R A P P O R T J U I L L E T 2 015
Politique du logement :
faire sauter les verrous
L’Institut Montaigne est un laboratoire d’idées - think tank -
créé fin 2000 par Claude Bébéar et dirigé par Laurent Bigor...
Il n’est désir plus naturel
que le désir de connaissance
Politique du logement :
faire sauter les verrous
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SOMMAIRE
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INTRODUCTION��������������������������������������������������������������������������������3
I - L’INSUFFISANC...
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3.5. Développer le recours aux technol...
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« Quand le bâtiment va tout va ». Cet adage illustre le lien étroit qui
existe entre l’économie d’un pays et son secteur...
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Or, les résultats ne semblent pas à la...
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Or, la politique du logement suivie en France depuis plus de 30 ans
a consisté à accumuler progressivement des freins à ...
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® La France est le pays d’Europe dans lequel les ménages
consacrent la part de leurs ressources ...
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® Il suffit de taxer les logements vac...
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C’est d’ailleurs ce qui explique que les recettes de la taxe sur
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de 2007, des dispositifs publics ont également contribué à soutenir
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Comparaison du niveau de dépenses publiques consacrées au
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Politique du logement : faire sauter les verrous - Rapport

Avec 41 Mds€ d’aides de l’État– soit près de 2% du PIB de la France – et une ponction fiscale de 63 Mds€ en 2013 , le secteur du logement est au croisement des enjeux de croissance, d’emploi et de pouvoir d’achat et au cœur de l’agenda politique des gouvernements successifs. Même s’ils ne sont pas inexistants, les résultats n’apparaissent pas à la mesure des moyens mis en œuvre. État des lieux d’une politique publique qu’il est urgent de réformer.
Published on: Mar 4, 2016
Published in: Government & Nonprofit      
Source: www.slideshare.net


Transcripts - Politique du logement : faire sauter les verrous - Rapport

  • 1. R A P P O R T J U I L L E T 2 015 Politique du logement : faire sauter les verrous
  • 2. L’Institut Montaigne est un laboratoire d’idées - think tank - créé fin 2000 par Claude Bébéar et dirigé par Laurent Bigorgne. Il est dépourvu de toute attache partisane et ses financements, exclusivement privés, sont très diversifiés, aucune contribution n’excédant 2 % de son budget annuel. En toute indépendance, il réunit des chefs d’entreprise, des hauts fonctionnaires, des universitaires et des représentants de la société civile issus des horizons et des expériences les plus variés. Il concentre ses travaux sur quatre axes de recherche : Cohésion sociale (école primaire, enseignement supérieur, emploi des jeunes et des seniors, modernisation du dialogue social, diversité et égalité des chances, logement) Modernisation de l’action publique (réforme des retraites, justice, santé) Compétitivité (création d’entreprise, énergie pays émergents, financement des entreprises, propriété intellectuelle, transports) Finances publiques (fiscalité, protection sociale) Grâce à ses experts associés (chercheurs, praticiens) et à ses groupes de travail, l’Institut Montaigne élabore des propositions concrètes de long terme sur les grands enjeux auxquels nos sociétés sont confrontées. Il contribue ainsi aux évolutions de la conscience sociale. Ses recommandations résultent d’une méthode d’analyse et de recherche rigoureuse et critique. Elles sont ensuite promues activement auprès des décideurs publics. À travers ses publications et ses conférences, l’Institut Montaigne souhaite jouer pleinement son rôle d’acteur du débat démocratique. L’Institut Montaigne s’assure de la validité scientifique et de la qualité éditoriale des travaux qu’il publie, mais les opinions et les jugements qui y sont formulés sont exclusivement ceux de leurs auteurs. Ils ne sauraient être imputés ni à l’Institut, ni, a fortiori, à ses organes directeurs.
  • 3. Il n’est désir plus naturel que le désir de connaissance
  • 4. Politique du logement : faire sauter les verrous J U I L L E T 2 0 1 5
  • 5. SOMMAIRE 1 INTRODUCTION��������������������������������������������������������������������������������3 I - L’INSUFFISANCE DE L’OFFRE DANS CERTAINES ZONES ET LA FORTE AUGMENTATION DES PRIX DE L’IMMOBILIER DEPUIS 20 ANS ONT UN COÛT ECONOMIQUE ET SOCIAL IMPORTANT����11 1.1. Les fortes hausses de prix sur le marché immobilier depuis 20 ans en ont illustré le déséquilibre�������������������������������������11 1.2. Le déséquilibre du marché a un coût économique et social important����������������������������������������������������������������������������15 II - SI LES POLITIQUES PUBLIQUES DU LOGEMENT ONT UN COÛT ELEVE, LA FISCALITE IMMOBILIERE EST EGALEMENT TRES LOURDE������������������������������������������������������������������������������������17 2.1. Représentant près de 2 % du PIB, les dépenses publiques consacrées en France aux politiques du logement sont parmi les plus élevées de l’Union européenne���������������������������������������17 2.2. Mais la fiscalité immobilière est très lourde����������������������������19 III - REDUIRE LES CONTRAINTES ADMINISTRATIVES, REGLEMENTAIRES ET FISCALES POUR AUGMENTER L’OFFRE DE LOGEMENT EN RENDANT LE MARCHE PLUS EFFICIENT����������21 3.1. L’offre de foncier et de logement souffre des incohérences de la gouvernance locale de l’urbanisme tandis que des recours dilatoires retardent trop souvent les projets de construction�����21 3.2. Améliorer l’efficience du marché du logement et la fluidité des parcours résidentiels, en rééquilibrant les rapports bailleurs / locataires����������������������������������������������������������������������������39 3.3. Améliorer le fonctionnement du marché en réduisant les frottements fiscaux liés aux mutations������������������������������������49 3.4. Alléger et simplifier les normes en déclassant les normes de niveau législatif du code de la construction et en développant l’expérimentation�����������������������������������������������������������������61
  • 6. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 2 3.5. Développer le recours aux technologies numériques dans la construction pour accroître l’agilité des opérateurs et permettre de réaliser des gains de productivité importants����������������������73 3.6. La nécessité d’accroître la mobilité résidentielle dans le parc social suppose tant un développement de l’offre de logements sociaux qu’une redéfinition des conditions de maintien dans les lieux�����������������������������������������������������������������������������������74 IV - CONTRIBUER A L’OBJECTIF DE MAITRISE DES DEPENSES PUBLIQUES������������������������������������������������������������������������������83 4.1. Représentant 16,5 Md€ soit plus de 40 % des dépenses publiques consacrées au logement en 2013, les aides personnelles au logement dans le secteur locatif pourraient être simplifiées et recentrées�������������������������������������������������������83 4.2. Très instables, les dispositifs de soutien fiscal à l’investissement locatif représentent une dépense fiscale importante dont l’efficacité est mal évaluée����������������������������������������������������95 4.3. Dans le secteur du logement social, les ventes de logement aux occupants pourraient constituer un levier supplémentaire pour renforcer la structure de bilan des acteurs et développer la construction là où elle est nécessaire�����������������������������������102 4.4. Il faut cibler précisément les aides à l’accession sur les ménages les plus modestes��������������������������������������������������������������108 4.5. Le système des aides publiques à la rénovation énergétique est complexe et source d’effets d’aubaine importants�����������������113 CONCLUSION��������������������������������������������������������������������������������123 ANNEXES��������������������������������������������������������������������������������������125 REMERCIEMENTS�������������������������������������������������������������������������129
  • 7. 3 « Quand le bâtiment va tout va ». Cet adage illustre le lien étroit qui existe entre l’économie d’un pays et son secteur du logement et de la construction en général. Au total, en 2013, les entreprises du BTP ont généré un chiffre d’affaires équivalent à près de 5 % du produit intérieur brut. Avec plus de deux millions d’emplois (plus de 8 % de l’emploi total)1 , de surcroît non délocalisables, le secteur immobilier, de la construction à la commercialisation, est donc essentiel à la croissance économique de la France. Créateur d’activité et de richesse pour l’économie en général, le logement est aussi le premier poste de consommation des ménages, loin devant les dépenses alimentaires et de transport, et une part essentielle de la richesse des ménages : le logement représentait en 2012 près de 22 % du patrimoine national. Ainsi au croisement des enjeux de croissance, d’emploi et de pouvoir d’achat, le logement est naturellement au cœur de l’agenda politique des gouvernements successifs. En 2013, les aides publiques au logement sont évaluées à plus de 40 milliards d’euros dans les comptes du logement, soit près de 2 % du PIB. Les dépenses publiques françaises en matière de logement sont ainsi parmi les plus élevées de l’Union européenne et à titre de comparaison elles représentent près des deux tiers du budget de l’Éducation nationale2 . 1 IEIF, « L’immobilier dans l’économie française », juin 2013. 2 Pour un budget 2013 du ministère de l’éducation nationale de 62,69 Md€ INTRODUCTION
  • 8. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 4 Or, les résultats ne semblent pas à la hauteur de l’investissement financier, ce qui interroge sur sa soutenabilité dans un contexte où les ressources publiques sont à l’évidence contraintes. Certes, le parc français s’est nettement développé dans les dernières années tant en termes quantitatifs que de confort et de qualité. Pour autant, même si les chiffres de la construction évoluent au gré des changements de méthodologie statistique3 , les faibles niveaux de la construction dans les zones les plus tendues ne permettent pas de pallier le déficit structurel de l’offre. Ces difficultés renvoient à la façon dont les politiques publiques françaises du logement sont structurées : les « aides au logement » ne sont souvent qu’un contrepoids à de trop fortes restrictions à l’offre. Il n’existe pas un unique marché du logement mais des situations très disparates selon les territoires qui appellent des réponses adaptées. Or, à cet égard, les multiples dispositifs de zonage, plus ou moins frustres selon les types d’intervention publique, peinent à assurer une territorialisation efficace de la politique du logement. L’affichage d’un objectif national de 500 000 constructions par an, repris à droite comme à gauche depuis 10 ans, en est d’ailleurs une illustration. Le logement s’inscrit dans un cycle long : l’offre de biens neufs est peu élastique, lente à évoluer, et ce d’autant plus que la zone concernée est dense. Cette « viscosité » ne peut que renforcer les tensions sur les prix. Dans ces conditions, et même si ce rythme lent n’est pas nécessairement en phase avec le temps politique, la gestion de l’offre devrait être une priorité de l’action publique. 3 En mars 2015, le ministère du logement a révisé le système de décompte des mises en chantier, ce qui s’est traduit par une forte augmentation des mises en chantier. En effet, en 2014, avec l’ancienne méthodologie, tout juste 300 000 logements avaient été mis en chantier alors que le nouveau système de comptage affiche 356 000 unités, soit une variation de près de 20 %.
