Presupuesto PARTICIPATIVO
Boletín de Vigilancia Nº 2
BALANCE DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO REGIONAL
VIGILANCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN
Boletín de Vigilancia Nº 2
Lima, noviembre 2009
El Boletín de Vigilancia del...
Índice
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P r e s e n tac i ó n
El presente boletín de vigilancia N° 2 contiene un balance del presupuesto
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8 Cumplimiento de los acuerdos del Presupuesto Participativo 2009
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Presupuesto Participativo 2010 - Boletín de Vigilancia

Presupuesto Participativo 2010 - Boletín de Vigilancia.Balance del Presupuesto Participativo Regional
Published on: Mar 4, 2016
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Transcripts - Presupuesto Participativo 2010 - Boletín de Vigilancia

  • 1. Presupuesto PARTICIPATIVO Boletín de Vigilancia Nº 2 BALANCE DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO REGIONAL
  • 2. VIGILANCIA DEL PROCESO DE DESCENTRALIZACIÓN Boletín de Vigilancia Nº 2 Lima, noviembre 2009 El Boletín de Vigilancia del Presupuesto Participativo del Sistema de Vigilancia Ciudadana de la Descentralización (Vigila Perú) es una Publicación del Grupo Propuesta Ciudadana. Propuesta Ciudadana busca fortalecer el rol y las capacidades de la sociedad civil en el proceso de descentralización, así como promover el derecho a la participación de la ciudadanía. Elaborado por Vigila Perú Contenidos : Juan José Ccoyllo y Epifanio Baca Colaboraron : Javier Azpur, José López Ricci y Katherine Montes 1a Edición, octubre de 2009 Tiraje: 2000 ejemplares Impreso en el Perú por SINCO editores SAC Jr. Huaraz 449 - Breña / sincoeditores@yahoo.com Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2009-14523 Grupo Propuesta Ciudadana León de la Fuente 110, Lima 17 Esta publicación es realizada con el aporte de la OSI Development Fundation, bajo los términos del acuerdo cooperativo No 20018115, y del Servicio de las Iglesias Evangélicas en Alemania para el Desarrollo (EED), bajo los términos del acuerdo cooperativo No 2002.0280G. Las opiniones expresadas por los autores, no necesariamente reflejan el punto de vista de la OSI ni del EED.
  • 3. Índice Presentación 5 I Cumplimiento de los acuerdos del Presupuesto Participativo 2009 7 1.1 Proyectos priorizados en el Presupuesto Participativo e incluidos en el Presupuesto Institucional 7 1.2 Comité de Vigilancia del Presupuesto Participativo 2009 9 II Proceso del Presupuesto Participativo 2010 10 2.1 Cumplimiento de las principales fases 11 2.2 Agentes participantes 12 2.3 Equipo Técnico 14 2.4 Principales fases 15 2.4.1 Coordinación entre niveles de gobierno 15 2.4.2 Ordenanzas 15 2.4.3 Capacitación 16 2.4.4 Taller de rendición de cuentas 16 2.5 Proyectos priorizados 17 2.6 Comités de Vigilancia 17 2.7 Presupuesto Participativo en algunas regiones 18 Conclusiones y recomendaciones 20
  • 4. P r e s e n tac i ó n El presente boletín de vigilancia N° 2 contiene un balance del presupuesto participativo regional que consolida la información de los boletines elaborados en nueve departamentos donde el Sistema Vigila Perú del Grupo Propuesta Ciudadana realiza actividades de vigilancia de la descentralización y de la gestión regional en particular. Consideramos que un esfuerzo de balance del presupuesto participativo es importante por varias razones. Primero porque el presupuesto participativo muestra señales de fatiga debido al cumplimiento parcial de los acuerdos, lo que se traduce en la acumulación de proyectos priorizados y no ejecutados. Segundo, la fragmentación y debilidad de las organizaciones sociales de alcance regional han llevado a que el presupuesto participativo regional tienda a comportarse como el de una municipalidad provincial. Asimismo, la frecuencia anual del proceso ya no puede sostenerse en la mayor parte de las regiones. En este contexto algunos gobiernos regionales han tomado ya algunas medidas para hacer frente a estos y otros problemas. En el Grupo Propuesta Ciudadana sostenemos que el Presupuesto Participativo es el mecanismo de participación más importante que se ha establecido con el retorno a la democracia y la descentralización en nuestro país. Por ello, y ahora que se avecina el proceso electoral para renovar las autoridades regionales y locales, consideramos propicia la ocasión para promover un amplio debate acerca de los avances y ajustes que necesita el presupuesto participativo para su consolidación y profundización. En el presente boletín presentamos información útil sobre el proceso y sobre las diversas acciones que desde el MEF, los gobiernos regionales y la sociedad civil se están realizando para afrontar creativa y eficazmente estos desafíos. Este informe ha sido posible gracias a la contribución de los socios del Grupo Propuesta Ciudadana: CEDEPAS Norte (Cajamarca y La Libertad) CIPCA (Piura), CEDEP (Ancash, Ica y Lambayeque), ARARIWA y CBC (Cusco), DESCO (Huancavelica) y CEDER (Arequipa). Estos boletines regionales no hubieran sido posibles sin el apoyo de OSI Development Foundation y el Servicio de Iglesias Evangélicas de Alemania para el Desarrollo EED.
  • 5. c u m P l i m i e n to d e l o s ac u e r d o s d e l Capítulo I P r e s u P u e s to P a rt i c i Pat i vo 2009 1.1 Proyectos priorizados en el En el taller de diagnóstico el equipo Presupuesto Participativo e incluidos técnico presenta los principales problemas en el Presupuesto Institucional identificados en el departamento, que son discutidos y priorizados por los Incluso con la información disponible, resulta agentes participantes a partir de criterios complicado calcular qué porcentaje del valor total de impacto, población afectada y Plan de las inversiones de los gobiernos regionales proviene del Presupuesto Participativo (PP). Regional de Desarrollo Concertado (PRDC). Se tiene que comparar la lista de los proyectos Posteriormente el equipo técnico elabora priorizados en el PP con los proyectos del un informe de problemas identificados y presupuesto institucional de inversiones, los priorizados. cuales, aunque provengan del PP no tienen necesariamente el nombre con el que fueron El siguiente paso es la identificación de priorizados y pueden haber sido priorizados los criterios, a cada uno de los cuales se le en años anteriores. Ello explica en parte los asigna un puntaje, para la priorización de problemas que enfrenta el comité de vigilancia las alternativas (proyectos de inversión) (CV) para realizar sus funciones de verificar el de solución. Los agentes participantes cumplimiento de los acuerdos. proponen proyectos, los discuten y elaboran una lista, para lo cual pueden usar el Banco A modo de ilustración presentamos el caso del de Proyectos del SNIP. La lista es evaluada PP regional 2009, cuyo proceso de priorización posteriormente por el equipo técnico, para de proyectos por ejecutarse en el presente año luego discutir los proyectos seleccionados en fiscal se llevó a cabo en el 2008. los talleres de priorización y formalización de acuerdos. En el ejercicio para cuatro gobiernos regionales (Arequipa, Cusco, Huancavelica y Lambayeque) En el taller de priorización los agentes se observan los pasos seguidos desde la participantes asignan puntajes a los identificación de proyectos hasta el presupuesto proyectos que pasaron la evaluación, luego institucional de apertura para inversiones. el equipo técnico los ordena de mayor a menor puntaje, se precisa el costo total y se asigna el presupuesto1. Junto a la lista Ruta para la aprobación de los proyectos de proyectos priorizados se elabora otra de en el PP proyectos alternativos para su consideración en los incrementos presupuestales o en el El diseño recomendado por el Instructivo es presupuesto del siguiente año. el siguiente: En el taller de formalización de acuerdos La determinación de recursos que serán el presidente regional presenta el acta de considerados en el PP se hace a partir de acuerdos y compromisos del PP para su los techos presupuestales, constituidos por aprobación final. Los miembros del CCR los “montos ejecutados el año anterior, los y los agentes participantes formalizan los cuales serán ajustados de acuerdo a las acuerdos suscribiendo dicha acta. cifras definitivas, publicadas por la Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). 1 Los proyectos multianuales comprometen montos en los presupuestos institucionales de los siguientes años.
