Revista de Política Educativa
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Revista de Investigación de la
Escuela de Educación
N° 3
ISSN 1852-3439
Revista de Política Educativa
Editores
Silvina Gvirtz
Jason Beech
Secretaria de Redacción
Lucía Vogelfang
Consejo Editoria...
Artículos
Gentili, Pablo (2011): Pedagogía de la igualdad. Ensayos contra la edu-
cación excluyente. Buenos Aires: Siglo X...
Participación de los países
en vías de desarrollo en
evaluaciones de aprendizaje,
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Política educativa 2

Material de Lectura
Published on: Mar 4, 2016
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Transcripts - Política educativa 2

  • 1. Revista de Política Educativa
  • 2. Revista de Política Educativa Revista de Investigación de la Escuela de Educación N° 3 ISSN 1852-3439
  • 3. Revista de Política Educativa Editores Silvina Gvirtz Jason Beech Secretaria de Redacción Lucía Vogelfang Consejo Editorial Stephen Ball Nicholas Burbules Inés Dussel Ana María García de Fanelli Claudio Suasnábar Juan Carlos Tedesco Emilio Tenti Fanfani Catalina Wainerman Contenido Artículos............................................................................................................... 13 Participación de los países en vías de desarrollo en evaluaciones de aprendizaje, 1960-2009 David H. Kamens y Aaron Benavot................................................................. 11 Motivación, organización y carrera de los docentes: el caso italiano Giuseppe Bertola y Daniele Checchi.............................................................. 35 Las influencias del hogar, el pre-escolar y la escuela primaria sobre el rendimiento educativo a los once años del niño Edward Melhuish, Pam Sammons, Kathy Sylva, Iram Siraj-Blatchford y Brenda Taggart................................................................. 63 Experiencias escolares de jóvenes inmigrantes: una comparación de las políticas y prácticas educativas en la Ciudad de Buenos Aires y en Madrid Jason Beech y Ana Bravo-Moreno................................................................. 93 Abandono escolar en las escuelas secundarias urbanas de la Argentina: nuevos indicadores para el planeamiento de políticas de inclusión educativa Cora Steinberg..................................................................................................121 Tesis.....................................................................................................................135 Interacciones entre sindicatos docentes y estado. La Provincia de Buenos Aires entre 2000 y 2007 Annie Mulcahy................................................................................157 Reseñas...............................................................................................................185 Wainerman, Catalina y Di Virgilio, María Mercedes (compiladoras) (2010): El quehacer de la investigación en educación. Buenos Aires: Manantial...........................................................................................................187 Editor responsable: Prometeo Libros, 2012 Pringles 521 (C1183AEI), Buenos Aires, Argentina Tel.: (54-11) 4862-6794 / Fax: (54-11) 4864-3297 info@prometeolibros.com www.prometeolibros.com www.prometeoeditorial.com Hecho el depósito que marca la Ley 11.723 Prohibida su reproducción total o parcial Derechos reservados
  • 4. Artículos Gentili, Pablo (2011): Pedagogía de la igualdad. Ensayos contra la edu- cación excluyente. Buenos Aires: Siglo XXI Editores-Clacso...............194 Perazza, Roxana (compiladora) (2008): Pensar en lo público. Buenos Aires: Aique........................................................................................................201 Sobre los autores..............................................................................................207 Revista de Política Educativa........................................................................213
  • 5. Participación de los países en vías de desarrollo en evaluaciones de aprendizaje, 1960-2009*1 David H. Kamens**2 Aaron Benavot***134 Resumen Este trabajo analiza los cambios anuales en la participación de países en vías de desarrollo en diferentes tipos de evaluaciones de aprendizaje durante las últimas tres décadas. Asimismo este estudio pone especial énfasis y provee explicaciones iniciales sobre la expansión global de evaluaciones regionales y nacionales desde mediados de los años noventa. El trabajo sostiene que las evaluaciones nacionales de aprendizaje -tales como las evaluaciones no-estandarizadas, sensibles al contexto y no-comparables- se han convertido en la herramienta preferida de los diseñadores de políticas educativas en muchos países en vías de desarrollo. La creciente demanda de agentes educativos de mecanismos de rendición de cuentas y las ven- tajas relativas de las evaluaciones regionales nacionales probablemente 1  * Traducción del inglés: Leticia Moneta. 2  ** Northern Illinois University - School of Public Policy de la George Mason University. Email: dkamens@verizon.net 3  *** Department of Educational Administration and Policy Studies de la University at Albany-State University of New York. Email: abenavot@uamail.albany.edu 14  Nos gustaría agradecer a Michael Barton por su asistencia técnica en la producción del conjunto de datos utilizados en esta investigación. Erin Tanner, Marta Encinas-Martin y Ulla Kalha amablemente nos han ayudado en la investigación, desarrollando la información sobre evaluaciones nacionales. Agradecemos también a los colegas de la UNESCO y a los funcionarios del Ministerio de Educación que compartieron con nosotros su conocimiento sobre las experiencias de evaluación específicas de cada país.
  • 6. Participación de los países en vías de desarrollo en...David H. Kamens y Aaron Benavot12 13 agudizarán esta tendencia en los próximos años, aunque mucho dependerá de las políticas adoptadas por organismos internacionales, ONGs y asocia- ciones regionales que asesoran y financian la participación de los países en evaluaciones de aprendizaje. Palabras clave: evaluación - exámenes - países en vías de desarrollo - globalización - aprendizaje del alumno Abstract This paper examines annual changes in the participation of develo- ping countries in different kinds of learning assessments over the past four decades. It specifically highlights, and provides initial explanations for, the worldwide spread of national and regional assessments since the mid-1990s. The paper argues that national learning assessments —na- mely, non-standardized, context-sensitive and non-comparable learning assessments— have become a preferred tool of educational policy makers in many developing countries. The increasing demand for accountability and the relative advantages of national regional assessments, should am- plify this trend in coming years, although much depends on the policies of international agencies, NGOs and regional associations that advise and financially support country participation in learning assessments. Key words: assessment - testing - developing countries - globalization - student learning La expansión de la evaluación en países en vías de desarrollo “Examina, evalúa y compara”: estas tres palabras condensan un eslogan común del Banco Mundial en los años ochenta y noventa, en sintonía con su énfasis en el desarrollo de capital humano (Lockheed y Vespoor, 1990). Este representaba el consejo que daba el Banco a los países, especialmente aquellos en vías de desarrollo, acerca de cómo mejorar la oferta de servicios educativos: “primero estudia tu sistema, luego evalúa lo que se ofrece y lo que se aprende, y luego compara tus resultados con los de los demás países”. Como muestra este trabajo, el énfasis en la evaluación y comparación formalizó las tendencias a aumentar la participación de los países en los estudios comparativos sobre los logros académicos y sobre otras formas de poner a prueba a los alumnos y las evaluaciones nacionales, tenden- cia ya en boga desde los años sesenta y en crecimiento significativo desde los años noventa. El apoyo incondicional que brindó el Banco Mundial a la evaluación estudiantil legitimó aún más esta tendencia y subrayó su relevancia para los incipientes sistemas educativos del tercer mundo. A partir de los años sesenta, la Asociación Internacional para la Evaluación de Logros Educativos (IEA, por sus siglas en inglés), una organización no gubernamental, convocó a equipos de acadé- micos en educación comparada y técnicos expertos para diseñar y administrar evaluaciones estandarizadas del aprendizaje estudiantil (Keeves, 1995). Las primeras olas de evaluaciones internacionales generaron un marco analítico para comparaciones trasnacionales de los resultados del aprendizaje de materias específicas, basadas en muestras representativas de estudiantes de diferentes grados/edades. Hasta los años noventa, sin embargo, sólo un pequeño número de países de medianos y bajos ingresos participaron en estas exigentes evaluaciones internacionales de logros estudiantiles. Con el correr de los años, la relevancia de las evaluaciones in- ternacionales y el apoyo (tanto técnico como financiero) del Banco Mundial a las evaluaciones del aprendizaje estudiantil, contribuyeron a la expansión de una segunda modalidad de evaluación: la nacional. Estas evaluaciones no estandarizadas de los logros cognitivos (a ve- ces también de las actitudes y el comportamiento) fueron llevadas a cabo bajo el auspicio de, o autorizadas por, los propios países, a menudo con el apoyo de instituciones bilaterales o multilaterales de financiación (Benavot y Tanner, 2009). Estas evaluaciones variaban enormemente en términos de calidad y rigor. La evidencia global sugiere que ha habido una explosión virtual de evaluaciones nacio- nales de aprendizaje, muchas de ellas en países en vías de desarrollo, comenzando a mediados de los años noventa. Al mismo tiempo, un tercer tipo de evaluación fue echando raíces: las evaluaciones regionales, para las que se crearon instru-
  • 7. Participación de los países en vías de desarrollo en...David H. Kamens y Aaron Benavot14 15 mentos estandarizados de medición para determinar y comparar los resultados del aprendizaje de materias clave entre muestras de estudiantes representativas de los países de una región particular del mundo. Las asociaciones de delegaciones gubernamentales re- gionales de ministros y expertos establecieron protocolos para llevar a cabo evaluaciones del aprendizaje estudiantil: uno en América Latina (Laboratorio Latinoamericano de Evaluación de la Calidad de la Educación - LLECE) y dos en África Subsahariana -uno para los países angloparlantes (Consorcio Sudafricano para el Control de la Calidad Educativa – SACMEQ, por sus siglas en inglés) y otro para los francoparlantes (Conferencia de los Ministros de Educación de los Países que comparten la Lengua Francesa - COMFEMEN, por sus siglas en francés, que conduce el PASEC52 . Con el apoyo de expertos de la UNESCO y de sus oficinas regionales e institutos, así como con subsidios nacionales e internacionales, estos organismos regionales incitaron el desarrollo de tres importantes ejercicios de evaluación comparada. La imprevista expansión de las evaluaciones regionales y naciona- les impone algunos puntos de importancia analítica que demandan mayor atención. Como mínimo, las evaluaciones nacionales y, en menor grado, las regionales, satisfacen un número de imperativos técnicos y políticos que las evaluaciones internacionales de alto impacto no cubren. En primer lugar, minimizan el potencial de vergüenza y humillación internacional que a menudo acompaña el informe de resultados de las evaluaciones internacionales. La mayoría de las evaluaciones nacionales no se diseñan en función de com- paraciones explícitas con otros países, y las evaluaciones regionales generalmente incluyen grupos de países cuyas condiciones socio- económicas son más similares. En segundo lugar, son más económicas de administrar y se considera que exigen un menor nivel de capacidad técnica. Como señalan Lockheed y Vespoor (1990; véase también Benavot y Tanner, 2009), estas evaluaciones pueden tomar la forma de exámenes obligatorios al finalizar un ciclo educativo particular. 25  PASEC refiere al “Programme d’analyse des systèmes éducatifs de la CONFEMEN” (Programa de análisis de los sistemas educativos de la CONFEMEN). Al integrarlos en el ciclo escolar de evaluaciones, se pueden reducir los costos administrativos. Además es más factible que los alumnos se sientan motivados para estudiar y repasar para estos exámenes si se llevan a cabo en momentos clave del ciclo educativo. En tercer lugar, las evaluaciones regionales y nacionales pueden ser ventajosas para analizar la calidad de la educación y el plan de estudios ofrecido por las escuelas y por los docentes. Tienden a ser más sensibles al contexto o, en otras palabras, se amoldan a las políticas curriculares y a las estructuras educativas de cada país. Ergo, la información que ofrece a los educadores puede captar mejor el tipo de instrucción que recibieron los estudiantes y lo que realmente aprendieron. En el contexto de una presión global por una mayor rendición de cuentas por parte de las escuelas, docentes y sistemas educativos, las evaluaciones regionales y nacionales ofrecen ventajas sustancia- les para los países pobres (Kamens y McNeely, 2010). La evidencia en este trabajo indica que los países descubrieron las ventajas de este tipo de evaluación en los años noventa, especialmente con el despertar de los compromisos internacionales establecidos en la “Conferencia Mundial sobre Educación para Todos”, llevada a cabo en Jomtien, Tailandia, en 1990. Las decisiones de los países de llevar a cabo tales evaluaciones se vieron reforzadas, en gran medida, gra- cias al apoyo de organismos internacionales y regionales, así como gracias a los expertos en evaluaciones que colaboraron en su diseño, administración y análisis. De hecho, la escala y el alcance global de las actividades evaluativas no han sido informados extensamente, y sólo en los últimos años se están volviendo visibles. Por esta razón, muchos especialistas en educación comparada no son concientes de las tendencias de las que damos cuenta más adelante. El objetivo principal de este trabajo es mayormente descriptivo, dado que es poco lo que se sabe sobre estas tendencias de evaluación (internacional, regional y nacional). Lo que resulta sorprendente, sin embargo, es el carácter emergente de estas tendencias a nivel global. Mientras algunos grupos de países y regiones comenzaron antes que otros a llevar a cabo evaluaciones y priorizar un tipo de evaluación por sobre otro, las mismas tendencias generales se han vuelto globales, especialmente desde mediados de los años noventa.