  • 9. 5 Or, la politique du logement suivie en France depuis plus de 30 ans a consisté à accumuler progressivement des freins à l’offre (régime des baux d’habitation, normes techniques, droit de l’urbanisme, décentralisation du pouvoir de décision, procédures longues et aléatoires, fiscalité) tout en aidant la demande, par des mesures parfois coûteuses, mal dimensionnées ou orientées, sources d’effets pervers. Le résultat est un système peu lisible, parfois incohérent, peu évalué et trop instable (cinq changements importants apportés au prêt à taux zéro en six ans, des dispositifs de soutiens à l’investissement locatif qui se succèdent…). En même temps, les aides (APL, PTZ, etc…) sont devenues si intégrées au système et aux attentes des acteurs qu’elles ne peuvent être modifiées qu’avec progressivité et en lien avec des réformes structurelles pour accroître l’offre de logements. Les problématiques nombreuses et importantes liées à l’hébergement des personnes en difficulté ne sont pas sans lien avec la politique du logement. Elles ne seront toutefois délibérément pas traitées dans le cadre du présent rapport compte tenu de leur spécificité. I N T R O D U C T I O N
  • 10. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 6 Encadré : quatre idées reçues sur le logement ® La France est un pays de propriétaires : FAUX Même si les Français revendiquent un très fort attachement à la pierre, lorsqu’il s’agit de devenir propriétaire de son logement ou d’investir et préparer son avenir, le classement des pays de l’Union européenne en fonction du taux de propriétaires ne classe la France qu’en 25ème position sur 28. En 2013, selon la méthodologie adoptée par Eurostat (différente de celle de l’INSEE), 64,3 % des Français étaient ainsi propriétaires de leur logement. Seuls le Danemark, l’Autriche et l’Allemagne connaissent un taux de propriétaires inférieur à celui observé dans l’Hexagone. Une des caractéristiques du parc immobilier français est la part importante du parc locatif social. Le parc social, qui représente en moyenne à l’échelle européenne 11 % du parc total de logements, s’élève en France à 16 % soit un des taux les plus élevés de l’UE. ® La France, qui accuse un déficit important de logements, fait partie des pays européens qui construisent le moins : FAUX Globalement et malgré des niveaux de tension très différents selon les territoires, la France se caractérise par un stock de logements important : elle compte 509 logements pour 1 000 habitants contre 539 en Espagne, 516 en Allemagne mais 449 au Pays-Bas, 436 au Royaume-Uni et 433 en Italie4 . La France fait partie des pays dans lesquels on construit le plus : cinq logements construits en 2013 pour 1 000 habitants contre trois en Allemagne5 . 4 IEIF, 2012-2013. 5 Property index - Overview of European Residential Markets, Deloitte, juin 2014.
  • 11. 7 I N T R O D U C T I O N ® La France est le pays d’Europe dans lequel les ménages consacrent la part de leurs ressources la plus importante à leur logement : FAUX Le taux d’effort net6 médian des ménages était de 19,2 % en 20127 . En 2012, d’après les données d’Eurostat, le pourcentage de la population dont les dépenses consacrées au logement dépassaient 40 % du revenu disponible était de 5,2 % en France en 2012 contre 16,6 % en Allemagne, 14,4 % aux Pays-Bas et 11,2 % en moyenne dans l’Union européenne. Néanmoins, le taux d’effort des ménages les plus modestes s’est accru ces dernières années. De la même façon, en termes d’endettement, la France occupe une position médiane en Europe Occidentale et s’inscrit loin derrière certains pays d’Europe du Nord8 . 6 C’est-à-dire après prise en compte des aides personnelles au logement. Définition du taux d’effort : voir note 121. 7 Source : CNAF. 8 Voir étude du Crédit Foncier : « les marchés européens du crédit immobilier en 2014 »
  • 12. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 8 ® Il suffit de taxer les logements vacants pour libérer de nouvelles habitations : FAUX Le taux de vacance de logements s’est établi au niveau national à 7,4 % en 20129 et s’observe essentiellement dans les zones en décroissance ou stagnation démographique. Il ne faut toutefois pas confondre logements vacants et logements disponibles10 . De fait, selon la définition de l’INSEE, les logements vacants comprennent notamment les logements inoccupés proposés à la vente, à la location, déjà attribués et en attente d’occupation, en attente de règlement de succession, conservés par un employeur pour un usage futur au profit d’un de ses employés. Cette définition montre qu’un minimum de vacance est indispensable à une saine adéquation entre l’offre et la demande sur le marché du logement, pour la fluidité des parcours résidentiels et l’entretien du parc. Outre cette vacance « frictionnelle », il existe également une vacance plus structurelle correspondant à des biens pouvant être proposés à la location ou à la vente mais non occupés du fait d’une inadaptation à la demande (logement obsolète, environnement nuisant,…). Ainsi, s’il peut exister une vacance correspondant à un désintérêt économique ou liée à la crainte d’un propriétaire de devoir faire face à des impayés de son locataire, ce type de vacance ne peut être que résiduel. 9 Source : SOES. 10 « Les logements vacants ne sont pas tous disponibles », Christian Nicol et François Fabre, Économie et statistique, 1979, numéro 107, pp. 53-63.
  • 13. 9 I N T R O D U C T I O N C’est d’ailleurs ce qui explique que les recettes de la taxe sur les logements vacants (TLV), instaurée en 1998 et modifiée depuis à plusieurs reprises et par différentes majorités, demeurent marginales (moins de 20 M€ par an). Pouvant faire l’objet de nombreux dégrèvements, la TLV est par ailleurs complexe à recouvrer, fait l’objet d’un contentieux important et donne lieu à des effets de substitution (augmentation des résidences secondaires). Dans ces conditions, quand bien même il existerait une vacance locative liée par exemple à la crainte d’impayés, l’outil fiscal n’est pas adapté pour inciter les propriétaires à mettre leur bien sur le marché. Une réflexion sur la règlementation applicable au marché locatif apparaît à cet égard préférable (cf. infra).
  • 14. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 1 0
  • 15. 1 1 L’INSUFFISANCE DE L’OFFRE DANS CERTAINES ZONES ET LA FORTE AUGMENTATION DES PRIX DE L’IMMOBILIER DEPUIS 20 ANS ONT UN COÛT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL IMPORTANT I 1.1. Les fortes hausses de prix sur le marché immobilier depuis 20 ans en ont illustré le déséquilibre 1.1.1. Le marché de l’acquisition a été caractérisé par une forte hausse des prix depuis le début des années 2000, particulièrement marquée dans certains territoires La France, à l’image de la plupart des pays de l’OCDE, a connu depuis la fin des années 1990 une forte augmentation des prix de l’immobilier, décorrelée de l’inflation et de l’évolution des revenus Entre 1996 et 2014, d’après les données de l’INSEE, l’indice des prix des logements anciens (maisons et appartements) a augmenté de 143 % en France métropolitaine et de 175 % en Ile-de-France. A Paris, l’indice des prix des appartements anciens a augmenté de 223 % sur la même période. Cette hausse des prix doit être comparée à l’évolution de l’inflation : pendant que les prix de l’immobilier ont augmenté en moyenne de plus de 5 % par an, l’inflation moyenne a été de 1,5 %. Il est également intéressant de relever que cette hausse des prix de l’immobilier est décorrélée de l’évolution des revenus alors que les
  • 16. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 1 2 prix de l’immobilier ont, dans la durée longue, eu tendance à suivre l’augmentation du revenu disponible (travaux de Jacques Friggit). L’augmentation des prix a été constatée dans la plupart des pays de l’OCDE. Toutefois, la France, à la différence de nombreux autres pays de l’OCDE (États-Unis, Espagne, Irlande notamment) n’a pas connu de réel ajustement des prix des logements après la crise de 2008. Si les prix ont baissé de 6 % sur deux ans entre 2008 et 2009, ils ont continué de croître au niveau national sur la période 2010-2012 avant de se stabiliser. L’augmentation des prix résulte d’une augmentation de la demande, soutenue par des conditions de financement favorables et des dispositifs publics, face à une offre de logement particulièrement rigide en France Plusieurs facteurs expliquent cette hausse des prix : même s’il est difficile d’isoler leur impact respectif, on peut schématiquement distinguer des facteurs liés à l’offre et d’autres liés à la demande de logement. Au cours de la décennie 2000, outre les facteurs démographiques (croissance démographique soutenue, phénomènes de décohabitation), au moins deux facteurs ont contribué à accroître la demande de logement. D’une part, les conditions de financement sur le marché bancaire sur la période, tant en termes de taux d’intérêts1 que d’augmentation des durées moyennes d’emprunt2 , ont été favorables et ont donc contribué à solvabiliser la demande malgré des prix croissants. D’autre part, en France, et notamment à partir 1 Selon une communication du Crédit Foncier, pour un financement avec une durée de 18 ans et une mensualité strictement identique, un particulier empruntait fin 2014 (taux moyen du 4ème trimestre égal à 2,42 %) un montant supérieur de 24 % à celui emprunté six ans plus tôt fin 2008 (taux moyen du 4ème trimestre 2008 égal à 5,07 %) 2 Entre 2000 et 2007, la durée moyenne des prêts immobiliers en France est ainsi passée de 14 ans à près de 19 ans. Après avoir baissé à partir de 2008, elle tend à se stabiliser.
  • 17. 1 3 de 2007, des dispositifs publics ont également contribué à soutenir la demande : aides fiscales à l’investissement locatif, déduction des intérêts d’emprunts sur l’impôt sur le revenu, suppression des conditions de ressources pour l’obtention d’un prêt à taux zéro. Au niveau de l’offre, les prix ont été tirés par une augmentation des coûts de la construction, qui résulte, au moins partiellement, d’une amélioration de la qualité des logements liée à l’accroissement des normes de construction. Mais le principal facteur d’augmentation des prix est la faible élasticité de l’offre de logement en France : dans un contexte d’augmentation de la demande, l’offre de logement ne s’est pas correctement ajustée. Il existe peu d’études économiques permettant des comparaisons internationales sur l’élasticité de l’offre du marché du logement. Une étude de l’OCDE de 2001 révèle toutefois que le marché du logement français est caractérisé par une élasticité plus faible que d’autres pays européens : une augmentation des prix de 10 % ne se traduirait que par une augmentation de l’offre de 3,6 % à long terme. Cette situation résulte pour une large part de nombreuses rigidités législatives et réglementaires, notamment fiscales, et d’incohérences de la gouvernance locale de l’urbanisme (cf. partie 3). L’augmentation des prix a toutefois été très disparate selon les territoires et certaines zones ont déjà accusé des baisses significatives depuis les plus hauts niveaux de 2008 Ce contexte haussier général masque de très fortes disparités selon les territoires. De nombreuses données soulignent la fragmentation du marché immobilier en France et l’absence de pertinence d’une approche uniquement nationale, face à des besoins différents en fonction des enjeux et réalités locaux. Différentes strates peuvent ainsi être établies en France. Paris et sa première couronne en premier lieu, dont la tension immobilière n’a d’équivalent que celle observée dans le Grand Londres. Avec I - L’ I N S U F F I S A N C E D E L’ O F F R E D A N S C E R TA I N E S Z O N E S E T L A F O R T E A U G M E N TAT I O N D E S P R I X D E L’ I M M O B I L I E R D E P U I S 2 0 A N S O N T U N C O Û T É C O N O M I Q U E E T S O C I A L I M P O R TA N T
  • 18. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 1 4 462 logements pour 1000 habitants, l’agglomération parisienne se situe bien au-dessous de la moyenne nationale : 518 logements pour 1000 habitants. Viennent ensuite les grandes agglomérations régionales dans lesquelles les dynamiques économiques et démographiques peuvent soutenir le marché immobilier. Le reste du territoire, enfin, affiche des situations très contrastées dont des fortes baisses de prix depuis plusieurs années. En 2014, les différences de prix immobiliers dans l’ancien étaient de l’ordre de 1 à 10 entre Paris et le département le moins cher, celui de la Creuse3 . 1.1.2. Si les loyers ont connu une évolution plus contenue, le marché locatif tant social que privé est également marqué par une insuffisance de l’offre, en particulier dans les zones en tension La hausse des loyers (environ 30 % sur la décennie 2000) a été plus modérée que celle des prix immobiliers, en particulier du fait de l’encadrement des revalorisations de loyers et du changement d’indice intervenu en 20054 . Cette divergence s’est traduite par une forte baisse des rendements locatifs résidentiels, déjà bas. Cette baisse des rendements locatifs est d’ailleurs l’une des justifications souvent apportée au désengagement des investisseurs institutionnels du marché de l’immobilier résidentiel (cf. infra). Ainsi, la hausse des prix de l’immobilier a un impact sur l’offre de logement locatif. Dans les zones les plus tendues, la demande excède très largement l’offre : en témoignent les files d’attente pour des visites d’appartement en location à Paris ou encore le nombre de demandes de logement social non satisfaites qui augmente régulièrement et s’établissait en 2013 à près de 1,2 million. 3 Selon l’observatoire Les Prix Immobiliers (LPI) dans sa publication annuelle pour 2014 4 L’indice de revalorisation des loyers a succédé à l’indice du coût de la construction.
