Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA)Representação do IICA no BrasilSÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL...
© dos autores1ª edição: 2011Direitos reservados desta edição:© Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura -...
APRESENTAÇÃOO IICA – Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura, pormeio do Fórum DRS, apresenta o 13º Volu...
PREFÁCIOComquase70anosdetrajetóriainstitucional,oIICA renovaperiodicamenteseu compromisso a nível hemisférico com o Desenv...
territorial, permite gerar elementos valiosos para o fortalecimento dapolítica de gestão territorial no Brasil, país que t...
RESUMOO livro “Políticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desafios paraConstrução de um Marco Jurídico-Normativo” é o...
RESUMENEl libro “Políticas de Desarrollo Rural Territorial: Retos para la Construcciónde un Marco Jurídico Normativo”es el...
ABSTRACTThe book “Políticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desafios paraConstrução de umMarco Jurídico-Normativo”is...
SUMÁRIOPARTE 1 EXPERIÊNCIAS LEGISLATIVAS DE POLÍTICA PÚBLICA EMDESENVOLVIMENTO DOS TERRITÓRIOS RURAIS  15Rafael Echeverri ...
j) Novas Áreas de Reconversão 40k) Uma Política Integral para a Agricultura 41l) Instituições para a Agricultura e o Mei...
b) Legislação para o Ordenamento Ambiental 72c) Processos de Construção da Legislaçãoem Ordenamento e Desenvolvimento Reg...
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3.1 Descrição das Ações Orçamentárias do Pronat 1983.2 Características Gerais da Normatização que Instrui o Pronat 2053....
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Políticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desafios para Construção de um Marco Jurídico Normativo - Série DRS volume 13

O IICA – Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura, por meio do Fórum DRS, apresenta o 13º Volume da Série Desenvolvimento Rural Sustentável com o título “Políticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo. Este Livro é um dos produtos do acordo de cooperação celebrado em 2008 entre o IICA e o OPPA – Observatório de Políticas Públicas para a Agricultura, que reúne professores do CPDA/UFRRJ e da Universidade Federal de Santa Catarina. O propósito desse acordo foi apoiar o CONDRAF e a Secretaria de Desenvolvimento Territorial do MDA na formulação de políticas de desenvolvimento rural com enfoque territorial, a partir de estudos realizados em cinco eixos temáticos, entre os quais, o marco jurídico-normativo para políticas de desenvolvimento territorial, objeto desta publicação.
Published on: Mar 4, 2016
Source: www.slideshare.net


Transcripts - Políticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desafios para Construção de um Marco Jurídico Normativo - Série DRS volume 13

  • 1. Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA)Representação do IICA no BrasilSÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento RuralTerritorial:Desafios para Construção de umMarco Jurídico NormativoVOLUME 13Organizadores da SérieCarlos Miranda e Breno TibúrcioMaio/2011
  • 2. © dos autores1ª edição: 2011Direitos reservados desta edição:© Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura - IICA. 2011Distribuição:Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura - IICASHIS Qi 3, Lote“A”, Bloco“F”, - Centro Empresarial Terracota - Lago SulCEP: 71.605-450Tel.: (61) 2106.5477Fax: (61) 2106.5459www.iica.org.brO IICA promove o uso justo deste material, pelo que se solicita sua respectiva citação.Esta publicação também está disponível em formato eletrônico (PDF) no sítio Webinstitucional: http://www.iica.intCoordenação editorial: Carlos MirandaRevisão: Estação GráficaDiagramação: Estação GráficaCapa: Estação GráficaImpressão: Êxito Gráfica e Editora Políticas de desenvolvimento rural territorial: desafios para construção de um marcojurídico-normativo / Rafael Echeverri Perico… [et.al.] (autores); CarlosMiranda e Breno Tiburcio (organizadores). -- Brasília: IICA, 2011. (Sériedesenvolvimento rural sustentável; v.13)244 p., 15 x 23 cmISBN 13: 978-92-9248-343-2 1. Desenvolvimento rural - politicas 2. Legislação 3. Normas 4. PolíticasI. IICA II. Título AGRIS DEWEYE E50 307.1412Brasília, Brasil 2011