  • 8. Participación de los países en vías de desarrollo en...David H. Kamens y Aaron Benavot16 17 Visto retrospectivamente, casi todos los países desarrollados han llevado a cabo al menos una evaluación del aprendizaje, y para el año 2008 casi tres cuartos de los países en vías de desarrollo también lo han hecho. De los tres niveles de evaluación que analizamos, las evaluaciones nacionales crecieron a una tasa epidémica en el tercer mundo, ‘contagiando’ a todas las regiones del mundo, si bien a ritmos diferentes. Por ello, un relato coherente de estas tendencias requiere argumentos sobre los procesos globales que afectan la participación en las evaluaciones, así como una comprensión de la dinámica de cada país. En la conclusión especulamos sobre estas posibles diná- micas, pero el objetivo principal de este trabajo es describir cuándo, dónde y hasta qué nivel el ejercicio de la evaluación del aprendizaje se ha tornado una característica habitual de los sistemas educativos nacionales. Nos interesa además investigar los vínculos posibles entre las diferentes formas de evaluación. Una relación nos interesa particular- mente: si el incremento temprano de las evaluaciones internacionales promovió la expansión de las pruebas regionales y nacionales en el tiempo y en qué lugares lo ha hecho. Para analizar esta idea, exa- minamos el volumen total de todos los tipos de evaluación en todos los países y luego calculamos qué porcentaje de todas las pruebas de cierto período son internacionales, regionales o nacionales. Si la evaluación internacional está impulsando la expansión de otros tipos de evaluación, deberíamos notar que el volumen de evaluaciones re- gionales y nacionales crece con el paso del tiempo, proporcionalmente al total de pruebas administradas. No esperamos que el porcentaje de evaluaciones internacionales baje drásticamente dado que éstas también están creciendo (Kijima, 2010; Kamens y McNeely, 2010). Esperamos notar que todos los tipos de evaluación se incrementan con el tiempo. La correlación entre las tasas de participación en di- ferentes tipos de evaluaciones sugiere un proceso dinámico. Pero un análisis más comprensivo de estas dinámicas debería sugerir vínculos potenciales. Este será el tema de futuros trabajos. Sobre los datos utilizados La información sobre evaluaciones nacionales fue reunida por los autores con la ayuda de colegas de la UNESCO y con los aportes de muchos funcionarios de Ministerios de Educación nacionales de todo el mundo. La compilación de datos referidos a evaluaciones internacionales y regionales se realizó con el apoyo de las institu- ciones académicas de los autores. La base de datos vinculada a este trabajo se focaliza exclusivamente en la participación de los países en vías de desarrollo en los tres tipos de evaluaciones: (1) evaluacio- nes internacionales que involucran a múltiples países de diferentes regiones; (2) evaluaciones regionales que involucran a un grupo de países de una sola región geográfica; y (3) evaluaciones nacionales en las que sólo un país se encuentra involucrado. Este trabajo se centra en el grado de participación de cada país en cada tipo de evaluación y en cómo ésta se modifica con el tiem- po. En un pequeño número de casos notamos que un país llevaba a cabo una evaluación pero era incapaz de dar cuenta de la fecha en que la evaluación había sido tomada. Por este motivo, en algunos de los cuadros el número de países en vías de desarrollo que hemos incluido varía de acuerdo a si incluye o no información referida a la fecha de la evaluación. Para ser exactos, las evaluaciones analizadas en este trabajo varían sustancialmente en otras dimensiones de importancia, por ejemplo: (a) qué grupo de estudiantes fue evaluado; (b) qué temas o competencias fueron puestos a prueba; (c) el nivel de estanda- rización de los elementos incluidos en la evaluación; (d) el uso de una dimensión comparativa explícita en el diseño de la evaluación; y (e) a qué altura del año escolar fue tomada la evaluación. Nuestra intención es evaluar estas dimensiones cuando hay suficientes datos fiables disponibles. Como se mencionó anteriormente, la base de datos utilizada para este trabajo incluye a todos los países en vías de desarrollo (N=151) de los que puede tenerse certeza acerca de si participaron o no en por lo menos uno de estos tres tipos de evaluación y si puede conocerse las fechas en que se tomaron. Para las evaluaciones internacionales
  • 9. Participación de los países en vías de desarrollo en...David H. Kamens y Aaron Benavot18 19 las fechas de inicio son en los años sesenta. Para las evaluaciones regionales y nacionales, las fechas comienzan en los años noventa. Por ello hemos decidido agrupar las tendencias en tres períodos: 1960-1989, 1990-1999 y 2000-2009. Para ilustrar la estructura de los datos, presentamos primero un esquema que clasifica la participación de cada país en los tres tipos de evaluación. El cuadro 1 muestra la estructura básica de nuestros datos. Los 151 países en vías de desarrollo han sido doblemente clasificados según su participación en al menos una instancia de evaluación internacional, regional y/o nacional entre 1960 y 200863 . El Cuadro 1 no presenta información detallada sobre el alcance de la participación o, en otras palabras, el número de veces que los países participaron en cada tipo de evaluación. Nuestro eje aquí es el porcentaje de países que participaron al menos una vez en cada evaluación durante cada período. El total de evaluaciones conmutadas de esta manera suma 886. Si se incluyen las participaciones múltiples en cada período, el número asciende a 1052. Cuadro 1: Clasificación de países en vías de desarrollo según el tipo de evaluaciones que tomaron 36  En los casos en que faltaban datos o bien se desconocían las fechas de participación, se llevaron a cabo investigaciones con la colaboración de colegas de la UNESCO y los Ministerios de Educación nacionales. La información recabada nos permitió asignar fechas de participación a varios países que sabíamos, a través de otros registros, que habían tomado evaluaciones.
