Revista de Política Educativa
Revista de Política Educativa
Revista de Investigación de la
Escuela de Educación
N° 1
Revista de Política Educativa
Editores
Silvina Gvirtz
Jason Beech
Secretarias de Redacción
Magdalena Soloaga
Romina Sabbag...
Editorial
El volumen de la producción en investigación educativa en nues-
tro país está aumentando sistemáticamente. Contr...
Revista de Política Educativa Nº110 Editorial 11
La Revista cuenta con un Consejo Editorial formado por prestigiosos
inves...
Revista de Política Educativa Nº112 Editorial 13
sistema e incluso sugiere que la propia idea de “sistema educativo”
deber...
Revista de Política Educativa Nº114
para pensar acerca del “fracaso escolar” y la manera en que éste es
definido y abordad...
Globalización, mercantilización
y privatización: tendencias
internacionales en educación y
política educativa*
Stephen J. ...
Stephen J. Ball18 Globalización, comodificación y privatización 19
is changing in the world by looking at the internationa...
Stephen J. Ball20 Globalización, comodificación y privatización 21
• Para los fondos de inversión extranjera directa los ...
Stephen J. Ball22 Globalización, comodificación y privatización 23
regulatorio –o, para ser más precisos, un marco desregu...
Stephen J. Ball24 Globalización, comodificación y privatización 25
(entrevista con Andrew Fitzmaurice, gerente general de ...
Stephen J. Ball26 Globalización, comodificación y privatización 27
gestiona los servicios educativos del municipio de Walt...
Stephen J. Ball28 Globalización, comodificación y privatización 29
narán las escuelas de Offenbach por 15 años y las de Co...
Stephen J. Ball30 Globalización, comodificación y privatización 31
nacionalmente con gobiernos, donantes y agencias de des...
Stephen J. Ball32 Globalización, comodificación y privatización 33
and Co.] quien ha trabajado como consultor en el depart...
Stephen J. Ball34 Globalización, comodificación y privatización 35
para alcanzar mayores niveles de eficiencia en el secto...
Regulación estatal y
segregación educativa en la
Provincia de Buenos Aires*
Cecilia Veleda**
Resumen
El artículo indaga lo...
Cecilia Veleda38 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 39
Abstract
This article examines h...
Cecilia Veleda40 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 41
edificios en peor estado, tienen...
Cecilia Veleda42 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 43
encuentra un sistema educativo, ...
Cecilia Veleda44 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 45
Analizaremos de qué modos la reg...
Cecilia Veleda46 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 47
sólo dos ejemplos, mientras cier...
Cecilia Veleda48 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 49
introducida por la Ley Federal d...
Cecilia Veleda50 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 51
oferta pedagógica de las escuela...
Cecilia Veleda52 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 53
logran reunir los recursos media...
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Published on: Mar 4, 2016
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Transcripts - Política educativa 1

  • 1. Revista de Política Educativa
  • 2. Revista de Política Educativa Revista de Investigación de la Escuela de Educación N° 1
  • 3. Revista de Política Educativa Editores Silvina Gvirtz Jason Beech Secretarias de Redacción Magdalena Soloaga Romina Sabbagh Consejo Editorial Stephen Ball Nicholas Burbules Inés Dussel Ana María García de Fanelli Claudio Suasnabar Juan Carlos Tedesco Emilio Tenti Fanfani Catalina Wainerman Contenido Editorial...................................................................................................................9 Artículos.................................................................................................................... Globalización, mercantilización y privatización: tendencias internacionales en educación y política educativa Stephen J. Ball..................................................................................................... 17 Regulación estatal y segregación educativa en la Provincia de Buenos Aires Cecilia Veleda...................................................................................................... 37 ¿Qué lugar tiene la escuela media en la producción y reproducción de la desigualdad? Elementos para el debate Inés Dussel............................................................................................................ 67 Educación y cohesión social en América Latina: una mirada desde la micropolítica escolar Silvina Gvirtz, Jason Beech.............................................................................. 91 Sexualidad y escuela. Perspectivas programáticas posibles Catalina Wainerman, Natalia Chami..........................................................127 Tesis/ Jóvenes investigadores............................................................................ Los legajos escolares en el proceso de construcción de los problemas del alumnado Silvina Cimolai..................................................................................................155 Reseñas...................................................................................................................... Sobre los autores............................................................................................207 Normas para la presentación de artículos................................................211 Editor responsable: Prometeo Libros, 2009 Pringles 521 (C1183AEI), Buenos Aires, Argentina Tel.: (54-11) 4862-6794 / Fax: (54-11) 4864-3297 info@prometeolibros.com www.prometeolibros.com www.prometeoeditorial.com ISSN: Hecho el depósito que marca la Ley 11.723 Prohibida su reproducción total o parcial Derechos reservados
  • 4. Editorial El volumen de la producción en investigación educativa en nues- tro país está aumentando sistemáticamente. Contribuyen a ello la la apertura de posgrados y carreras en la especialidad, la creciente preocupación pública por la situación de nuestro sistema educativo, entre otros factores. Dicha producción es importante para desarro- llar nuevas miradas teóricas que permitan repensar los problemas educativos. Asimismo, resulta especialmente relevante tanto para obtener diagnósticos más ajustados de la realidad como para diseñar políticas inteligentes. Lenta pero sostenidamente estamos aprendien- do a considerar la investigación y la información a la hora de tomar decisiones. Al mismo tiempo, contamos con pocas, revistas especializadas. En este marco, dar a conocer localmente los resultados de las investiga- ciones es difícil. En no pocas ocasiones los mismos se pierden como mimeos en los anaqueles de alguna biblioteca, ante la ausencia de canales de difusión. De este modo disminuye la posibilidad de mejorar el campo progresivamente. Es un orgullo para la Escuela de Educación de la Universidad de San Andrés presentar la Revista de Política Educativa. Ésta pretende, como primer objetivo, sumarse a las revistas presentes en el mercado para difundir y diseminar la producción local reciente. En este contexto, queremos ofrecer un foro a los investigadores formados que, en algunos casos, publican casi con exclusividad en revistas de otras regiones. No resulta extraño tener que recurrir a revistas de habla inglesa para acceder a trabajos de colegas cuyas oficinas se encuentran a pasos de las nuestras. En segundo lugar, pretendemos abrir un espacio a los trabajos de tesis más destacados de Maestría y Doctorado, tanto de la propia Universidad como de otras altas casas de estudio. Por último, la Revista tiene como objetivo divulgar, en lengua cas- tellana, la investigación de punta desarrollada en otras latitudes sin que medie la demora temporal que exige la traducción de un libro.
  • 5. Revista de Política Educativa Nº110 Editorial 11 La Revista cuenta con un Consejo Editorial formado por prestigiosos investigadores del campo educativo. Con el objetivo de cumplir con los más altos estándares de calidad y de garantizar su control por parte de la comunidad científica, los artículos recibidos serán sometidos a un proceso de referato doble ciego. Para este primer número hemos seleccionado artículos que re- presentan individualmente y en su conjunto, los objetivos y focos de la publicación. Por un lado, en sentido espacial, los textos que se presentan a continuación cubren el amplio espectro que va desde los temas y problemas que afectan a la política educativa global, a estudios centrados en una jurisdicción específica de Argentina. En otro sentido, los artículos de este número también son un reflejo de la amplitud con la que hemos definido el concepto de “política educativa” en esta publicación, a saber, como el análisis de todos los ámbitos de la educación desde una dimensión política. Se incluyen artículos cuya temática va desde las transformaciones que están sufriendo las formas en que el Estado financia, provee y regula la educación, hasta el análisis de temas específicos de las instituciones educativas, como el uso de los legajos escolares en la construcción de los problemas de los alumnos. El artículo de Stephen Ball advierte sobre ciertas tendencias relacionadas con el desarrollo de una industria global de servicios educativos que está afectando significativamente la manera en que se conceptualiza la propia “educación pública” en países tan diversos como Gran Bretaña, Suecia, Ghana y las Islas Maldivas. No se trata de un análisis de “posibilidades políticas abstractas”. Por el contrario, el autor se basa en evidencia empírica que muestra la expansión de los intereses comerciales globales al sector educativo, que es visto como un mercado internacional de servicios educativos extremadamente atractivo por la cantidad de dinero involucrada en el mismo. Fenómenos como la tercerización de la gestión de escuelas o de distritos escolares locales a empresas privadas, entre otros que analiza el artículo, plantean un gran desafío teórico ya que implican que las antiguas distinciones entre educación pública y privada, tan arraigadas en América Latina, han cambiado su sentido y necesitan ser redefinidas para poder comprenderlas en su totalidad. Por supuesto que es el propio Estado el que establece las reglas de juego para que el capital internacional pueda participar de estas actividades, por lo que, sostiene Ball, el estudio de estas nuevas formas de colaboración entre lo estatal y lo privado también debe considerar las transforma- ciones que se dan en los modos en que el propio Estado entiende y lleva adelante su rol educativo. Cecilia Veleda analiza un tema mucho más conocido (aunque no muy estudiado sistemáticamente) en la región: “la segregación edu- cativa, entendida como la separación y concentración de los alumnos según su nivel socioeconómico en circuitos educativos desiguales”. Se trata sin dudas de uno de los problemas más acuciantes de los sistemas educativos de América Latina. Luego de una breve descripción de las características de la segregación educativa y de sus efectos sociales y educativos, el texto se centra en el análisis de los mecanismos que generan la segregación desde la propia regulación del sistema de la Provincia de Buenos Aires, en sus niveles central e intermedio. Veleda muestra cómo “por su desactualización, incoherencia, insuficiencia, ambigüedad o imprevisión de los efectos perversos, en muchos casos el propio marco legal favorece la segregación educativa”. Desde una perspectiva diferente a la de Ball, el trabajo de Veleda también plan- tea, aunque implícitamente, el desafío de repensar el significado de “lo público” en nuestros sistemas educativos. Si el sistema distribuye alumnos, recursos y “ofertas pedagógicas” de manera desigual a niños y jóvenes de distintos niveles socioeconómicos, ¿en qué medida podemos sostener que se trata de un sistema público? El problema de la desigualdad y de la contribución que el sistema educativo hace a la misma es retomado por Inés Dussel, que plantea una pregunta clásica de la sociología de la educación: ¿Qué lugar tiene la escuela en la producción y reproducción de la desigualdad? El texto contextualiza esta pregunta en la escuela media de Argentina en la actualidad. Dussel comienza con una sintética revisión histórica del nivel medio en Argentina. La historia permite iluminar los elementos de la gramática escolar que aún están presentes en las escuelas y que influyen en la producción y reproducción de las desigualdades en su seno. Asimismo, la autora analiza “nuevas pautas de diferenciación y desigualdad” que surgen de los cambios en la gobernabilidad del