  • 3. APRESENTAÇÃOO IICA – Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura, pormeio do Fórum DRS, apresenta o 13º Volume da Série Desenvolvimento RuralSustentável com o título “Políticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desafiospara Construção de um Marco Jurídico-Normativo.Este Livro é um dos produtos do acordo de cooperação celebrado em 2008entre o IICA e o OPPA – Observatório de Políticas Públicas para a Agricultura, quereúne professores do CPDA/UFRRJ e da Universidade Federal de Santa Catarina. Opropósito desse acordo foi apoiar o CONDRAF e a Secretaria de DesenvolvimentoTerritorial do MDA na formulação de políticas de desenvolvimento rural comenfoque territorial, a partir de estudos realizados em cinco eixos temáticos, entreos quais, o marco jurídico-normativo para políticas de desenvolvimento territorial,objeto desta publicação.A obra se compõe em duas partes. A primeira contém uma análisecomparativadasexperiênciaslegislativasdepolíticaspúblicasemdesenvolvimentodos territórios rurais na Colômbia, Espanha, México e Guatemala. Contemplaaspectos de cada país como contexto político-institucional e sócio-econômico;legislação e políticas de desenvolvimento rural; gestão territorial. Finaliza com umcapítulocontendoasliçõesaprendidasnapráticadasexperiênciasparaaperfeiçoaras iniciativas de uma nova geração de políticas para o desenvolvimento territorial,que possam ser úteis para o caso brasileiro.Na segunda parte são analisados os elementos centrais que incidemà construção de um marco jurídico-normativo para o desenvolvimentoterritorial, especificamente no Brasil. Além do capítulo introdutório que mostraa importância do marco legal e a questão territorial e as políticas públicas noBrasil; o esforço analítico se concentra nos atuais marcos legais envolvendo apolítica de desenvolvimento territorial e, em seguida, detalha um conjunto deconsiderações sobre o marco jurídico normativo criado para estimular as políticasde desenvolvimento rural. Carlos Miranda e Breno Tiburcio Organizadores da Série DRS
  • 4. PREFÁCIOComquase70anosdetrajetóriainstitucional,oIICA renovaperiodicamenteseu compromisso a nível hemisférico com o Desenvolvimento Rural, adaptandoseus programas e linhas de ação à evolução no contexto político institucionaldos países em diferentes momentos históricos. Nesse sentido, os países membrosacabam de aprovar o Plano de Médio Prazo 2010-2014 que prioriza a importânciado Desenvolvimento Rural, por meio do programa de“Agricultura,Territórios e BemEstar Rural”, o qual reconhece que o IICA deve contribuir para o desenvolvimentode instrumentos que potencializem a contribuição da agricultura nos territóriosrurais,assimcomoestabeleçam asrelaçõesdecaráterintersetorialentreaspolíticaspúblicas e as iniciativas que impactam sobre o território. Com isso pretende-seotimizar a contribuição da agricultura ao desenvolvimento dos territórios rurais e,desta forma, maximizar as rendas sociais geradas na atividade produtiva.Desde sua criação há 47 anos, a Representação do IICA no Brasil tem umalongatradiçãodeapoiarosprogramasdedesenvolvimentoRural.Nosúltimosanos,esse respaldo tem se concentrado em responder a decisão política de promover aagricultura familiar, buscando a coesão social e um novo protagonismo dos atoressociais e organizações de base que operam nos territórios.O caminho percorrido pelo Brasil, em matéria de gestão dos territórios, nãoe uma experiência isolada na America Latina. Outros países, durante a primeiradécada deste século, têm desenhado e executado políticas em