  • 6. 8 Cumplimiento de los acuerdos del Presupuesto Participativo 2009 Para determinar los recursos que serán destinados agentes participantes al ver que cada vez existen al PP se debe restar al presupuesto institucional menos posibilidades de incorporar los proyectos los proyectos con inversión comprometida. priorizados al presupuesto institucional. Como veremos más adelante al examinar el PP = Presupuesto Institucional - (obligaciones PP 2010, esto ha llevado a que en algunos fijas + servicios básicos + proyectos multianuales procesos regionales, como en Cajamarca, + proyectos de fortalecimiento institucional + el equipo técnico y los agentes participantes programas estratégicos del PpR + mantenimiento hayan decidido razonablemente utilizar el de la infraestructura existente + reconstrucción presupuesto disponible enteramente para la de la infraestructura dañada + contrapartida de incorporación de los proyectos priorizados proyectos + financiamiento del PP provincial + en años anteriores y que aguardaban ser prevención de desastres). incorporados, cumpliendo los requisitos de impacto y montos mínimos establecidos en las Instructivo Nº 002-2008-EF/76.01 últimas disposiciones que norman el proceso. Para que no se produzca esta tendencia de embalsamiento de proyectos priorizados que no ingresan al presupuesto institucional, el PP En Lambayeque el techo de S/. 59 millones debe ser multianual en el nivel regional, donde incluye la inversión comprometida2 por S/. 34 el tamaño y costo de los proyectos requiere de millones y S/. 25 millones disponibles para 2 a 3 años para su ejecución. Adicionalmente, nuevos proyectos. esto permitiría una menor rotación del CV y mayor tiempo para verificar el cumplimiento Aunque el techo presupuestal puede crecer como de los acuerdos. producto de las modificaciones del presupuesto institucional, muchos proyectos priorizados El siguiente cuadro muestra el porcentaje que no logran ingresar, debido a un incremento corresponde al PP del PIA inversiones, con la de la inversión comprometida que reduce el precisión de que este monto no es equivalente monto disponible para nuevos proyectos, lo a proyectos nuevos priorizados en el PP 2009 que ha terminado por producir una tendencia sino que como ya se explicó puede corresponder de embalsamiento de proyectos priorizados también a inversión comprometida que se pone que quedan sin ejecución. La consecuencia de a consideración de los agentes participantes. Ver esto es una gran decepción por parte de los cuadro 1. Cuadro 1: Proyectos priorizados que ingresan al Presupuesto Institucional de Apertura 2009 Proyectos evaluados valor final en el PIA Techo presupuestal correspondiente al Gobierno regional priorizados con por el equipo (inversiones) (inversiones) priorizados PIA 2009 Proyectos Proyectos % de PIA técnico PP N° Valor Valor N° Valor N° Valor N° Valor % Cusco 59 178 66 225 66 227 230 99 Arequipa 151 886 51 157 68 178 88 Lambayeque 151 112 59 49 59 49 59 136 43 Huancavelica 69 61 69 32 30 105 29 Fuente: Gobierno Regional y SIAF. Elaboración: Vigila Perú. 2 No todos los gobiernos regionales tienen proyectos bayeque, dentro de los proyectos con inversión com- especiales entre su inversión comprometida. En Lam- prometida, está el Proyecto Especial Olmos-Tinajones.
  • 7. 9 Existen varios momentos en los que los actores a reunirse. Tienen dificultades para vigilar el pueden introducir sus proyectos. En el Banco cumplimiento de los acuerdos, principalmente de Proyectos propuesto por el gobierno regional por desconocimiento de sus funciones, problemas la decisión es dejada en manos del equipo de costos de desplazamiento, limitaciones para técnico y de los agentes participantes; en el acceder a la información pública y al manejo taller de formalización la decisión es dejada en de información sobre el ciclo del presupuesto. manos del equipo técnico, de los miembros del Terminan realizando en el mejor de los casos CCR y de los agentes participantes; en el PIA veedurías de la ejecución física de las obras la aprobación de la propuesta corresponde al cercanas a la capital. El proceso regional plantea Consejo Regional. Es indispensable que los CV a los CV problemas adicionales a los de los CV monitoreen este proceso de cumplimiento de locales, pues muchos de sus integrantes viven en los acuerdos y es recomendable que el gobierno provincias distantes y ello dificulta su traslado y regional difunda la información sobre el origen aumenta los costos para reunirse. de los proyectos de inversión en su rendición de cuentas. Por ello los CV necesitan mayor colaboración. El Presidente Regional, el CCR y el CR, deben brindar apoyo al trabajo de los CV y realizar 1.2 Comité de Vigilancia del PP 2009 mayores acciones en favor de una rendición de cuentas más eficaz y de un mejor acceso a Los comités de vigilancia tienen dificultades la información sobre el proceso. En ese sentido para reunirse y cumplir con sus funciones. es muy importante la colaboración que algunos Sus mayores logros son conseguir que se les CV vienen recibiendo de algunas instituciones de otorgue la acreditación y organizarse por cargos, la sociedad civil en términos de capacitación y aunque en realidad muchos no llegan ni siquiera acompañamiento3. 3 Por ejemplo el CIPCA en Piura.
  • 8. P r o c e s o d e l P r e s u P u e s to C a p í t u l o II P a rt i c i Pat i vo 2010 El presupuesto participativo (PP) tiene sustento 7º Se establece la responsabilidad del presidente en la Constitución Política reformada, en el regional de informar y difundir vía web el marco normativo de la descentralización y en porcentaje del presupuesto institucional que la Ley Marco del Presupuesto Participativo. Su corresponderá al presupuesto participativo. implementación, en un contexto de debilidad de la sociedad civil y fortalecimiento institucional de En diciembre de 2008, a través de un comunicado4, los gobiernos regionales significa un proceso lento el MEF recuerda que el Instructivo5 aprobado en de aprendizaje social, institucional y normativo. abril de ese año es de vigencia permanente y de cumplimiento obligatorio. Recomienda iniciar el Los gobiernos regionales últimamente vienen PP 2010 en el mes de enero, con el fin de que los enfrentando el desafío de un embalsamiento de acuerdos de priorización de proyectos terminen proyectos (de impacto solo local y sin viabilidad a más tardar en junio, para ser recogidos en técnica) que no logran ingresar o ejecutarse y que el anteproyecto de presupuesto que alcanzan traen consigo un desencantamiento de los agentes los gobiernos regionales a la DNPP. Asimismo, participantes en el proceso; otro desafío es la recuerda desarrollar las actividades descritas en articulación del PP regional al PP local y del PP el cronograma del Instructivo que se adecúa a las a otros espacios de participación y planificación. modificaciones6 de la Ley Marco del PP. Desde el MEF se han aprobado importantes normas que ayudan a enfrentar estos desafíos. En abril de 2009, por decreto supremo, se precisan los criterios para delimitar el impacto Entre fines de 2008 y comienzos de 2009, se regional de los proyectos. Estos son: alcance, establecieron requisitos para la aprobación de cobertura de población y montos de ejecución. los proyectos, orientados principalmente a la Los proyectos de impacto regional deben tener un priorización de aquellos de impacto regional monto total no menor a S/. 3 millones, su alcance que eviten la atomización del gasto público. Otra debe ser pluriprovincial7 y su cobertura no debe disposición en ese sentido es la articulación del ser menor al 5% respecto de la población total en proceso del PP en todos sus niveles, por medio riesgo. Estos criterios se aplican a proyectos que de la coordinación del presidente regional con los ya cuenten con viabilidad otorgada por el SNIP. alcaldes y del CCR con los CCL. Junto a la mejora Por último se establece, de manera transitoria, de la asignación del presupuesto, con esta medida que los proyectos tengan un perfil elaborado y se busca una mayor articulación de acciones y registrado en el Banco de Proyectos del SNIP. una mejor planificación del desarrollo. Recientemente, en junio de 2009, se aprobó el En noviembre de 2008 se modificó la Ley Marco nuevo reglamento de la Ley Marco del PP. Entre del PP en cuatro de sus artículos: otras modificaciones se incorpora un artículo sobre su financiamiento. Los titulares de pliego 4º El presupuesto debe corresponder a las deben informar a través del portal de transparencia competencias de cada nivel de gobierno. el porcentaje del presupuesto institucional en Para ello se establecen criterios de alcance, gasto de inversión que corresponderá al PP. Otra cobertura de población y montos de ejecución modificación se refiere a la reestructuración de o envergadura. De esta forma se exige que las fases del proceso que son reducidas de ocho a el impacto de los presupuestos participativos corresponda al nivel del proceso. 4 Nº 026-2008-EF/76.01. 5º Establece la responsabilidad del presidente 5 Nº 002-2008-EF/76.01. regional, en tanto presidente del CCR, de articular y coordinar los procesos a nivel local y regional. 6 Ley 29298 que modifica la Ley 28056, Ley Marco del Presupuesto Participativo. 6º Se incorpora como una fase del proceso la coordinación entre los niveles de gobierno. 7 Debe beneficiar a tres distritos que se encuentren ubi- cados en dos provincias como mínimo.