  • 10. Participación de los países en vías de desarrollo en...David H. Kamens y Aaron Benavot20 21 Fuente: Elaboración propia * Ejemplos de evaluaciones internacionales: TIMSS, PIRLS y PISA. ** Ejemplos de evaluaciones regionales: SACMEQ, PASEC y SERCE. Resultados Los números y porcentajes del Cuadro 2 se basan en el número de evaluaciones tomadas según tipo y período. No representan el número de países participantes sino la cantidad de evaluaciones administradas. Este cuadro, combinado con la información de los Gráficos 2-4, cuenta una interesante historia sobre el patrón de crecimiento de cada tipo de evaluación. Cuadro 2: Porcentaje y número de cada tipo de evaluación a través del tiempo
  • 11. Participación de los países en vías de desarrollo en...David H. Kamens y Aaron Benavot22 23 Fuente: Elaboración propia Para comenzar, la aplicación internacional de evaluaciones ha mos- trado un patrón de crecimiento constante desde comienzos de los años sesenta. Se evidencian picos de actividad en ciertos años (1969; 1989; 2003; 2007) en los cuales la toma de evaluaciones creció notablemente. Los dos primeros picos coinciden con lo que se conoce como las dos primeras “olas” de evaluaciones IEA, mientras que los siguientes dos picos reflejan la introducción y expansión de las evaluaciones PISA. En general, el patrón que se observa es de crecimiento constante. Gráfico 1: Volumen de evaluaciones internacionales, regionales y nacionales tomadas en países en vías de desarrollo, 1959- 2009, según año y tipo Fuente: Elaboración propia Gráfico 2: Volumen de evaluaciones internacionales tomadas en países en vías de desarrollo, 1959-2009, según año Fuente: Elaboración propia Gráfico 3: Volumen de evaluaciones regionales tomadas en países en vías de desarrollo, 1959-2009, según año Fuente: Elaboración propia
  • 12. Participación de los países en vías de desarrollo en...David H. Kamens y Aaron Benavot24 25 Gráfico 4: Volumen de evaluaciones nacionales tomadas en países en vías de desarrollo, 1959-2009, según año Fuente: Elaboración propia Las evaluaciones regionales entran en auge en los años noventa. Estas muestran un patrón de crecimiento lento hasta el año 2007, cuando la evaluación regional más reciente ha sido concluida. El decrecimiento al final del último período corresponde simplemente a un intervalo de tiempo antes de la siguiente evaluación, que fue programada para los próximos años. Las evaluaciones nacionales, en cambio, muestran un crecimiento súbito en los años noventa, y hasta el año 2005. El decrecimiento hacia el final del período representa los límites exteriores de nuestra compilación de datos, que finalizó en el 2007. Por esta razón, esta caída abrupta de la curva es simplemente un dispositivo de los datos, la censura a la derecha de esta serie de datos. Dada la creciente preocupación respecto de la calidad de los siste- mas educativos nacionales y el bajo rendimiento en el aprendizaje de los estudiantes, tenemos razones de sobra para creer que la aplicación de evaluaciones regionales y nacionales continuará imbatible en los próximos años y que más países en vías de desarrollo pasarán a formar parte del círculo de países ya participantes. Otro modo de analizar los patrones de participación en las eva- luaciones es examinar la preponderancia de cada tipo de evaluación sobre el total administrado durante un cierto período de tiempo. Para hacer esto, agrupamos las cifras anuales de participación en evalua- ciones en tres períodos: 1960-1989, 1990-1999 y 2000-2009 y luego observamos la proporción de exámenes administrados que correspon- dieron a evaluaciones internacionales, regionales o nacionales en cada período (Cuadro 3). Insistimos nuevamente: los números transcriptos corresponden al total de evaluaciones tomadas, no al número de países. Cuadro 3: Porcentaje de evaluaciones internacionales, regionales o nacionales por período sobre el total Fuente: Elaboración propia Núm. total de Pruebas = 886 Las tendencias expresadas en el Cuadro 3 son instructivas y brin- dan una imagen bastante distinta de la de los cuadros anteriores, que trazaban el crecimiento de cada tipo de evaluación por separado. En el primer período (1960-1989) predominan las evaluaciones interna- cionales y llegan al 100%. De hecho, una compilación de datos refe- ridos a la participación en tareas de evaluación nacional en los años setenta y ochenta revelaría, con mucha probabilidad, una porción muy pequeña de evaluaciones nacionales entre países en vías de desarrollo durante ese período, lo cual llevaría a reducir levemente el porcentaje correspondiente a evaluaciones internacionales. En el siguiente período, 1990-1999, el porcentaje correspondiente a evaluaciones nacionales asciende a casi dos tercios (¡64%!) del total. La participación en eva- luaciones regionales crece hasta un 15% del total; y el porcentaje correspondiente a la participación en evaluaciones internacionales se reduce a un 21%, una reducción dramática. En el último período, 2000-2009, los patrones vuelven a cambiar. El total de evaluaciones se dispara de dos dígitos a un total de 886. La
  • 13. Participación de los países en vías de desarrollo en...David H. Kamens y Aaron Benavot26 27 participación en evaluaciones internacionales crece levemente desde su punto bajo en los años noventa hasta casi 30% del total de evaluaciones en el 2000. Las evaluaciones nacionales siguen predominando en este último período, dando cuenta de más del 70% del total de evaluaciones tomadas en los países en vías de desarrollo. La participación en eva- luaciones regionales se reduce levemente durante este período, dando cuenta de sólo un 9% del total de evaluaciones administradas. No hay duda sobre el hecho de que las evaluaciones nacionales se han convertido en el modo dominante de la tarea de evaluación del aprendizaje en los países en vías de desarrollo. Una pregunta para futuros trabajos sería si las evaluaciones nacionales van a acaparar todos los modos de evaluación o si la participación de los países en los tres tipos de evaluación continuará creciendo. En el pasado, los funcionarios de los gobiernos, los especialistas en educación y otros interesados en los países en vías de desarrollo se han preguntado si son relevantes y necesarias las evaluaciones internacionales de alto impacto, por considerarlas profundamente desconectadas de los as- pectos educativos y pedagógicos más generales a los que se enfrentan sus sistemas educativos y escuelas. Estos temores surgían en parte por la rápida difusión de las evaluaciones internacionales en los años setenta y ochenta, que se volvieron el referente de cientificidad y rigor metodológico para las evaluaciones estudiantiles. Pero las tendencias descritas anteriormente aplacan ese temor. Asimismo, ponen sobre el tapete una pregunta interesante referida a la naturaleza de los incentivos de los países para participar en eva- luaciones nacionales y regionales. Sabemos que los incentivos para las evaluaciones internacionales de alto impacto -tanto materiales como normativos- para la participación de países en vías de desarrollo en evaluaciones clasificatorias han ido aumentando. Los países reciben ayuda material para realizar estas evaluaciones y, a la vez, aumenta su credibilidad como “buenos ciudadanos” y estados-nación “respetables” (véase Kijima, 2010). La conformidad con las normas institucionali- zadas de los modernos estados-nación y los objetivos de sus políticas incrementa la elegibilidad de estos países en vías de desarrollo para recibir subsidios, préstamos, ayudas y otras formas de ayuda material. La pregunta es si las evaluaciones regionales y nacionales serán capaces de proveer beneficios similares para que los países participen y provean información sobre el desempeño y la calidad de sus sistemas educativos de acuerdo con los objetivos de las políticas nacionales (véase, por ejemplo, Fiala, 2006) y con los objetivos internacionales de la EFA. Una respuesta apropiada para esta pregunta exige una investigación sobre los mecanismos específicos de financiación y ayuda para los distintos tipos de evaluación ofrecidos por organismos internacionales (inclui- da la “Iniciativa Vía Rápida”), donaciones bilaterales y diversas ONGs (Chabbott, 2003). Futuras investigaciones deberían prestar especial atención a este factor. Finalmente, analizamos la participación en evaluaciones del apren- dizaje desde la perspectiva de los países y regiones. Específicamente examinamos qué porcentaje de países en vías de desarrollo en cada una de las seis regiones participa en cada tipo de evaluación (inter- nacional, regional y nacional) (Cuadro 4). En este análisis, los números bajo cada región corresponden a países, no a evaluaciones, e indican el número de países en vías de desarrollo de cada región de los cuales tenemos datos válidos. El número total de países en vías de desarrollo en este análisis fue de 151. Cuadro 4: Porcentaje de países en vías de desarrollo en cada región que tomaron al menos uno de los tres tipos de evaluaciones del aprendizaje Fuente: Elaboración propia Núm. de países= 151 [Núm. Total de Pruebas (50) (47) (85)]
  • 14. Participación de los países en vías de desarrollo en...David H. Kamens y Aaron Benavot28 29 Los porcentajes que se reflejan en el Cuadro 4 representan el nú- mero de países participantes dividido por el número total de países en esa región. El análisis indica que tres cuartos (77%) de los países de Asia Central y Europa del Este participaron en al menos una eva- luación internacional. Aproximadamente la mitad de los países de los Estados Árabes (48%) y de América Latina y el Caribe (47%) también participó en alguna evaluación internacional. En cambio, los niveles de participación de los países fueron más bajos en Asia (entre 20 y 30%) y en África Subsahariana (sólo 13%). El patrón de participación cambia dramáticamente cuando atende- mos a las evaluaciones regionales. En este caso, África Subsahariana lidera por sobre todas las demás regiones con una tasa de participación activa del 60% de los países de la región. Los países latinoamericanos y del Caribe también tienen una tasa de participación relativamente alta con un 53%. En las restantes regiones en vías de desarrollo, la participación en evaluaciones regionales es casi inexistente. Estos ha- llazgos indican el éxito de SACMEQ, PASEC y LLECE para obtener apoyo gubernamental en África y en los países latinoamericanos de habla hispana en lo que a la participación en evaluaciones de aprendizaje comparativas estandarizadas se refiere. Este hecho también sugiere un enigma interesante: ¿por qué motivo los gobiernos de otras regiones en vías de desarrollo (Asia Central; Sur y Oeste de Asia; Estados Ára- bes; Asia Occidental y el Pacífico) no han desarrollado asociaciones regionales destinadas a incentivar este tipo de evaluaciones? En lo referente a evaluaciones nacionales, todas las regiones ex- cepto dos (Europa del Este y Asia Central, por un lado, y Asia del Sur y el Oeste de Asia, por el otro) tienen tasas de participación de más del 50%. En una región, Latinoamérica-Caribe, casi tres cuartos (73,5%) de los países han tomado al menos una evaluación nacional de apren- dizaje. En términos generales, los números indican con claridad que las evaluaciones nacionales constituyen la forma predominante de evaluación en todos los países en vías de desarrollo, con la probable excepción de Europa del Este y Asia Central. Consideraciones finales Como hemos visto, las evaluaciones nacionales -es decir, eva- luaciones de aprendizaje no estandarizadas, adaptadas al contexto y no-comparativas- se han arraigado mucho en el mundo en vías de desarrollo como la herramienta favorita de los diseñadores de políticas. Se espera que esta tendencia se mantenga, dada la creciente demanda de mecanismos de rendición de cuentas y las ventajas relativas de las evaluaciones nacionales, como señalamos previamente. Sin embargo, la continuidad de esta tendencia dependerá también de las políticas de los organismos internacionales, ONGs y asociaciones regionales que ayudan y asesoran a los países sobre las evaluaciones. Hemos sugerido que las ONGs y asociaciones regionales son actores importantes en la difusión de la pericia, financiación y el sentido de urgencia referidos a la evaluación y medición del aprendizaje estu- diantil. Las evaluaciones regionales, por ejemplo, prevalecen en Amé- rica Latina y África Subsahariana. Los países comprendidos en estas regiones cuentan con fuertes asociaciones regionales ligadas a ONGs internacionales y europeas y otras redes profesionales que brindan ayuda en el diseño y administración de evaluaciones del aprendizaje. En algunos casos, la ayuda educativa de los donantes a los ministerios nacionales se vio condicionada por la puesta en práctica de las eva- luaciones (Kamens y McNeely, 2010). Este tipo de realidades sugiere que los países más vinculados con ONGs involucradas con pruebas y evaluaciones efectivamente tomarán más evaluaciones. Dichos grupos pueden controlar la profesionalidad, así como también los incentivos materiales y normativos que incitan a los países en vías de desarrollo a llevar a cabo evaluaciones. El desarrollo e impacto de tales redes y vínculos entre países exige que se analice críticamente en el futuro. Además, un estudio comparativo sobre el proceso mismo de evaluación sería de utilidad. ¿Cómo se diseñan y administran las evaluaciones y quién lo hace? ¿Cómo procesan las diferentes partes interesadas los datos arrojados y cómo se incorporan a los debates sobre reformas y políticas educativas? Los estudios comparativos podrían impulsar nuestro saber sobre los efectos de las tareas de evaluación. Por ejemplo, Diane Ravitch (The Nation, 14 de junio de 2010) ha se-