  • 6. Revista de Política Educativa Nº112 Editorial 13 sistema e incluso sugiere que la propia idea de “sistema educativo” debería ser revisada, ya que la “integración sistémica parece estar desdibujada”. Basándose en las perspectivas de los directores de escuela media, examina la manera en que las instituciones están procesando cuestiones como la incorporación de nuevos sujetos y el asistencialismo, las fronteras simbólicas entre el personal de la escuela y los nuevos alumnos, el derecho a la expresión y los “horizontes de la formación escolar”. Uno de los ejes fundamentales del trabajo es la diferencia entre escuelas que atienden a distintos sectores socioeco- nómicos. Aunque la autora hace un esfuerzo por finalizar el artículo con un mensaje de esperanza, la evidencia presentada y su análisis incomodan al lector comprometido. Uno de los efectos de la segmentación de los estudiantes y de los modos en que los sistemas educativos procesan las desigualdades se percibe en la dificultad para promover sentidos de pertenencia y solidaridad que fomenten la cohesión social. Este es el tema central del texto de Silvina Gvirtz y Jason Beech. La hipótesis central de los autores es que por más que los niveles macro e intermedio del sis- tema regulen a través del currículum ciertas prácticas que podrían favorecer la cohesión social, es en el ámbito de la micro-política de la escuela que se toman las decisiones que definen en gran medida el tipo de experiencia educativa que tendrán los niños y jóvenes en la práctica. El texto sostiene que la escuela debe ser considerada como un actor político esencial, tanto para evitar la fragmentación que está implícita en la exclusión escolar, como en la formación de ciudadanos que aprendan a “vivir con los otros”. En ese sentido, Gvirtz y Beech sugieren que el problema de la cohesión social en el currículum escolar ha adquirido mayor complejidad y debe ser analizado en la dimensión global, nacional y local. Los autores abordan temas tales como la re-conceptualización de “la Nación”, la “ciudadanía global”, las dife- rencias socioeconómicas, las inmigraciones, las cuestiones étnicas, los discursos acerca del “respeto por la diversidad”, la discriminación en el sistema educativo y la relación con las normas y la convivencia en las escuelas. Nuevamente, un tema tradicional de la sociología de la educación es retomado en este número a la luz de ciertas configura- ciones sociopolíticas actuales. Los autores abren algunas líneas para repensar la relación entre micropolítica escolar y la cohesión social en América Latina, aunque como ellos mismos admiten, seguramente éstas no agotan el tema y necesitan ser revisitadas permanentemente para encontrar nuevas soluciones políticas a un problema esencial de los sistemas educativos. El artículo de Catalina Wainerman y Natalia Chami toma como punto de partida la sanción de la Ley Nacional que establece la obli- gatoriedad de impartir en todas las escuelas de todos los niveles de Argentina un programa de educación sexual. Después de comentar algunas de las dificultades que existen para la implementación efec- tiva de la Ley, las autoras sugieren que “como en tantas otras esferas, el orden social antecede al orden legal”: muchas escuelas en el país ya contaban con programas de educación sexual antes de la sanción de la Ley. El artículo tiene como objetivo analizar estas experiencias clasificándolas sobre la base de sus “perspectivas programáticas” y las estrategias pedagógicas utilizadas. A partir de una muestra de 24 escuelas (de gestión pública y privada; confesionales y no confesio- nales) en Provincia de Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires, Rosario y Mendoza, el texto elabora cuatro “perspectivas tipo”. Teniendo en cuenta el amplio margen de acción que la Ley delega en cada ins- titución, Wainerman y Chami reflexionan acerca de algunas de las decisiones que los equipos de las escuelas deben tomar, entre ellas nada más y nada menos que la propia definición de “sexualidad”. La relación entre la prescripción macro política y la micropolítica escolar aparece nuevamente como un eje fundamental del análisis de la política educativa actual en este primer número. Finalmente, en la sección dedicada a “jóvenes investigadores”, Silvi- na Cimolai presenta los resultados de su tesis de Maestría cuyo objeto de estudio son los legajos escolares que se elaboran en las escuelas para registrar los diagnósticos e intervenciones relacionadas con los alumnos que presentan algún tipo de problema en su escolaridad. Los legajos son analizados como “instrumentos de mediación” cuyas formas influyen en la manera en que se construyen y definen los problemas del alumnado. La estrategia utilizada por la autora se muestra muy promisoria, ya que el texto presenta evidencias sumamente relevantes
  • 7. Revista de Política Educativa Nº114 para pensar acerca del “fracaso escolar” y la manera en que éste es definido y abordado en las instituciones. Esperamos que la Revista de Política Educativa se convierta en un estímulo para la producción de conocimiento riguroso y que contri- buya al desarrollo de la investigación en educación en Argentina y en América Latina, ofreciendo un espacio plural de intercambio de ideas para todos aquellos que estudiamos la educación desde una perspectiva política. Artículos
  • 8. Globalización, mercantilización y privatización: tendencias internacionales en educación y política educativa* Stephen J. Ball** Resumen Este artículo reflexiona sobre algunos aspectos de la privatización de la educación, entendida como un fenómeno que asume cada vez mayor impor- tancia. En él, se explora cómo el mundo de la educación está cambiando y cómo la educación está trasformándose en el mundo, a través de un análisis del alcance internacional, la complejidad y el dinamismo de la industria de los servicios educativos (ISE). El artículo está organizado en tres partes. La primera propone un breve desarrollo de los aspectos de la economía global de la educación. La segunda presenta ejemplos de algunas de las formas actuales de privatización en el sector educativo (tercerización, Iniciativas de Financiamiento Privado (IFP), Alianzas Público-Privadas y la “venta” de políticas) y aborda los cambios en las formas y modalidades del Estado. Por último, la conclusión establece relaciones entre estos tres puntos. Palabras clave: privatización de la educación – industria de servicios edu- cativos Abstract This article analyses some aspects about the privatisation of education and of education policy as an international phenomenon of increasing sig- nificance. It explores how the world of education is changing and education *  Traducido por Alejandra Cardini. **  Centre for Critical Education Policy Studies. Institute of Education, University of London. (email)
  • 9. Stephen J. Ball18 Globalización, comodificación y privatización 19 is changing in the world by looking at the international reach, complexity and dynamism of the education services industry (ESI). It is organized in three sections. The first one addresses some aspects of the new internatio- nal education economy. In second place, it looks at some examples of the multiple forms of current educational privatizations (contracting out, Private Finance Initiatives, Public Private Partnerships and “selling” policy) and at the concomitant changes in the form and modalities of the state. Finally, the conclusion establishes some relationships among these aspects. Keywords: educational privatization - education services industry Introducción En este trabajo mi intención es reflexionar sobre algunos aspectos de la privatización de la educación y de las políticas públicas como un fenómeno internacional de importancia creciente. Me interesa explorar cómo está cambiando el mundo de la educación y cómo se está trans- formando la educación en el mundo. Me gustaría transmitir algunas cuestiones relacionadas con el alcance internacional, la complejidad y el dinamismo de la industria de los servicios educativos (ISE). Pretendo realizar esta tarea como un conjunto de desarrollos prácti- cos y continuos en una economía global y real de servicios educativos, antes que como posibilidades políticas abstractas –creadas a partir de las negociaciones en torno al Acuerdo General de Comercio en Servicios (AGCS) o a las propuestas del Banco Mundial–. No me estoy refiriendo aquí al ya documentado comercio de estudiantes de nivel superior (por un valor aproximado de 55 mil millones de dólares americanos por año) sino al desarrollo de iniciativas escolares y, en términos más generales, a las políticas de reforma del sector público y a la privatización de las políticas. Sin embargo, es importante aclarar que la privatización no es un proceso aislado. Se encuentra íntimamente relacionada con los procesos concomitantes de reforma del sector público y con las transformaciones en la forma, la escala y la modalidad de los Estados nacionales. En primer lugar, me gustaría abordar brevemente algunos aspec- tos de la nueva economía internacional de la educación. En segundo término, enunciaré ejemplos de las múltiples formas que asumen las privatizaciones en el sector educativo en la actualidad. En tercer lugar, abordaré los cambios simultáneos en las formas y modalidades del Estado. Por último, tengo la intención de establecer algunas relacio- nes entre estos tres puntos. Este trabajo se basa en una investigación previa desarrollada en Education Plc (Ball, 2007). Aquí, como en ese libro, indago formas del lenguaje sociológico y conceptos que permiten representar y analizar los mercados de servicios públicos. Ilustraré con ejemplos algunos de los argumentos que presento. A partir del análisis de algunas formas de privatización específicas espero dar cuenta del tamaño y el alcance de la privatización educativa global. Los servicios educativos y el mercado global Tanto el desarrollo de nuevos tipos de negocios educativos globa- les como las novedosas formas de comercio de la economía educa- tiva trascienden la división educación pública/educación privada, y transforman a todos los servicios de la educación en mercancías que pueden comercializarse y de las cuales pueden extraerse ganancias. Esta economía y estos negocios o “edupreneurs” -como los denomina el foro conservador de Cato Institute (www.cato.org)- tienen múltiples dimensiones. Se despliegan en distintos niveles y formatos educativos, en distintos campos (entrega y gestión de servicios, desarrollo curri- cular, programas, conectividad, capacitación y desarrollo profesional), y a través de Alianzas Público-Privadas (APP) e Iniciativas de Finan- ciamiento Privado (PFI). Como mostraré a continuación, estos servicios educacionales se despliegan dentro de la propia política. En palabras de Cato Institute, “Las compañías educativas o ‘edupreneurs’ penetran el mercado edu- cativo con creces colocando productos y servicios creativos y eficientes para estudiantes de todas las edades” (www.cato.org). • Los mercados de servicios educativos operan a escala global, invo- lucrando compañías de infraestructura, de gestión y de contabilidad así como numerosas firmas pequeñas nacionales y locales. Las firmas privadasdecapitalylascorporacionesfinancierasinternacionalesper- ciben este mercado como una excelente oportunidad de inversión. • En muchos países, la gestión y/o propiedad de los servicios edu- cativos y su infraestructura se encuentra en manos de fondos de inversión privados y de empresas extranjeras de gestión.