  • 9. 11 cuatro: preparación, concertación, coordinación veces puede ser solo formal, es necesario −entre niveles de gobierno− y formalización. hacer una evaluación de los mecanismos implementados por los gobiernos regionales Las principales novedades son: la eliminación de la para llevar a cabo un proceso concertado etapa de la actualización del PRDC y la precisión cuyos acuerdos y cumplimiento sean del rol conductor del equipo técnico. Se establece transparentes. además que para dar solución a los problemas priorizados los proyectos salen de un Banco de Una deficiencia del Instructivo es que al ser el Proyectos del titular del pliego que cumple con los mismo para los gobiernos regionales y locales, requisitos de viabilidad técnica y cobertura. no distingue las características propias del nivel regional. Por ello, debido a que se ha producido El proceso del PP 2010 debía incorporar las un embalsamiento de proyectos no ejecutados últimas modificaciones normativas establecidas debiera pensarse en la posibilidad de que el por la DNPP del MEF, que ya estaban contenidas PP se lleve a cabo cada dos o tres años. A ello en el Instructivo para dicho proceso aprobado el se suma el hecho de que, por su mayor escala, 11 de abril de 2008. los proyectos de impacto regional implican montos mayores y cronogramas multianuales. Este año los gobiernos regionales han comenzado En todo caso, los gobiernos regionales, como a incorporar las sugerencias del último Instructivo, las municipalidades establecen en su reglamento publicado en 2008, orientados a la priorización de del PP el cronograma que seguirá su proceso. A proyectos con viabilidad técnica y de impacto regional, continuación reportamos las fechas efectivas de de acuerdo a las competencias propias, a la vez que realización de las actividades. muestran interesantes innovaciones al Instructivo. El proceso ha comenzado en los meses de enero y febrero8 y los talleres en abril y mayo. La 2.1 Cumplimiento de las principales fases mayoría de los gobiernos regionales culminó el proceso del PP en el mes de junio, excepto en Más allá del cumplimiento estricto de las Arequipa, donde todavía continuaba al momento recomendaciones del Instructivo, que algunas de redactar este boletín. Ver cuadro 2. Cuadro 2: Desarrollo de las principales fases del PP 2010 Mes sugerido La Fases del proceso en el Áncash Lambayeque Libertad Huancavelica Piura Cusco Arequipa Cajamarca Ica Instructivo Enero- 1. Preparación Marzo Febrero Febrero Febrero Enero Marzo-Abril Enero 2. Convocatoria Enero Mayo Marzo Mayo Febrero- 3. Identificación y registro de Marzo Marzo-Abril Abril Mayo-Junio Abril-Mayo Febrero agentes participantes Junio Marzo-Abril 4. Capacitación de agentes Mayo-Junio Descentralizados: Permanente Mayo Marzo-Mayo (virtual) participantes Junio (presencial) Marzo- Abril 5. Desarrollo de talleres de trabajo 5.1 Taller de rendición de cuentas y Plan Mayo Abril Abril de Desarrollo Concertado 5.2 Taller de diagnóstico, Marzo Mayo definición de criterios de priorización e Abril-Mayo identificación de acciones y proyectos Junio 5.2 Pasos 4 y 5. Taller de evaluación técnica Abril- Junio Mayo-Junio y priorización de proyectos y acciones 6. Formalización de acuerdos Junio No se tiene Por realizar y compromisos información Fuente: Gobierno Regional. Elaboración: Vigila Perú. 8 Áncash, Lambayeque y Cajamarca establecieron, como inicio, en sus cronogramas el mes de marzo.
  • 10. 12 Proceso del Presupuesto Participativo 2010 Se han registrado retrasos respecto del propio En ese sentido, más allá de la necesaria apertura cronograma de inicio de talleres. En Cajamarca del proceso, se han producido esfuerzos en los se debió a la incorporación de temas en la gobiernos regionales por introducir criterios capacitación y al alto número de talleres en la inscripción y acreditación de los agentes descentralizados programados (13). En La participantes, que favorezcan una orientación Libertad, el motivo fue a la ampliación del plazo y representación más regional. Ello explica en para la inscripción de los participantes. En Piura, parte9 la disminución del número de agentes la dilación fue causada por el proceso de elección participantes de la sociedad civil en algunos de los representantes de la sociedad civil en el procesos regionales como en los de Cajamarca, CCR, que se realizó entre el 31 de enero y el 10 Lambayeque y Piura. Ver cuadro 3. de marzo. En Cusco el proceso fue programado en junio, Cuadro 3: Número de agentes participantes de la con bastante retraso si se toma en cuenta que en sociedad civil esos meses se está ya definiendo el presupuesto Gobierno regional PP 2008 PP 2009 PP 2010 institucional de inversiones. El equipo técnico fue constituido recién el 25 de mayo y la convocatoria Áncash 64 62 209 se hizo en la primera semana de junio. Otro Arequipa 70 58 51 hecho que debe mencionarse es que se realizó un solo taller en el que se informó a los agentes Cajamarca 102 26 26 de que el techo presupuestal iba a ser cubierto Cusco 107 104 108 por los compromisos pendientes y solamente se Huancavelica 58 40 46 incorporarían dos nuevos proyectos, por tanto no se realizarían más talleres. La Libertad 43 54 59 Lambayeque 232 221 34 El mayor retraso en la finalización del proceso se ha presentado en Arequipa. Según su Piura 37 41 20 cronograma, la formalización de acuerdos Fuente: Gobierno Regional. y compromisos debió terminar en agosto y hasta la fecha de redacción de este boletín, estaba pendiente. De hecho la Gerencia de Estos gobiernos regionales han tomado la Planificación tuvo que elaborar un plan de decisión razonable de evitar la presencia de contingencia que reprogramó el cronograma agentes de nivel local y tratar de asegurar la de actividades. La razón del retraso es la acreditación de instituciones y organizaciones con inconformidad del comité de vigilancia con mayor alcance interprovincial o regional. En un la ordenanza del proceso, por considerar contexto electoral estas medidas son saludables que no fomenta una amplia participación aunque no las más populares, pero se ajustan a ciudadana, lo cual ocasionó que dicho proceso las necesidades de moderar las expectativas de se suspendiera. los agentes participantes. Por ejemplo, en Lambayeque, el reglamento para 2.2 Agentes participantes la identificación y acreditación de los agentes participantes señala claramente que “entre Existe una valoración positiva del PP por parte los representantes de la sociedad civil están de los agentes participantes porque permite comprendidas las organizaciones sociales de intervenir en la priorización de los proyectos. A ámbito regional” y “entiéndase por organizaciones la vez el proceso plantea desafíos, pues además de ámbito regional aquellas que ejecutan de ser participativo debe ser resultado de un actividades, programas, proyectos cuya área de mecanismo de concertación, de una coordinación influencia abarca a más de una provincia”. de niveles de gobierno, de una programación estratégica a partir del PRDC y debe responder a 9 Otra explicación es la disminución del interés de parte las competencias del gobierno regional. Por ello de los agentes de la sociedad civil ante el hecho de que el proceso tiene previsto diversos mecanismos los acuerdos no llegan a plasmarse en el presupuesto y procedimientos que contribuyen a que institucional de apertura, como sucede en Arequipa. los proyectos priorizados respondan a estas Sabemos que ello puede deberse a diversas razones: características. embalsamiento de proyectos, proyectos que solo lle- gan a nivel de ideas o retraso en las ejecuciones.