  • 15. Participación de los países en vías de desarrollo en...David H. Kamens y Aaron Benavot30 31 ñalado recientemente que, en los Estados Unidos, las evaluaciones se asocian con una política de “comparar y castigar”. Aquellas escuelas cuyos estudiantes obtienen puntajes por debajo de los estándares nacionales durante cuatro años consecutivos pueden ser cerradas, su personal despedido y sus estudiantes transferidos a otras escuelas. Según Ravitch, estas actividades de evaluación terminan castigando a los estudiantes -generalmente a los de bajos recursos-, a los maestros, padres y comunidades. También lleva a los estados a “apostar” por un sistema educativo, siempre deseosos de recortar presupuestos y de proteger su propia reputación como educadores. Por eso, el modo en que los países conducen y utilizan sus esquemas de evaluación y las políticas vinculadas con esos usos son temas que están listos para que se los investigue comparativamente. Conclusión Implícito en el eslogan “examinar, evaluar y comparar”, que se trans- formó en una especie de mantra del Banco Mundial y otros organismos multilaterales, está la idea de que existe una secuencia de pasos que los países pueden seguir para hacer viables sus sistemas educativos. El último paso en esta secuencia es que los líderes nacionales sometan sus sistemas educativos a una comparación con los de otras naciones y estados, una especie de tabla de una liga internacional de aprendizaje estudiantil. Nótese que este último paso del proceso da por supuesto que se ha llevado a cabo un monitoreo y una evaluación interna de sus propios sistemas y que tienen una idea clara de la calidad de la enseñanza, de los planes de estudios y de los resultados que están obteniendo. De todas formas, como hemos visto, a menudo en el mundo real el proceso se ha dado a la inversa. Históricamente, el mayor impulso ha tendido hacia las evaluaciones internacionales estandarizadas sobre una variedad de temas. Desde la década de los años sesenta, la tendencia de las evaluaciones internacionales ha ganado enorme fuerza y ayuda financiera. A pesar de que en un comienzo estuvieron limitadas a los países de altos ingresos de Europa Occidental y América del Norte, se fue expandiendo a regiones de Europa Central y del Este en los años noventa, y fue incluyendo a un pequeño pero creciente número de países en vías de desarrollo. Sospechamos que los motivos de los líderes de la IEA y del mo- vimiento para el desarrollo de exámenes trasnacionales comparati- vos surgieron en parte como respuesta a las tendencias educativas posteriores a 1950. Los sistemas educativos entonces presentes en Europa y en el mundo estaban lidiando con presiones para tener un acceso igualitario a la educación secundaria y terciaria, que hasta ese entonces eran sistemas de elite. Por ejemplo, la función primordial de las evaluaciones en los diferentes ciclos era determinar quiénes conformarían las futuras elites (véase Eckstein y Noah, 1993). La educación comprensiva fue uno de los remedios posibles tomados en consideración, en especial en Alemania. Torsten Husen, figura icónica del movimiento de evaluación de logros, por ejemplo, se mostró preocu- pado por los efectos de la expansión de la educación comprensiva en Europa (véase su obituario publicado on-line por la IEA, 31/08/2009). Él pensó que ello podía resultar una amenaza para los logros educativos en Europa. Para evaluar esta y otras hipótesis sobre los efectos de la democratización se necesitaba un estudio comparativo de los países con sistemas educativos diferentes. Una vez que este movimiento logró atraer a los especialistas y los recursos crecientes de las ONGs y otras instituciones, ganó fuerza. La globalización económica intensificada en los años ochenta avivó el debate referido al aumento del rendimiento estudiantil e incrementó significativamente el interés y la presión de los países ricos y emer- gentes para evaluar (véase Baker y Letendre, 2005). La tradición de evaluar logros internacionalmente estaba allí junto con la capacidad para llevar a cabo esos esfuerzos. Estaba disponible, estaba validada por su uso de métodos científicos y por la teoría de los tests de psicología y podía ser llevada a cabo expeditivamente con los recursos disponi- bles. De este modo, se institucionalizó como el modo de lidiar con la preocupación de las elites nacionales referida a la competitividad de sus sistemas educativos nacionales (véase DiMaggio y Powell, 1991; Strang y Meyer, 1993). En abrupto contraste con su evolución en los países desarrollados, la evaluación estudiantil en los países en vías de desarrollo ha impli-
  • 16. Participación de los países en vías de desarrollo en...David H. Kamens y Aaron Benavot32 33 cado una expansión sin precedentes de las evaluaciones regionales y nacionales a partir de los años noventa. Estas evaluaciones representan los primeros pasos de un intento genuino por parte de muchos países en vías de desarrollo de tomarle el pulso al modo en que funcionan sus propios sistemas educativos (véase Lockheed y Verspoor, 1990). El argumento a favor de las evaluaciones y pruebas nacionales es convincente. Si se llevan a cabo con suficiente rigor metodológico, proveen información crucial sobre la organización de las escuelas, sus directivos, la calidad de la enseñanza, la educación de los docentes, la fuerza de su plan de estudios y los resultados de los alumnos en relación con el plan de estudios. Esta es una importante tarea en sí misma. Si las reformas educativas han de ser evaluadas necesitan, por ejemplo, que se las rastree y evalúe dentro del contexto en el cual han sido implementadas. Esto requiere datos de evaluaciones nacionales y subnacionales recabados a lo largo del tiempo. Las eva- luaciones regionales van un paso más allá y proveen una base para comparaciones cruzadas de la calidad y los resultados de los distintos sistemas educativos nacionales. Las comparaciones regionales son especialmente útiles para los países en vías de desarrollo interesados en evaluar críticamente lo que parece estar funcionando en los países vecinos, que pueden estar tratando temáticas y lidiando con problemas educativos similares. Este tipo de desarrollo presenta una paradoja y suscita una pre- gunta interesante: ¿por qué llevó tanto tiempo que las evaluaciones nacionales y las comparaciones regionales fueran utilizadas como herramientas de los educadores nacionales del mundo en vías de de- sarrollo? Una respuesta a esta paradoja es que algunos países en vías de desarrollo (por ejemplo: Sudáfrica, Chile) que habían participado en las primeras rondas de evaluaciones internacionales ya estaban realizando múltiples evaluaciones y análisis internos. En todo caso, el vínculo amplio y específico de cada país entre las evaluaciones inter- nacionales, regionales y nacionales representa un área importante para la investigación futura. Por ejemplo, ¿la metodología y los intereses propios de las evaluaciones de alto impacto internacionales anularán otras formas de evaluación o las reorganizarán para volverlas más similares a los exámenes comparativos? Los hallazgos de este trabajo proveen evidencia clara de que las evaluaciones nacionales y, en ciertas regiones, las regionales, están prosperando en los países en vías de desarrollo. La pregunta pendien- te es si esta tendencia continuará. Ello depende en gran medida del contexto internacional. Si las ONGs y otros organismos involucrados en la evaluación se inclinan hacia las pruebas estandarizadas como modo de evaluar los sistemas educativos, el amplio movimiento en pro de las evaluaciones nacionales recomendado por Lockheed y Verspoor (1990) y otros se verá presionado para focalizarse más detalladamente en torno a parámetros internacionales de referencia. Ciertamente hay lugar para este tipo de evaluaciones comparativas. Pero el peligro sería que ello llevara a eliminar las evaluaciones de todo un sistema educativo en pos de la fórmula mágica que eleve la puntuación en los exámenes (véanse los trabajos publicados en The Nation el 14 de junio de 2010 por David Kirp, Diane Ravitch y Linda Hammond-Darling sobre los esfuerzos para la reforma en los Estados Unidos). Si las evaluaciones internacionales de alto impacto dejan fuera a las nacionales y regionales como consecuencia de su superioridad de recursos y legitimidad científica, los países en vías de desarrollo en particular perderán valiosas herramientas para evaluar a sus escuelas y docentes en formas más cercanas a sus propias realidades educativas. Se quedarán con una mentalidad competitiva y la crisis de confianza que esto genera en las discusiones nacionales sobre educación. De hecho terminarán imitando el destino de la reforma educativa en el mundo desarrollado, donde interminables y perniciosos ciclos de reforma educativa se suceden cada pocos años, dedicado cada uno a encontrar los medios más efectivos para elevar los puntajes obtenidos en los exámenes (Baker y LeTendre, 2005). Referencias bibliográficas Baker, D. P. y LeTendre, G. K. (2005): National Differences, Global Similari- ties: World Culture and the Future of Schooling. Stanford, CA: Stanford University Press. Benavot, A. y Braslavsky, C. (2006): School Knowledge in Comparative and Historical Perspective. Hong Kong: Springer Books.
  • 17. David H. Kamens y Aaron Benavot34 Benavot, A. y Tanner, E. (2007): TheGrowthofNationalLearningAssessments in the World, 1995-2006. Artículo de referencia confeccionado para el Education for All Global Monitoring Report (2008). Paris: UNESCO. Chabbott, C. (2003): ConstructingEducationforDevelopment:International Organizations and Education for All. New York: Routledge; Falmer. DiMaggio, P. y Powell, W. W. (1991): “Introduction”, en W. W. Powell y P. DiMaggio (eds.): The New Institutionalism in Organizational Analysis. Chicago: University of Chicago Press. Eckstein, M. y Noah, H. (1993): SecondarySchoolExaminations. New Haven, CT: Yale University Press. Fiala, R. (2006): “Educational Ideology and the School Curriculum”, en Benavot, A. y Braslavsky, C. (eds): School Knowledge in Comparative and Historical Perspective. Hong Kong: Springer Books. Kamens, D. H. y McNeely, C. L. (2010): “Globalization and International Testing and National Assessment”, Comparative Education Review, vol. 54, núm. 1, pp. 5-27. Keeves, J. (1995): The World of School Learning Selected Key Findings from 35 Years of IEA Research. The Hague: The International Association for the Evaluation of Educational Achievement. Kijima, R. Forthcoming. “The impact of aid and learning assessment activity”, en InternationalPerspectivesonEducationandSociety. London: Emerald. Lockheed, M. y Verspoor, A. (1990): Improving Primary Education in Deve- loping Countries. Washington, DC: World Bank. Meyer, J. W., Kamens, D. H. y Benavot, A. (1992): School Knowledge for the Masses: World Models and Curricular Categories in the Twentieth Century. London: Falmer. Strang, D., y Meyer, J. W. (1993): “Institutional Conditions for Diffusion”, Theory and Society, vol. 22 (Agosto), pp. 487-511. World Bank (2005): Expanding Opportunities and Building Competencies for Young People. Washington, DC: World Bank. Motivación, organización y carrera de los docentes: el caso italiano*1 Giuseppe Bertola**2 Daniele Checchi***3 Resumen Este artículo se propone identificar los objetivos del sistema educativo italiano y sus recursos para optimizar el trabajo de los docentes y para encontrar, para cada uno, el ámbito más adecuado, con la finalidad de encontrar propuestas que puedan ayudar a mejorar la escuela italiana. Nos proponemos también dilucidar sobre la base de qué elecciones, reglas y controles se regula el sistema educativo italiano. Para ello, se analizarán las interacciones entre docentes y estudiantes para determinar cómo debería seleccionarse el personal, cómo debería asignársele tareas específicas y cómo deberían implementarse los controles y vínculos jerárquicos. Palabras clave: carrera docente - motivación - incentivos - interacciones - recursos Abstract This article proposes to identify the objectives of the Italian educational system and its resources in order to optimize the work of teachers, and to find for each one, the most proper place, to find the proposals that may help to improve the Italian school. We also try to clear on the basis of which 1  * Traducción del italiano: Luis Esteban Cicalese. 2  ** Facoltà di Scienze Politiche, Università degli Studi di Torino - Department of Economics, European University Institute. Email: giuseppe.bertola@edhec.edu 3  *** Facoltà di Scienze Politiche y Facoltà di Economia, Università degli Studi di Milano. Email: daniele.checchi@unimi.it