  • 10. Stephen J. Ball20 Globalización, comodificación y privatización 21 • Para los fondos de inversión extranjera directa los servicios educa- tivos son mercados emergentes que forman parte de una tendencia más general que comenzó en la década del noventa. Son parte de la “cartera de inversiones” de compañías comerciales, financieras y de fondos de capital privado. Los servicios públicos son cada vez más el foco de inversiones y ganancias. • Estos negocios operan en un terreno de posibilidades políticas creadas en el marco de una estructura política global y multilateral que privilegia directa e indirectamente las soluciones privadas a problemas públicos. La existencia, la legitimación y el sostén de los procesos que aquí delineo responden a un abanico de organizaciones y grupos de interés multinacionales. Se establece alrededor de un conjunto de variadas articulaciones y apoyos concretos, una poderosa y extensa formación discursiva que ejerce diferentes influencias sobre los procesos de re- forma pública (véase figura n° 1). Figura nº 1 OCDE (Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico) – Reforma del Sector Público – Contestabilidad OMC (Organización Mundial del Comercio) AGCS (Acuerdo General de Comercio en Servicios) Liberalización del Comercio Reforma del Sector Público y Nuevas modalidades estatales Banco Mundial CFI (Corporación Financiera Internacional) Privatización y “marquetización” ERT (Mesa Redonda Europea) Instituto Fraser (Canada) Fundación Friedman (EEUU) Social Market Foundation (GB) Instituto Maxim Países “exportadores” (o, según la denominación de la AGCS, “demandantes”): Unión Europea, Nueva Zelanda y Australia - Grupo de contacto de la OMC - “Marcas” nacionales de educación. A pesar de que durante la década de 1990 el Banco Mundial con- tribuyó solamente en un 0,5% del gasto público global en educación, su influencia es desproporcionada y “se manifiesta a través de las asesorías técnicas, los consultores, la capacitación de funcionarios en el exterior, los informes específicos y los condicionamientos de las deudas” (Kelsey, p.10). En términos prácticos, el grupo del Banco Mundial también ofrece una plataforma de información sobre inver- siones educativas, conocida como EdInvest. Este foro, constituido por individuos, corporaciones y otras instituciones, provee información para la realización de inversiones privadas en educación a escala global. A través de su brazo comercial, la CFI (Corporación Financiera Internacional), el Banco Mundial ofrece apoyo financiero a compañías interesadas en comenzar o expandir sus actividades en los mercados de servicios públicos (por ejemplo, Inversiones en Educación Privada, CFI, 2001). Las actuales prioridades de la CFI son: • Promoción de empresas y proyectos educativos centrados en la tecnología. • Financiamiento de préstamos estudiantiles y acreditaciones inter- nacionales. • Desarrollo de tecnologías y empresas educativas con “fines de lucro”. Estas “inversiones deben alcanzar las tasas de retorno requeridas por el CFI y sólo pueden desarrollarse en entornos políticos que reduzcan las regulaciones restrictivas sobre el mercado educativo” (Kelsey, p.11). La OCDE también proporciona un andamiaje discursivo para la privati- zación de los servicios públicos a través de la noción de “contestabilidad”, término que se refiere a la incorporación de proveedores alternativos de servicios públicos (estatales, privados, comunitarios, etc.). A su vez, existen numerosas fundaciones y think tanks fundamen- talistas que promueven políticas de mercado y que hacen lobby a favor de la “investigación” y de los fondos que promueven iniciativas de privatización. Algunos ejemplos de estas instituciones, ubicadas principalmente en los Estados Unidos de América, son John Templeton Foundation, Cato Institute, Milton & Rose D. Friedman Foundation. Por último, a partir del trabajo realizado en el marco del AGCS (Acuerdo General de Comercio en Servicios), existe un nuevo marco
  • 11. Stephen J. Ball22 Globalización, comodificación y privatización 23 regulatorio –o, para ser más precisos, un marco desregulatorio- para re- glamentar los “flujos” internacionales de servicios educativos privados. Aunque los servicios educativos no forman parte de la agenda oficial de liberalización del comercio del AGCS, están sujetos a un protocolo provisorio firmado por más de 40 países interesados en su movimien- to internacional. Este grupo de países, también llamado “grupo de contacto”, es liderado principalmente por Nueva Zelanda, Australia y Noruega, países cuyas estrategias económicas nacionales tienen como prioridad la “exportación de servicios educativos”. Más aún, apoyada por cinco países, Nueva Zelanda presentó en la OMC (Organización Mundial del Comercio) una petición plurilateral para que Argentina y otros trece países accedieran a la provisión de servicios educativos de nivel superior. Las reglas del AGCS referidas a los servicios públicos establecen que, una vez que un servicio es suministrado por provee- dores no estatales a nivel nacional, el acceso a proveedores externos no puede negarse. Para el caso argentino, dado que el país presenta proveedores educativos privados en el nivel básico y en el superior, parecería no haber argumentos para negar la entrada de proveedores externos con fines de lucro. Además del AGCS, existe un creciente número de acuerdos bilaterales para suministros internacionales. Los Estados Unidos están negociando este tipo de acuerdos con Costa Rica, Nicaragua, Bolivia y Perú. El flujo internacional de servicios educativos y las inversiones en capital Algunos aspectos del flujo de capitales internacionales, habilitados por la estructura delineada, pueden ilustrarse con ejemplos de Ingla- terra. El mercado inglés de servicios educativos (público y privado) se encuentra cada vez más penetrado por capitales extranjeros y, para- lelamente, las compañías inglesas buscan oportunidades de inversión en el exterior. Tomaré los ejemplos de tres formas muy diferentes de inversiones y actividades comerciales: las tercerizaciones, el Diseño, Construcción, Gestión y Operación (DCGO) de instituciones estatales a cargo de capitales privados y la “venta” de políticas. La tercerización de los servicios educativos El concepto tercerización se “refiere al proceso por el cual un go- bierno proporciona servicios educativos o relacionados con la educación por un volumen y cantidad definidos, a un precio acordado, de un proveedor específico y por un período de tiempo delimitado. El acuerdo entre el proveedor y quien financia el servicio queda establecido en un contrato” (Patrinos, 2005, pp. 2-3). En 2003, Edison operaba un cuarto de las 417 escuelas tercerizadas en los Estados Unidos de América, con un total de 132.000 alumnos en 20 Estados del país (véase Saltman, 2005). Una filial de la compañía Edison en el Reino Unido, EdisonschoolsUK, está importando el modelo de gestión estadounidense a Inglaterra como una “nueva oportunidad de inversión internacional”. Una compañía educativa estadounidense recibe un millón de libras esterlinas anuales por tomar la gestión de una escuela del norte de Londres y mejorar sus resultados Esta semana Edison Schools, la compañía privada que más escuelas públicas gestiona en los Estados Unidos, se hizo cargo de una escuela en Salisbury, Enfield, a través de un contrato por un período de tres años. Parte del pago de la compañía estará vinculado con los resultados obtenidos por los alumnos en los exámenes nacionales de calidad. El equipo de gestión de la escuela está liderado por Trevor Averre-Beeson, ex-director del colegio Islington Green del norte de Londres. Se lo reconoce por haber superado las medidas especiales que afectaban a la escuela y por ubicarla entre las instituciones de la ciudad que más mejoraron. Lo acompañan en Salisbury dos de sus vice-directores en esa escuela. El Sr. Averre-Beeson comentó que la tercerización de la gestión de una escuela pública comunitaria hacia el sector privado es un “paso radical”. “Es una forma muy diferente de hacer las cosas” dijo el director, “estamos reuniendo dos ámbitos con mucha experiencia, la de Islington Green con la de Edison”. (The Guardian, marzo de 2007) En la actualidad, la tercerización de la gestión de escuelas públicas en Inglaterra no se encuentra muy extendida. Se han tercerizado 4 escuelas, 14 distritos escolares locales, 2 jardines maternales y algunas de estas instituciones ya dependen nuevamente de las autoridades locales estatales. Las empresas aluden a la “falta de voluntad política”
  • 12. Stephen J. Ball24 Globalización, comodificación y privatización 25 (entrevista con Andrew Fitzmaurice, gerente general de Nord-Anglia). Si bien hay una cantidad de compañías interesadas en la tercerización de la gestión de escuelas, el mercado aún no provee las condiciones necesarias para que estas actividades resulten lucrativas. Nosotros aspiramos a gestionar un grupo de escuelas. Desde el comienzo del gobierno laborista, vengo diciendo que el modelo para nosotros es el de las escuelas independientes, el del Girls Public Day School Trust, que cuenta con 25 o 30 escuelas. No quiero decir que tomaríamos todo de aquel modelo y, ciertamente, no estamos interesados en ser excluyentes social o intelectualmente. Sin embargo, es interesante en términos del modelo de gestión que plantea. (Neal McIntosh, gerente general, CfBT). En principio eso es algo que nos interesaría bastante. Si el gobierno ahora, o en el futuro, imitara a Suecia y dejara que el sector privado gestionara escuelas del sistema estatal estaríamos interesados (…). Actualmente, creo que en Escandinavia hay excelentes ejemplos de sistemas públicos gestionados por diferentes actores: el sector privado, el tercer sector, las diferentes instituciones religiosas, el Estado (…). Este es el tipo de cuestiones que podrían aparecer en las plataformas electorales de los próximos comicios. (David McGahey, Director de Servicios Educativos, VTES). Aunque aún no se conocen todas las consecuencias, existe la posibilidad de que la iniciativa de las escuelas Trust en Inglaterra haga posibles estas cuestiones (Education and Inspection Act 2006). En Suecia, en cambio, la tercerización se desarrolló con más fuerza. Actualmente, el 15% de las escuelas estatales son gestionadas por proveedores del sector privado y del tercer sector a partir de relaciones de tipo contractual. Además de la escuela de Salisbury, existen otras tres instituciones escolares estatales en Inglaterra que han sido tercerizadas a compa- ñías privadas. Dos de ellas son gestionadas por una empresa llamada 3Es, recientemente adquirida por GEMS, una compañía de servicios educativos y de salud ubicada en Dubai que, a su vez, recientemente compró una cadena de escuelas privadas inglesas. La gestión de la última escuela tercerizada está en manos de Nord- Anglia. Nord-Anglia posee escuelas en Moscú, Pudong (Corea), Varsovia, Shangai, Bratislava y Berlín. En 2005 desarrolló un emprendimiento junto al grupo ETA Ascon para lanzar Star British Schools en los Emiratos Árabes Unidos, en donde la compañía tiene sede. El Gerente General de Nord-Anglia comentó al respecto: “Esperamos que las Star British Schools sean las primeras escuelas de este tipo en la región y más allá” (www.asdaa.com)1 . También en 2005 esta compañía vendió su partici- pación en dos colegios en Ucrania por 1,3 millones de libras esterlinas. Nord-Anglia es uno de los mayores proveedores de plazas en jardines maternales privados, a través de la cadena de guarderías Leapfrog. A su vez, a partir de un contrato que involucra a las escuelas del noroeste de Inglaterra y a la educación superior, la compañía pasó a ser una de las cinco empresas nacionales que realizan tareas de supervisión en instituciones estatales. Además, junto a Amey -una compañía de cons- trucción que actualmente forma parte de la firma española Ferrovial-, Nord-Anglia gestiona servicios tercerizados para distritos escolares en Waltham Forest, en el norte de Londres. En el año 2004 la empresa vendió su cadena de diez escuelas privadas a GEMS por 11,9 millones de libras esterlinas y en 2007 cedió sus jardines maternales a una empresa de origen australiano, ABC learning, propietaria de la cadena inglesa Busy Bees y de guarderías en Estados Unidos de América. Una sobredemanda de guarderías infantiles forzó a Nord-Anglia a vender 88 jardines de infantes a su rival australiano, por menos de la mitad del precio que habían pagado. Hasta ayer, Nord-Anglia era la empresa proveedora de jardines de infantes más importante del país, propietaria de las marcas Leapfrog, Jigsaw y Petit Enfants. Recibirá 31,2 millones de libras esterlinas por un negocio que comenzó hace tres años por 73 millones. A pesar de que cobra cuotas que están a la altura de aquellas cobradas por las más destacadas escuelas privadas, a Nord-Anglia le ha resultado difícil obtener ganancias. La compañía utilizará el efectivo para pagar sus deudas. De aquí en más, concentrará sus esfuerzos en las escuelas internacionales orientadas a hijos de expatriados, que son las más rentables y las de mayor crecimiento, y en su división de servicios educativos, que asiste a la oficina de estándares educativos del gobierno inglés (Ofsted) y