  • 19. 1 5 1.2. Le déséquilibre du marché a un coût économique et social important L’inflation immobilière a un impact fort sur le pouvoir d’achat des ménages. D’après les données d’Eurostat, près d’un cinquième du revenu disponible des ménages est consacré en France au logement en 2013. Or, ce taux moyen masque des disparités importantes selon le statut d’occupation : la situation des accédants à la propriété et des locataires est logiquement moins favorable que la moyenne. Couplée à la sous-indexation des aides personnelles au logement (cf. 4.1.), l’augmentation des prix de l’immobilier a un impact particulièrement fort sur les ménages les plus modestes. L’inflation immobilière pose également des problèmes en termes d’équité intergénérationnelle. A l’instar du marché de l’emploi, le marché du logement devient ainsi segmenté entre les insiders, ceux qui étaient propriétaires avant la forte augmentation des prix et qui en ont donc bénéficié, et les outsiders, les jeunes générations qui peinent à accéder à la propriété ou à un logement social et doivent faire face à des loyers élevés dans le parc privé. En douze ans (1998 - 2010), le pouvoir d’achat immobilier des 20-25 ans a été divisé par deux en moyenne dans les principales métropoles de province, et est devenu quasiment nul à Paris. À l’inverse, les plus de 65 ans ont perdu de 1998 à 2010 en moyenne « seulement » un dixième de leur pouvoir d’achat immobilier dans les principales métropoles régionales et un quart à Paris5 . 5 « L’évolution du pouvoir d’achat immobilier selon l’âge des ménages », une étude réalisée conjointement par l’Université Paris-Dauphine et le Crédit Foncier (ces travaux de recherche ont bénéficié du support de la Chaise de la fondation Paris-Dauphine «Ville et Immobilier» soutenue par le Crédit foncier), décembre 2014. Le pouvoir d’achat immobilier est mesuré grâce au baromètre « Capacim » (CAPacité AChat IMmobilier), qui met en perspective l’offre et la demande en fonction de la structure des ménages, des revenus et du patrimoine. Les résultats sont analysés ville par ville en fonction du prix des différents types de biens sur le marché de l’ancien. Il en résulte un pourcentage correspondant au nombre de ménages qui peuvent acquérir un bien immobilier correspondant à leurs besoins. I - L’ I N S U F F I S A N C E D E L’ O F F R E D A N S C E R TA I N E S Z O N E S E T L A F O R T E A U G M E N TAT I O N D E S P R I X D E L’ I M M O B I L I E R D E P U I S 2 0 A N S O N T U N C O Û T É C O N O M I Q U E E T S O C I A L I M P O R TA N T
  • 20. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 1 6 Les difficultés à se loger peuvent avoir des répercussions macroéconomiques, en particulier sur l’emploi : la difficulté de se loger aux alentours de certains bassins d’emploi a des effets néfastes sur l’accès à l’emploi car l’information disponible décroît avec l’éloignement des opportunités d’emploi, le coût de la recherche augmente avec l’éloignement et le coût financier des migrations alternantes pour les actifs accroît leur niveau d’exigence salariale et diminue ainsi le nombre d’emplois qu’il leur est rentable de prendre. Plusieurs études économiques ont évalué empiriquement en région parisienne l’impact négatif du logement sur l’emploi6 . Enfin, ce déséquilibre du marché du logement a un impact sur la croissance et l’emploi dans le BTP et donc sur l’économie en général. Avec plus de deux millions d’emplois, de surcroît non délocalisables, le secteur immobilier (de la construction à la commercialisation) est essentiel à la croissance économique de la France. En Grande- Bretagne, la croissance s’est nettement accélérée, autour de 2,8 % en 2014, grâce, notamment, au dynamisme du secteur de la construction (constructions neuves en hausse de 10 % en 2014). De même, aux États-Unis, les mises en chantier de logements ont augmenté de 18,3 % en 2013 et sont au plus haut depuis 2007. En France, la construction ne sert pas aujourd’hui à amorcer ou à consolider la reprise7 . L’insuffisance de la construction dans les zones de tension a un impact sur la croissance et l’emploi dans le BTP et donc sur l’économie en général. 6 Par exemple : « Politique parisienne des transports et accessibilité des emplois en Île-de-France : le coût régional d’une politique locale », Costes, N., Kopp, P. et R. Prud’homme, 2009, Revue d’économie régionale et urbaine. 7 Selon l’INSEE, la production dans la construction devrait baisser de 2,6 % en 2014, ce qui devrait coûter 0,4 point de PIB à la France.
  • 21. 1 7 2.1. Représentant près de 2 % du PIB, les dépenses publiques consacrées en France aux politiques du logement sont parmi les plus élevées de l’Union européenne En 2013, l’effort des administrations publiques (État, Caisse des dépôts et consignations, collectivités locales, Action logement) a représenté près de 40,8 milliards d’euros. En France, « la doctrine traditionnelle qui sous-tend la politique du logement en France est celle du libre choix du statut d’occupation »8 . Outre les aides personnelles à vocation sociale versées aux locataires (47 % du total), les politiques publiques sont ainsi tournées à la fois vers la construction locative sociale (20 %), vers le soutien à la rénovation notamment énergétique (17 %), vers l’accession à la propriété (8 %) et vers l’investissement locatif privé (4 %). 8 Bernard Vorms, « Les politiques d’aide à l’accession à la propriété à l’épreuve de la crise », Informations sociales 2009/5 (n° 155), p. 120-130. SI LES POLITIQUES PUBLIQUES DU LOGEMENT ONT UN COÛT ÉLEVÉ, LA FISCALITÉ IMMOBILIÈRE EST ÉGALEMENT TRÈS LOURDE II
  • 22. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 1 8 Typologie des interventions publiques en matière de logement en 2013 4% 17% Aides personnelles au logement (locatif) 8% 4% 47% 20% Aides à l’investissement locatif Aides à l’accession à la propriété Aides à la production de logements sociaux Aides à la rénovation privée Autres Source : Comptes du logement 2013 – retraitements. La rubrique « Autres » regroupe notamment les aides de l’ANRU ainsi que le coût des exonérations de taxes foncières qui ne sont pas ventilées par champ d’intervention. Les APL « accession » sont intégrées dans les aides à l’accession à la propriété. Même si les comparaisons européennes doivent être maniées avec précaution compte tenu des possibles variations du périmètre de comparaison, d’après les données d’Eurostat, la France est derrière Chypre, le deuxième pays de l’Union européenne en termes de niveaux de dépenses publiques en matière de logement et d’équipements collectifs rapportés au PIB. La France consacre deux fois plus de son PIB en dépenses publiques sur le poste « logement et équipements collectifs » que la moyenne des 28 pays de l’UE (cf. graphique ci-après).
  • 23. 1 9 Comparaison du niveau de dépenses publiques consacrées au « logement et équipements collectifs » dans plusieurs pays européens en 2013 (en % du PIB rapporté en base 100 de la moyenne UE) 300 271 Chypre Italie Irlande Pays-Bas EspagneAllem agne Belgique FranceRoum anie Royaum e-U ni M oyenne U E (28 Etats) 200 171 114 100 100 86 71 71 57 43 250 200 150 100 50 0 Source : Eurostat, calculs du groupe de travail. 2.2. Mais la fiscalité immobilière est très lourde Les dépenses peuvent être mises en regard de la fiscalité qui pèse sur le secteur du logement. En 2013, d’après les comptes du logement, les prélèvements relatifs au logement se sont élevés à 63 milliards d’euros, soit environ 7 % du total des prélèvements obligatoires. Plusieurs types de prélèvements peuvent être distingués (cf. tableau ci-dessous) : • les prélèvements liés à la consommation associée au service de logement (énergie, travaux,…), qui représentent environ un quart du total ; • les prélèvements liés à la détention du logement (en premier lieu les taxes foncières acquittées par les propriétaires mais également l’imposition des revenus fonciers) auxquels il faudrait ajouter les taxes d’habitation acquittées par les occupants ; I I - S I L E S P O L I T I Q U E S P U B L I Q U E S D U L O G E M E N T O N T U N C O Û T É L E V É , L A F I S C A L I T É I M M O B I L I È R E E S T É G A L E M E N T T R È S L O U R D E
  • 24. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 2 0 • les prélèvements liés à l’investissement en logement : diverses taxes d’urbanisme devant être acquittées au moment de la construction, TVA pesant sur les gros travaux d’entretien et sur l’investissement en logement neuf ; • les prélèvements liés aux transactions et notamment les droits de mutation à titre onéreux (cf. 3.3.1.). Ces prélèvements sont particulièrement dynamiques. Entre 2009 et 2013, les prélèvements pesant sur le secteur du logement sont passés de 53,8 Md€ à 63,0 Md€, soit une augmentation de 17 %. Répartition en 2013 des prélèvements obligatoires sur le secteur du logement   Montant 2013 (M€) Structure 2013 (en %) Prélèvements sur la consommation associée au service de logement 15 682 24,9% TVA 11 353 18,0% Autres taxes sur les produits 4 329 6,9% Prélèvements sur les producteurs de service de logement 26 118 41,4% Contribution sur les revenus locatifs 76 0,1% Taxe foncière sur les propriétés bâties 19 615 31,1% Taxes sur les charges 1 918 3,0% Taxes sur la production de service de logement 4 509 7,2% Prélèvements sur l’investissement en logement 12 803 20,3% Taxes d’urbanisme 504 0,8% TVA sur terrains (non récupérée) 980 1,6% TVA sur logements neufs 7 481 11,9% TVA sur dépenses d’amélioration et gros entretien 2 786 4,4% TVA sur autres frais 1 052 1,7% Prélèvements sur les mutations 8 410 13,3% DMTO bruts 7 639 12,1% Salaire du conservateur des hypothèques 163 0,3% Impôt sur les plus-values immobilières 608 1,0% Ensemble des prélèvements 63 013 100,0% Source : Comptes du logement 2013.