  • 18. Motivación, organización y carrera de los docentesGiuseppe Bertola y Daniele Checchi36 37 elections, rules and controls the Italian educational system regulates itself. In that purpose, interactions between teachers and pupils will be analyzed, to determine how the personnel selection should be carried out, how should specific jobs be assigned and in what way should controls and hierarchical relations be implemented. Key words: teacher’s career – motivation – incentives – interactions – re- sources Como en otros países, la escuela italiana, a pesar del elevado nivel de financiamiento (que se refleja, fundamentalmente, en la baja can- tidad de alumnos por cada docente), no funciona como quisiéramos. Para mejorarla, es necesario clarificar cuáles son los objetivos del sistema educativo, y qué recursos se quieren poner a disposición para alcanzarlos. Se pueden privilegiar aspectos ligados a la equidad y la cohesión social, o apuntar a la maximización de la eficiencia pro- ductiva y de los rendimientos individuales en el mercado del trabajo. Sobre la base de ello, un buen docente puede ser mejor utilizado en un instituto profesional de la periferia o en un liceo del centro. Pero también es necesario, y fundamental, entender cómo se puede lograr que los docentes (y los estudiantes) vayan a trabajar allí donde son más útiles, y que trabajen bien. Incentivos monetarios y evaluaciones cuantitativas por sí solos no bastan. Tampoco se puede confiar únicamente en las elecciones económicas autónomas de docentes y familias, ya que el producto de las escuelas y la calidad de quienes trabajan allí tienen muchas dimen- siones y son difíciles de evaluar objetivamente. No es sencillo definir las áreas o los estudiantes que merecen o necesitan un mayor apoyo, y entender quién está efectivamente en condiciones de proveerlo, dado que la instrucción es una actividad a realizar en conjunto, entre personas que se hablan, se tienen simpatía, o no. Los recursos sirven y cuestan, pero no se aprende únicamente utilizando aulas, pizarrones, bancos, libros y computadoras: se aprende con y de otros estudiantes, y para producir e impartir instrucción y conocimiento es necesario que se pueda interactuar y colaborar, ya sea con otros estudiantes o con otros docentes. Más que de incentivos monetarios, la producción de instrucción vive de monitoreos a nivel personal, y de un clima de respeto recíproco y de objetivos compartidos. Sin embargo, es inútil lamentar la ausencia de semejante clima. No hace falta renunciar a priori a sistemas de evaluación e incentivo de docentes ya que muchos problemas de organización y motivación del sistema educativo italiano, y de quienes trabajan allí, se originan precisamente en la configuración confusa y débil de los objetivos e incentivos. Al utilizar los instrumentos de gestión del personal y de orientación de elecciones de los usuarios deben tenerse en cuenta sus límites y defectos. Como todo sistema económico y social, el sistema educativo funciona tanto sobre la base de elecciones individuales como en función de reglas y controles. Y no puede funcionar bien si las reglas no son claras y estables, y si se formulan y reforman en función de presiones de grupos de interés, en lugar de sobre la base de objetivos del sistema, con instrumentos adecuados para influenciar al conjunto. En el estado actual, docentes y familias no están privados de información y de posibilidades de elección. Pero la información sólo circula informalmente, y la relación entre las elecciones y objetivos de las familias es compleja y tediosa. Para detener el progresivo deterioro del sistema de instrucción italiano es necesario, ante todo, evaluar los daños causados por el clima de incertidumbre y desmoralización, y luego formular reglas claras y estables aptas para alcanzar objetivos claros y ampliamente compartidos. Enfoque En este trabajo analizaremos los aspectos de las interacciones entre docentes y estudiantes, preguntándonos, en particular, cómo configurar la selección del personal, la asignación de tareas específicas a cada docente, y los controles y vínculos jerárquicos. Nos detendremos con particular atención en los aspectos más propiamente económicos de todos estos problemas. Los recursos eco- nómicos son importantes pero, más que la cantidad, importa el modo en que se utilizan. Desde el punto de vista económico, “el problema principal no es que se gaste poco o mucho dinero, sino que se obten- ga poco de cada euro gastado”(Friedman, 1955). Para aprovechar al
  • 19. Motivación, organización y carrera de los docentesGiuseppe Bertola y Daniele Checchi38 39 máximo los recursos disponibles, y alcanzar los objetivos asignados al sistema escolar, es preciso entender dónde es útil colocar a cada docente, estudiante, recurso, pero, sobre todo, es necesario hacer que la actividad de cada recurso educativo llegue hasta allí, y que se desarrolle del modo más eficaz posible. Evaluación y competencia son útiles para suscitar esfuerzos pro- ductivos, pero pueden ser deletéreos si los esfuerzos no se coordinan oportunamente y si no se basan en informaciones confiables. Y es preciso, también, tener presente que los buenos resultados son costosos en términos de recursos financieros pero, y sobre todo, en términos de esfuerzo de docentes y estudiantes. La organización del trabajo debe no sólo perseguir los objetivos que le han sido asignados, sino también ser accesible a los trabajadores. En la formulación de ese vínculo de participación se debe tener en cuenta no sólo el salario sino también las condiciones en las que este se eroga. Es comprensible que evaluación y competencia sean desagradables para quien sabe que está o teme estar en desventaja en el punto de partida, o que teme que imperfectos y riesgosos sistemas de evaluación potencialmente lo perjudiquen. Ya sea por comprender muchas de las características del sistema italiano, ya sea por delinear en forma realista posibles reformas, es necesario tomar muy en consideración este tipo de vínculo/objetivo. Sería in- genuo y reduccionista limitarse a elegir entre equidad y eficiencia en términos meramente financieros, porque la tecnología de producción de instrucción, como la calidad de su producto y de la vida de quien trabaja en él, no es sólo una cuestión de salarios, sino también, y sobre todo, de condiciones de trabajo en grupo. Si nos preguntamos cómo se puede organizar el aporte de los integrantes en el interior del sistema escolar de la manera más ren- table posible, se pueden distinguir dos aspectos del problema. Por un lado, es necesario pensar cuáles son las características relevantes de un buen docente, y cómo hacer para que los trabajadores más aptos sean seleccionados o se auto-seleccionen para trabajar en la escuela. La capacidad de una persona para trabajar como docente depende tanto de sus conocimientos parcialmente mensurables en términos de sus títulos de estudio, credenciales educativas, experiencia laboral, como de sus características personales: entre estas últimas, algunas pueden ser fácilmente observables (género, edad, títulos de estudio), y son gobernables a través de un diseño institucional organizado en función de la modalidad de reclutamiento de la profesión mencionada (OECD, 2005); otros (como la motivación, confiabilidad, claridad ex- positiva, capacidad de liderazgo, creatividad) son difíciles de observar de manera directa: habría que deducirlos de la eficacia expresada en el ámbito del ejercicio de la profesión docente, y son controlables sólo indirectamente a través de determinados procesos de auto-selección que se dan en el transcurso de la propia profesión. Por otro lado, es menester pensar cómo se puede motivar e incenti- var al personal que opera en la escuela para que realice bien su propio trabajo. Ambos aspectos están relacionados, ya sea porque las caracte- rísticas personales de los potenciales docentes influyen también en su sensibilidad hacia los incentivos, o porque la atracción de un trabajo como docente depende también, o sobre todo, de las condiciones de trabajo, y por lo tanto de la estructura de las carreras y los incentivos. En función de ambos aspectos, se pueden identificar instrumentos de intervención basados en mediciones de los input (calificación y trabajo de los docentes) o de los output (resultados de los estudiantes). Y en ambos casos se encuentran dificultades porque tanto las características de los docentes, como los efectos de su trabajo sobre los resultados escolares de sus alumnos, son de difícil distinción y mensurabilidad. Selección Todo sistema escolar establece criterios formales de acceso a la profesión a través de mecanismos de reclutamiento y acreditación. Pueden también preverse formalmente procesos de formación continua y de evaluación de la evolución de las características curriculares de los docentes, a los efectos de su progresión de carrera. Las características relevadas al ingreso e in itinere deberían ser obviamente funcionales al tipo de objetivo que se quiere alcanzar. Para la transmisión de co- nocimiento hacia los estudiantes sería necesario realizar la selección, y estructurar la progresión de carrera en función de títulos y pruebas que acrediten la posesión de los conocimientos relevantes, además de evaluar su dominio por parte del docente, y la capacidad pedagógica de
  • 20. Motivación, organización y carrera de los docentesGiuseppe Bertola y Daniele Checchi40 41 exponerlos. Para la formación de capacidades relacionales, el segundo aspecto es predominante: los docentes deberían, sobre todo, estar en condiciones de entender y evaluar psicológicamente a sus alumnos y de ejercer control sobre sus relaciones personales. En Italia, los criterios formales de reclutamiento de los docentes se basan, desde siempre, en el ingreso al cargo de personas que provienen de la franja más alta de listados que se basan en puntajes atribuidos, por un lado, por indicadores de habilidades individuales y, por otro lado, por los servicios prestados (antigüedad en el cargo en contratos temporarios). Entre los indicadores formales de la capacidad de ense- ñanza, además del título de estudio, se destacan en el sistema italiano los puntajes que habilitan para la enseñanza. Dado que el derecho de selección de la sede de servicio también se atribuye sobre la base de la lista, el puntaje aparece como un indicador de actitud hacia la enseñanza, o como una recompensa a la prestación de servicios en las sedes menos deseadas. Pero es lícito dudar acerca de si los puntajes que resultan de esta compleja situación proveen una oportuna selec- ción entre los candidatos al cargo. La adopción de criterios puramente administrativos (y no salariales o evaluativos) para el acceso al cargo impide que los profesores desarrollen el rol de selección y motivación que normalmente tienen en el mercado de trabajo, y la utilización de tales criterios también para la gestión de la movilidad entre sedes de trabajo, sea antes o después del ingreso al cargo, reduce mucho los incentivos para que los docentes realicen sus mejores esfuerzos en el lugar de trabajo en el que se encuentran. Aunque son difíciles de confirmar y refutar empíricamente, las dudas se acentúan, debido a la amplia variedad temporal y difícil verificabili- dad de los criterios de atribución del puntaje. Es cualitativamente claro que tales atribuciones otorgan importancia, por un lado, a factores