  • 13. Stephen J. Ball26 Globalización, comodificación y privatización 27 gestiona los servicios educativos del municipio de Waltham Forest (Times edición digital, 14 de agosto de 2007). Los servicios educativos son un mercado en desarrollo y los Estados (nacionales y multilaterales) son quienes moldean ese mercado. No se trata de un libre mercado espontáneo y neoliberal. Su dinámica debe ser entendida en el marco de las transformaciones del Estado y del rol que éste asume en la definición del comportamiento de la industria y de las transacciones económicas (Burch, 2006). Burch sostiene que las políticas públicas pueden crear presiones e incentivos para que los proveedores estatales utilicen servicios del sector privado (específica- mente, la autora analiza los efectos del No Child Left Behind (NCLB) en los Estados Unidos de América). También señala que los vendedores de servicios “pensaron en promover las regulaciones impulsadas por el NCLB como parte de sus estrategias de marketing” (p. 2593)2 . La autora señala que “en el país, los sistemas escolares urbanos confían en que los productos y servicios de proveedores especializados apoyarán en- fáticamente el NCLB” (p. 2582). Identifica cuatro funciones “centrales para la nueva privatización educativa: la preparación y desarrollo de pruebas, el análisis y gestión de datos, los servicios de apoyo escolar y la programación de contenidos disciplinares específicos” (p. 2588). Si bien es cierto que históricamente los distritos escolares norteame- ricanos han contratado proveedores externos en estas áreas, el NCLB ha acelerado considerablemente esta tendencia. Como se mencionó anteriormente, la industria de los servicios educa- tivos es un mercado dinámico, impulsado por fusiones y consolidaciones, y por su expansión internacional. Al igual que otras empresas, cada vez más las compañías educativas intentan diversificarse e internacionalizar- se, y aspiran a ampliar sus oportunidades en el mercado, especialmente en Inglaterra donde su crecimiento es relativamente modesto. Sin embargo, como señala Caves (1974) las empresas no pueden volverse multinacio- nales hasta no contar con expertise en algún tema y, en este sentido, las actividades y la experiencia en el Reino Unido podrían utilizarse como una base de expansión para el extranjero. La experiencia en el Reino Unido ha servido como modelo para buena parte del desarrollo internacional de SBM (www.cea.co.uk). La reputación y el expertise de Nord-Anglia en la educación británica, le brindan la oportunidad de capitalizarse frente a las demandas de los mercados internacionales por una mejor calidad en la provisión de la educación (Reporte Anual, Nord-Anglia, 2006, p.8). Aún no contamos con certezas respecto de si, al expandirse hacia mercados internacionales, estos negocios aumentan o disminuyen su riesgo. Lo que sí queda claro es que el desarrollo de actividades edu- cativas internacionales (especialmente de empresas norteamericanas e inglesas) es producto de la creciente liberalización de los servicios públicos, generada por los compromisos nacionales asumidos en el marco del AGCS y por múltiples acuerdos bilaterales. En el futuro, también se sumarán las demandas a los tribunales de la OMC. El DCGO (Diseño, Construcción, Gestión y Operación) de instituciones estatales a cargo de capitales privados a través de Iniciativas de Financiamiento Privado (IFP) y Alianzas público-Privadas (APP). El Banco Mundial promueve esta forma de participación privada, a la que denomina “stock de infraestructura edilicia”, en países que no estarían en condiciones de invertir en capital. En este caso, son los inversores privados los que financian, construyen y gestionan obras que luego son arrendadas al Estado por un período de 25 a 30 años (este formato se adopta con caminos y puentes pero también con escuelas y hospitales). En 2003 las deudas del mercado de las IFP alcanzaron 8,2 miles de millones de libras esterlinas, frente a 4,9 miles de millones el año anterior. Las nuevas inversiones en APP sumaron 6,7 miles de millones. Entre 2003 y 2004, la mayor cantidad de estos negocios (3 miles de millones de libras esterlinas) fueron realizados por la empresa constructora sueca Skanska, seguida por Balfour, Beatty y la compañía japonesa Kajima. En el distrito de Offenbach y en la cuidad de Colonia en Alemania hay esquemas de IFP que comprenden más de 90 escuelas en el primer caso y 7 en el segundo. La primera parte del esquema de Offenbach fue otorgado a una filial de la empresa constructora francesa Vinci, mientras el resto y el proyecto de Colonia se adjudicaron a una compañía de origen alemán llamada HOCHTIEF. Las empresas gestio-
  • 14. Stephen J. Ball28 Globalización, comodificación y privatización 29 narán las escuelas de Offenbach por 15 años y las de Colonia por 25. Recientemente, Vinci compró la mayor parte de las IFP de la empresa constructora y de servicios de origen inglés Jarvis, que se encontraba en dificultades. En la actualidad, el gobierno de New South Wales (Australia) está construyendo 10 escuelas utilizando esquemas de APP financiadas con fondos del sector privado. En Canadá, donde reciben el nombre de P3S y constituyen ejemplos de “préstamos de políticas” del Reino Unido, las APP fueron utilizadas para la construcción de más de 30 escuelas (además de otras obras estatales), particularmente en British Columbia y Nova Scotia. Estas actividades de primer orden generan un “segundo mercado” a partir de la venta de contratos IFP, que representan interesantes inversiones para bancos y fondos de inversión privados. En el Reino Unido, la empresa más importante en la promoción y la realización de inversiones de largo plazo en proyectos de infraestructura a partir de IFD y APP es Innisfree. En 2006 la empresa contaba con 47 proyectos por un valor de 8 miles de millones de libras esterlinas en los sectores salud, educación, transporte y viviendas. Innisfree proporciona un espacio para que accionistas institucionales inviertan en activos IFP y APP y, actualmente cuenta con 1,12 miles de millones para este tipo de proyectos. Entre los inversores de Innisfree se encuentran los principales accionistas del Reino Unido, como Prudential, Hermes y los fondos locales de pensión. Por otra parte, inversores extranjeros de Suecia, Alemania, Suiza y los Estados Unidos de América cuentan con el 42% de los fondos de Innisfree. Star Capital Partners,un fondo de inversión privado de 581 millones de euros, adquirió en 2003 el Secondary Market Infrastructure Fund (SMIF), un emprendimiento conjunto entre Abbey National y Babcock and Brown. SMIF compró activos inmobiliarios de inversores en IFP (por ejemplo, Vaendean School, Brighton de Jarvis, y accionesde HSBC en el proyecto Falkirk por 18 millones). En 2003, SMIF contaba con activos por 120 millones de libras esterlinas en 23 proyectos educativos, de gobierno local y de salud (con activos involucrados por un valor de 2 miles de millones). Star está respaldada por una red de aliados estratégicos bancarios de origen europeo, que incluyen al grupo del Royal Bank of Scotland,Santander, Espirito Santo y One EquityPartners (www.star-capital.com). La “venta” de políticas El tercer campo de servicios educativos para actividades con fines de lucro que quiero destacar es la exportación y venta de políticas educativas, reformas del sector público, y mejoramiento escolar. Este fenómeno se expresa en dos dimensiones: 1) la diseminación de polí- ticas entre países occidentales con economías de libre mercado y 2) el “préstamo” o “imposición” de políticas en países en desarrollo a través de proyectos, asistencia para el desarrollo o “condicionamientos” en ajustes estructurales. Una vez más, permítanme ilustrar este punto con ejemplos de la compañía Cambridge Education. Aquí se reiterarán algunos de los puntos que ya mencioné. CEA (Cambridge Educational Associates, posteriormente llamado Cambrigde Education)fue fundada en 1987 por Derek Foreman y Brian Smith. Ambos se habían desempeñado antes como vice-directores de distritos escolares, en Inner London y Cambridgeshire, respectiva- mente. La empresa realiza consultorías y tercerizaciones para distritos escolares. Actualmente, cuenta con contratos para gestionar servicios en Islington, Southwark y Scilly Isles. También conduce inspecciones escolares para la Oficina de Estándares Educativos del gobierno inglés (Osfted), realiza capacitaciones en Tecnologías de la Información y el Conocimiento (TICs), ofrece suplentes para altos cargos directivos, pro- vee asistencia para APP, administra el programa de reforma de salarios docentes y maneja varias academias (escuelas nuevas del sistema edu- cativo inglés). Tiene una facturación anual de alrededor de 50 millones de libras esterlinas. En el año 2000, CEA comenzó un emprendimiento conjunto con Mott Macdonald, una consultora que gestiona proyectos de ingeniería y que trabaja en las áreas de transporte, vivienda, salud, comunicaciones, energía y entretenimiento, con una facturación y ganancias de 342 millones y 7,8 millones de libras esterlinas para el período 2003-2004 (informe anual de la compañía). CE también vende soluciones de reforma escolar, directamente o a través de contratos de ayuda. “Cambridge Education trabaja inter-