  • 25. 2 1 3.1. L’offre de foncier et de logement souffre des incohérences de la gouvernance locale de l’urbanisme tandis que des recours dilatoires retardent trop souvent les projets de construction 3.1.1. L’affichage d’un objectif national de construction, insuffisamment territorialisé, apparaît peu pertinent, voire contreproductif Des fondements discutables L’objectif de 500 000 constructions annuelles semble aujourd’hui consensuel9 et constituer la principale référence des politiques publiques du logement. Il est délicat de retracer avec précision la genèse de l’objectif de 500 000 logements. Ce chiffre semble provenir d’une étude réalisée 9 À titre d’illustration : « 500 000 logements nouveaux doivent être construits par an d’ici à 2010 » (Rapport de la Commission pour la libération de la croissance, 2008) ; «  Engagement 22 : J’agirai pour que soient construits au cours du quinquennat 2,5 millions de logements intermédiaires, sociaux et étudiants » (François Hollande, « Mes 60 engagements pour la France »). RÉDUIRE LES CONTRAINTES ADMINISTRATIVES, RÉGLEMENTAIRES ET FISCALES POUR AUGMENTER L’OFFRE DE LOGEMENT EN RENDANT LE MARCHÉ PLUS EFFICIENT III
  • 26. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 2 2 par des chercheurs de l’Université Paris-Dauphine pour le Crédit Foncier de France10 qui, outre les projections démographiques, analyse l’impact des évolutions sociologiques (décohabitation,…) sur la demande en logement. Une autre justification, parfois avancée, de l’objectif de 500 000 constructions annuelles résulte de l’évaluation prospective faite par le commissariat général au développement durable (CGDD)11 de la demande potentielle de logements par an à l’horizon 2020 (entre 300 et 350 000). À cette évaluation du besoin nouveau annuel est ajoutée la résorption d’une partie du déficit structurel de logement que la fondation Abbé Pierre évalue entre 800 000 et 1 million12 . La recherche purement quantitative d’un objectif de 500 000 logements à construire encourage l’action de court terme L’affichage d’un tel objectif national pousse le décideur politique à rechercher une logique de volume de court terme, dans le but d’atteindre un chiffre devenu une référence pour les politiques, les administrations publiques et les professionnels, mais également pour les citoyens. Cette poursuite de la réalisation d’un objectif global conduit à des décisions sous-optimales pour ce qui est de la production de logements, sans analyse fine des besoins malgré l’ampleur de ceux- ci : ce ne sont par exemple pas les zones les plus tendues (celles où le foncier est le plus rare et onéreux) qui seront celles où les efforts de construction seront les plus importants. À cela s’ajoute l’impact de dispositifs d’investissement locatif ayant pu être surtout intéressants pour les investisseurs dans les zones les moins tendues (cf. 4.2.). 10 « Demande de logement : la réalité du choc sociologique », revue du Crédit Foncier, numéro hors série, novembre 2006. 11 « La demande potentielle de logements à l’horizon 2030 : une estimation par la croissance attendue du nombre des ménages », CGDD, août 2012. 12 19e rapport sur l’état du mal logement en France, 2014, Fondation Abbé Pierre.
  • 27. 2 3 Un objectif purement national ne permet pas de concentrer les efforts sur les territoires les plus en difficulté Les besoins en logement sont hétérogènes, au vu des disparités territoriales actuelles, et devraient être traités comme tels La question se pose de la pertinence d’un objectif national dans un contexte de fortes disparités territoriales et de besoins différents en fonction des enjeux et réalités locaux. En témoigne une étude des Cellules économiques de la construction (CERC) réalisée en 2012 pour la Fédération Française du Bâtiment13 qui montre qu’à horizon 2017, les perspectives de la demande en logements sont contrastées entre les régions, mais aussi à l’intérieur de certaines d’entre elles : l’indice de la demande oscille entre 8,3 logements pour 1 000 habitants des ménages en Pays de la Loire et 3,8 logements au sein de l’EPCI de Strasbourg. Elle conclut qu’ « il serait illusoire de considérer que tous les marchés du logement fonctionnent de la même façon. (..) il semble donc d’autant plus important de disposer d’analyses territoriales fines afin d’ajuster au mieux leurs politiques locales de l’habitat ». Un objectif national ne permet pas de répondre aux situations les plus tendues, comme l’illustre le cas de l’Île-de-France La situation en Île-de-France témoigne de la limite et des contradictions inhérentes à un objectif national homogène face à des besoins territoriaux hétérogènes. En effet, sur la construction neuve, la France se situe à des niveaux supérieurs à ceux du Royaume-Uni ou de l’Allemagne (en 2013, 5 logements neufs pour 1 000 habitants, contre 3 en Allemagne et 2,3 au Royaume-Uni14 ). Or, la région la plus tendue en termes de 13 « Les besoins territoriaux en logements à l’horizon 2017 », réseau des CERC, 2011. 14 ”Property index - Overview of European Residential Markets”, Deloitte, juin 2014. I I I - R É D U I R E L E S C O N T R A I N T E S A D M I N I S T R AT I V E S , R É G L E M E N TA I R E S E T F I S C A L E S P O U R A U G M E N T E R L’ O F F R E D E L O G E M E N T E N R E N D A N T L E M A R C H É P LU S E F F I C I E N T
  • 28. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 2 4 logements est l’agglomération parisienne : le parc, avec 462 logements pour 1000 habitants, situe la région bien au-dessous de la moyenne nationale (518 pour 1000)15 . C’est pourtant là que la construction neuve a été la plus faible au cours des quinze dernières années, avec une moyenne de 3,4 logements neufs pour 1 000 habitants16 . L’objectif national de 500 000 logements n’a donc pas permis de répondre localement aux besoins en logement identifiés sur un territoire néanmoins prioritaire. Et ce alors même que l’Ile-de-France se fixe des objectifs régionaux depuis de nombreuses années : un objectif de 60 000 logements par an d’abord fixé dans le SDRIF de 1994 et ses révisions ; un objectif de 70 000 logements par an dans la loi du 3 juin 2010 relative au Grand Paris. 3.1.2. Au niveau local, la gouvernance de l’urbanisme doit être rationalisée et les incitations pour les collectivités locales à libérer du foncier constructible doivent être accrues Une simplification et une plus grande cohérence de la gouvernance locale de l’urbanisme sont nécessaires pour lutter contre le malthusianisme foncier La décentralisation a jusqu’à présent fait de l’échelon communal et des maires les personnes publiques compétentes en matière d’urbanisme La répartition des compétences en urbanisme en France est un cas particulier, une exception en Europe. En effet, les lois de 1982 ont décentralisé l’urbanisme, en confiant l’essentiel du pouvoir d’urbanisme aux 36 000 communes de France. Ces communes représentent près de 40 % des communes de l’Union Européenne, et 74 % d’entre elles comptent moins de 1 000 habitants17  : il paraît difficilement concevable qu’une entité de cette taille puisse exercer de manière efficace ses compétences en matière d’urbanisme. 15 Jean-Claude Driant, Enjeux et débats des politiques du logement en France, 2014. 16 Jean-Claude Driant, Ibid. 17 INSEE, Répartition des communes selon la tranche de taille des communes, jan. 2013
  • 29. 2 5 Pourtant, il est aujourd’hui acquis que la compétence d’urbanisme relève du maire, que le plan local d’urbanisme (PLU) de la commune se consulte à la mairie, et qu’il faille convaincre le maire pour obtenir un permis de construire : pour certains élus, l’urbanisme est même « le sens du mandat de maire18  ». Alors que la question de la planification à l’échelle intercommunale s’impose dans le débat public depuis une dizaine d’années, il importe de rappeler que cette prééminence de l’échelon communal n’existe que depuis la vague de décentralisation de 1982. Précédemment, l’urbanisme relevait du ministère de l’équipement et de ses unités déconcentrées, directions régionales et départementales. À la fin des années 1970, notamment autour du rapport Vivre ensemble d’Olivier Guichard (1976) qui allait préfigurer les futures lois de décentralisation, le choix de l’échelon municipal n’était qu’une des options possibles : « le rapport envisageait la création de 3600 communautés de communes et de 750 communautés urbaines à qui étaient confiés l’urbanisme et la délivrance des autorisations d’urbanisme »19 . De la planification à la délivrance des permis de construire, la commune dispose de compétences nombreuses pour encourager la construction Les communes disposent de l’ensemble des outils devant leur permettre de promouvoir la construction sur leur territoire. D’abord en agissant sur l’offre de terrains à bâtir : • le plan local d’urbanisme (PLU) (art. L123-1 à L123-20 du code de l’urbanisme), « document d’urbanisme qui établit un projet global d’urbanisme et d’aménagement et fixe en conséquence les règles générales d’utilisation du sol sur le territoire considéré »20  : 18 AdCF (Assemblée des Communautés de France), Les communautés et l’Urbanisme, Séminaire AdCF-Mairie Conseils, 2010 19 AdCF, op. cit. 20 Ministère du logement, de l’égalité des territoires et de la ruralité, Plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) et plan local d’urbanisme (site du ministère), avril 2015 I I I - R É D U I R E L E S C O N T R A I N T E S A D M I N I S T R AT I V E S , R É G L E M E N TA I R E S E T F I S C A L E S P O U R A U G M E N T E R L’ O F F R E D E L O G E M E N T E N R E N D A N T L E M A R C H É P LU S E F F I C I E N T
  • 30. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 2 6 c’est ce document qui détermine les zones ouvertes à l’urbanisation et les niveaux de densité sur le territoire ; • le droit de préemption urbain (DPU) (art. L211-1 à L211-7 du code de l’urbanisme) qui permet à une collectivité d’acquérir un bien immobilier, le plus souvent en se substituant à l’acquéreur trouvé par le vendeur ; il concerne l’ensemble des mutations immobilières à titre onéreux (ventes, échanges…) ; • l’expropriation pour cause d’utilité publique (art. 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen), pour contraindre une personne privée ou morale à céder la propriété de son bien sous certaines conditions (projet justifié, inévitable, et portant une atteinte pas disproportionnée au propriétaire lésé) ; • la constitution d’établissements publics fonciers locaux (EPFL) (articles L 324-1 et suivants du code de l’urbanisme), créés par la loi d’orientation sur la ville (1991) et assouplis avec la loi SRU (2000), sont chargés d’acquérir des terrains et/ou des bâtiments, à la demande des collectivités, en vue de leur rétrocéder dans des conditions de délais et de coûts convenues à l’avance. Enfin, le maire est l’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, au nom de la commune, dans les communes dotées d’un PLU ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu. Une planification à l’échelle communale inadaptée à la réalité des situations de vie actuelles Le pouvoir accordé à la commune en matière d’urbanisme fait que, le plus souvent, la réflexion, la planification et l’articulation entre urbanisme et territoires se font à l’échelle de la commune. Pourtant, la vie des habitants ne se limite plus aujourd’hui aux frontières figées, exclusives et réduites d’une commune. Le bassin de vie est la « bonne échelle », le niveau pertinent, le seul à même de rendre compte d’enjeux interconnectés sur un territoire : logement, déplacements, équipements, environnement, etc. Ainsi, sur la