relevantes para la demanda de trabajo, midiendo la habilidad (aunque sea sólo cognitiva) y la voluntad (incluso si es sólo propensión a prestar servicios en los lugares menos deseados) de los aspirantes a docentes; por el otro, a factores relevantes para la oferta de trabajo, o bien a indicadores de “necesidad de trabajar” como puede ser la presencia de hijos en la familia, o la disponibilidad a prestar servicios en condiciones precarias. Pero la importancia relativa de los dos tipos de criterios no es explícita y se encuentra sujeta a fuertes variabilidades en el tiempo, y es prácticamente imposible de medir y prever. Autoselección A tales efectos, es importante reconocer que en todo sistema escolar a la selección formal de los docentes se agregan de manera paralela otros tantos importantes procesos de autoselección, basados en lo atractiva que resulta la enseñanza para personas de determinada extracción social y con distintas alternativas laborales. Un importan- tísimo aspecto de las condiciones de trabajo son los mecanismos de control e incentivo sobre los que volveremos más adelante, que tienen efectos no sólo sobre las prestaciones sino también sobre la selección de los docentes. Aquí discutimos aspectos también importantes, y más evidentes, acerca de cómo la autoselección del personal docente puede poner en evidencia las relaciones que existen entre retribución ofrecida, configuración de las prestaciones laborales y su aporte al proceso productivo escolar. El nivel retributivo en el ingreso selecciona sólo a los aspirantes cuyo salario de reserva (es decir, la retribución mínima por la que están dispuestos a trabajar) es inferior a la cifra ofrecida.1 Para hacer que personas capaces consideren conveniente dedicarse a la enseñanza, es obviamente importante que la retribución sea proporcional a la que podrían ganar en otros trabajos, especialmente en referencia a los salarios percibidos cuando ingresan a la profesión docente más que en el transcurso de su carrera. Para permitir que la escuela apunte a la trasmisión y selección de capacidades operativas en el mercado de trabajo, los docentes no deberían sólo saber, sino también saber hacer. Para atraer personal de calidad, sería oportuno en teoría regular los salarios sobre la base de las posibilidades alternativas de obtener ganancias, es decir, pagar más a los docentes de las materias en cuyos campos las ganancias externas a la escuela son más altas, o a quien presta servicio en zonas geográficas donde es fácil encontrar trabajos bien pagos. Ello es difícil en un sistema público que no está dotado de sistemas de control objetivo de la capacidad laboral, que no se articula con un mercado de trabajo flexible, y que no prevé diferenciaciones
  • 21. Motivación, organización y carrera de los docentesGiuseppe Bertola y Daniele Checchi42 43 retributivas asociadas a una diferenciación de los horarios y de los contenidos didácticos impartidos. También es posible introducir mecanismos de selección de personal que no se centren en las competencias personales disciplinarias, sino que se basen en tests actitudinales que apunten a medir las com- petencias consideradas centrales para la profesión docente (como sucede, por ejemplo, en Singapur). El informe de McKinsey sobre los mejores sistemas escolares (que los resulatdos PISA en sus informes sobre las competencias de los estudiantes quinceañeros identifica como top performer) destaca como uno de los elementos del éxito la capacidad de seleccionar a los mejores candidatos para la enseñanza. La selección se produce cuando se recluta a los aspirantes a docentes que han obtenido los mejores resultados (de lo que se infiere el criterio según el cual “para ser un buen docente es necesario haber sido un óptimo estudiante”), y se los somete a un adiestramiento centrado en sus capacidades didácticas y relacionales que, a su vez, son evaluadas (adiestramiento del cual inferimos que el segundo criterio es que “para ser buen docente hay que haber aprendido a enseñar”).24 Esta doble selección en el ingreso anula el mecanismo de la “lista de espera” (como los listados italianos) que producen, en cambio, una selección opuesta: sólo aquel que no tiene otras alternativas posibles, o mejores, queda a la espera de ser empleado. En Italia, las retribuciones uniformes del personal docente son, al fin y al cabo, suficientemente elevadas: en efecto, generan una amplia oferta de trabajo a la cual se ajusta el empleo, ya sea precario o de rol. La gestión de este ajuste sobre la base de listados administrativos interactúa con la composición heterogénea del grupo de candidatos en distintos sectores científico-disciplinarios, y en distintas áreas geográ- ficas. En la práctica, existen dos importantes mecanismos correctivos de la uniformidad en las retribuciones. Por un lado, las listas se agotan más velozmente en aquellas materias o áreas geográficas en las que escasea la oferta de trabajo, como las materias científicas en el Norte de Italia: en una situación de igualdad de salario, una expectativa de 24  Un mecanismo de selección en el ingreso tiene la ventaja de constituir en sí mismo un factor que motiva, ya que es fuente de prestigio social y de autoestima. ingreso al cargo en tiempo razonable incitaría (si se basa en un claro cuadro normativo) al personal más capaz a considerar más seriamente la movilidad geográfica, o disciplinar, hacia tales zonas o disciplinas. Por otro lado, para quien enseña en las disciplinas en las que existe un amplio mercado profesional (como ingenieros e inspectores) existe la opción del segundo trabajo, un modo legítimo y liberal de gestionar la demanda y la oferta, siempre que el segundo trabajo no sea precario, y no vaya en detrimento de la cantidad y calidad del trabajo erogado en el primero. La posibilidad de combinar la enseñanza con otras actividades es, en efecto, un factor importante en el proceso de autoselección de los docentes, con importantes consecuencias sobre su composición demo- gráfica: la composición del cuerpo docente es determinada por el grado de atracción y de selección ejercido en el ingreso a la profesión docente. Si las retribuciones de los profesores se determinan sobre la base de la demanda y oferta relativas (como ocurre en contextos de mercados de trabajo flexible de los docentes, como en el caso estadounidense), el nivel retributivo puede utilizarse como medida indirecta de la calidad de un docente (Hanushek y Rivkin, 2006), mientras que en el contexto italiano (en el cual la retribución difiere sólo por el nivel escolar y la antigüedad en el cargo) esta referencia no es indicativa de la eficacia de cada docente. De todas maneras, la atracción que ejerce un salario de una cierta cantidad depende de las condiciones de trabajo y los “diferenciales compensatorios” entre enseñanza y otras ocupaciones (es decir, los incentivos económicos que harían falta para incitar a un docente a aceptar una profesión distinta) son generalmente diferentes para distintas personas. Dado que horario y calendarios de las escuelas son particularmente aptos para combinarse con las tareas domésticas de las madres de familia, no sorprende que el crecimiento del empleo femenino en la escuela sea aún más fuerte que la participación feme- nina a nivel global en el mercado de trabajo.35 La sincronía entre las propias obligaciones y las obligaciones escolares de los hijos puede ser 35  Véase Hanushek y Rivkin (2006) para un análisis de éstos y otros mecanismos auto- selectivos del personal docente. La profesión docente es family friendly, ya que los horarios de trabajo y los períodos de vacaciones concilian el trabajo externo con el de estar al cuidado de niños. Véase Lazear, 2003.
  • 22. Motivación, organización y carrera de los docentesGiuseppe Bertola y Daniele Checchi44 45 importante en una realidad como la italiana, en la que eventuales abs- tenciones al trabajo por parte de los docentes (huelgas, enfermedades, etcétera) pueden causar serios problemas a todas las familias en las que ambos cónyuges trabajan pero ninguno es docente. La tendencia al empleo femenino, claro está, no va en detrimento de la selección de personal de calidad, que puede ser atraído por las condiciones de trabajo, y no por el salario cuando la familia ya cuenta con una renta primaria. Como los otros mecanismos de autoselección, también este debe ser tenido en atenta consideración al momento de evaluar la evolución y las posibles reformas del sistema. Por un lado, para evitar bajas en la calidad del personal docente, una creciente rigidez de las obligaciones horarias de los docentes, con reducción de los espacios temporales autogestionados y de vacaciones, requiere mayores com- pensaciones económicas cuanto más fuerte es la atracción de horarios flexibles y reducidos para el personal interesado. Por otro lado, sería deseable que se evitara ofrecer ulteriores premios a la ocupación fe- menina bajo la forma de amplios períodos de licencia por maternidad combinados, a la vez, con generosos beneficios. Como en el caso de empleos profesionales que corren paralelos a las obligaciones escolares, el riesgo es que el segundo trabajo (en la familia) vaya en detrimento del primero. Si bien es legítimo y útil que la escuela utilice sus már- genes de flexibilidad para atraer personal de calidad comprometido en otros frentes, el objetivo primario debería ser que, una vez que está en funciones, se haga trabajar a dicho personal y no que se le otorguen licencias o jubilaciones. Asignación y trabajo Una vez que los docentes han sido atraídos y seleccionados, no es definible a priori cuál es su mejor utilización. En general, los mejores docentes están sub-representados en las escuelas y áreas urbanas donde son mayoría los estudiantes provenientes de familias con un background socioeconómico menor. Desde el punto de vista de la ges- tión del sistema formativo, un docente eficaz puede ser mejor utilizado en un instituto profesional de la periferia que en un liceo del centro, pero es claro que un traslado en esa dirección mejoraría la igualdad en detrimento de la ya deficitaria capacidad del sistema de producir instrucción de alta calidad en, al menos, algunos de sus segmentos. En general, la movilidad elegida por los docentes produce estos resultados, que pueden en parte plasmarse en la configuración de la relación entre trabajos ejercidos, experiencia acumulada y plan de carrera. A la excesiva libertad de elección por parte de los docentes, las políticas públicas pueden contraponer requisitos administrativos (un período mínimo de permanencia en una nueva sede), incentivos económicos, o ventajas de carrera (como ocurría en el caso de la anti- güedad generada por la enseñanza en la cárcel), o prácticas de acom- pañamiento (mentoring) para docentes en el inicio de sus carreras.46 En Italia, la asignación de sedes de trabajo está organizada sobre la base de criterios administrativos, pero de todas maneras es influenciada por las elecciones de los docentes que tienen derecho, una vez en el cargo, a pedir su transferencia (Barbieri et al., 2007). La movilidad es obviamente aún más intensa entre los docentes precarios. Las dife- rencias salariales y la disponibilidad de puestos en lo orgánico podrían garantizar la cobertura de puestos importantes con docentes valiosos si la composición del cuerpo docente de cada escuela se orientara hacia objetivos claros, y la asignación sobre la base del puntaje en el listado correspondiese a criterios de eficacia del personal docente. En lo que al trabajo respecta, el sistema italiano no puede adaptar las características de la ocupación a las de cada docente, dada la unicidad de los recorridos académicos y la estandarización de los re- quisitos contractuales (25 horas de clases frente a alumnos en el jardín de infantes, 22 en la escuela primaria y 18 en la escuela secundaria, sobre un total de 34 semanas al año por cátedra a tiempo completo). En realidad, el trabajo de los docentes no consiste exclusivamente en la presencia en el aula, sino que involucra también otras dimensiones (actividades de tipo organizativo, relaciones con los padres y con el territorio, actividades de tipo extra-escolar). Las competencias necesa- 46  En general, en la escuela italiana eran los inspectores de las Superintendencias quienes desarrollaban esta función de sostén de los recién ingresados a la profesión docente, mientras que hoy prácticamente ha desaparecido, y el personal encuadrado en tales tareas o bien desarrolla tareas de investigación, o se limita a intervenciones en caso de existencia de demandas por parte de las familias.