  • 15. Stephen J. Ball30 Globalización, comodificación y privatización 31 nacionalmente con gobiernos, donantes y agencias de desarrollo para aumentar la calidad de la educación. Traemos innovación y expertise para construir soluciones locales” (www.camb-ed.com). Entre otros ejemplos, la empresa trabaja actualmente con: • Gobierno Nacional de Tailandia • Gobiernos provinciales de China • Ministerio de Educación de Hong Kong • California • Nueva Orleans • Ciudad de Nueva York • Departamento del Reino Unido para el Desarrollo Internacional (DfiD), la Comunidad Europea, el Banco Mundial, proyectos del Banco Asiático de Desarrollo (BAD) en Papua Nueva Guinea, Eritrea, Bangladesh y Cambodia • Trabaja también en conjunto con otras instituciones como univer- sidades, organizaciones no gubernamentales y otras compañías privadas Veamos dos ejemplos del trabajo realizado en Ghana y las Islas Maldivas. Ghana: Asistencia en la planificación, financiamiento, monitoreo y eva- luación Cambridge Education asiste al gobierno de Ghana para mejorar el rendi- miento de su sistema educativo, fortaleciendo la capacidad de gestión y el sistema. Duración del proyecto: de 2004 a 2005. Cambridge Education colaboró con el Ministerio de Educación, Juventud y Deportes de Ghana para mejorar el manejo de los recursos, a partir del desarrollo de sistemas de planificación, financiamiento, monitoreo y eva- luación (PFME). La asistencia tuvo como foco el desarrollo de la capacidad del Ministerio de Educación para revisar y modificar el Plan Estratégico de Educación y el documento guía de políticas educativas así como mejorar, costear y evaluar los planes operativos en torno a los objetivos clave. Las Islas Maldivas: fortalecimiento de la estructura de la educación El Banco Asiático de Desarrollo y el gobierno de la República de las Maldivas eligió a Cambridge Education para brindar y dirigir la asistencia técnica en tres áreas: normativa, financiamiento y desarrollo de materiales. Duración del proyecto: de 2005 a 2006. Cambridge Education ayudó a las Islas Maldivas en el armado del borrador normativo para una nueva legislación educativa; en el desarrollo de un marco financiero sustentable para el crecimiento y acceso equitativo a la educación superior; y para aumentar la capacidad de desarrollar materiales para la enseñanza y el aprendizaje de los primeros años del nivel secundario. Las actividades principales incluyeron la revisión y evaluación de la legislación educativa (políticas, prioridades y necesidades de reforma); el desarrollo de consultas entre los actores involucrados; la realización de borradores y documentos finales de la nueva legislación educativa; la evaluación del presupuesto educativo y de las necesidades de asistencia financiera de los alumnos; el desarrollo de una encuesta económica sobre pobreza; el esbozo de un marco financiero y de un plan de gasto de mediano plazo; el estudio del currículum y las necesidades de la secundaria; el desarrollo de contenidos y materiales de capacitación sobre la base de las necesidades identificadas; y la capacitación para los responsables por el desarrollo de los contenidos. CE activa también en los Estados Unidos de América donde rea- liza evaluaciones de escuelas charter, trabajando en conjunto con la fundación KIPP (Knowledge is Power Programme Foundation), que gestiona 57 escuelas estatales, y Gates Foundation. Nueva York, el distrito escolar estadounidense de mayor tamaño (1,1 millones de estudiantes), contrató a Cambridge Education para implementar “eva- luaciones escolares” basadas en el modelo de inspección inglés, por aproximadamente 6,4 millones de dólares anuales. CE está capacitando a los evaluadores para que en los próximos años asuman el control del sistema de evaluación. Según el periódico New York Sun, “Los britá- nicos han llegado: están evaluando las escuelas de la ciudad” (31 de julio, 2007). Señala también que el alcalde de Nueva York conoció el modelo de inspección inglés “a través del señor Michael Barber [an- terior asesor de Tony Blair y, actualmente, experto global en McKinsey
  • 16. Stephen J. Ball32 Globalización, comodificación y privatización 33 and Co.] quien ha trabajado como consultor en el departamento de educación de la ciudad”. Empresas como Cambridge Education “venden” políticas, “venden” reformas y “venden” estrategias de mejoramiento escolar en forma de enlatados, es decir, como paquetes de ideas prefabricadas. Estas actividades son tipos de “emprendimientos de políticas” y, al mismo tiempo, procesos de transferencia y mecanismos de “convergencia” de políticas. Las empresas proveen políticas de asistencia y desarrollo (con fines de lucro) desarrollando estructuras de políticas y entremezclán- dose con discursos políticos existentes, de manera directa o indirecta, dentro del sistema político local. Los consultores de estas compañías son “portadores de conceptos de gestión globales e institucionalizados” (Hansen y Lairidsen 2004, p. 515). Se trata de discursos genéricos que, en un nivel organizacional, no poseen ninguna especifidad respecto de la educación o las escuelas. Se constituyen como un conjunto de tendencias políticas recurrentes que abarcan “varios aspectos de la Nueva Gestión Pública (NGP), como la desregulación, tercerización, agentificación y privatización” (Bache 2003, p. 301). A su vez, “venden” o institucionalizan más oportunidades para la participación del sector privado. En muchos países en desarrollo la evolución de la provisión de educación básica incluye desde el comienzo la participación del sector privado. Esto también implica la introducción y la naturalización de modelos occidentales de organización, liderazgo y empleo, así como la extensión de la mercantilización y comercialización de la educación a través de formas que Mihyo (2004) denomina “dumping intelectual”. Conclusiones Los negocios vinculados con los servicios educativos varían en ta- maño y en alcance. Es probable que presenciemos más adquisiciones y fracasos así como una mayor integración vertical. En la actualidad, las empresas globales más exitosas parecieran ser aquellas que funcionan como filiales o divisiones de compañías internacionales que gestionan servicios (Mouchell Parkman, Cambridge/ Mott Macdonald); los espe- cialistas en gestión y TICs (Capita y Serco); o importantes consultoras y auditores contables (PriceWaterhouseCoopers, KPMG, Toiche Deloitte). Sin embargo, de a poco también se están expandiendo en el extranjero pequeñas empresas de origen británico especializadas en nichos del mercado (Edunova y Prospects). Por su parte, el futuro de proveedores público-privados como GEMS y Nord-Anglia parece más incierto. Sin embargo, este no es el simple relato de la expansión inevita- ble de los intereses comerciales globales y de la búsqueda de nuevas fuentes de lucro. Hay una compleja interrelación entre las empresas y los Estados. Como sugiere Kelsey, estas relaciones son “recíprocas y contradictorias”. “El capitalismo global necesitó del Estado. Primero para reestructurar y luego para ‘habilitar’ sus operaciones lucrativas y su expansión internacional” (Kelsey, p.4). Son los Estados nacionales los que, cada vez más, brindan estabilidad, legitimidad y actúan en nombre de su propio interés comercial para promocionar y financiar servicios educativos. Utilizan las políticas públicas para estimular una inversión externa dinámica, operan como brokers para innovaciones sociales y económicas, y están atentos a la asignación específica de sus recursos. En términos de Jessop (2002) estas son las tareas del “Estado Competitivo” y es el desarrollo de los Sistemas Nacionales de Innovación (SIN). “La competitividad nacional se ha convertido en una de las preocupaciones centrales de las estrategias de gobernabilidad en el mundo” (Watson y Hay 2003, p. 299). A su vez, “hay una gran variedad de medidas gubernamentales que apoyan a los exportadores, mostrando los claros beneficios del incremento del comercio interna- cional” (Tavares y Young 2005, p.12). El Estado respalda el desarrollo de “narrativas políticas novedosas” y propicia las meta-capacidades adecuadas para habilitar, a su vez, el desarrollo de nuevas estrategias de acumulación. El Estado también actúa como un “agente comodificador”, transformando la educación en una mercancía susceptible de compra-venta a través de un contrato. A partir de reformas en el sector público provee las medidas necesarias para redefinir las instituciones estatales y lograr que sean homologables a “las empresas” y receptivas a los procesos de mercado. Los Estados crean las condiciones económicas y extraeconómicas en el sector público permitiendo que las empresas operen y extraigan ganancias. Por otra parte, se argumenta que el capital ofrece al Estado medios
  • 17. Stephen J. Ball34 Globalización, comodificación y privatización 35 para alcanzar mayores niveles de eficiencia en el sector educativo, es decir, mejoras en la calidad a menor costo (Hoxby, 2003). Hay condicionamientos y adaptaciones mutuas entre Estado y capi- tal, y las tercerizaciones, las APP y las IFP en sus formas más variadas son cada vez más frecuentes. Como explica e ilustra Burch (2006), no se trata de un juego sencillo de suma cero entre la provisión pública y la privada, sino del surgimiento de nuevas formas de colaboración entre lo estatal y lo privado. Así, como señala Leys (2001, p. 80) “el Estado no se ha vuelto impotente, sino que está limitado a utilizar su poder para avanzar en el proceso de mercantilización”. En este sentido, cualquier análisis de las transformaciones del sector privado en relación con la educación estatal debe estudiar, paralelamente, los cambios en las formas y modalidades del Estado. Bibliografía Bache, I. (2003): “Governing through Governance: Education Policy Control under New Labour”. Political Studies, vol. 51, núm. 2, pp. 300-314. Ball, S. J. (2007): Education Plc: Understanding private sector participation in public sector education. Londres: Routledge. Burch, P. E. (2006): “The New Educational Privatization: Educational Con- tracting and High Stakes Accountability”. Teachers College Record, vol. 108, núm. 12, pp. 2582-2610. Caves, R. (1974): “Multinational firms, competition and productivity in host-country markets”. Economica, vol. 41, núm. 1, pp. 176-193. Hansen, M. B. y J. Lairidsen (2004): “The Institutional Context of Market Ideology: a comparative analysis of the values and perceptions of local government CEOs in 14 OECD countries”. Public Administration, vol. 82, núm. 2, pp. 491-524. Hoxby, C. M. (2003): “School Choice and School Competition: Evidence from the United States”. Swedish Economic Policy Review , vol. 10, núm.1, pp. 9-65. International Finance Corporation. (2001): Investing in Private Education: IFC’s Strategic Directions. Washington, DC: International Finance Cor- poration. Jessop, B. (2002): The Future of the Capitalist State. Cambridge: Polity. Kelsey, J (s.f.): “Taking minds to market” en www.knowpol.uib.no/portal/ files/uplink/kelsey.pdf Leys, M. (2001): Market-Driven Politics. Londres: Verso. Mihyo, P.B. (2004): “GATS and Higher Education in Africa: conceptual is- sues and development perspectives”, Association of African Universities Workshop, Accra, Ghana. 29th April Patrinos, H. A. (2005): Education Contracting: Scope for Future Research. Mobilizing the Private Sector for Public Education. Kennedy School of Government, Harvard University, co-auspiciado por el Banco Mundial. Saltman, K. J. (2005): The Edison Schools: Corporate Schooling and the Assault on Public Education. Nueva York: Routledge. Tavares, A. T. y S. Young (2005): “FDI and Multinationals: Patterns, Impacts and Policies”. International Journal of the Economics of Business, vol. 12, núm. 1, pp. 3-16. Watson, M. y C. Hay (2003): “The discourse of globalisation and the logic of no alternative: rendering the contingent necessary in the political economy of New Labour”. Policy and Politics, vol. 31, núm. 3, pp. 289- 305. Notas 1  Si bien es cierto que este emprendimiento no prosperó, en la actualidad Nord-Anglia gestiona un grupo de escuelas estatales en Abu Dhabi. 2  He notado la misma tendencia en Inglaterra (Ball, 2007).
  • 18. Regulación estatal y segregación educativa en la Provincia de Buenos Aires* Cecilia Veleda** Resumen El artículo indaga los modos a través de los cuales la regulación estatal de la Provincia de Buenos Aires contribuye a reforzar la segregación educativa, entendida como la separación de los alumnos según su nivel socioeconómi- co en circuitos educativos desiguales por las experiencias de socialización, condiciones de aprendizaje y saberes que los mismos brindan. Con este objetivo, se analizan las disposiciones de la normativa y la intervención de las principales autoridades intermedias (supervisores, consejos escolares y municipios) sobre la distribución de los alumnos, los docentes, los recursos materiales y algunas ofertas pedagógicas entre las escuelas. El artículo con- cluye que, en ciertos casos, la regulación estatal de la Dirección General de Cultura y Educación favorece la segregación de manera directa, mediante la asignación injusta de los elementos mencionados. También lo hace de ma- nera indirecta, abriendo amplios márgenes de acción a los actores situados “sobre la base” del sistema educativo -autoridades intermedias, directores de escuela y familias- en la distribución de dichos elementos. Palabras clave: segregación educativa – regulación estatal – política edu- cativa – Provincia de Buenos Aires *  Este trabajo se basa sobre la tesis de doctorado que realicé en L’ Ecole des hautes études en sciences sociales (EHESS) bajo la dirección de Emilio Tenti Fanfani y François Dubet. Agradezco especialmente los enriquecedores comentarios que Alejandra Cardini, Claudia Composto y Axel Rivas hicieron a las versiones preliminares de este artículo. ** Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) (cveleda@cippec.org).