  • 11. 13 Si bien son razonables, estas medidas deben ir el desafío es construir una especie de asamblea acompañadas desde los gobiernos regionales de de delegados que articule a la sociedad civil un mayor esfuerzo de convocatoria a instituciones regional y que establezca mecanismos de control con representación regional que no vienen de las organizaciones con los representantes y participando en el PP, así como de la búsqueda de la de coordinación entre el CCR, CCL, los espacios incorporación de representantes de otras instancias sectoriales (COPARE, COPALE, CRS, etc.) y los de participación y concertación (CCL, espacios CV10. sectoriales, asociación de municipalidades, etc.) que lleven sus propuestas de interés regional. El PP Por otro lado, el número de agentes participantes no logra tener convocatoria cuando no se percibe ha aumentado muy ligeramente en Cusco y La como un efectivo mecanismo de negociación Libertad (cuatro y cinco respectivamente). En de decisiones. Por ello es necesario que otros el caso de Áncash los agentes de la sociedad espacios de participación en la elaboración de civil acreditados son numerosos porque no se políticas, programas y proyectos regionales se establecieron requisitos de representatividad articulen con él, principalmente el PRDC. regional; de hecho, en el PP regional de Áncash se ha inscrito y acreditado el mayor número de Desde la sociedad civil se plantea el desafío de agentes participantes del Estado y de la sociedad construir asociaciones de “segundo nivel” que civil. La mayoría se trata de asociaciones vecinales obliguen a coordinar y articular intereses de urbanas, directores escolares y representantes de alcance multiprovincial o regional. A largo plazo, UGEL. Ver cuadro 4. Cuadro 4: Agentes participantes PP 2010 Huancavelica Lambayeque La Libertad Cajamarca Arequipa Segmento Tipo Áncash Cusco Gobierno local 102 38 7 14 * 8 21 Gobierno regional 20 14 1 13 * 9 23 Estado Gobierno nacional 16 0 0 2 * 4 1 Total 138 52 8 29 * 21 45 Organizaciones sociales de base 27 7 26 16 39 11 1 Organizaciones Organizaciones vecinales 67 0 0 0 0 0 1 sociales Organizaciones campesinas y nativas 5 0 0 0 1 0 1 Total 99 7 26 16 40 11 3 Gremios empresariales 16 9 1 2 0 5 0 Gremios agrarios 22 0 0 0 0 0 0 Actores Empresas privadas 0 0 2 0 9 0 0 económicos Otros 47 1 8 0 0 5 7 Total 85 10 11 2 9 10 7 Consejo de Coordinación Regional 0 0 0 10 0 5 0 Instancias de Mesas de concertación y/o temáticas 0 0 0 0 0 1 3 concertación Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza 0 1 1 0 1 0 0 Total 0 1 1 10 1 6 3 Partidos políticos 0 0 3 0 0 1 0 Representantes de la Iglesia 0 0 0 0 1 0 0 Universidades 7 2 1 1 1 3 3 Colegios profesionales 0 7 2 6 15 6 1 Otros Organizaciones no gubernamentales 18 7 6 6 36 8 8 Cooperación técnica internacional 0 0 0 0 1 0 0 Gremios de trabajadores 0 0 6 5 3 5 1 Total 25 16 18 18 57 23 13 Total general 347 86 64 75 107 71 71 * En Cusco el registro no incluyó a agentes del Estado. Fuente: Gobierno Regional. Elaboración: Vigila Perú. 10 Experiencias de este tipo se han puesto en marcha en Lambayeque y Piura.
  • 12. 14 Proceso del Presupuesto Participativo 2010 En el PP 2010 los agentes del sector público proyectos con viabilidad técnica e impacto inscritos provienen en su mayoría de gobiernos regional. La incorporación de los representantes locales y en segundo lugar del gobierno regional. de la sociedad civil ha contribuido a darle a esta Dentro de la sociedad civil los agentes acreditados instancia técnica una mayor credibilidad sobre pertenecen en su mayoría a organizaciones su imparcialidad. Todos los gobiernos regionales sociales, a ONG y a colegios profesionales. han cumplido con incorporar representantes de la sociedad civil en la composición de su equipo Sobre la procedencia de los agentes participantes, técnico. En el proceso 2010 representan el 26% la mayoría proviene de las zonas urbanas. En de los integrantes y la mayoría de ellos pertenece Arequipa y La Libertad por ejemplo proceden a ONG. Dadas las presiones que los actores del de la capital del departamento. Sobre el género PP suelen ejercer sobre el equipo técnico para de los agentes, la mayoría está conformada por que sus proyectos se prioricen, es recomendable varones. En Huancavelica y la Libertad, el 84% que las acciones del equipo técnico cuenten con y el 90% son varones. la mayor transparencia posible. Como se ha dicho, la mayoría del equipo 2.3 Equipo Técnico técnico está conformada por funcionarios del gobierno regional, a los que se suman a veces El equipo técnico cumple un importante papel, otros funcionarios de las municipalidades o pues se encarga de que las propuestas de del gobierno central. Así, en Cusco la mayoría los agentes participantes pasen por el filtro pertenece a las municipalidades. Ver cuadro de criterios de priorización que garanticen 5. Cuadro 5: Equipo técnico 2010 Huancavelica Lambayeque La Libertad Cajamarca Arequipa Ancash Cusco Piura Segmento Tipo Ica Gerencias y oficinas 11 16 7 11 7 1 3 10 21 Dirección regional o unidades Gobierno Regional ejecutoras 9 0 0 8 2 0 0 0 13 Total 20 16 7 19 9 1 3 10 34 Gobierno nacional 0 0 0 2 0 0 0 0 6 Otros del Estado Municipalidad 0 1 0 7 0 11 0 0 3 Total 0 1 0 9 0 11 0 0 9 Mesa de Concertación de Lucha 1 1 0 1 0 1 2 1 0 Contra la Pobreza Instancias de concertación CCL 0 1 0 0 0 0 0 0 0 Total 1 2 0 1 0 1 2 1 0 ONG 0 4 1 7 0 1 0 6 4 Colegios profesionales 0 3 1 1 0 0 3 0 0 Universidades 0 0 0 0 0 0 1 2 0 Gremios 0 0 0 0 2 0 1 4 2 Sociedad civil Redes nacionales 1 0 3 0 0 2 0 0 0 Servicios públicos (centro de 0 0 1 0 0 0 0 0 0 salud, escuela) Otros 0 1 0 0 0 1 0 1 2 Total 1 8 6 8 2 4 5 13 8 Total 22 27 13 37 11 17 10 24 51 Fuente: Gobierno Regional. Elaboración: Vigila Perú. La elección de los miembros del equipo técnico es En algunos gobiernos regionales, como La realizada directamente por una norma (ordenanza o Libertad y Piura, la definición del representante, RER) de la autoridad, lo cual le da discrecionalidad de acuerdo a una cuota previamente establecida, para definir quién participa. Eso sucede por ejemplo corresponde a los agentes participantes. Si bien en Áncash, Cusco, Ica y Huancavelica. esto les da mayor decisión, también retrasa la
  • 13. 15 incorporación de los representantes de la sociedad Es recomendable que las coordinaciones entre las civil, los cuales se suman a un proceso que ya autoridades sean precedidas por coordinaciones está en marcha11. Este era antes el mecanismo en cada nivel entre la autoridad y las principales utilizado en Arequipa, pero ahora el gobierno fuerzas políticas y sociales. La instancia del PP regional presenta una propuesta concertada es el Consejo de Coordinación Regional y es con el CCR. En Lambayeque la Asamblea de este el que debe asumir la tarea de alentar el Delegados de la Sociedad Civil (ADOSCIL) es la proceso de concertación. Lamentablemente encargada de la designación y acreditación. los CCR presentan dificultades para funcionar debido a que son espacios muy poco atractivos Existe también participación de las empresas: para sus miembros, dado que se trata de una En Cajamarca, la Asociación Los Andes de instancia consultiva. Ello se expresa en la escasa Cajamarca, que representa a la minera Yanacocha, convocatoria del presidente regional y la poca acreditó representación en el equipo técnico. participación de los alcaldes provinciales y de los miembros de la sociedad civil. Los equipos técnicos más numerosos son los de Ica, Huancavelica y Lambayeque, con 51, Una experiencia interesante de coordinación 37 y 27 miembros respectivamente. Un grupo consiste en realizar el proceso de tal forma que así de grande por lo general tiene dificultades en el PP local distrital se elabore una lista de para reunirse, como sucede en Lambayeque y proyectos de alcance local provincial y regional, Huancavelica; por tanto, es poco operativo. que esta se haga llegar a los responsables del PP local provincial para que ellos consideren los proyectos