  • 23. Motivación, organización y carrera de los docentesGiuseppe Bertola y Daniele Checchi46 47 rias para este tipo de tareas pueden diferir (y en general difieren) de la capacidad de motivar a los estudiantes al aprendizaje. No obstante, la estructura organizativa de las escuelas italianas, poco jerarquizada, li- mita mucho las posibilidades de diferenciar explícitamente los trabajos que se atribuyen a los docentes. Este objetivo ha sido parcialmente per- seguido a través de la introducción de las “funciones instrumentales”. Los docentes que consideran que poseen competencias particulares, no necesariamente ligadas a la transmisión de contenidos curriculares (como son, por ejemplo, la orientación de los estudiantes al ingreso y/ egreso, los vínculos con empresas y entes locales, la educación en la prevención sanitaria, por mencionar los más frecuentes), pueden pre- sentar su demanda ante el Colegio Docente57 en la escuela en la que operan. Si los proyectos son (colegiadamente) aprobados y asignados a uno o más docentes, estos presentarán informes intermedios y finales sobre los resultados de su desempeño, y obtendrán una retribución adicional, proporcional (al menos desede el punto de vista teórico) al tiempo empleado en su desempeño. En modo análogo, en presencia de financiamientos orientados, se lleva a cabo la asignación de proyectos especiales. No obstante, la aprobación colegiada de las iniciativas de los autores, y la ausencia de evaluaciones externas de los resultados de los proyectos corren el riesgo de neutralizar la naturaleza indicativa del mérito del sistema, en tanto se asigna un poder de veto también a los docentes menos innovadores y también menos motivados, o más incapaces. No sería oportuno confiar exclusivamente en mecanismos de selec- ción individual y compensación monetaria en un campo, como el de la instrucción, caracterizado por información imperfecta y objetivos de carácter colectivo. La rigidez de los encuadramientos contractuales es, en efecto, en todas partes típica del empleo público. Pero no es claro que, en el caso de los docentes, un reforzamiento particular esté justificado. En los hechos, esto puede producirse gracias a la protección sindical, que tiende siempre a hacer más rígida la gestión de la fuerza de trabajo, y es muy eficaz en tal sentido en el caso de actividades como la escolar cuya organización del trabajo tiene un carácter inter- 57 En Italia, el Colegio Docente es una institución interna de las escuelas (n. de t.)  personal y es difícil definir criterios de eficacia individual.68 En Italia, la acción sindical parece particularmente eficaz para mantener alta la ocupación, bajas las diferencias salariales, y limitadísima la evaluación de la eficiencia. Formación y progresión de carrera La escuela, dado el personal que está en condiciones de atraer y asignar a las distintas tareas, debe, luego, gestionarlo de manera productiva en varios aspectos. En esta sección nos ocuparemos de los aspectos de gestión del input que los docentes proveen, como la actualización profesional, la experiencia y la progresión de carrera. En la sección siguiente consideraremos cómo todo ello puede cambiar con incentivos colegiados que motiven la medición, ya sea de input (menos fácil de definir y medir), o de los más elusivos y ciertamente más importantes indicadores de resultados obtenidos. La actualización profesional se considera como uno de los facto- res más indicados en la profesión docente, además de ser uno de los instrumentos más eficaces para mejorar el nivel de aprendizaje de los estudiantes. Los instrumentos a disposición en la experiencia de varios países son numerosos: formadores externos, grupos de autoaprendizaje y/o de peer review. Más generalmente, los docentes, en el curso de su práctica, tienen la necesidad de que se los ayude a identificar los puntos débiles de esta, de que se los informe sobre las best practi- ces existentes (para esta finalidad, la experiencia de los colegas y/o formadores externos es fundamental) y de que se los motive para el mejoramiento de la propia práctica. En principio, no es fácil establecer de qué manera todo ello se debe, o se puede, desarrollar para que cada una de las estructuras 68  No se trata de un problema sólo italiano, como registra Murnane (2008): “Today teacher unions are important players in most urban school districts. Many urban teachers’ contracts specify not only salary scales and fringe benefits. They also specify many things once considered management decisions, such as maximum class size, length of the school day and school year, number of teaching preparations, amount of time devoted to training (typically called professional development), and procedures for filling teaching vacancies”.
  • 24. Motivación, organización y carrera de los docentesGiuseppe Bertola y Daniele Checchi48 49 dedicadas a la formación y actualización de los docentes encuentre, potenciado, el mismo problema de las escuelas. Si ni siquiera es fácil evaluar la calidad de la enseñanza, ¿quién podrá evaluar la calidad de quien forma a los formadores? A enseñar se aprende enseñando. Ya sea para no perjudicar a los estudiantes, o para aumentar el flujo de informaciones, es útil que docentes inexpertos aprendan también de otros docentes. Además de la residencia inicial, la única forma de aprendizaje en el sistema italiano actual se lleva a cabo durante el primer año de inmersión en el rol, cuando un docente con mayor antigüedad y un docente externo se ocupan de hacer el seguimiento del docente recientemente designado, y luego se ocupan de evaluar su desempeño. Una vez conseguida la confirmación, sólo la tutela de la propia reputación entre los colegas, estudiantes y familias podrá incitar a los docentes más motivados a proseguir en el mejoramiento de su práctica didáctica. En lo que respecta a la posibilidad de progresión de carrera, ella supone un escalafón exclusivamente retributivo, automático en cuanto está ligado a la antigüedad en el cargo, y sin posibilidad de cambio en las tareas que se llevan a cabo, salvo la enseñanza en otro nivel escolar (es también posible acceder a otro sector disciplinar a través de la per- manencia en listados distintos de aquel en que se presta servicio, pero tal facultad no se otorga nunca). En la práctica, no obstante, también el pasaje a órdenes de mérito superiores se produce normalmente en el interior del mismo sector disciplinar. La única forma de real promoción es el pasaje al estrato dirigente, que se acompaña, obligatoriamente, del abandono de la función docente. La antigüedad en el cargo (y el consiguiente puntaje) torna accesible la movilidad hacia sedes de servicio preferibles, pero esta tiene en el sistema un rol distinto del que tiene en una carrera que contempla fuertes aumentos de salario en ausencia de movilidad. El sistema italiano no prevé planes de carrera a través de niveles de encuadramientos de carácter jerárquico-organizativo, y no meramente de antigüedad en el cargo. La posibilidad (y no la certeza) de la progre- sión de carrera puede suscitar compromiso por parte de los trabajadores que aspiran a niveles superiores si las promociones se basan no en criterios automáticos (o semiautomáticos) sino en el reconocimiento de los méritos. Se trata de un mecanismo de incentivación “de baja frecuencia” (a diferencia de aquellos de “alta frecuencia”, acerca de los que discutiremos en párrafos posteriores), que para ser eficaz debe satisfacer requisitos de previsibilidad (la evaluación periódica debe llevarse a cabo sobre la base de informaciones suficientes, teniendo en cuenta también los resultados de los estudiantes, y debe desarrollarse con el debido cuidado y atención); de razonabilidad (la probabilidad de promoción debe estar ligada a la magnitud del compromiso); y de escasez (las proporciones establecidas deben ser un número limitado para que el esfuerzo sea sensato). Un sistema basado en estos criterios debería prever evaluaciones en períodos de tiempo del orden del quinquenio, sobre la base de com- paraciones entre indicadores objetivos de resultados de los alumnos y evaluaciones subjetivas (de parte de colegas, estudiantes y familias), así como sobre la base de pruebas de preparación (con incentivos a la actualización periódica) o de capacidades didácticas (basadas en opiniones de colegas, externos a la escuela, y en evaluaciones de los padres y/o de los estudiantes). Y debería estructurarse sobre la base de un número limitado de niveles de encuadramiento contractual, diferenciados en términos de retribución y de trabajo, y claramente limitados en términos numéricos no sólo a nivel del sistema, sino tam- bién a nivel local. Si se define a priori la cuota máxima de cada uno de los niveles, la escasez relativa de las posiciones superiores refuerza el valor simbólico de la promoción. Y si las posiciones de nivel superior se vinculan a las sedes de trabajo se evitará que los mejores docentes se concentren en las mejores escuelas. Mediciones y resultados Habiendo discutido acerca de los procesos de selección formal y au- toselección de los docentes, y de los posibles criterios para su inserción en el sistema escolar, sólo queda por considerar cómo con incentivos “de alta frecuencia” se puede hacer que los docentes desarrollen bien su trabajo, día tras día. Obviamente, criterios de acceso y de asigna- ción de roles no bastan para garantizar que un docente produzca algo efectivamente útil. Dotado de sus títulos, y concientemente presente
  • 25. Motivación, organización y carrera de los docentesGiuseppe Bertola y Daniele Checchi50 51 en clase, en ausencia de controles de su input en el sistema productivo escolar por parte de otros docentes o de las familias y de su aporte al output del sistema, podría perder el tiempo en no hacer nada. Es obviamente importante proveer de incentivos a los docentes para implicarlos en los objetivos de mejoramiento del sistema, ya sean estos objetivos de aprendizaje, de éxito escolar o de menor dispersión. La incentivación puede basarse en resultados (output-based) o en presta- ciones (input-based). La distinción es lábil ya que el proceso productivo de la instrucción posee muchos estados. El mantenimiento del orden en la clase, por ejemplo, ciertamente cuesta trabajo a los docentes y es útil ya sea para garantizar la calidad del input educativo (las expli- caciones serían difíciles de seguir si el docente tolerara a quienes no se comportan debidamente), o para producir socialización. Se trata, no obstante, de una distinción conceptualmente útil para un análisis de los pros y los contras de las políticas de evaluación e incentivación de los docentes. Evaluar y controlar los input no garantiza el logro de resultados, pero tiene la ventaja de que para los docentes es preferible saberse en riesgo (Lazear, 2003). Existen, no obstante, obvios límites a la medición y control de los input: se podría también especificar que el docente no pueda simplemente estar sentado en el escritorio y deba efectivamente hablar del programa, pero no se podría controlar que sus palabras tuvieran sentido más que haciéndolos controlar por un inspector que, a su vez, debería ser controlado. Por lo tanto, para eva- luar la cantidad y la calidad del trabajo de los docentes, es útil poner en juego también sus resultados. Evaluar los resultados tiene la ventaja de poder ligar más directa- mente la retribución de los objetivos que se desea alcanzar, pero debe afrontar serios problemas de medición, y corre el riesgo de incitar a los docentes a concentrar excesivamente sus esfuerzos en la inevita- blemente imprecisa medida adoptada como referencia.79 El resultado del trabajo de los docentes, o bien el aprendizaje y los logros en la vida de los alumnos, es tan fundamental e importante como difícil de 79  Lo que se indica como teaching-to-the-test. En este caso no es claro si es mejor predefinir de un modo preciso el área de verificación de las competencias, o bien si es preferible dejar márgenes de ambigüedad. medir con precisión y de adjudicar a la calidad de los docentes y a sus esfuerzos antes que a las características de los alumnos, a la acción de otros factores productivos (como los demás docentes) o a la situación particular. Es obviamente importante reconocer y compensar mérito y esfuerzo, tanto para los estudiantes como para los docentes, y tam- bién es importante tener presente que se trata de medir algo que no puede ser del todo objetivo. Tanto quien estudia como quien enseña produce algo de gran importancia, pero también menos palpable que la verdura o que los enlatados que se venden y compran en los mercados. Sistemas de incentivos explícitos pueden ser contraproducentes si las dificultades de medición de resultados, y de atribuciones de premios, vuelven poco creíble el mecanismo formal, y al mismo tiempo corre el peligro de destruir mecanismos informales de control y estímulo basados ya no en motivaciones éticas internas de cada docente, sino en la colaboración entre pares en un clima de estima recíproca sobre la base de objetivos colectivos compartidos.810 Ventajes y desventajas de evaluación e incentivos Admitir que evaluar los resultados es difícil no significa que la quita de los incentivos no pueda ser útil: implica que sólo debe utilizarse teniendo muy presentes los posibles defectos. Sería extraño que una atenta evaluación de los pros y contras llevase a una solución extrema, en la cual la evaluación de los resultados no tuviera ningún rol en la determinación salarial y en el trabajo de los docentes, a efectos de lograr las metas del sistema escolar. 810  La inclinación a comportarse bien difiere entre culturas, más que entre individuos. Puede acrecentarse, en cierta medida por presiones sociales o por la experiencia formativa, y puede disminuir por la asociación de comportamientos moralmente virtuosos o pagos explícitos. Gneezy y Rustichini (2000) aportan evidencia experimental de estos efectos. La preponderante presencia femenina entre los docentes de muchas escuelas puede también ser relevante en la evaluación de los pros y los contras de los incentivos: véase la evidencia de Gneezy, Niederle, y Rustichini, en la que los sujetos experimentales de género femenino parecen menos sensibles a estímulos competitivos. Además, está demostrado experimentalmente que la introducción de esquemas de incentivación puede modificar el sistema de preferencias de los individuos (Bowles y Hwang, 2008).
