroordelingen en disciplinaire sancties. Het NPI gaf vervol-gens een ‘visiedocument’ uit over politiële integriteit met de titel ‘Vangezagsdrager naar integriteitsdrager’. De titel is ontleend aan de gedachtedat de opdracht van de politiefunctionaris zich niet meer beperkt tot orde-handhaving, maar dat hij een bijdrage moet leveren aan een rechtvaardigeen integere maatschappij. Binnen en buiten de uitoefening van de functievervult de politieambtenaar een voorbeeldfunctie. Hij doorloopt een procesvan gezagsdrager naar integriteitsdrager. Dit vergt een op de nieuwe op-dracht toegepaste toerusting, waarvan integriteitsbeleid een onderdeelvormt. Van leidinggevenden wordt een open en niet-hiërarchische omgangmet medewerkers verwacht. Volgens het document komt plichtsverzuim voort uit de gelegenheiddie daartoe bestaat en uit cynisme vanwege een gebrekkig respect voor depolitiefunctionaris in de maatschappij. De term ‘integriteit’ krijgt geentoelichting. Onder niet-integer gedrag wordt verstaan: plichtsverzuim in deruime betekenis van het woord, een uitleg die niets verduidelijkt. Eenantwoord op de vraag waaruit het integriteitsprobleem binnen de politiebestaat, geeft het document niet. Het is de bedoeling dat er actief tegenintegriteitsschendingen wordt opgetreden en dat de organisatie “laakbaar46
  • 45. Analytisch kadergedrag niet afdoet als betreurenswaardig incident.”31 Het NPI stelt geenprioriteiten ten aanzien van het handhaven van integriteit.BeroepsrisicoHet Expertisecentrum Integriteit van het LSOP ziet normafwijkend gedragals een beroepsrisico. “Elke politieambtenaar loopt in meer of mindere matehet risico om betrokken te raken bij integriteitsincidenten,” zoals “ongewen-ste omgangsvormen, machtsbederf, corruptie, interne fraude, lekken vaninformatie en chantage.”32 De term ‘risico’ impliceert dat er geen opzet zouzijn gericht op de normovertreding, wat nu juist bij de genoemde voorbeel-den waarschijnlijk vaak wel het geval is. Het Expertisecentrum biedt even-min als het NPI een duidelijke visie gebaseerd op een probleemanalyse watbetreft de politiële integriteit.33 Daarbij komt dat er binnen de politie,getuige het verschil in strekking van de documenten, geen eenduidige visieis op integriteit en schendingen daarvan.Afdoening van normovertredingenHet tuchtrecht komt nauwelijks voor in het integriteitsbeleid van de over-heid en de politie op landelijk niveau. Het komt niet verder dan dat deoverheidsorganisatie gehouden is vermoedens van normovertredingen seri-eus te nemen, onderzoek in te stellen en waar nodig maatregelen te treffen.De minister van BZK laat zich niet inhoudelijk uit over het sanctioneren vannormovertredingen omdat de sanctioneringsbevoegdheid bij het bevoegdgezag van de overheidsorganisatie ligt en de minister hierover geen zeggen-schap heeft.34 Dit neemt niet weg dat de minister van BZK voornemens is een‘protocol’ op te stellen voor het houden van bestuurlijke integriteitsonder-zoeken en de bestuurlijke afhandeling van integriteitsaantastingen dooroverheidsorganisaties.35 Daarnaast is een werkgroep afkomstig van ‘de drieberaden’ bezig een ‘Handreiking sanctionering integriteitschendingen’ voorde politie op te stellen. Deze handreiking moet het proces van besluitvor-ming tot een disciplinaire sanctie in kaart brengen met als doel de eenvor-migheid in toepassing van tuchtrechtelijke sancties te bevorderen.31 Van gezagsdrager naar integriteitsdrager 2000.32 Expertisecentrum Integriteit 2000.33 Ook zo Van den Heuvel en Lamboo 2001, p. 9.34 Overigens berust het beheer van het Korps landelijke politiediensten (KLPD) wel bij de minister van BZK en is hij dus bevoegd tuchtrechtelijke sancties op te leggen aan politieambtenaar werkzaam bij het KLPD.35 TK 2002-2003, 28 844, nr. 2, p. 11. 47