priorizados propios de su competencia 2.4 Principales fases y, en un proceso similar, alcancen al gobierno regional los proyectos de impacto regional. En los procesos de nivel superior deberían participar 2.4.1 Coordinación entre niveles de gobierno representantes del PP que elaboren el perfil técnico La necesidad de coordinación entre el gobierno y presenten las propuestas. Eso contribuiría a regional y los gobiernos locales provinciales y una mayor participación y coordinación de los distritales ha sido acertadamente subrayada en PP locales para concertar proyectos de impacto las últimas disposiciones normativas aprobadas regional que los beneficien. Las instancias y el nuevo reglamento del PP lo incorpora como llamadas a plantear estas propuestas son el CCL una de las cuatro fases del proceso. El Instructivo y los equipos técnicos locales. aprobado en 2008 lo recomienda para evitar la duplicidad y atomización del gasto público, y 2.4.2 Ordenanzas para aprovechar las economías de escala. Los gobiernos regionales cumplieron con emitir Estas coordinaciones necesarias no pudieron las ordenanzas para el comienzo del proceso. realizarse excepto en Lambayeque y Huancavelica, Estas fueron promulgadas luego de recibir los aunque se realizaron algunos esfuerzos en ese comentarios y la aprobación del CCR. Las sentido. En Huancavelica los procesos del PP se ordenanzas aprueban también el reglamento y el hicieron en forma secuencial: se empezó por el cronograma del proceso. Ver cuadro 6. distrital, siguió luego el provincial y finalmente el regional. En Piura el proceso regional fue planeado para trabajar sobre la base de los resultados de los Cuadro 6: Ordenanzas del PP 2010 procesos provincial y distrital; sin embargo estos Región Nº de ordenanza Fecha de aprobación procesos no terminaron a tiempo principalmente por dificultades de organización. En Lambayeque Ica 003-2009/GORE ICA 17 de febrero el gobierno regional realizó una reunión de La Libertad 005-2009/GR LL 18 de febrero información con los alcaldes provinciales y Huancavelica 133-GOB.REG.HVCA/CR 18 de abril distritales. En Arequipa el gobierno regional solicitó Cajamarca 003-2009-GRCAJ/CR 29 de abril a los alcaldes provinciales la designación de un Arequipa 073-AREQUIPA 26 de febrero representante para la conformación de un comité técnico de coordinación. En Cajamarca e Ica la única Piura 165-2009/GRP-CR 25 de mayo reunión entre el presidente regional y los alcaldes Cusco 053-2009-CR/GRC 18 de mayo provinciales o sus representantes se llevó a cabo en Áncash 006-2009-REGIÓN ÁNCASH/ 16 de marzo CR el seno del CCR y trató sobre el PP regional. Lambayeque 004-2009-GRLAMB/CR 9 de marzo 11 De ese modo no participan en el proceso de planifica- Fuente: Gobierno Regional. ción del proceso. Elaboración: Vigila Perú.
  • 14. 16 Proceso del Presupuesto Participativo 2010 En Arequipa la ordenanza 073, de febrero de en el proceso no solo a las organizaciones sociales este año, ratificó la vigencia del reglamento del sino también a autoridades como los alcaldes y PP que data del año 2008, por lo que este no los consejeros regionales. En Piura se capacita incorpora las modificaciones dadas al proceso sobre la articulación de los diferentes documentos este año. de gestión12 con el PP. En cuanto a la asistencia técnica, en Cajamarca 2.4.3 Capacitación se realizó una experiencia de capacitación que La mayoría de las acciones de capacitación se ha incluyó una fase virtual, promovida por CEDEPAS orientado a proporcionar información general NORTE y el Grupo Propuesta Ciudadana, del sobre el desarrollo del proceso en talleres de cual forma parte. La participación de ONG y capacitación, mediante exposiciones sobre otras instituciones ha sido fundamental en la diferentes aspectos procedimentales y técnicos. capacitación. En Arequipa la MCLCP capacitó Esta modalidad de trabajo, por el poco tiempo de en los temas de presupuesto por resultados (PpR) duración, la forma expositiva de presentación y y criterios de priorización. En Huancavelica han el numeroso temario no garantiza la comprensión participado CARE Perú y Prisma. de contenidos fundamentales como el objetivo del proceso, la necesidad del uso de instrumentos La capacitación de los agentes participantes debe de planificación, las funciones del equipo técnico, ser pensada en un contexto mayor de formación de los agentes participantes y del CV, así como la ciudadana y fortalecimiento de la participación. importancia de considerar las competencias de Por ello debe ser un proceso permanente en cada nivel de gobierno para la priorización de el que se vean involucrados tanto el gobierno proyectos. regional como las organizaciones de la sociedad civil. Un aspecto importante de esta capacitación El tiempo dedicado a la capacitación y la es entender la naturaleza del PP regional. Las metodología utilizada es insuficiente para que legítimas demandas de proyectos, que implican los agentes participantes comprendan los temas procesos de negociación se han entendido, sobre y manejen la información que involucra el PP en todo en los primeros PP13, como una “repartición el nivel regional. Menos aún se logra concientizar de torta”; de tal modo que el éxito del PP sobre la necesidad de instrumentos y mecanismos dependía de que el proyecto local propuesto de coordinación, concertación y planificación, fuera priorizado a toda costa. efectivos, que orienten las demandas de los participantes. 2.4.4 Taller de rendición de cuentas Estas características hacen que los talleres En la rendición de cuentas se informa sobre el de capacitación sean en la práctica talleres cumplimiento de los acuerdos del PP en el año de información y además sobre temas muy anterior y el logro de los objetivos estratégicos del técnicos que difícilmente logran entenderse. PRDC; sin embargo en los hechos se concentra Adicionalmente enfrentan el problema de que principalmente en brindar información sobre la algunas veces, no se realizan o se retrasan. Así, gestión del gasto presupuestal en su conjunto, en Arequipa, la capacitación fue postergada como si se tratara de una audiencia pública de para los meses de junio y julio. Una dificultad rendición de cuentas14. En la práctica se deja de para la asistencia es la distancia, por eso en lado esta rendición, tal como lo establecen el nuevo Áncash y Piura los talleres se realizan de manera reglamento del PP15 y el Instructivo aprobado en descentralizada. 2008. El Instructivo detalla la información sobre En cuanto al desarrolo de los contenidos de las 12 PRDC, PLDC, PEI, POI. capacitaciones, en varios procesos regionales un tema ha sido el de las competencias y 13 La misma visión era compartida por los gobiernos re- funciones de los gobiernos regionales y locales, gionales. Se veía al PP regional como un complemento de los PP locales y se realizaba una distribución por lo que ha servido para determinar los criterios de provincias del presupuesto regional. priorización de los proyectos. En Lambayeque y Piura las capacitaciones han estado especialmente 14 La Ley Orgánica de Gobiernos Regionales establece que estos realicen dos audiencias públicas anuales de orientadas a los alcaldes con el fin de informarles rendición de cuentas sobre el desarrollo de su gestión. sobre las nuevas disposiciones del MEF en torno a la priorización de proyectos de impacto regional. 15 “El titular del pliego debe informar a los agentes parti- cipantes sobre el cumplimiento de los acuerdos y com- Cada vez es más notoria la necesidad de capacitar promisos asumidos en el año anterior…”