  • 19. Cecilia Veleda38 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 39 Abstract This article examines how the legislation of the Province of Buenos Aires con- tributes to the segregation of school enrolments, defined as the separation of students into unequal educational circuits according to their socio-economic background, offering different experiences of socialization, learning conditions and knowledge. The study analyzed legislation and how the work of intermediate level authorities (supervisors, school councils, and municipal governments) influences the distribution of students, teachers and material resources, and some of the pedagogic proposals of different schools. The article concludes that, in certain cases, provincial legislation favors school segregation through an unjust allocation of students, teachers and material resources. The mentioned legislation also contributes to segregation in an indirect way, by opening up ample possibilities for agents at “the base” of the educational system – inter- mediate level authorities, school principals and families – to act and influence the way in which the mentioned elements are distributed. Key words: segregation – state legislation – educational politics – Buenos Aires Province Introducción En el presente artículo se analizan los modos a través de los cua- les la regulación estatal de la Provincia de Buenos Aires contribuye a reforzar la segregación educativa o división del sistema educativo en circuitos desiguales según el nivel socioeconómico de los alum- nos. Mientras que la mayoría de los trabajos sobre la cuestión se han ocupado de las características y efectos de la segregación, aquí nos centraremos en los mecanismos que la generan a partir de la propia regulación estatal. Más específicamente, indagaremos los dispositivos que definen la distribución de los alumnos y de ciertas ofertas (docentes, recursos materiales y modalidades pedagógicas) entre las escuelas, y el modo en que ellos profundizan la segregación educativa. Para la sistemati- zación de estos mecanismos adoptamos una vía inductiva, que partió de la observación de las prácticas de las escuelas y las familias en dos contextos locales del Conurbano Bonaerense. Es por esta razón que el listado de las regulaciones estatales aquí presentado no pretende ser exhaustivo. El desarrollo se divide en tres secciones. La primera procura des- tacar la relevancia de la problemática de la segregación, resumiendo algunas evidencias de estudios cuantitativos recientes y señalando los efectos que la misma tiene para la sociedad, la construcción subjetiva de los alumnos y los resultados del sistema educativo. Asimismo, en esta sección se precisa la definición del concepto de regulación. En la segunda sección nos detenemos sobre los mecanismos de segregación inscriptos en la normativa que guía las prácticas de las escuelas y las familias bonaerenses1 . Por último, la tercera sección delinea los modos a través de los cuales las autoridades intermedias2 contribuyen a la segregación educativa3 . Efectos y causas de la segregación educativa Relevancia de una problemática naturalizada Según la evaluación internacional de PISA (Programme for Inter- national Student Assessment) del año 2006 (OECD/UNESCO, 2007), Argentina se ubica entre los países con mayor dispersión interna en los resultados educativos, ocupando el puesto 9º en términos de la desigualdad de los aprendizajes entre las escuelas de los 57 países evaluados (por encima de todos los países participantes de la región: México, Uruguay, Brasil y Chile). El informe respectivo precisa que la desigual performance inter-escuela indica que los alumnos encuentran ambientes de aprendizaje muy diferentes en términos de equipamien- to, gestión y nivel socioeconómico según el establecimiento al que asisten. En el ámbito nacional, estudios recientes llegan a conclusiones similares. Los aprendizajes (medidos a través de las evaluaciones nacionales de calidad educativa) y la trayectoria de los alumnos en el sistema educativo (reflejada en los indicadores de repitencia, so- breedad, abandono, etc.) varían significativamente entre las escuelas, lo que está en directa relación con su nivel socioeconómico (CIPPEC, 2004; Cervini, 2002 y 2005). Pero no sólo los resultados sino también las condiciones de aprendizaje difieren entre las escuelas: aquellas que concentran alumnos de más bajo nivel socioeconómico presentan
  • 20. Cecilia Veleda40 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 41 edificios en peor estado, tienen menor disponibilidad de recursos di- dácticos (computadoras y material pedagógico) y docentes con menor antigüedad en su cargo (Llach, 2006; CIPPEC, op. cit.). El sistema educativo refuerza las desigualdades sociales de partida de los alumnos, ya que en las “escuelas pobres para pobres” los niños y adolescentes de más bajo nivel socioeconómico acceden a una edu- cación de peor calidad, en términos académicos y materiales. En ambos aspectos, una gran línea divisoria separa al sector público y privado a favor del segundo, cuyos alumnos son de niveles socioeconómicos superiores a los del sector público (Cervini, 2003; Llach, op. cit.). Esta primera división de circuitos educativos se ve reforzada por la multiplicación de las desigualdades en el interior de cada sector: las investigaciones revelan no solo que existen fuertes disparidades entre las escuelas públicas, sino que dichas disparidades son mayores que las que se dan entre las escuelas privadas (Llach, op. cit.). Los estudios presentados corroboran cuantitativamente la relevancia de la división social del sistema educativo argentino y el desigual acceso a la educación que la misma supone, señalada ya por diversos trabajos cualitativos desde la década de 1980 con el concepto de segmentación (Braslavsky, 1985; Braslavsky y Filmus, 1987) o, más recientemente, con el de fragmentación (Tiramonti, 2004; Kessler, 2002). Entendida como la separación de los alumnos según su nivel socioeconómico en circuitos educativos desiguales por las experiencias de socialización, condiciones de aprendizaje y saberes que los mismos brindan; la noción de segregación se encuentra en una línea de continuidad con ambos conceptos pero aporta dos connotaciones centrales en cuanto a los factores que la producen. Por un lado, alude a la diferenciación social del territorio -de hecho el concepto de segregación nace en el campo de la sociología urbana-. Por otro lado, la etimología misma de la noción de segregación enuncia mejor que las de segmentación y fragmentación la acción de separar, de alejar. Esta connotación pre- tende también introducir una nueva mirada sobre el papel activo de ciertas escuelas y ciertas familias en el agravamiento de la segregación educativa, cuyo análisis no es objeto de este artículo4 . La segregación -o más bien su contracara, la integración- constituye una dimensión particular de la igualdad de oportunidades educativas, es decir, la probabilidad de acceder a saberes básicos similares. La segregación está ligada a los procesos y mecanismos de reparto de los propios alumnos entre las escuelas, pero también a los recursos y ofertas que definirán las condiciones en las que los alumnos serán recibidos en cada una de las escuelas; así, se inscribe en el registro de la igualdad (o desigualdad) distributiva de las oportunidades (Dubet, 2005). Pero además de ser una especie del género “(des) igualdad de oportunidades”, la noción de segregación supone una unidad de análisis más circunscripta: mientras que el concepto de (des) igualdad educativa se aplica a los individuos o a los grupos sociales, el de seg- regación se sitúa en el nivel de las escuelas o de los espacios locales (Maroy, 2006). La segregación tiene graves consecuencias para la sociedad, para la construcción subjetiva de los alumnos y para el sistema educativo. El hecho de que la mayoría de los alumnos argentinos conviva con niños y adolescentes de un nivel socioeconómico semejante al suyo atenta ante todo contra la vocación integradora de la escuela, ya que los alumnos están expuestos a experiencias de socialización homogé- neas, reforzando las tendencias al cierre social, la estigmatización y la violencia (López, 2005). La transmisión de una “cultura cívica” común, que una a cada ciudadano a la Nación y a los valores democráticos que la fundan más allá de las comunidades particulares -principio esencial de la tradición educativa argentina-, resulta cada vez más difícil cuando dicha transmisión se realiza en espacios escolares donde prima la homogeneidad social. Además, la composición social de la escuela incide sobre el de- sarrollo de los alumnos como sujetos ya que aspectos vitales para este desarrollo, como la autoestima, la motivación, los gustos o las aspiraciones, se construyen en función del grupo de referencia. Y cuando dicho grupo está conformado por niños de un mismo nivel socioeconómico se pierde toda la riqueza que aporta la diversidad de modelos culturales, no sólo para aquellos situados en las posiciones más desfavorecidas, sino también para los más privilegiados. Por último, la segmentación tiene un fuerte impacto sobre la calidad y la eficiencia general del sistema, es decir la relación entre la inversión y los resultados educativos. Cuanto más segmentado se
  • 21. Cecilia Veleda42 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 43 encuentra un sistema educativo, más bajo es su rendimiento general como efecto de las relaciones entre los alumnos y los docentes (OECD/ UNESCO, 2003; Duru-Bellat, 2002 y 2004). La homogeneidad social en las escuelas disminuye las oportunidades de influencia mutua entre los alumnos más y menos avanzados -generalmente también los más y menos favorecidos-, fenómeno denominado “efecto par”. Además, la concentración en una misma escuela de alumnos desfavorecidos influye sobre las prácticas de los docentes, que tienden a tener bajas expec- tativas respecto de los progresos posibles de los alumnos, a enseñar un currículum diluido, o a destinar menos tiempo a las tareas peda- gógicas que en otros contextos. Esto tiene un impacto negativo sobre los aprendizajes (Duru-Bellat, op. cit.), y como la segregación exige al Estado una mayor inversión bajo la forma de políticas compensatorias o de acción afirmativa -destinadas a mejorar aspectos materiales y pedagógicos de las escuelas más pobres-, la combinación de bajos resultados globales con mayores exigencias de inversión redunda en una baja eficiencia (en comparación con los sistemas educativos con mayores niveles de integración social). Pese a los efectos negativos sobre la cohesión social, la experien- cia escolar de los alumnos y la calidad educativa, la segregación se encuentra naturalizada en Argentina no sólo por la sociedad -ella misma polarizada- sino por la propia política educativa que no ha problematizado la cuestión, ni ha diseñado medidas específicas para disminuirla. Peor aún, la política educativa contribuye a reforzar la segregación mediante los mecanismos de regulación del sistema. En este artículo analizaremos los modos en los que la regulación estatal de la Provincia de Buenos Aires favorece la segregación educativa. La regulación estatal y la segregación educativa Para abordar estas cuestiones partiremos de un enfoque construc- tivista y conflictualista, según el cual la regulación es definida como el “proceso de producción de las reglas del juego y de orientación de la conducta de los actores” (Maroy y Dupriez, 2000). Desde esta óptica, las reglas del juego no sólo son delimitadas “de arriba hacia abajo” a través de los mecanismos de orientación, coordinación y control del sistema educativo fijados por las autoridades políticas, sino también “de abajo hacia arriba”, a través de las prácticas de los actores de base o “ejecutores”, quienes construyen la realidad cotidiana del sistema. Reynaud (1988, 1993) propone para esta distinción los conceptos de “regulación de control” (medios de acción diversos orientados estra- tégicamente para tener un peso, desde el exterior, sobre las prácticas de un grupo social con el objetivo de controlar las zonas de libertad y autonomía), y “regulación autónoma” (prácticas elaboradas por los actores subordinados que resisten o expresan alternativas a la regu- lación de control). Ambas fuentes de regulación -la de control y la autónoma- no convergen, sino que suelen coexistir o generar conflicto y negociación alrededor de la definición de las reglas de juego. Retomando esta elaboración teórica proveniente del campo de la sociología de las organizaciones para el campo de la sociología de la educación, ciertos trabajos distinguen tres fuentes de regulación de los sistemas educativos: central, intermedia y local (Maroy, 2006). La primera se refiere al modo en que la administración central guía los contextos de acción de los actores a través de las normas, exhortaciones y limitaciones. La segunda se desarrolla entre las autoridades centrales y las escuelas (si bien no siempre se sitúa en un “territorio intermedio”): se trata de autoridades públicas que orientan las prácticas de los di- rectores de escuela, docentes y familias. Por último, la regulación local se desarrolla desde las escuelas, a través de las prácticas de directores y docentes, por un lado; y de las familias, por otro. En este artículo se examinará en las fuentes central e intermedia de regulación. En el primer caso se examina el marco legal emanado de la Dirección General de Cultura y Educación (DGCyE) que establece los criterios, las condiciones y los límites para la distribución de los alumnos, los docentes, y ciertas ofertas materiales y pedagógicas en- tre las escuelas. La pregunta que nos guiará es aquella acerca de los modos en que la propia normativa -por sus omisiones, anacronismos, contradicciones, indeterminaciones, etc.- favorece la segregación edu- cativa. En el segundo apartado se intentará elucidar cómo intervienen en la asignación de los mismos elementos tres autoridades públicas importantes de la instancia intermedia de regulación en la Provincia de Buenos Aires -los supervisores, los consejos escolares y los municipios-.