  • 31. 2 7 question du logement, une réflexion à la seule échelle communale engendre un urbanisme fragmenté à l’excès, qui ne permet pas d’assurer la cohérence d’une politique d’aménagement ambitieuse. Le législateur a essayé progressivement d’imposer l’échelle intercommunale comme niveau d’élaboration et de programmation le plus pertinent, à travers les Plans locaux d’urbanisme intercommunaux (PLUi). De tels documents permettent notamment : • de décliner les orientations du schéma de cohérence territorial (SCoT), outil stratégique et prospectif, à la bonne maille de territoire ; • de réfléchir et planifier à l’échelle où s’organise l’essentiel des activités quotidiennes ; • de construire un projet collectif plus adapté aux besoins du territoire qu’une somme de projets communaux. Le Grenelle de l’environnement a été la première étape d’un travail de pédagogie et d’incitation toujours en cours. La loi portant Engagement national pour l’Environnement (dite loi ENE ou Grenelle 2, 2010) a modifié le code de l’urbanisme selon lequel, désormais, le PLU est élaboré à l’initiative de l’intercommunalité, ou, à défaut, à l’initiative d’une commune. Le principe devient l’intercommunalité, et la commune l’exception. La loi pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (loi Alur, 2014) a cherché à aller plus loin en rendant le transfert de la compétence urbanisme aux intercommunalités obligatoire. La forte opposition des élus locaux en a réduit l’ambition. Les communautés d’agglomération et communautés de communes se verront transférer la compétence PLU en 2017, sauf si « 25 % des communes représentant 20 % de la population s’y opposent »21 . Alors que le ministère, depuis 2010, encourage financièrement les intercommunalités à élaborer un PLUi, le passage à ce document intercommunal reste une exception. Sur plus de 2 000 intercommunalités, le ministère recensait en 2015 21 Art. 136 de la loi. I I I - R É D U I R E L E S C O N T R A I N T E S A D M I N I S T R AT I V E S , R É G L E M E N TA I R E S E T F I S C A L E S P O U R A U G M E N T E R L’ O F F R E D E L O G E M E N T E N R E N D A N T L E M A R C H É P LU S E F F I C I E N T
  • 32. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 2 8 seulement 280 PLUi (prescrits, en cours d’élaboration ou approuvés), contre 103 en 201222 . Par ailleurs, le transfert au niveau intercommunal de la planification d’urbanisme ne sera vraisemblablement pas suffisant. Quand bien même le PLU est réalisé au niveau supra-communal, le maire peut bloquer à son niveau l’avancement des projets en ne délivrant pas les permis de construire même si les projets respectent les prescriptions du plan. Il convient donc d’aller au bout de la logique du transfert de compétence aux intercommunalités en leur conférant également la compétence en matière de délivrance des permis de construire. Proposition n° 1 : Transférer la délivrance des permis de construire aux intercommunalités et systématiser les PLUi. La lutte contre les recours abusifs en matière d’urbanisme doit être amplifiée par un recentrage de l’action en démolition Des recours parfois abusifs, toujours longs et de fait suspensifs  L’obtention, parfois difficile, d’un permis de construire ne suffit pas à lancer un projet de construction. En effet, une fois le permis délivré, les recours devant les juridictions administratives, parfois réalisés de manière abusive par des personnes mal intentionnées, peuvent se traduire par des retards importants. Les recours abusifs peuvent être de plusieurs ordres : riverain cherchant à retarder le projet en espérant qu’il soit in fine abandonné ; l’apparence d’un intérêt à agir peut également parfois masquer des intérêts politiques locaux ; dans d’autres cas, le recours peut même être tout simplement crapuleux, c’est-à-dire diligenté non pas pour obtenir l’annulation d’un permis de construire mais dans le but de monnayer son retrait avec le 22 Chiffres du Club PLUi, http://extranet.plui.territoires.gouv.fr/
  • 33. 2 9 porteur de projet23 . Sur un plan strictement juridique, rien n’empêche, une fois le permis de construire délivré, le lancement des travaux : les décisions d’urbanisme sont immédiatement exécutoires et les recours devant le juge administratif n’ont pas d’effet suspensif24 . Toutefois, en pratique, un recours se traduit par la suspension des travaux : la signature chez le notaire des ventes en l’état futur d’achèvement (VEFA), dont une partie est indispensable au lancement des travaux, est différée et les banques ne débloquent pas les fonds. Ainsi, nombre d’opérations de construction dont les autorisations municipales sont attaquées sont tributaires, avant d’être lancées, des délais de jugement des juridictions administratives. En dépit d’améliorations notables de la célérité des jugements ces dernières années, ces délais restent très longs : en 2013, l’addition des délais de première instance et d’appel aboutissait à un délai moyen de deux ans et deux mois pour obtenir une décision de justice et à trois ans et cinq mois en cas de pourvoi en cassation devant le Conseil d’État25 . Dans certains cas, les délais de contentieux peuvent même compromettre le projet immobilier, par exemple lorsque le promoteur bénéficie d’une promesse de vente du foncier constructible limitée dans le temps. 23 À titre d’exemple, dans l’affaire « Bercy Village », la Cour de Cassation a jugé les auteurs des recours abusifs coupables d’escroquerie et tentative d’escroquerie et les a condamnés à une peine d’un an d’emprisonnement avec sursis et 20 000 € d’amende, en sus des 800 000 € dus au titre des dommages et intérêts (Crim, 22 janv. 2014). 24 Hors le cas des procédures de référé-suspension (voir infra). 25 Source : rapport public du Conseil d’État 2014. I I I - R É D U I R E L E S C O N T R A I N T E S A D M I N I S T R AT I V E S , R É G L E M E N TA I R E S E T F I S C A L E S P O U R A U G M E N T E R L’ O F F R E D E L O G E M E N T E N R E N D A N T L E M A R C H É P LU S E F F I C I E N T
  • 34. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 3 0 Pour prévenir les recours abusifs et limiter leur impact, des évolutions récentes du cadre juridique ont été apportées mais demeurent insuffisantes Inspirés des conclusions en 2013 du rapport Labetoulle26 , président honoraire de la section du contentieux du Conseil d’État, deux textes ont modifié le cadre applicable aux recours en matière d’urbanisme. L’ordonnance n° 2013-638 du 18 juillet 2013 relative au contentieux de l’urbanisme prévoit ainsi : • un encadrement de l’intérêt à agir en justice : les requérants doivent désormais justifier d’un intérêt à agir préalable au dépôt du permis de construire et doivent avoir un intérêt géographique direct ; • des mécanismes de prévention des contentieux dilatoires : le bénéficiaire du permis de construire a la possibilité de demander au juge administratif de condamner l’auteur d’un  recours abusif à lui allouer des dommages et intérêts en cas de préjudice excessif ; • la possibilité pour le porteur de projet de régulariser son permis de construire en cours d’instance pour en assurer la légalité. Cette disposition, qui évite une nouvelle procédure après une première décision défavorable au porteur de projet, permet en pratique un gain de temps important27 . Encomplément, unraccourcissementplusstructureldesprocédures juridictionnelles a également été mis en place. Un décret de 201328 donne compétence aux tribunaux administratifs pour connaître en premier et dernier ressort, pendant cinq ans, des contentieux portant sur les permis de construire dans les communes marquées par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements. 26 « Construction et droit au recours : pour un meilleur équilibre », rapport du groupe de travail présidé par Daniel Labetoulle, avril 2013. 27 A titre d’exemple, dans une décision du 10 octobre  2014, la cour administrative d’appel de Nantes a admis la régularisation en cours d’instance, par un permis modificatif, d’un vice de forme (incompétence du signataire) et de fond (méconnaissance des règles d’emprise du PLU). 28 Décret n° 2013-879 du 1er octobre 2013 relatif au contentieux de l’urbanisme.
  • 35. 3 1 Si elles vont à l’évidence dans le bon sens, ces mesures restent vraisemblablement insuffisantes pour mettre fin aux recours abusifs et limiter l’impact des recours sur les projets de construction : • l’intérêt à agir demeure encore très largement ouvert et il paraît difficile d’aller plus loin dans les restrictions tant le droit au recours est protégé par la jurisprudence constitutionnelle et européenne. Par ailleurs, les mesures d’encadrement du droit à agir ne concernent pas les associations environnementales ; • ainsi que le notait le rapport Labetoulle, la possibilité pour le défendeur de demander au juge administratif des dommages et intérêts demeurera vraisemblablement « symbolique » tant il est difficile de caractériser sur un plan juridique le recours abusif ; • enfin, la suppression de l’appel pour le contentieux des permis de construire est certes de nature à réduire les délais mais le champ d’application de la mesure est limité aux zones les plus tendues et la possibilité de se pourvoir en cassation devant le Conseil d’État se traduit par des délais d’au minimum deux ans. D’autres solutions parfois avancées n’apparaissent guère plus opérationnelles. Ainsi, la solution consistant à impartir au juge un délai pour statuer apparaît peu réaliste, compte tenu de l’engorgement des juridictions et des effets d’éviction possibles sur d’autres contentieux. Il faut désormais aller plus loin et mettre fin au caractère suspensif de fait des recours contre les permis de construire en recentrant l’action en démolition Comme indiqué supra, l’action en justice n’a pas d’effet suspensif et, sur le plan juridique, une fois un permis de construire délivré, un recours n’empêche donc pas le commencement des travaux. Plus encore, une éventuelle annulation du permis de construire n’implique pas la destruction automatique de la construction. En l’état actuel I I I - R É D U I R E L E S C O N T R A I N T E S A D M I N I S T R AT I V E S , R É G L E M E N TA I R E S E T F I S C A L E S P O U R A U G M E N T E R L’ O F F R E D E L O G E M E N T E N R E N D A N T L E M A R C H É P LU S E F F I C I E N T
  • 36. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 3 2 du droit, l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme29 prévoit qu’un ordre de démolition ne peut être délivré du fait de la méconnaissance des règles d’urbanisme par un juge civil que lorsque le permis a été annulé par le juge administratif. Selon le rapport Labetoulle d’avril 2013, c’est la perspective de ce risque de démolition qui confère aux recours contre un permis de construire un caractère suspensif dans les faits : « ce risque fait craindre au banquier de voir disparaître le collatéral qui garantit le remboursement de son crédit en cas de défaillance du promoteur et les éventuels acheteurs (s’ils existent) peinent à trouver un notaire qui accepte de conclure une opération grevée d’un tel aléa ». Dans ces conditions, une solution efficace contre les recours abusifs pourrait donc consister à limiter strictement le champ de l’action en démolition même lorsque le permis de construire est annulé par le juge administratif. Comme le propose le rapport Labetoulle, les actions en démolition ne seraient possibles que dans « les zones protégées pour des raisons patrimoniales ou environnementales au sens large » (aire littorale, zone de plan de prévention des risques, périmètre de protection d’un immeuble classé,…)30 . 29 «  Lorsqu’une construction a été édifiée conformément à un permis de construire : a) Le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l’ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d’urbanisme ou des servitudes d’utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative. L’action en démolition doit être engagée au plus tard dans le délai de deux ans qui suit la décision devenue définitive de la juridiction administrative ; b) Le constructeur ne peut être condamné par un tribunal de l’ordre judiciaire à des dommages et intérêts que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou si son illégalité a été constatée par la juridiction administrative. L’action en responsabilité civile doit être engagée au plus tard deux ans après l’achèvement des travaux. » 30 Cette proposition a été reprise dans le projet de loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, en cours de discussion au Parlement.