  • 26. Motivación, organización y carrera de los docentesGiuseppe Bertola y Daniele Checchi52 53 Cada evaluación provee información útil. Sobre esa base, la in- troducción de una pequeña variación en la retribución, o incluso en premios de carácter simbólico, pueden generar procesos virtuosos de emulación e incentivación. Supongamos que podemos medir la calidad del producto, por ejemplo en términos de mejoramiento de resultados de los estudiantes en tests estandarizados que se espera sean correla- tivos a la capacidad de ganancias, u otros objetivos del sistema escolar, y que podemos atribuirla a cada docente o a cada grupo de docentes (en lugar de a características de estudiantes y escuelas), por ejemplo utilizando evaluaciones repetidas de estudiantes que tienen sólo a una parte de los docentes en común en el curso de su carrera escolar, ¿qué efectos tendría una política salarial que ligara la retribución de los docentes a sus resultados? Por un lado, cada docente tendría incentivos para trabajar más intensamente. Por el otro, dado que las capacidades de obtener resultados (a paridad de esfuerzos) no son las mismas en todos los docentes, trabajar en la escuela se volvería más atractivo para los docentes más capaces y menos atractivo para aquellos menos capaces.911 En lo que a la productividad de los docentes respecta, poco importa cuál es el canal a través del cual se la aumenta. Y si los resultados son aquellos a los que se desea atribuir importancia, el mecanismo parecería ser el más justo para conseguirlos. Si pagar a los docentes sobre la base de resultados no es normal en la escuela, puede haber para ello dos órdenes de motivos. Podría ser que la sociedad en su conjunto considerara que para el logro de sus objetivos sería mejor no asignar un valor monetario a indicadores imprecisos e imperfectos de éxito, tal vez, de cada docente, pero no de una gran parte del sistema educativo. Esta renuencia podría tener fundamento si dar peso monetario a medidas específicas de eficacia didáctica llevara a descuidar otras dimensiones importantes, aunque menos mensurables, del output didáctico, o las tornara inciertas. Es cierto que los resultados de los test estandarizados tienen un correlato con indicadores de éxito individual en el mercado del trabajo, y es innegable que preparar a los estudiantes para el mercado del trabajo 911  Lazear (2003) discute los dos efectos, notando que en otros contextos productivos tienen una importancia comparable. es un objetivo del sistema educativo.1012 Pero, aunque es importante que la escuela produzca buenos resultados en tales tests, asignarlos como objetivo primario a los docentes puede generar el fenómeno empírico identificado en la política económica como “Ley de Goodhart”: si un indicador ligado a un objetivo sustancial se utiliza como objetivo in- termedio, su correlación con tal objetivo disminuye, ya que entre los componentes de un indicador los que son más fácilmente alterables con instrumentos de política económica tienden a ser también los menos relevantes para el objetivo final.1113 Si se asigna una importancia preponderante a los resultados de los estudiantes en tests estandari- zados, por un lado se desencadenará en los docentes la tentación de, en los amplios límites de lo posible, manipular los resultados, dada la inevitable imprecisión de los tests para la medida de los aspectos cognitivos en los que se centran.1214 Por otro lado, dar importancia a indicadores específicos puede llevar a los docentes a descuidar cual- quier otra incumbencia, aun siendo útil. Es difícil de evaluar a quien “vende” a un docente o a un sistema escolar: el que recibe dinero por producirlo bien puede ser incitado a intentar estafar a los compradores (los estudiantes, o el gobierno). En presencia de información asimétrica y manipulable, un vínculo claro entre premios monetarios e indicadores de resultado provee incentivos al engaño. Un vínculo menos claro y más complejo puede dar mejores incentivos a la sinceridad, y minimizar la relevancia de los motivos de lucro puede, como en el caso de las agencias que se encargan de ayudar a los países en vías de desarrollo, permitir que los financistas no teman demasiado la falsificación de desempeños de por sí poco controlables. Si logra convencerse de que se trabaja no por el dinero sino por un fin más elevado y noble, se puede 1012  Véase a título de ejemplo la evidencia empírica del informe entre retribución y competencia en Blau y Kahn (2005), como también en Green y Riddell (2003). 1113  “What gets tested is what learnt, and how it is tested determinates how it is learnt” (McKinsey, 2007, p. 36). Además, si sólo se evalúa el logro de un cierto umbral cuantitativo, las escuelas tendrán incentivos para ocuparse de los estudiantes, al margen de tal valor, descuidando a los estudiantes excelentes que, de todos modos, pasarían los tests, o a aquellos de menor rendimiento que de todas maneras no los pasarían. 1214  Véase Kane y Staiger (2002) para una reseña de los límites empíricos de los indicadores estandarizados de performance escolar.
  • 27. Motivación, organización y carrera de los docentesGiuseppe Bertola y Daniele Checchi54 55 nutrir la esperanza (no la certeza) de que se produzca honestamente. En el sector público, la “misión”antes que las ganancias motivan a las organizaciones, o al menos a quienes forman parte de ellas, y estarán tanto más motivadas cuanto más personalmente compartan los fines perseguidos.1315 Para aprovechar este mecanismo, es necesario que los objetivos de la organización sean claros y coherentes con sus métodos de selección y orientación del personal. Los límites de la relación entre eficacia y remuneración de los docentes podrían no derivar de consideraciones que involucraran al sistema educativo en su conjunto, sino de relaciones que tomaran en consideración el nivel de bienestar de los docentes, que podrían no sentirse a gusto en un trabajo medido según los resultados. Como sabemos, el nivel de bienestar general de los docentes es un impor- tante vínculo para las posibilidades productivas del sistema escolar. Los docentes difieren en dos aspectos. Por un lado, difieren en su ca- pacidad de obtener resultados en igualdad de recursos. Por el otro, y separadamente, es distinta su sensibilidad frente a los incentivos: para algunos es posible mejorar los resultados con poco esfuerzo. A otros les resulta muy dificultoso o incluso imposible. Por este motivo, como señaláramos, los efectos de la selección de personal tienen caracterís- ticas similares a los de aquellos sistemas de retribución que se basan en la incentivación, aun si ciertamente se despliegan en un horizonte temporal más amplio. Teóricamente es posible establecer el nivel medio de las retribuciones (en torno a las cuales se despliegan variaciones ligadas a resultados) y definir el vínculo entre resultados (que cuestan esfuerzo a los docentes) y salarios, de manera que se mantenga inva- riado, o de mejorar el bienestar de un docente típico. Pero por cada docente bueno habrá mejoramientos o empeoramientos de la relación salario/esfuerzo. Si aun en el largo plazo serán estas variaciones las que harán variar el carácter de la calidad de los docentes, en el corto 1315  Besley y Ghatak (2005) estudian la organización de la producción y de la competencia entre institutos orientados hacia una “misión” (por ejemplo, la escuela): la teoría propuesta asigna un rol importante al grado de compromiso con la misión por parte de los trabajadores, lo que puede útilmente sustituir incentivos monetarios en la motivación del esfuerzo, y puede explicar por qué cierto tipo de escuelas religiosas (como las católicas en Estados Unidos) aparecen como más productivas. plazo es inevitable que alguno resulte perjudicado. Es posible que los docentes de un hipotético sistema sean, en amplia mayoría, concien- tes de no estar en condiciones de trabajar bien y por ello encuentren desagradable una relación entre resultados y ganancias. Pero también es posible que los docentes rechacen la evaluación porque, aun siendo capaces y voluntariosos, teman no influenciar suficientemente sobre los resultados de sus estudiantes o, lo que es aun peor, teman que los juicios sobre su desempeño serán arbitrarios e injustos. Explotar los incentivos En teoría es posible configurar la evaluación y la incentivación de los resultados de los docentes y de la escuela de una manera que resulte aceptable para los sujetos, y así evitar que tenga efectos contraproducentes desde el punto de vista del sistema. Es necesario analizar cómo puede aplicarse en la práctica, ya que es absolutamente improbable que sea preferible una situación en la que las escuelas y los docentes constituyan una realidad homogénea perceptible sólo a través de contactos personales y rumores de pasillo. Incentivos financieros e indicadores cuantitativos (como los resultados de los tests persona- lizados) pueden y deben ser utilizados. Todo ejercicio de evaluación aporta una información útil, pero en su utilización es necesario prestar atención a los posibles efectos colaterales y negativos, y a aspectos que no son evidentes como la titularidad de los premios o el carácter público y secreto de las atribuciones. Un primer nodo consiste en decidir si mérito y premio deben atri- buirse a individuos o a grupos de trabajo. También si, por principio, es el esfuerzo individual lo que se debe premiar. Es más fácil medir los resultados a nivel de grupo: piénsese en un test impartido a una clase, los resultados sólo podrían atribuirse a todos los docentes de la sección. También el compromiso de los docentes es, en realidad, más atribuible a un grupo si en su interior pueden operar mecanismos de control entre pares. Existen, por lo tanto, motivaciones prácticas y teóricas para la atribución de premios e incentivos a grupos antes que a individuos, a quienes podrán atribuírseles cuotas de retribución input-based (sobre la base de indicadores como títulos de estudio y