  • 22. Cecilia Veleda44 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 45 Analizaremos de qué modos la regulación propicia la segregación de forma directa; y de qué modos lo hace en forma indirecta, abriendo márgenes de decisión a los actores locales (autoridades intermedias, directores de escuela y familias). Canales abiertos por la regulación central a la segregación educativa Distribución de la cantidad de alumnos La repartición de los alumnos entre las escuelas -públicas y priva- das- se define en la Provincia de Buenos Aires según la voluntad de las propias familias. A diferencia del sector privado, donde esta situación ha imperado históricamente, la reglamentación de la libertad de elec- ción de la escuela para el sector público es reciente. El derecho de los padres o tutores a “elegir para sus hijos la institución educativa cuyo ideario responda a sus convicciones filosóficas, éticas o religiosas” ha sido oficialmente reconocido en el año 1994 por la Ley Provincial de Educación (nº 11.612, art. 22), con la que se dio por terminado el sis- tema de la sectorización, vigente hasta ese momento en la educación primaria y secundaria. A diferencia de otros países latinoamericanos, como Chile, la intro- ducción de la libertad de elección en la Provincia de Buenos Aires no formó parte de una reforma integral, sino que se trató de una medida aislada y muy poco debatida. Los testimonios de los entrevistados sugieren que ya desde los años ochenta, con la caída de la última dictadura militar, la libertad de elección para las familias fue impo- niéndose de hecho -pese a las reglamentaciones en uso- como parte de las conquistas ligadas al regreso del régimen democrático. Así es como el artículo 22 fue introducido en la Ley Provincial de Educación de 1994 de manera “silenciosa”, más bajo la forma de una convalidación de prácticas vigentes, que como una reforma. Las decisiones de las familias determinan en gran medida la dis- tribución de la cantidad de alumnos entre las escuelas: los datos de la Provincia de Buenos Aires muestran de hecho que existen grandes disparidades en la cantidad de alumnos por sección entre escuelas próximas. En términos de la regulación estatal, estas importantes variaciones en la cantidad de alumnos por sección entre escuelas de una misma zona sugieren la ausencia de criterios equitativos para la distribución de los alumnos entre las escuelas. Del lado de la oferta, la distribución de los alumnos se encuentra influida por un criterio cuantitativo que incentiva a las escuelas a captar un piso determinado de matrícula. En las escuelas públicas, el Decreto nº 4457 de 1995 estipula que la cantidad de alumnos determina la preservación del plantel personal asignado en la confección anual de la planta orgánica funcional (P.O.F), o conjunto de cargos, horas cátedra y módulos asignados legal y presupuestariamente a cada uno de los esta- blecimientos educativos. A su vez, cada año se revisa la categorización de las escuelas públicas en tres clases -primera, segunda y tercera-, también de acuerdo con la cantidad de alumnos (Estatuto del Docente, Ley nº 10.579 de 1987, art.10). Los cargos jerárquicos de las escuelas pertenecientes a la primera categoría gozan de dos beneficios específicos: un plus salarial (Decreto nº 4457 de 1995) y la prioridad para solicitar el traslado a otro establecimiento (Estatuto del Docente, Ley nº 10.579 de 1987, art.55). Asimismo, las entrevistas con directores y supervisores revelaron que frecuentemente el prestigio social de la escuela está aso- ciado a su categoría, además de ser con frecuencia seleccionadas para participar en los programas provinciales y nacionales por su tamaño, lo que permite que una mayor cantidad de alumnos resulten amparados. Dentro del sector privado, en las escuelas subvencionadas la canti- dad de alumnos define también la planta orgánica funcional (P.O.F.), de la que depende, a su vez, la continuidad y el monto del aporte estatal. El sistema de categorización y de asignación del personal docente y no docente en las escuelas públicas y privadas subvencionadas constituye un criterio meramente cuantitativo de dotación de beneficios que omite las necesidades y condiciones propias de cada escuela, y un incentivo para la captación de alumnos -en función de la cual muchos directores conciben la propuesta pedagógica de la escuela-. Y como las prácticas de captación de matrícula se encuentran sujetas a condicionantes externos y a las capacidades y culturas institucionales disímiles de las escuelas, las reglas vigentes propician indirectamente la segregación al favorecer la diferenciación asimétrica de la oferta escolar. Por dar
  • 23. Cecilia Veleda46 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 47 sólo dos ejemplos, mientras ciertas escuelas optan por abrir talleres extracurriculares, otras divulgan la fama de recibir alumnos con difi- cultades de aprendizaje o de comportamiento (Veleda, 2005). Distribución del tipo de alumnos La libertad de elección presentada en el apartado anterior cons- tituye, sin otros dispositivos que la acompañen, un medio indirecto y paradigmático de generación de segregación educativa. En efecto, como lo muestran estudios recientes sobre la cuestión, no sólo las posibilidades de elegir están repartidas de forma desigual entre las familias en función de su nivel socioeconómico, sino que además las familias de clases medias y superiores privilegian la condición social del alumnado como criterio de elección, contribuyendo así a la ge- neración de circuitos educativos homogéneos (Veleda, 2003 y 2007; Ziegler, 2007; Del Cueto, 2007). Del lado de las escuelas, aunque la Ley Provincial de Educación (ar- tículo nº 3) explicita que la no discriminación es uno de los principios que fundan la educación bonaerense, otras reglamentaciones habilitan ciertas prácticas selectivas. Una modalidad sutil e indirecta de selección de los alumnos en las escuelas primarias se encuentra avalada por el Reglamento General de Escuelas Públicas (Decreto nº 6013 de 1958), que define en su artículo 29 al “orden de presentación” de los aspirantes como el criterio de prioridad para recibirlos. El orden de llegada -en lugar del sorteo, por ejemplo, que incluiría a todos los solicitantes- favorece indudablemente a las familias más informadas, primeras en alistarse en la carrera por las vacantes. A su vez, una vez colmada la capacidad edilicia, los directores de escuela cuentan con un amplio margen de acción a la hora de derivar hacia otras escuelas a los alumnos que no encuentran vacante en su establecimiento, otorgado por el artículo 30 de la misma normativa. Nuevamente, las decisiones aisladas de los directores pue- den tornarse, según los casos y concepciones que las guían, en canales indirectos para la segregación educativa. Otra modalidad de selección, no ya en el ingreso del alumno a la escuela sino en el transcurso de su escolarización, reside en el deno- minado pedido de “pase” en la Educación General Básica. Según el artículo 10 (disciplina), inciso “a” (obligaciones de los alumnos) del Reglamento antes citado, “ante falta grave y agotados todos lo recursos, se podrá conceder el pase del alumno a otra escuela, previa autoriza- ción de la Inspección de Enseñanza”. Pese a requerir la intervención del supervisor a cargo de la escuela, las entrevistas realizadas dejan entrever que en la práctica estas decisiones quedan generalmente en manos de los directores. En otro orden de cosas, una modalidad indirecta de selección previs- ta por la normativa está ligada a las posibilidades de articulación entre antiguas escuelas primarias y secundarias abiertas en la Provincia de Buenos Aires con la reestructuración de los niveles educativos, introdu- cida por la Ley Federal de Educación5 . Las decisiones sobre las escuelas a articular quedaron oficialmente en manos de los supervisores, que gozaron de amplios márgenes de autonomía ya que la coordinación por parte de la Dirección General de Cultura y Educación (DGCyE) fue escasa (Olmeda y Cardini, 2003). Pero las entrevistas sugieren que, en los hechos, fueron los propios directores quienes acordaron entre sí las articulaciones, a veces en fun- ción de las demandas de las familias. Pese a que las reglamentaciones determinaban criterios “objetivos” para su definición -denominados “de contexto” e “institucionales”- (Resolución nº 1856 de 1996), las entrevistas dejaron entrever que las “asociaciones” inter-institucionales se habrían realizado en gran medida en función del nivel socioeconó- mico de los alumnos, como un modo de mejorar o preservar el perfil social del establecimiento. Al definirse en los contextos locales, según las preferencias de los directores y las familias bajo la coordinación de los supervisores, la articulación contribuyó de manera indirecta en muchos casos a reforzar circuitos socialmente diferenciados. Dentro del sector privado, el monto de la cuota –muy variable entre las escuelas- constituye el filtro que fija el perfil socioeconómico de la comunidad educativa. Pero además de la selección por precio, las escuelas privadas de la Provincia de Buenos Aires están habilitadas por omisión (o vacío legal) a escoger su población, incluso aquellas financiadas con fondos públicos. La prerrogativa en el reclutamiento de los alumnos de la que gozan las escuelas privadas no sólo cuestiona la “misión de servicio público” alegada en la equiparación nominativa
  • 24. Cecilia Veleda48 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 49 introducida por la Ley Federal de Educación -que pone en pie de igual- dad al sector público y al privado al referirse a la educación pública de gestión estatal o privada-, sino que evidencia las contradicciones de los derechos y deberes otorgados a las escuelas privadas. En efecto, el “derecho de admisión” genera una oportunidad privilegiada para la segregación en el interior del propio sector privado y también frente al sector público, que no cuenta oficialmente con esta posibilidad. Asignación de los docentes La asignación de los docentes sigue modalidades muy distintas en el sector público y privado. Para el primero, el Estatuto del Docente (Ley nº 10.579 de 1987) prevé la dotación de determinada cantidad y tipo de cargos docentes y no docentes en función de la cantidad de alum- nos, como fue mencionado anteriormente. Este criterio cuantitativo y homogéneo de dotación de personal pone en desventaja a las escuelas que congregan niños y jóvenes de más bajo nivel socioeconómico, al no considerar las condiciones particularmente difíciles de enseñanza que suelen imperar en ellas. Por otra parte, el mismo Estatuto estipula que los docentes pueden optar por las escuelas públicas donde desean trabajar, de acuerdo con un orden de prioridades definido por puntaje acumulado en el que pesa principalmente la antigüedad. Este proceso explica la mayor presencia de docentes jóvenes e inexpertos en las escuelas más desfavorecidas (CIPPEC, 2004). Si la normativa y el control de los gremios docentes impiden la utilización de estrategias de selección del personal por parte de las escuelas públicas, la decisión del propio docente contribuye de manera indirecta a la segmentación de la oferta educativa. Aunque se trata de una reglamentación antigua, quizás pueda pensarse que ha sido utilizada de forma más activa por los docentes conforme ha avanzado la diferenciación del público de las escuelas. En cambio, los directores o representantes legales de las escuelas privadas se encuentran en una situación notablemente distinta, ya que tienen la potestad de designar y despedir al personal docente (Ley Provincial