  • 37. 3 3 Des garde-fous existent aujourd’hui pour s’assurer de la non-exécution d’une décision administrative manifestement illégale. Le référé- suspension31 permet, en complément d’une saisine du juge sur le fond, d’obtenir la suspension d’une décision exécutoire pour laquelle il existe des doutes sérieux sur la légalité. Dans cette procédure de référé, la décision du juge administratif est prise généralement dans un délai de quinze jours après le dépôt de la requête. Cette procédure de référé, qui a fait ses preuves dans plusieurs autres contentieux, est peu utilisée en matière d’urbanisme et a fortiori par des requérants crapuleux qui peuvent craindre d’être déboutés en référé et de voir ainsi leurs capacités de chantage amoindries. Si la possibilité d’avoir recours ultérieurement à une action en démolition est strictement limitée, les requérants seraient nettement encouragés à recourir à cette procédure qui permet d’avoir des garanties rapides sur la légalité d’une décision. En définitive, comme le note Daniel Labetoulle, « il est vain de vouloir remédier aux recours crapuleux si on continue, en leur conférant un effet suspensif de fait, de créer les conditions sur lesquelles ils prospèrent. Proposition n° 2 : Limiter aux seules zones protégées (aires littorales, zones inondables,…) la possibilité d’une action en démolition suite à une annulation du permis de construire par le juge administratif pour ne pas bloquer les projets de construction par des recours dilatoires. 31 Prévu à l’article L. 521-1 du code de justice administrative. I I I - R É D U I R E L E S C O N T R A I N T E S A D M I N I S T R AT I V E S , R É G L E M E N TA I R E S E T F I S C A L E S P O U R A U G M E N T E R L’ O F F R E D E L O G E M E N T E N R E N D A N T L E M A R C H É P LU S E F F I C I E N T
  • 38. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 3 4 Les incitations à construire, notamment financières, sont actuellement insuffisantes et une meilleure taxation de la rente foncière issue de la délivrance de permis de construire doit être recherchée «  Maire bâtisseur, maire battu ». Rappelé à longueur d’articles sur le sujet, le slogan lancé par l’ancien maire de Créteil Pierre Billotte (1965-1977) est révélateur de l’image que se font maires et citoyens d’une politique ambitieuse de construction : elle dessert son promoteur. Le maire n’aurait ainsi pas intérêt à se lancer dans la construction de logements, sans compter que la durée de réalisation d’un projet immobilier est souvent supérieure à celle d’un mandat de maire. Économiquement, malgré les ressources de la taxe d’aménagement, qui s’applique lors du dépôt d’un permis de construire, les communes ont souvent eu tendance à financer les équipements d’aujourd’hui avec les logements de demain, sans que ces derniers ne voient le jour. Ce déséquilibre emploi-ressources grève alors les dispositifs de financement des nouveaux projets. En outre, les communes font face à un risque financier et juridique lié aux contentieux possibles (cf. supra). Électoralement également, l’incitation à construire est faible, puisque le citoyen préfère le statu quo. D’après un sondage réalisé par CSA en mars 2014, si 60 % des personnes interrogées jugent que le nombre de logements neufs construits en France depuis 10 ans est insuffisant, elles ne sont que 37 % à penser que c’est le cas dans leur commune32 . Il est d’ailleurs révélateur que lors des dernières élections municipales, de nombreux maires aient fait campagne contre la densification et le « bétonnage » de leur ville. Une enquête menée auprès des 32 CSA, Un maire bâtisseur se met-il nécessairement en danger ?, mars 2014.
  • 39. 3 5 adhérents de l’Union Sociale pour l’Habitat estimait qu’à l’approche des élections municipales, 400 programmes de logement étaient bloqués en France, « soit près de 20 000 logements locatifs sociaux concernés, dont 8 000 en Ile-de-France où 80 % des blocages tiendraient à des raisons politiques »33 . C’est pour répondre à ce défaut d’incitation que le Premier ministre a annoncé en mars 2015 la création d’une « prime aux maires bâtisseurs ». Il est prévu de verser aux communes une aide de 2 000€ par logement construit sous certaines conditions (commune en zone tendue, potentiel fiscal faible, respect des objectifs de la loi SRU). D’après le ministère du logement, 100 millions d’euros devraient être versés en 2015 dans le cadre de ce dispositif, pouvant bénéficier à 1 600 communes34 . Toutefois, plus qu’un nouveau dispositif de soutien, qui, outre son coût, nécessite une ingénierie administrative importante (zonage,…), une meilleure incitation financière des collectivités à la délivrance de permis de construire peut être recherchée dans l’intéressement des collectivités locales aux plus-values foncières qui résultent de la délivrance des autorisations d’urbanisme. Comme le soulignait déjà le rapport sénatorial sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement (2005)35 , « la terre se distingue d’un bien économique banal : un terrain vaut (…) surtout en milieu urbain, par les droits qui y sont attachés » ; et bien que ce soit à la collectivité d’attribuer ces droits (permis de construire) et de les rendre effectifs (équipement d’un quartier), elle ne reçoit aucune part de la plus-value réalisée par les propriétaires : « à 33  Localtis.info, Valérie Liquet, La guerre aux maires non bâtisseurs aura-t-elle lieu ?, sept. 2014 34 La Gazette des Communes, Delphine Gerbeau, L’aide aux maires bâtisseurs est-elle vraiment adaptée ?, mars 2015 35 Dominique Braye et Thierry Repentin, Rapport d’information sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, juin 2005. I I I - R É D U I R E L E S C O N T R A I N T E S A D M I N I S T R AT I V E S , R É G L E M E N TA I R E S E T F I S C A L E S P O U R A U G M E N T E R L’ O F F R E D E L O G E M E N T E N R E N D A N T L E M A R C H É P LU S E F F I C I E N T
  • 40. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 3 6 titre d’exemple, dans le département de la Savoie le prix au mètre carré d’un terrain est passé de 1 à 53 euros après la décision de classement, (…) rapport (qui) peut même passer quasiment de 1 à 100 en région parisienne. » Les particuliers bénéficient ainsi d’une plus-value sur la valeur de leur terrain directement issue de décisions prises et rendues possibles par les collectivités. Comme le résume l’économiste Vincent Renard, « quand le plan local d’urbanisme classe un terrain en zone constructible, le propriétaire ouvre le champagne ! Son patrimoine est multiplié par dix, vingt, trente et on ne l’oblige à rien36 . » Depuis 200737 , les collectivités (communes et intercommunalités) ont les moyens de bénéficier de cette plus-value, en mettant en place sur leur commune une « taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains nus devenus constructibles » consécutivement à leur classement en zone constructible par un PLU. L’assiette de cette taxe est fixée aux deux tiers du prix de vente du terrain et le taux forfaitaire appliqué s’élève à 10 %. Aujourd’hui instituée dans 6 435 communes et seulement cinq intercommunalités38 , cette disposition pourrait être utilement étendue de droit à toutes les collectivités. Proposition n° 3 : Pour permettre le financement d’équipements publics, intéresser les collectivités locales aux plus-values d’urbanisme captées par les propriétaires fonciers en systématisant la taxe forfaitaire, aujourd’hui facultative, sur la première cession à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles. 36 Vincent Renard, cité dans « Le logement malade du foncier », Sandra Moatti, Alternatives Economiques, 2006 37 Article 1529 du code général des impôts 38 Chiffres au 12 juin 2015 de la Direction Générale des Finances Publiques (ministère du budget)
  • 41. 3 7 3.1.3. La complexité de la gouvernance du Grand Paris nuit à une approche intégrée de la politique du logement en Île-de- France Première région de France (superficie de 12 000 km² ; 18 % de la population française ; un PIB qui représente 31% de la richesse nationale), l’Île-de-France affiche une forte densité, mais aussi une pénurie de logements à l’origine de tensions très vives sur les prix. En 2013, le prix moyen d’un terrain à bâtir en Île-de-France était 3,3 fois supérieur à celui d’un terrain à bâtir en province39 . Les chiffres de constructions au cours des dernières années ne permettent pas d’envisager à court terme une résorption rapide de cette pénurie de logements : entre 1990 et 2011, le nombre de logements commencés a progressé de 29 % en province lorsqu’il diminuait pendant la même période de 21 % en Île-de-France. Le besoin de logements nouveaux y est donc très important et évalué à 70 000 logements nouveaux par an (objectif de la loi dite « MAPAM »40 de janvier 2014), soit presqu’un doublement par rapport au niveau actuel de production annuelle. Lancé en 2007, le projet du Grand Paris avait pour ambition d’apporter une réponse intégrée aux besoins de la région capitale en traitant des problématiques de transport, de logement et de développement économique. L’ambition initiale du projet se heurte toutefois aujourd’hui à l’absence d’une gouvernance unique et, partant, à un éclatement des responsabilités. Alors que le plan Delouvrier de création de villes nouvelles dans les années 1960 a été déployé sous la coordination de l’État selon une logique cohérente associant emploi, logement, équipements publics, aménagement, moyens de transport, les années de genèse du Grand Paris font apparaître à l’inverse l’absence d’un objectif partagé et clairement 39 Rapport de la Cour des Comptes : le logement en Île-de-France : donner de la cohérence à l’action publique ; avril 2015 40 Loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles. I I I - R É D U I R E L E S C O N T R A I N T E S A D M I N I S T R AT I V E S , R É G L E M E N TA I R E S E T F I S C A L E S P O U R A U G M E N T E R L’ O F F R E D E L O G E M E N T E N R E N D A N T L E M A R C H É P LU S E F F I C I E N T
  • 42. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 3 8 défini. Il implique également une multiplicité d’acteurs aux intérêts parfois différents : • le Grand Paris Express, qui englobe la rénovation du réseau de transport public existant et le développement de nouvelles infrastructures de transport en commun, est géré par la Société du Grand Paris ; • le pilotage de la construction de nouveaux logements, notamment, autour des nouvelles gares, est confié à l’Agence Foncière et Technique de la Région Île-de-France (AFTRP) qui va devenir la société « Grand Paris Aménagement ». Cette agence doit concilier ces initiatives avec celles des multiples entreprises publiques locales d’aménagement existantes. Il y en a actuellement plus de 60 en Île-de-France et près de 40 sur le seul périmètre de la future métropole du Grand Paris41  ; • la Métropole du Grand Paris, un EPCI42 qui regroupera Paris et les communes de la petite couronne en se substituant aux EPCI existants, pilotera l’aménagement de l’espace, la politique locale de l’habitat, le développement économique, la protection et la mise en valeur de l’environnement. L’enjeu vis-à-vis du foncier en Île-de-France semble être moins sa disponibilité que la capacité des différents acteurs à le mobiliser dans un contexte d’une gouvernance très complexe du Grand Paris. Il y a également nécessité d’aller au-delà dans le professionnalisme des outils d’aménagement et dans la réduction du nombre d’aménageurs, mais également de conforter le rôle de Paris dans le dispositif comme cela est déjà le cas des plans de développement des métropoles régionales (exemples de Bordeaux, Toulouse et Lyon). 41 Les opérateurs publics locaux d’aménagement en Île-de-France : un avenir à conforter, rapport public annuel 2015 de la Cour des comptes 42 Créée par la loi du 27 janvier 2014, la Métropole du Grand Paris est un Etablissement Public de Coopération Intercommunale, EPCI, qui regroupe les communes de Paris, des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint Denis et du Val-de-Marne - soit 125 communes- et à leur demande des communes de la grande couronne frontaliers à la petite couronne.