apoio aos territóriosrurais, como são os casos do México, Colômbia e Guatemala, sem esquecer o exitosocaminho percorrido pela Espanha na Europa.A ideia de fazer uma análise comparativa dos marcos normativos, políticoe institucional desses 4 países é a razão principal desta publicação da qual surgemuma série de lições aprendidas em matéria de legislação, modelos institucionais,papel do Estado, articulação entre políticas a nível federal, estadual e municipal.Esses aportes constituem contribuições muito valiosas para fortalecer o sistemabrasileiro.Esta modalidade de cooperação técnica, de comparar trajetórias eexperiênciasdepaísescomprometidoscomolongocaminhododesenvolvimento
  • 5. territorial, permite gerar elementos valiosos para o fortalecimento dapolítica de gestão territorial no Brasil, país que tem feito avanços significativosnos últimos 10 anos, destacando-se o caráter inovador e experimental de suaspolíticas.Tenho a expectativa bem fundamentada que esta publicação, fruto de umesforço consorciado do IICA e a Secretaria de Desenvolvimento Territorial, comum conjunto de Universidades Brasileiras, constitua uma efetiva contribuição aoobjetivo final de melhorar as condições de vida das famílias que habitam no meiorural.Manuel Rodolfo OteroRepresentante do IICA no Brasil
  • 6. RESUMOO livro “Políticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desafios paraConstrução de um Marco Jurídico-Normativo” é o 13º volume da Série deDesenvolvimento Rural Sustentável, editada e publicada pelo IICA/Fórum DRS.A obra se compõe de duas partes: na primeira é feita uma análise comparativada legislação pertinente ao tema na Colômbia, Espanha, México e Guatemala,com vistas a colher lições úteis para o caso brasileiro. A segunda trás uma análisedos elementos centrais que incidem e condicionam a construção de um marcojurídico-normativo para o desenvolvimento territorial no Brasil.Palavras chaves: políticas de desenvolvimento rural territorial e marcojurídico-normativo
  • 7. RESUMENEl libro “Políticas de Desarrollo Rural Territorial: Retos para la Construcciónde un Marco Jurídico Normativo”es el 13º volumen de la Serie de Desarrollo RuralSostenible, editada y publicada por el IICA/Fórum DRS. La obra está compuestapor dos partes: en la primera se hace un análisis comparativo de la legislaciónpertinente al tema en Colombia, España, México y Guatemala, con miras a servirsede aquellas lecciones que sean útiles para el caso brasileño. La segunda aporta unanálisis de los elementos centrales que inciden y condicionan la construcción deun marco jurídico normativo para el desarrollo territorial en Brasil.Palabras clave: políticas de desarrollo rural territorial y marco jurídiconormativo
  • 8. ABSTRACTThe book “Políticas de Desenvolvimento Rural Territorial: Desafios paraConstrução de umMarco Jurídico-Normativo”is the 13th volume of the SustainableRural Development Series, edited and published by IICA / DRS Forum. The workconsists of two parts: the first presents a comparative analysis of the legislationrelated to the subject in Colombia, Spain, Mexico and Guatemala, in order togather useful lessons for the Brazilian case. The second part is an analysis of thekey elements that influence and condition the construction of a legal-normativeframework for the territorial development in Brazil.Keywords: policies on territorial rural development and normative legalframework.