  • 15. 17 el cumplimiento de los acuerdos del PP del año monto S/. 28 millones se destinan a proyectos anterior, en aspectos como programación y en ejecución (60%) y solo S/. 18 millones (40%) nivel de avance en la ejecución de los proyectos a proyectos nuevos. En Cajamarca se acordó no priorizados y sustentación de los cambios priorizar nuevos proyectos en el proceso 2010 efectuados en dichos proyectos. y orientar el presupuesto a la culminación de aquellos que ya están en curso. Respecto a la difusión de la rendición de cuentas, el informe debe ser puesto previamente Aunque no es recomendable, el Instructivo en conocimiento de los agentes participantes, contempla, y esta es una práctica común, la para que la información pueda ser analizada. inclusión de modificaciones. Estas deben sin Con posterioridad a su realización el Instructivo embargo ser evaluadas por el equipo técnico y recomienda publicar el informe de la rendición comunicadas a los agentes participantes antes en el portal web. A ello podría sumarse el uso de ser incluidas en el documento final. En de otros medios de difusión con los que cuenta Piura, por ejemplo, se reportó que el Consejo el Estado, como las repetidoras del canal de Coordinación Regional incorporó proyectos estatal y otros más accesibles en las localidades promovidos por las municipalidades provinciales rurales. de Piura, Talara y Paita. En este taller el CV del proceso anterior suele presentar también su informe de la vigilancia del 2.6 Comités de Vigilancia PP. Tenemos reportes de que ello ha sucedido así en Cusco, Ica y Lambayeque. Los Comités de Vigilancia (CV) ya han sido conformados pero la mayoría todavía no ha En conclusión, la rendición de cuentas es logrado reunirse, a excepción de Cajamarca y una formalidad y no un real mecanismo de Cusco, cuyo comité elegido en el PP 2009 ha información del cumplimiento de los acuerdos, sido ratificado. Ver cuadro 7. en el cual la autoridad fundamente su gestión ante los ciudadanos. Cuadro 7: Comités de vigilancia PP 2010 2.5 Proyectos priorizados Huancavelica Lambayeque La Libertad Cajamarca Las disposiciones del MEF han modificado los Arequipa Áncash Cusco criterios de priorización de los proyectos PP Piura Ica regionales para asegurar su impacto regional y su viabilidad técnica. Agosto Jun-08 Fecha de Sin Junio Junio Mayo Junio Abril conformación Información En el caso de Cajamarca la evaluación del Fecha de NO Mayo NO Junio proceso arrojó que existía una alta dispersión acreditación y atomización del gasto en inversiones, así Número de 4 4 5 9 7 5 5 6 4 integrantes como un número grande de proyectos a nivel de ideas. De 817 proyectos priorizados entre Continúa desde el PP 2004 y el PP 2009, 575 estaban a nivel Número de 2008 NO SI NO NO reuniones de ideas. Este es un problema de gestión, que puede verse alentado en coyunturas electorales como la del próximo año, pues se priorizan Fuente: Gobierno Regional. Elaboración: Vigila Perú. numerosos proyectos pequeños de alcance local para ganar una mayor masa electoral en las localidades. La mayoría de los CV fue elegida en junio, en el taller de priorización, lo cual plantea el problema Debido al crecimiento de los gastos ineludibles y de que inician sus funciones cuando el proceso comprometidos por la acumulación de proyectos ya está en marcha. Se sugiere adelantar la no ejecutados, el presupuesto asignado al PP se conformación del CV a los primeros talleres. reduce significativamente de manera paulatina. En Piura los gastos comprometidos llegan a Los miembros del CV son elegidos por los S/. 70 millones y el presupuesto para proyectos propios agentes, generalmente sin una pauta del PP solo alcanza los S/. 47 millones. De este preestablecida. Es recomendable que se
  • 16. 18 Proceso del Presupuesto Participativo 2010 utilicen criterios como el de representatividad financiamiento para movilidad y gastos operativos territorial16 o sectorial, soporte institucional del CV, sin que eso signifique una dieta, pues iría y capacidades técnicas, con el fin de hacer en contra de su necesaria autonomía. frente a las dificultades de costos y de acceso a la información, así como para desempeñar eficazmente sus funciones de vigilancia en el 2.7 Presupuesto Participativo en algunas cumplimiento de los acuerdos. regiones Respecto a la imparcialidad de los miembros del La Libertad: Percepciones de los agentes CV, su autonomía frente al gobierno regional es participantes importante. En Piura se ha denunciado el hecho de que un integrante del CV trabaja para el gobierno En teoria, los aspectos más positivos del PP son regional, lo cual pone en duda su neutralidad en la participación de la sociedad en el proceso de el ejercicio de sus funciones. En Cajamarca, tres presupuestación, la vigilancia ciudadana a la de los cinco integrantes son alcaldes, incluido el gestión de los recursos públicos y la presión hacia presidente del comité, lo cual no está contemplado una mayor transparencia de los gobiernos en la en el Instructivo. La explicación refiere que en gestión de estos recursos. Sin embargo, estos el taller de priorización de proyectos donde se aspectos son presentados como objetivos que el eligió al CV solo participaron cinco agentes de PP aún no ha logrado. la sociedad civil, pero es claro que la motivación de los alcaldes es que se cumplan sus proyectos. Y es que, de acuerdo a los agentes participantes, Lo importante sin embargo es que el CV esté quienes más participan en el proceso son conformado por miembros que puedan realizar representantes de ONG, mientras que instituciones una efectiva vigilancia del cumplimiento de los que también son claves en la región, como los acuerdos en forma transparente e imparcial. colegios profesionales y las universidades, han dejado poco a poco de hacerlo. Según señalaron Por último, las autoridades han mostrado su algunos agentes participantes, esto se debería a preocupación de que los miembros del CV un desencanto con el proceso, porque se percibe entiendan los límites de su función, pues alegan que se priorizan proyectos pequeños que no que a veces algunos asumen actitudes y acciones tienen impacto regional y que tienen que ver como si se trataran de órganos estatales de con temas de infraestructura, entre otros. De control17 o actúan como adversarios políticos que otro lado, al no existir organizaciones sociales tratan de desprestigiar su gestión. de base de alcance regional, este tipo de actores escasean entre los agentes participantes. Respecto a la acreditación de los CV, hasta el momento solo lo han hecho los de Ica y Piura. Lo A partir de la información detallada en el SIAF, primero que los CV exigen al gobierno regional puede notarse que en el proceso de PP del 2008, y por lo general no reciben es la acreditación, por ejemplo, se priorizaron principalmente los con la que se sienten más fortalecidas para proyectos sociales (para incrementar los servicios demandar información y para entrevistarse con básicos, educación y salud), seguidos por los las autoridades sobre los proyectos vigilados. productivos (p.e. mejoramiento de canales de riego, capacitaciones a productores) y carreteras. Sobre el acceso a la información se debe decir que cualquier ciudadano tiene derecho a solicitarla De otro lado, cabe mencionar que el presidente y ejercer acciones de vigilancia en virtud de la regional asiste a las reuniones más importantes del Ley de Transparencia y Acceso a la Información; proceso, dándoles su respaldo, y ha mantenido con mayor razón los CV deberían recibir mayor una tecnocracia con varios años de experiencia atención de parte del gobierno regional aunque en la gestión pública. Sin embargo, reconoce que en la práctica eso no sucede. aún existen aspectos por mejorar en el proceso, relacionados con la misma normativa. Por Para afrontar el costo en términos de recursos ejemplo, según señaló, es complicado que el PP y tiempo de la vigilancia podría pensarse en tenga el mismo diseño para todos los niveles de incorporar en el presupuesto del proceso el gobierno (distrital, provincial y regional) y para todos los departamentos del país. Sería necesario, 16 En Áncash y Huancavelica el criterio utilizado fue de según indicó, adecuar más los mecanismos de representantes por cada provincia. elaboración del PP a la realidad de cada instancia de gobierno. Al respecto, el Grupo Propuesta 17 Pretenden realizar auditorías o encargar consultorías.