  • 43. 3 9 Le succès du Grand Paris reposera sur la capacité des différents acteurs (Etat, Métropole du Grand Paris, collectivités territoriales, …) à véritablement «contractualiser» des objectifs précis de construction au niveau des bassins d’habitat, en se donnant les moyens correspondants, non seulement financiers, mais surtout de production de foncier, à savoir de règlements d’urbanisme et de délivrance de permis de construire, avec une dimension engageante pour chaque partie. Proposition n° 4 : Rationaliser les outils d’aménagement dépendant des territoires ou de l’Etat afin d’augmenter rapidement l’offre foncière. 3.2. Améliorer l’efficience du marché du logement et la fluidité des parcours résidentiels, en rééquilibrant les rapports bailleurs / locataires Dans le parc privé, le déséquilibre des relations bailleurs / locataires peut décourager l’investissement locatif, essentiellement le fait de petits propriétaires. 3.2.1. Le parc locatif privé est essentiellement détenu par de petits propriétaires Le parc locatif représente 35,7 % des logements en France en 2013. Le seul parc locatif privé représente 19,4 % des logements43 . Ce chiffre est légèrement inférieur à la moyenne de l’UE 15 (22,5 %), notamment du fait d’un parc locatif social important (16,3 % en France contre 11,7 % en moyenne dans l’UE 15). La moyenne européenne masque des réalités très disparates selon les pays : le parc locatif privé représente 38,9 % des logements en Allemagne mais 17,3 % des logements au Royaume-Uni ou 13,2 % des logements en Espagne. 43 Données Eurostat. 2013 I I I - R É D U I R E L E S C O N T R A I N T E S A D M I N I S T R AT I V E S , R É G L E M E N TA I R E S E T F I S C A L E S P O U R A U G M E N T E R L’ O F F R E D E L O G E M E N T E N R E N D A N T L E M A R C H É P LU S E F F I C I E N T
  • 44. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 4 0 En France, en 2011, le parc locatif privé est détenu, directement ou indirectement, à plus de 95 % par des particuliers, notamment du fait des incitations fiscales à l’investissement locatif (cf. 4.2.). Les propriétaires particuliers français possèdent en moyenne 2,1 logements. La part de logements détenus par des investisseurs institutionnels (banques, compagnies d’assurances, SIIC45 ,…) apparaît donc très restreinte par rapport aux autres pays européens et a baissé sur les dernières décennies (cf. encadré). Plusieurs raisons peuvent expliquer ce désengagement : la faiblesse du rendement locatif des logements comparé à celui des autres actifs (arbitrage avec d’autres classes d’actifs), due en partie au décrochage des loyers par rapport aux prix de vente, ou encore la complexité de la règlementation du secteur et son instabilité susceptibles de diminuer le potentiel de plus-value de l’investissement. Encadré 1 : Le désengagement des investisseurs institutionnels, l’exemple des sociétés d’assurance D’après des données de la Fédération française des sociétés d’assurance (FFSA), le parc locatif détenu en France par les compagnies d’assurance aurait été divisé par plus de trois entre 1992 et 2010, passant de 100 600 à 29 500 logements. Une étude comparative réalisée en 2011 par la London School of Economics45 révèle que dans tous les pays analysés, ce sont majoritairement des personnes physiques qui sont propriétaires du parc locatif. Même aux États-Unis qui, du fait du développement des real estate investment trust (REIT), équivalent des SIIC françaises, sont souvent présentés comme un modèle à suivre pour soutenir les investisseurs institutionnels, 78 % du parc locatif est détenu par des personnes physiques. En outre, le désengagement de l’immobilier résidentiel des investisseurs institutionnels, et des compagnies d’assurance en particulier, est un phénomène constaté dans la quasi-totalité des pays analysés. 44 Sociétés d’investissement immobilier cotées. (SIIC) 45 Towards a sustainable private rented sector, The lessons from other countries, London School of Economics, 2011. 44
  • 45. 4 1 3.2.2. Les mesures d’encadrement des baux, sans cesse renforcées, sont très contraignantes pour les bailleurs et peuvent s’avérer dissuasives Les documents à fournir par le bailleur au locataire sont complexes et de plus en plus nombreux Au moment de la signature du bail, le bailleur est tenu de fournir au locataire un dossier de diagnostic technique sur le logement loué comprenant le diagnostic de performance énergétique (depuis 2007), le constat de risque d’exposition au plomb (depuis 2008), un état des risques, dans les zones couvertes par un plan de prévention des risques technologiques ou naturels et dans les zones de sismicité. La loi ALUR46 complète le dossier de diagnostic technique et prévoit deux nouveaux documents à joindre au bail : un état relatif à l’amiante et un état de l’installation intérieure d’électricité et de gaz47 . L’accroissement de ces documents complique la tâche du bailleur sans que les informations qu’ils contiennent ne soient toujours intelligibles pour le locataire. La cotation établie dans les diagnostics de performance énergétique n’est en outre pas toujours fiable48 . En pratique, les propriétaires particuliers d’un nombre limité de logements peuvent ne pas être en mesure de respecter cette réglementation, complexe et mouvante. La règlementation des baux est rigide et potentiellement désincitative au développement de l’offre Depuis la loi du 6 juillet 1989, qui avait donné lieu à de nombreux débats, la durée du bail d’un logement vide utilisé comme résidence principale est en principe de trois ans (six ans si le bailleur est une 46 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové. 47 Ces documents devront être établis selon des modalités fixées par décret. Dans l’attente de ces décrets, l’exigence de fournir ces documents n’est pas applicable. 48 Cette situation est régulièrement dénoncée par les associations de consommateurs I I I - R É D U I R E L E S C O N T R A I N T E S A D M I N I S T R AT I V E S , R É G L E M E N TA I R E S E T F I S C A L E S P O U R A U G M E N T E R L’ O F F R E D E L O G E M E N T E N R E N D A N T L E M A R C H É P LU S E F F I C I E N T
  • 46. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 4 2 personne morale). Il existe des possibilités de dérogation à ces durées réglementaires mais qui demeurent restrictives49 . Pour les logements meublés (environ 7 % du parc locatif), le bail doit être conclu pour une durée d’une année, renouvelable par tacite reconduction. Les locations de meublés à des étudiants peuvent faire l’objet d’un bail de neuf mois non renouvelable. Le principe d’une durée de bail aussi longue et rigide pour les logements loués vides n’est pas appliqué dans tous les autres États européens. Au Royaume-Uni par exemple, la durée du bail est par défaut de six mois ou un an. Sans aller jusqu’à remettre en cause le principe d’une durée de bail de trois ans, il devrait être envisagé d’élargir les possibilités de dérogation à cette durée, par exemple en cas de vente prévue. Il pourrait également être envisagé d’assouplir le cadre applicable aux biens achetés en cours de bail. En effet, la loi ALUR a alourdi la procédure et prévoit que le congé pour reprise ne peut être délivré moins de deux ans après l’acquisition et le congé pour vente ne peut être délivré qu’au terme du premier renouvellement du bail en cours. D’autres assouplissements de la règlementation sur les baux peuvent être imaginés. Par exemple, le Conseil d’analyse économique50 a récemment proposé de conférer au propriétaire le droit de visiter son logement une fois par an afin de faire un état des lieux en présence d’une tierce partie professionnelle. Sur le modèle d’un licenciement pour faute lourde, le bail pourrait être rompu en cas de constat d’une détérioration grave des locaux. 49 La durée peut être inférieure à trois ans (ou six ans), mais d’au minimum un an, si le propriétaire prévoit de reprendre son logement pour des raisons familiales ou professionnelles (exemple : retraite qui oblige le propriétaire à reprendre son logement). 50 La politique du logement locatif, Note du Conseil d’analyse économique, Alain Trannoy et Etienne Wasmer, octobre 2013.