  • 46. Hoofdstuk 2Vooralsnog kan de doelstelling van het tuchtrecht niet worden opgemaaktuit landelijk beleid.2.3.3 De ambtelijke rechtspositie als waarborg voor integriteitSinds de jaren tachtig is een discussie over de wenselijkheid van instandhou-ding van de bijzondere positie van ambtenaren gaande. De regering heefteind jaren tachtig van de vorige eeuw een proces tot normalisering van dearbeidsverhoudingen in gang gezet, maar heeft zich nooit als voorstandervan algehele afschaffing van de ambtenarenstatus uitgesproken.36 Verschil-lende auteurs over dit onderwerp pleitten hier overigens wel voor.37 Daarnais de koers gewijzigd. In 2001 sprak de regering het voornemen uit te komentot een algehele modernisering van de Ambtenarenwet.38 De aandacht gingvanaf dat moment uit naar het bijzondere karakter van de openbare diensten de daaruit voortvloeiende normen en waarden voor de ambtenaar, dieopnieuw en versterkt vorm zouden moeten krijgen in een gemoderniseerdeAmbtenarenwet. Onder andere moet integriteitsbesef benadrukt worden alselement van de ambtelijke verantwoordelijkheid. De aandacht voor de integriteit van de overheid heeft derhalve eenherwaardering teweeggebracht van de ambtelijke rechtspositie. De hogeintegriteitseisen waaraan ambtenaren moeten voldoen, zorgen voor eennieuwe visie op de rechtspositie van ambtenaren, waarin deze eisen zijnbegrepen. Er zijn daartoe sinds 1997 meerdere wetswijzigingen doorge-voerd. Deze hebben betrekking op enerzijds de inrichting van de organisatieen anderzijds op normstelling van gedragingen van de ambtenaar. Alleende wetsbepalingen die betrekking hebben op politieambtenaren wordenhier genoemd.De inrichting van de organisatieSelectie en screeningDe zorg voor een integere politie begint met de selectie en opleiding vanpolitiefunctionarissen.39 In 1998 is de toen bestaande praktijk met betrek-king tot het antecedentenonderzoek bij de politie geregeld.40 Het anteceden-36 Sprengers 1999, p. 462; TK 2003-2004, 29 436, nr. 3, p. 2.37 O.a. De Jong 1982, Van Zutphen 1991, Sprengers 1999.38 TK 2000-2001, 27 602, nr. 3.39 Integriteit in Selectie en Onderwijs 1999.40 Stb. 1998, 144.48
  • 47. Analytisch kadertenonderzoek dat vooraf gaat aan de aanstelling als aspirant of ambtenaarvan politie, strekt zich uit over justitiële en politiële gegevens. Sinds dewetswijziging van 1998 is antecedentenonderzoek vereist voor de aanstel-ling van zowel executieve als administratieve functies. Daarnaast is onderomstandigheden een herhalingsonderzoek tijdens de loopbaan mogelijk.Sinds jaren pleiten het korpsbeheerdersberaad, het hoofdofficierenberaaden de raad van hoofdcommissarissen voor een verdergaand milieuonder-zoek voor iedereen die tot de politie toetreedt, waarin ook vrienden enfamilieleden worden betrokken.41 Tot nog toe heeft de wetgever dit met hetoog op de privacybescherming niet wenselijk geacht. In 2003 heeft deminister van BZK echter de bedoeling geuit het antecedentenonderzoek teverruimen met een mogelijk referentieonderzoek.42 De Wet veiligheidsonderzoeken uit 1996 maakt vergaand onderzoekdoor of onder verantwoordelijkheid van de Algemene Inlichtingen- en Vei-ligheidsdienst (AIVD) mogelijk naar kandidaten voor bijzonder kwetsbareen verantwoordelijke, door de minister aangewezen functies.43 Het onder-zoek richt zich tevens op de partner van de betrokkene en “bepaalde anderepersonen in zijn omgeving.”44 De verklaring van geen bezwaar wordt gewei-gerd indien de betrokkene wordt verdacht van het hebben begaan van eenmisdrijf waarop een gevangenisstraf van drie jaar of meer is gesteld. Deverklaring van geen bezwaar wordt ingetrokken wanneer blijkt dat debetrokkene voor een dergelijk misdrijf is veroordeeld of hiervoor een trans-actie is aangegaan. Per korps draagt de korpsbeheerder functies voor die inaanmerking komen om als vertrouwensfunctie te worden aangemerkt.FunctieroulatieIn 1999 is artikel 64 Barp zodanig gewijzigd dat functieroulatie en verplaat-sing van politieambtenaren makkelijker is geworden.45 Was de mogelijkheiddaartoe voorheen beperkt tot een jaar, tegenwoordig kan het bevoegd gezageen politieambtenaar voor onbepaalde tijd op een andere werkplek of op eenandere functie plaatsen als het belang van de dienst dit vordert (art. 64 Barp).Functieroulatie kan tot doel hebben te voorkomen dat de ambtenaar al tezeer verweven raakt met externe relaties en eigen werkmethoden ontwik-kelt.41 Brief van 18 november 1996, genoemd in Beleidsregel veiligheidsonderzoeken voor de politie, Stc. 12 december 2001, nr. 241, p. 10.42 TK 2002-2003, 28 844, nr. 2, p. 13; TK 2002-2003, 28 844, nr. 3, p. 11.43 Stb. 1996, 525.44 Beleidsregel veiligheidsonderzoeken door de politie 2001.45 Stb. 1997, 216. 49

Related Documents