  • 17. 19 Ciudadana apunta: proyectos por mancomunidades. Los proyectos finalmente priorizados en los PP 2009 fueron 27, de (…) distintos trabajos han mostrado que los cuales dos se han incorporado al presupuesto las mejores experiencias de participación 2009. Estos son la Construcción y mejoramiento en los últimos años son aquellas que de la carretera PE-3N (Bambamarca) – Paccha han logrado trascender la frontera de – Cimbán – Pión – LD con Amazonas y la la normatividad vigente que, por su Construcción de la carretera Chota – Cutervo. carácter reglamentarista y su pretensión Estos proyectos han sido financiados por fuentes “universalista” y “homogeneizadora”, diferentes al canon porque estos recursos ya opera como camisa de fuerza frente a la estaban comprometidos. posibilidad de innovar o de aprovechar las distintas experiencias previamente acumuladas en diversas regiones y Cusco localidades18. En el PP 2010 se convocó a los agentes participantes en la última semana de mayo y Cajamarca: Balance del proceso se los registró19 en la primera semana de junio. Debe resaltarse que este es el mes en el que En Cajamarca, como en otros gobiernos regionales, deben presentarse los resultados del proceso al se ha producido un efecto de embalsamiento de MEF, por tanto los procesos estaban bastante proyectos priorizados en el PP que no han podido retrasados. incluirse en el presupuesto institucional para su ejecución. Desde el PP 2004 hasta el PP 2009 En su segunda reunión, el equipo técnico20 se han priorizado 817 proyectos, de los cuales observó que los compromisos presupuestales 105 (13%) fueron ejecutados y 29 (5%) están copaban los S/. 277 millones del presupuesto en ejecución. Es decir, el 82% de los proyectos para inversiones y cubrían el techo priorizados en el PP no ha podido ser incluido presupuestal. en el presupuesto institucional. Las razones son técnicas y presupuestales: 575 (70%) están a nivel Al igual que en Cajamarca, se priorizaron de idea y 95 no han sido atendidos (12%). también proyectos de continuidad; sin embargo, no se advirtió oportunamente de estas decisiones Este proceso de embalse se produjo principalmente a los agentes, quienes llegaron al taller de en el periodo 2003-2006, en el que se priorizaron priorización con la expectativa de poder ingresar 733 acuerdos. Solo en el PP 2007 (priorizado en sus proyectos. el año 2006) se priorizaron 230 proyectos. Esto constituye una alerta respecto al uso político que El único taller se realizó el 18 del mismo mes, se le puede dar al PP para contraer compromisos con la asistencia de 305 personas. El 42% que otorguen popularidad, aunque luego sean representaba al gobierno regional, el 16% a difíciles de cumplir. Otro dato es que la ejecución gobiernos locales y el 13% a las ONG. En este de los proyectos ingresados al presupuesto taller la Oficina de Programación de Inversiones institucional demora porque tardan en ser presentó el Presupuesto Multianual de Inversión declarados viables, como sucedió con los dos Pública 2010-2012. Los agentes priorizaron proyectos priorizados en el PP 2009. proyectos sobre esta base, aprobándose 53, de los cuales únicamente dos fueron nuevos y En el PP 2009 se comenzó a tomar medidas propuestos por el gobierno regional. para enfrentar el embalsamiento, proponiéndose 19 Fueron 108 los agentes inscritos. 18 Grupo Propuesta Ciudadana. Documento de balance del proceso de descentralización peruana. Lima, no- 20 El equipo técnico está conformado en su mayoría por viembre de 2008. representantes de las municipalidades provinciales.