  • 47. 4 3 3.2.3. Les mesures d’encadrement des loyers (loi ALUR) visent à réguler les conséquences sans traiter les causes structurelles du déséquilibre du marché locatif Il faut distinguer trois types d’encadrement des loyers : • l’encadrement de l’évolution des loyers en cours de bail en France, la progression annuelle des loyers est plafonnée au niveau de l’indice de revalorisation des loyers (IRL), référence qui a succédé en 2005 à l’indice du coût de la construction. De nombreux autres pays européens ont un encadrement des loyers de ce type (Belgique, Pays-Bas, Finlande, Espagne par exemple). Au Danemark, le bail peut contenir des clauses d’indexation spécifiques mais à défaut les loyers augmentent avec l’inflation. Au Royaume-Uni, il n’existe pas d’encadrement de l’évolution des loyers mais le bail doit explicitement prévoir le rythme de revalorisation ; • l’encadrement de l’évolution des loyers entre les baux en référence à un indice : en France, dans les zones les plus tendues, depuis le 1er août 2012, le montant des loyers, en cas de relocation d’un logement ou de renouvellement du bail, ne peut plus excéder le dernier loyer appliqué, revalorisé sur la base de l’évolution de l’indice de référence des loyers (IRL)51  ; • l’encadrement du niveau des loyers en référence aux loyers médians pratiqués dans une zone comparable : c’est le dispositif prévu par la loi ALUR et qui sera expérimenté dès 2015 à Paris et à partir de 2016 dans d’autres grandes agglomérations françaises (Lille et Grenoble en particulier). Le contrôle ne s’exerce donc plus seulement sur l’évolution du loyer entre deux baux, mais également sur son niveau en référence à un loyer médian. Ce type de dispositif est très peu développé en Europe : on le retrouve principalement en Allemagne (cf. encadré), en Suisse et, dans une moindre mesure aux Pays-Bas. 51 Des dispositions particulières sont prévues pour ne pas pénaliser les propriétaires qui pratiquent un niveau de loyer inférieur au prix du marché ou ceux qui souhaitent rénover le logement. I I I - R É D U I R E L E S C O N T R A I N T E S A D M I N I S T R AT I V E S , R É G L E M E N TA I R E S E T F I S C A L E S P O U R A U G M E N T E R L’ O F F R E D E L O G E M E N T E N R E N D A N T L E M A R C H É P LU S E F F I C I E N T
  • 48. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 4 4 Si la règlementation sur l’évolution des loyers en cours de bail constitue une mesure utile de protection du locataire, l’encadrement de la revalorisation des loyers entre les baux pose plus de difficultés. Si à court terme, un tel encadrement peut se traduire par un gain de pouvoir d’achat pour les locataires, ils pourraient être les premiers à en pâtir à moyen terme. En effet, un encadrement strict des loyers contribue à réduire des rendements locatifs déjà bas et le potentiel de plus-value du bien. Les bailleurs ne seront donc pas incités à réaliser des travaux d’entretien de leur bien qu’ils ne seront pas à même de rentabiliser (ou qu’ils n’auront pas les moyens financiers de réaliser), si bien que l’offre actuelle pourrait se détériorer. En outre, le développement d’une offre nouvelle est rendu d’autant plus difficile que le niveau des loyers de référence est incertain et que les investisseurs, particuliers ou institutionnels, ne sont pas en mesure d’évaluer avec précision la rentabilité future de leur investissement. Plusieurs études valident empiriquement ces raisonnements52 . Enfin, la définition d’un référentiel des loyers se heurte à d’importantes difficultés pratiques et est nécessairement coûteuse : comment prendre en compte les spécificités de chaque bien au sein d’un même quartier voire d’un même immeuble (vue, luminosité, nuisances sonores,…) ? Un tel dispositif sera donc nécessairement source d’un important contentieux pour des effets par ailleurs très incertains. En définitive, dans les marchés les plus tendus, plutôt que d’encadrer des loyers élevés qui résultent avant tout d’un déséquilibre entre l’offre et la demande, l’enjeu doit être d’inciter au développement de l’offre et non à l’encadrement de celle-ci. L’encadrement des loyers ne saurait en aucun cas pallier le déficit d’offre. 52 Pour une revue et une analyse de la littérature académique sur le sujet, voir par exemple : « Pour des logements plus vétustes et moins nombreux : le blocage des loyers », Bernard Coloos, Métropolotiques.eu, 19 décembre 2011.
  • 49. 4 5 Proposition n° 5 : Mettre fin aux dispositifs d’encadrement des loyers, lors de la conclusion d’un nouveau bail. Encadré 2 : Le « miroir des loyers allemands », un modèle non transposable ? Le modèle allemand du « miroir des loyers » est parfois présenté dans le débat public comme un modèle d’encadrement efficace. En Allemagne, la liberté pour la fixation des loyers est la règle, mais le locataire peut se tourner vers le juge s’il estime que le loyer qu’il a accepté est usuraire, c’est-à-dire supérieur de 20 % aux loyers pratiqués pour des logements équivalents. En cas de contestation, si le juge décide de baisser le loyer, le nouveau montant se substituera de plein droit à celui qui figurait dans le bail. La loi prévoit que le juge doit se déterminer en fonction des loyers pratiqués pour des logements comparables et qu’il peut s’appuyer le cas échéant sur les éléments fournis par une banque de données des loyers. Ces banques de données, appelées Mittelspiegel (« miroir des loyers »), se sont développées à l’initiative d’acteurs locaux selon des modalités différentes, souvent dans le cadre d’une concertation entre associations de propriétaires et représentants des locataires. Avec le temps, le recours au juge est devenu moins fréquent et le miroir des loyers semble avoir un effet préventif. Toutefois, le succès de ce modèle repose largement sur les spécificités du parc locatif privé allemand. En particulier, ainsi que le relève Bernard Vorms1 , « l’absence de forte tension sur le marché est pour beaucoup dans le succès de ce mode de fonctionnement. Même si quelques marchés comme Munich ou Cologne sont qualifiés de tendus par rapport à celui d’autres villes allemandes, la situation est sans commune mesure avec ce que l’on peut observer à Paris ou à Londres ». Ainsi, s’il y aurait assurément tout à gagner à disposer d’éléments de connaissance semblables sur les marchés locatifs des zones les plus tendues en France, la méthode adoptée en Allemagne apparaît difficilement transposable et l’opportunité d’un tel encadrement dans des zones tendues n’a rien d’évident. I I I - R É D U I R E L E S C O N T R A I N T E S A D M I N I S T R AT I V E S , R É G L E M E N TA I R E S E T F I S C A L E S P O U R A U G M E N T E R L’ O F F R E D E L O G E M E N T E N R E N D A N T L E M A R C H É P LU S E F F I C I E N T 1 Bernard Vorms, « Le modèle allemand de régulation des loyers est-il transposable en France ? », Métropolitiques, 2 avril 2012.
  • 50. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 4 6 3.2.4 Les procédures préventives en cas d’impayés gagneraient à être renforcées et, en dernier recours, les expulsions doivent être effectives Développer la conciliation dans les rapports bailleurs / locataires et pour la prévention des impayés La « régie du logement » 53 québécoise est parfois présentée comme un modèle pour la facilitation des relations bailleurs / locataires54 . La « régie du logement », créée en 1980, est un tribunal spécialisé chargé d’appliquer la législation dans le domaine du logement locatif résidentiel. Au-delà de ses missions juridictionnelles, la régie du logement a un rôle d’information et doit favoriser la conciliation. Lorsque les parties y consentent, une séance de conciliation est ainsi organisée. Si la création en France d’un tribunal spécialisé dans le contentieux locatif apparaît difficilement envisageable, la conciliation en matière de contentieux locatif gagnerait à être développée. La conciliation en matière locative a déjà fait ses preuves dans le parc social où la plupart des organismes HLM se sont dotés de procédures qui leur permettent dès les premiers impayés de conclure des plans d’apurement avec leurs locataires, ce qui permet d’éviter dans certains cas une saisine ultérieure du juge. Le développement de ce type d’outil à destination des bailleurs privés, souvent démunis en cas d’impayés, est souhaitable. Il existe déjà dans chaque département une commission départementale de conciliation (CDC) chargée d’aider les bailleurs et les locataires à trouver des solutions amiables à leurs litiges. Ces commissions réunissent à parité des représentants des bailleurs et des locataires. L’action des CDC se heurte aujourd’hui à leur manque 53 Voir par exemple le rapport d’activité de la régie : http://www.rdl.gouv.qc.ca/fr/pdf/ Rapport_annuel_2013-2014.pdf 54 La politique du logement locatif, note du Conseil d’analyse économique, Alain Trannoy et Étienne Wasmer, octobre 2013
  • 51. 4 7 de visibilité et un champ d’intervention limité55  : elles ne sont par exemple pas compétentes en matière d’impayés. Un élargissement de leur champ de compétence aux impayés locatifs pourrait être souhaitable. Comme les commissions de surendettement56 , la commission de conciliation pourrait proposer un échelonnement de la dette locative. S’il ne s’agit pas d’en faire un recours préalable obligatoire à la saisine du juge, un développement de la conciliation dans un cadre paritaire et dès la constatation des premiers impayés de loyers pourrait être susceptible de faciliter les relations bailleurs / locataires, et partant de limiter les recours juridictionnels et les expulsions locatives. Proposition n° 6 : Renforcer les pouvoirs des commissions départementales de conciliation en leur donnant la possibilité d’établir, dès les premiers impayés, un plan d’apurement de la dette et développer la conciliation judiciaire. Une procédure longue et complexe pour le recouvrement des impayés et les expulsions locatives La voie contentieuse et la mise en œuvre d’une procédure d’expulsion d’un locataire ne payant plus ses loyers est bien évidemment une solution de dernier recours. L’effectivité de cette procédure n’en est pas moins indispensable pour garantir le droit de propriété et prémunir les propriétaires contre le risque d’impayés. 55 Leur champ d’intervention se résume aujourd’hui aux litiges relatifs aux augmentations de loyer sous-évalué, à l’encadrement des loyers, à l’état des lieux, aux réparations et charges (à la charge du bailleur ou du locataire), aux dépôts de garantie, aux congés donnés par le bailleur ou le locataire et à la décence du logement. Pour plus d’informations à ce sujet, se reporter au rapport d’évaluation de la prévention des expulsions locatives (août 2014). 56 Les commissions de surendettement ont été créées par la loi Neiertz du 31 décembre 1989. Le consommateur en difficulté a la possibilité de constituer un dossier afin que cette commission analyse sa situation et décide le cas échéant de rééchelonner ses dettes voire d’en annuler certaines. Les décisions de la commission doivent ensuite être avalisées par le juge. I I I - R É D U I R E L E S C O N T R A I N T E S A D M I N I S T R AT I V E S , R É G L E M E N TA I R E S E T F I S C A L E S P O U R A U G M E N T E R L’ O F F R E D E L O G E M E N T E N R E N D A N T L E M A R C H É P LU S E F F I C I E N T
  • 52. P O L I T I Q U E D U L O G E M E N T : F A I R E S A U T E R L E S V E R R O U S 4 8 En 2012, plus de 147 000 ménages57 ont été assignés en justice pour impayés de loyer, soit 1,4 % des ménages locataires, et environ 120 000 décisions de justice prononçant l’expulsion ont été rendues. Si le contentieux en matière d’impayés reste donc contenu, il peut exister en la matière un effet de contagion : la situation d’impayés d’un locataire, si elle est connue, peut créer un signal négatif auprès de son entourage. La procédure administrative et contentieuse est particulièrement longue en France avant d’aboutir à une expulsion (226 jours contre 120 en Belgique et 43 au Canada) du fait en particulier de la lenteur de l’exécution des décisions de justice (cf. tableau ci-dessous). Ce délai est notamment lié à la trêve hivernale, prolongée par la loi ALUR, et qui s’étend désormais du 1er novembre au 31 mars. Comparaison de la durée de la procédure d’expulsion dans différents pays Durée totale (jours) Durée de l’exécution après décision de justice Rapport de la durée d’exécution sur la durée totale France 226 135 0,59 Belgique 120 75 0,63 Italie 630 180 0,29 Pays-Bas 52 28 0,54 Espagne 183 68 0,37 Allemagne 331 111 0,34 États-Unis 49 10 0,20 Canada 43 28 0,24 Source : Djankov (200358 ). 57 D’après le rapport 2014 de la fondation Abbé Pierre, ils étaient 107 639 en 2011, ce qui représente une hausse de 37 % en 11 ans 58 Djankov Simeon, La Porta Rafael, Lopez-De-Silanes Florencio et Shleifer Andrei, [2003], « Courts », Quarterly Journal of Economics, 118 (2), p. 453-517. Cité par Etienne Wasmer («Pour une réforme radicale de l’organisation du droit au logement», En Temps réel - Cahier 27 - Décembre 2006

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