de Educación n° 11.612 de 1994, art. 110). La disparidad entre las prerrogativas del sector privado y aquellas del sector público contribuye a la diferenciación de la oferta: por ejemplo, según una amplia encuesta a docentes, aquellos que se desempeñan en escuelas privadas son de nivel socioeconómico más alto que los del sector público (Tenti Fanfani, 2005). Dotación de los recursos materiales La participación de las asociaciones cooperadoras de padres de alumnos en los aspectos materiales del sistema educativo tiene una larga tradición en Argentina. Ya la Ley 1420 de 1884 se refería a ellas como “sociedades cooperativas” de la educación. En las escuelas públi- cas bonaerenses el papel de las cooperadoras terminó de formalizarse a través del Decreto nº 4767 de 1972, un exhaustivo reglamento que especifica aspectos de su organización, objetivos, supervisión, etc. Encargadas inicialmente de cubrir necesidades secundarias de los alumnos mediante fondos recaudados fundamentalmente gracias a aportes voluntarios de las familias de la escuela, el papel de estas asociaciones se ha ido resignificando a lo largo del tiempo. Con la progresiva retirada del Estado en el financiamiento de las necesida- des materiales cotidianas del sistema educativo, ha recaído sobre las cooperadoras una responsabilidad cada vez mayor en el sostén de las escuelas públicas (Hirschberg, 1999). Al momento del inicio de nuestro trabajo de campo (año 2001), las escuelas públicas bonaerenses no recibían de la DGCyE recursos regulares para sus gastos corrientes ni para reparaciones menores: el ministerio provincial sólo garantizaba el pago de los salarios docentes, los servicios y la cobertura de las refacciones importantes (además de la subvención de los comedores y las becas escolares). En este marco, la participación oficial otorgada a las cooperadoras en la obtención de recursos constituye un canal clave y directo de asignación desigual de recursos en el sector público, dado que el acceso a las condiciones materiales de aprendizaje -como el mantenimiento edilicio, el equi- pamiento y el material pedagógico- depende en gran medida de las características socioeconómicas de la comunidad educativa. Más aún, los aportes de las cooperadoras pueden propiciar la diferenciación de la
  • 25. Cecilia Veleda50 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 51 oferta pedagógica de las escuelas, por ejemplo, a través del pago a do- centes para el dictado de materias extracurriculares (Veleda, 2005). Dentro del sector privado, los recursos materiales de las escuelas varían entre los diferentes circuitos según los aranceles, muy dife- rentes entre las escuelas subvencionadas -generalmente de cuotas más accesibles- y no subvencionadas; aunque también en el interior de cada uno de estos subsistemas. Las escuelas no subvencionadas son libres de fijar las cuotas iniciales exigidas a las familias. Por el contrario, las escuelas subvencionadas, mayoritarias en la Provincia, deben atenerse a rangos precisos de aranceles según el porcentaje de los aportes estatales, tal como lo define la Resolución n° 3.538 de 1992. No obstante, la vaguedad en la definición de los criterios con- siderados para el otorgamiento del aporte estatal (como, por ejemplo, “el contexto socioeconómico”) y la ambigüedad de la relación entre el porcentaje del aporte y la cuota (ya que para un mismo porcentaje de subvención existe un amplio rango de cuotas posibles), también constituyen dos mecanismos de segregación en el interior del sector privado (Morduchowicz, 2000). Ambas imprecisiones dejan abiertos importantes espacios de decisión a los supervisores -quienes deciden el otorgamiento y la renovación de los subsidios- y pueden generar, por lo tanto, que escuelas beneficiarias de una misma subvención alberguen poblaciones de condición social (y cobren montos mensuales) muy diferentes. Por último, la falta de transparencia parece dominar el financiamiento estatal de las escuelas privadas, por la permeabilidad de las autoridades centrales ante el influjo de algunos grupos de poder del sector privado, lo que adiciona otra even- tual fuente de diferenciación de la oferta (Olmeda y Cardini, 2003). Vías de diferenciación pedagógica entre las escuelas La diferenciación pedagógica supone la distinción de la propuesta educativa de una escuela frente a las propuestas de otras escuelas próximas y puede conducir o no a una mayor segregación. Mientras que en ciertos casos las diferencias de las propuestas pedagógicas son simplemente identitarias, en otros casos las diferencias son asimétri- cas, en el sentido en que suponen más y mejores propuestas para los alumnos más favorecidos. La reglamentación estatal de la Provincia de Buenos Aires promueve al menos tres medios de diferenciación pedagógica: las orientaciones del polimodal, el proyecto pedagógico institucional (PEI) y las materias extracurriculares. Con las nuevas orientaciones, la implementación de la reforma durante la década de 1990 abrió una renovada ocasión para la distinción de la oferta en el nivel medio6 . Sin embargo, -aun- que investigaciones más específicas deberían corroborarlo- nuestras entrevistas indican que, más allá de los circuitos históricos (entre el bachillerato, el comercial y las escuelas técnicas), las nuevas orienta- ciones no parecen haber operado como una nueva vía de segregación ya que los directores -mayoritariamente a cargo de la decisión sobre la orientación a adoptar- priorizaron la estabilidad de los docentes en sus cargos y, por lo tanto, mantuvieron la orientación que ya ofrecían. Por otra parte, parece que la orientación resulta sólo marginalmente un motivo de elección del establecimiento de educación polimodal, ya que las familias se inclinan por otras prioridades como el círculo de amistades del adolescente, la cercanía, o el prestigio de la institución (Veleda, 2007). En cuanto al PEI, promovido como herramienta de construcción de la autonomía institucional y planificación pedagógica por la reforma educativa durante la década de 1990, no parece haber conducido tampoco a una mayor segregación. Si para las escuelas privadas el PEI -basado sobre el “ideario” (o ideal al que aspira la escuela)- constituía un instrumento ya conocido de trabajo interno y de construcción de la imagen externa, su adopción por parte de las escuelas públicas pa- rece haber sido dispar, más allá de la respuesta formal a la exigencia ministerial. La diferenciación de la propuesta pedagógica parece buscarse más bien a través de las “ofertas accesorias”. El dictado de materias ex- tracurriculares en las escuelas públicas estaba reglamentado en 2001 por la Resolución nº 9.757 de 1996, bajo la única condición de que las mismas fueran gratuitas para los alumnos y que fueran incluidas en el PEI, como un modo de incorporarlas a la educación formal (artículo 1). Gracias a esta prerrogativa, las escuelas públicas bonaerenses que
  • 26. Cecilia Veleda52 Regulación estatal y segregación educativa en la provincia de Bs. As. 53 logran reunir los recursos mediante la cooperadora u otros medios -generalmente las que convocan al alumnado más favorecido-, pueden ofrecer ciertos talleres extra-programáticos, muy apreciados por las familias de clases medias. Por su parte, el sector privado cuenta con una tradición más asentada en la diferenciación del perfil institucional a través de las materias extracurriculares, que son financiadas por las familias. Una fuerte línea divisoria se tiende, por lo tanto, entre el sector público y el privado de educación, y en el interior de cada uno de ellos en el acceso a las ofertas extracurriculares en función del nivel socioeconómico de los alumnos, lo que refleja que la regulación estatal ofrece en este caso una vía directa de segregación. La regulación intermedia y su papel en la segregación Debilidad y discrecionalidad de los supervisores7 Al examinar el papel de los supervisores en la distribución de alumnos, docentes, ofertas materiales y pedagógicas, se constata que sólo tienen potestades oficiales para intervenir en estos últimos dos aspectos, tanto en el sector público como en el privado. Como representante principal de la administración central frente a las escuelas, el supervisor es el actor responsable de detectar las nece- sidades materiales de las escuelas para elevar los pedidos a la DGCyE. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, estos pedidos se realizan a través de los Consejos Escolares (sobre los que nos detendremos en el siguiente punto), a quienes los supervisores deben elevar la documen- tación necesaria para reclamar los recursos en cuestión. Sin embargo, esta intervención se ve obstaculizada por dos problemas. El primero tiene que ver con el contacto inconstante que tienen la mayoría de los supervisores con sus escuelas, debido a la excesiva cantidad de esta- blecimientos bajo su responsabilidad: en 2001 el número de unidades educativas por supervisor de ambos sectores en EGB podía elevarse en promedio a 32 (Olmeda y Cardini, 2003:p.87). El segundo problema está ligado a las falencias propias de la ad- ministración de los recursos materiales en la Provincia: no solo por la escasez de los mismos, sino también por el carácter burocrático de los procedimientos, que hace que las respuestas de la administración central se dilaten en el tiempo. En consecuencia, la mayoría de las veces las propias escuelas resuelven sus necesidades materiales recla- mando directamente ante los Consejos Escolares, la propia DGCyE, el municipio, o recurriendo a vías alternativas (apoyo de la comunidad, empresas, etc.). En este contexto, pese a que los elementos empíricos recabados no nos permiten extender una generalización a todo el sis- tema, la participación de los supervisores en la dotación de recursos materiales a las escuelas parece, en la mayoría de los casos, más bien accesoria. En cuanto a la influencia de los supervisores en la oferta pedagó- gica, pese a que una de las funciones oficiales fundamentales de los supervisores es el asesoramiento a las escuelas en la formulación y el desarrollo del PEI y el seguimiento de los contenidos dictados, en los hechos, la participación de los supervisores parece atenerse al control del cumplimiento de las normativas básicas, en gran medida también a raíz de las infrecuentes visitas a las escuelas y por la concentración de su tarea en el control administrativo. La falta de seguimiento sobre el desarrollo de los contenidos curriculares en las escuelas públicas y privadas habilita un delicado margen para la segmentación de los aprendizajes de los alumnos. Éste puede constituirse incluso en un medio privilegiado de diferenciación pedagógica entre escuelas cuando la promoción informal de la alta o baja exigencia se torna un anzuelo para la atracción y retención de alumnos, generalmente en función de su nivel socioeconómico (Veleda, 2005). La debilidad del papel de los supervisores en los aspectos materiales y pedagógicos de las escuelas refleja la virtual caída del sistema de supervisión que tuvo lugar durante los últimos veinte años, tanto en la Provincia de Buenos Aires como en la gran mayoría de las provincias del país (Rivas, 2004). Tras la implementación de la reforma educa- tiva en la Provincia, contrariamente a la retórica oficial acerca de la transformación del rol de control al de asesoramiento pedagógico; el cuerpo de supervisión parece haber sufrido en los últimos veinte años una pérdida de poder oficial, tanto por la creciente expansión del sistema, como por la insuficiencia de los presupuestos educativos, y por la ausencia de políticas orientadas a mejorar sus condiciones