  • 18. ConClusIones y reComendaCIones Conclusiones 3. Los talleres de capacitación con frecuencia se retrasan e incluso no llegan a realizarse. 1. Algunos gobiernos regionales han introducido Cuando se realizan el tiempo dedicado a la criterios en la inscripción y acreditación de capacitación es insuficiente y la metodología los agentes participantes para favorecer utilizada no es la más adecuada (en términos una orientación y representación de alcance didácticos y tratamiento de contenidos) para más regional. Estas medidas son necesarias que los agentes participantes comprendan los para moderar las expectativas de los agentes temas y manejen la información que involucra participantes locales y corregir el tipo de el presupuesto participativo en el nivel proyectos priorizados, aunque tal vez no regional. Para muchos agentes participantes sean populares en el contexto político que provenientes de las organizaciones sociales se avecina. La disminución del número de los temas abordados son muy técnicos y se agentes participantes de la sociedad civil y de entienden poco. los alcaldes en algunos procesos regionales - dónde estos acudían con la expectativa de 4. Frente al presupuesto participativo se conseguir proyectos para sus localidades observa dos tipos de actitud por parte – se explica probablemente por ello. En el de los gobiernos regionales. Algunos PP 2010 se confirma que los agentes del como Cajamarca y Lambayeque intentan sector público inscritos provienen en su darle a su gestión un carácter más mayoría de gobiernos locales y en segundo participativo, siguiendo los principios que lugar del gobierno regional. Los agentes están contenidos en el marco normativo acreditados por la sociedad civil pertenecen descentralista. En cambio, otro grupo se en su mayoría a organizaciones sociales, limita a cumplir con las formalidades del organizaciones no gubernamentales proceso establecidas en el instructivo, (ONG) y colegios profesionales. Por su mostrando escaso interés por promover la parte, se registra muy poca presencia de participación ciudadana. organizaciones de representación regional como los partidos políticos, representantes 5. En el Presupuesto Participativo regional de iglesias o universidades, así como se ha producido una tendencia a la espacios de concertación sectorial. acumulación de proyectos priorizados y no ejecutados y, como consecuencia de 2. Como en años anteriores, todos los ello, la reducción del presupuesto disponible gobiernos regionales han cumplido con para nuevos proyectos. El resultado es incorporar representantes de la sociedad que entre los agentes participantes hay civil en su equipo técnico, lo cual ayuda a una percepción de incumplimiento de los darle mayor credibilidad. En el proceso 2010 acuerdos que los lleva a perder confianza en éstos representan el 26% de los integrantes el proceso. Por ello, las normas aprobadas y la mayoría de ellos pertenece a ONG. El recientemente por el MEF incluyendo número promedio de miembros del equipo requisitos para que los proyectos tengan técnico de los gobiernos estudiados es 24. el perfil técnico viable y sean de impacto Entre ellos, se ha encontrado que los equipos regional, nos parecen acertadas, así como la técnicos más numerosos son los de Ica, exigencia de articular el proceso en todos sus Huancavelica y Lambayeque, con 51, 37 y niveles. En este sentido, en algunos procesos 27 miembros, respectivamente. Un grupo así regionales el equipo técnico y los agentes de grande por lo general tiene dificultades participantes han decidido no priorizar para reunir a todos sus integrantes y resulta nuevos proyectos y utilizar el presupuesto poco operativo. disponible enteramente para los proyectos
  • 19. 21 priorizados en años anteriores, cumpliendo de delegados que articule a la sociedad civil los requisitos de impacto y montos mínimos regional. establecidos. 2. Dadas las presiones que suelen ejercer los 6. Se ha determinado que la rendición actores del Presupuesto Participativo sobre de cuentas, programada en el seno del el equipo técnico para que sus proyectos presupuesto participativo, termina siendo una sean priorizados, es recomendable que sus mera formalidad que no ofrece información acciones tengan la mayor transparencia relevante sobre la ejecución de los proyectos y difusión posible. En ese sentido, los priorizados el año anterior ni tampoco sobre equipos técnicos deben establecer canales el cumplimiento de los objetivos estratégicos y medios de comunicación con los agentes del Plan de Desarrollo Concertado. Lo que participantes para explicar con la mayor se ofrece es una rendición de cuentas de la claridad posible las decisiones que toman. gestión en general, similar a la presentada en las audiencias públicas, en las cuales, 3. La capacitación de los agentes participantes sabemos por otros reportes, la ciudadanía ha de ser pensada en un contexto mayor tampoco tiene acceso previo al resumen de formación ciudadana y fortalecimiento ejecutivo ni muchas oportunidades para de la participación. Por ello debe ser un plantear preguntas al informe. proceso permanente en el que se vean involucrados tanto el gobierno regional 7. Los miembros del comité de vigilancia como las organizaciones de la sociedad civil. son elegidos generalmente sin un criterio Un tema importante de la capacitación es preestablecido que favorezca o facilite el que los agentes participantes entiendan bien cumplimiento de sus funciones. En la práctica la naturaleza del proceso regional como un no logran realizar sus funciones de vigilar espacio de concertación de proyectos de el cumplimiento de los acuerdos por varias impacto regional, por ello se debe enfatizar razones: tienen dificultades para reunirse, en temas como las competencias y funciones no tienen recursos para cubrir los costos del gobierno regional y la planificación operativos de la vigilancia, desconocimiento estratégica. A mediano plazo, la formación de sus funciones, así como dificultades en participación y vigilancia ciudadana debe para acceder a la información y al manejo involucrar a los estudiantes de secundaria y de los datos sobre el ciclo de aprobación y universidad y ser incluida en la curricula de ejecución de los proyectos. estudios. 4. En concordancia con la decisión de adoptar Recomendaciones un esquema de programación de inversiones multianual, el presupuesto participativo 1. Los gobiernos regionales deben realizar un regional debería serlo también, lo cual mayor esfuerzo para convocar a instituciones ayudaría a planificar mejor la priorización y y organizaciones de alcance o representación ejecución de proyectos de inversión, asimismo regional que no participan como agentes permitiría que los comités de vigilancia tengan participantes en el proceso, así como en un mayor tiempo para capacitarse y vigilar incorporar representantes de otras instancias el cumplimiento de los acuerdos y permitiría de participación y concertación (CCL, que el horizonte temporal del PP regional espacios sectoriales, mancomunidades concuerde con el del PRDC. En ese sentido, o asociación de municipalidades, etc.) en el año 2011 se debería avanzar con la que lleven propuestas de interés regional. ejecución de los proyectos priorizados en el Los gobiernos regionales deben alentar periodo 2007 – 2010 y, coincidiendo con el asociaciones de “segundo nivel” entre los inicio de gestión de las nuevas autoridades, el agentes locales, que articulen intereses de PP 2012 debiera ser multianual. Por tanto, los alcance multiprovincial o regional, mediante proyectos de inversión de mediano plazo para el establecimiento, en la matriz de criterios el periodo 2012-2015 debieran ser objeto de de priorización, de puntajes adicionales debate y discusión en el proceso electoral a los proyectos que acrediten grados de regional. Además, a nivel de mecanismos de concertación interinstitucional. A largo planificación, los gobiernos regionales deben plazo el reto es construir - como en Piura avanzar en la implementación de un sistema y Lambayeque- una especie de asamblea de información y planificación regional.
  • 20. 22 Conclusiones y recomendaciones 5. En cuanto a la coordinación en el el Estado. El gobierno regional debe ofrecer presupuesto participativo. A nivel de actores, mayor información sobre las acciones de los presidentes regionales y el CCR deben coordinación de las autoridades, la lista propiciar reuniones de coordinación del PP final de proyectos priorizados en el proceso, en sus diferentes niveles entre autoridades y cuales de estos fueron incorporados en el entre la autoridad y las principales fuerzas presupuesto institucional de apertura y el políticas y sociales. Esta coordinación debe avance en el logro de los objetivos del PRDC. ser permanente. En ese sentido se recomienda Por otro lado, la información contenida en que las primeras coordinaciones se lleven a el Aplicativo del MEF debiera incorporar la cabo a inicios de la nueva gestión regional y rendición de cuentas. que se alimente del debate electoral previo sobre las inversiones necesarias en la región. 8. Junto al fortalecimiento de los comités de vigilancia debiera alentarse el ejercicio 6. El Gobierno Nacional a través del MEF, de la vigilancia ciudadana, para lo cual debiera implementar mecanismos de se recomienda poner a disposición de la incentivo (presupuestales u otros) para ciudadanía la información necesaria en los los gobiernos regionales que muestren portales de transparencia y seguir alentando indicadores de buenas prácticas en materia la conformación de comités de obras que de presupuesto participativo. Debiera reúna a agentes interesados en la vigilancia de premiarse los esfuerzos por incluir proyectos un proyecto en particular. Para la elección de a nivel de mancomunidades municipales los miembros del CV se debe utilizar criterios en la elaboración y ejecución de proyectos, como el de representatividad territorial o así como la adaptación del enfoque de sectorial, soporte institucional y capacidades resultados en el presupuesto participativo. técnicas, con el fin de hacer frente las dificultades identificadas. Los integrantes de 7. El informe de la rendición de cuentas debe los CV deben ser nombrados al inicio del ser puesto previamente en conocimiento de proceso para que puedan vigilar el trabajo del los agentes participantes, con el fin de que la equipo técnico. Para afrontar el costo de la información pueda ser analizada y discutida. vigilancia podría pensarse en incorporar en el Posteriormente a su realización debe presupuesto del proceso el financiamiento de publicarse el informe de la rendición en el movilidad y gastos operativos del CV, sin que portal web. A ello podría sumarse el uso de eso signifique una dieta, pues iría en contra otros medios de difusión con los que cuenta de su necesaria autonomía.
  • 21. PRESUPUESTO PARTICIPATIVO Boletín de Vigilancia Nº2 BALANCE DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO REGIONAL Se terminó de imprimir en noviembre de 2009 en los talleres gráficos de SINCO editores Jr. Huaraz 449 - Breña • Teléfono 433-5974 • sincoeditores@yahoo.com

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