  • 9. SUMÁRIOPARTE 1 EXPERIÊNCIAS LEGISLATIVAS DE POLÍTICA PÚBLICA EMDESENVOLVIMENTO DOS TERRITÓRIOS RURAIS  15Rafael Echeverri Perico, MireyaValencia Perafén, Ana Maria Echeverri Pinilla  151. Introdução 151.1 Enfoque da Análise 181.2 Países Analisados 191.2.1 Particularidades dos Indicadores de DesenvolvimentoRural nos Países em Estudo 201.2.2 Marco Normativo dos Países do Estudo  212. Legislação e Políticas em Desenvolvimento Rural 22Mudanças nas Estratégias de Desenvolvimento Rural comEnfoque Territorial 232.1 Legislação de Desenvolvimento Rural 242.1.1 Marco Constitucional para Legislação deDesenvolvimento Rural  242.1.2 Contexto do Desenvolvimento Rural na Colômbia 262.1.3 Fundamentos de uma Legislação Integrada 32a) Sistema Nacional Setorial Agropecuário e deDesenvolvimento Rural  33b) Legislação de Reforma Agrária  35c) Legislação de Adequação de Terra 362.2. Legislação para uma Visão Integral de DesenvolvimentoRural no México 372.2.1 Fundamentos da Política Expressos na Lei 37a) O Rural como parte de um Projeto Nacional 37b) Visão não Economicista  37c) Soberania e Segurança Alimentar 38d) Integração Rural e do Urbano 38e) Equilíbrios Regionais 39f) Equidade Social 39g) A Economia Rural além da Agricultura 39h) A Agricultura é mais que um Setor Produtivol 40i) Eficiência Econômica 40
  • 10. j) Novas Áreas de Reconversão 40k) Uma Política Integral para a Agricultura 41l) Instituições para a Agricultura e o Meio Rural 41m) Descentralização e Participação 41n) Confluência 422.2.2 Modelo Institucional 42a) Sistemas 43b) Fundos 44c) Confluência Intersecretarial 44d) Federalismo e Descentralização 44e) Conselhos Colegiados e Territoriais para oDesenvolvimento Rural Sustentável 45f) Comitês Sistema Produto 452.3. Legislação em Desenvolvimento Rural no MarcoTerritorial da Espanha 452.3.1 Eixos de Ação 462.3.2 Plano Nacional 473. Legislação e Políticas em Gestão Territorial 483.1 Políticas de Caráter Territorial que Determinamo Desenvolvimento Rural 503.1.1 Municipalização 503.1.2 Federalização e Regionalização 513.1.3 Usos do Solo 523.1.4 Riscos 523.1.5 Aspectos Territoriais de Políticas Setoriais 533.1.6 Política Social 533.1.7 Política de Desenvolvimento Sustentável 543.1.8 Políticas de Desenvolvimento Econômico 553.1.9 Outras Políticas 573.1.10 Desenvolvimento Regional Urbano 583.2 Ordenamento Territorial na Colômbia, seus MarcosLegislativos e Resultados da Implementação 593.2.1 Ordenamento Territorial e Descentralização 603.2.2 Desenvolvimento de Planejamento Regional 643.2.3 Ordenamento Físico Espacial 68a) Legislação de Ordenamento Territorial Local 68
  • 11. b) Legislação para o Ordenamento Ambiental 72c) Processos de Construção da Legislaçãoem Ordenamento e Desenvolvimento Regional 753.3 Marco Setorial e Territorial no México 753.3.1 Marco Jurídico de Ordenamento Territorial 753.3.2 Leis Transversais 763.3.3 Estrutura do Sistema Estatal 773.3.4 Leis Complementares 783.4 Estratégia Territorial Europeia 783.4.1 Desenvolvimento Territorial Policêntrico 813.4.2 Acesso Equilibrado à Infraestruturas e Conhecimento 823.4.3 Gestão Prudente dos Recursos Naturais e Culturais 823.5 O Desenvolvimento Rural Fusionado em umaEstratégia Territorial na Guatemala 833.5.1 Estrutura Colegiada: os Conselhos deDesenvolvimento Urbano e Rural 853.5.2 Níveis: Nacional, Regional, Departamental,Municipal, Comunitário 863.5.3 Conselho Nacional de Acordos de Paz 883.5.4 Participativo Público-Privados 893.5.5 Sistemas 893.5.6 Gestão Descentralizada 903.5.6.1 Articulação entre Governadores e Prefeitos 913.5.6.2 Rede de Oficinas Municipais de Planejamento (OMPs) 913.5.6.3 Desenvolvimento Rural Dentro de uma Estratégia Territorial 913.5.7 Processos de Planejamento que Contemplam oPlanejamento Territorial 933.5.8 Política de Desenvolvimento Urbano e Rural 933.5.9 Processo de Planejamento Integral Territorial 964 Lições para uma Nova Geração de Políticas para o Desenvolvimento Rural 984.1 Ênfase do Enfoque Territorial 984.1.1 Concorrência e Articulação 994.1.2 Descentralização 994.1.3 Participação 1014.2 Esferas das Estratégias Territoriais 1024.2.1 Esfera Política 1024.2.2 Esfera Administrativa 1034.2.3 Esfera Técnica 1044.3 Tendências Comuns às Políticas de Desenvolvimento Rural 1044.4 Mudanças Tendenciais nas Estratégias deDesenvolvimento sob o Enfoque Territorial 1064.3.1 Objeto de Política 1074.3.2 Visão 107
  • 12. 4.3.3 Definição de Ruralidade 1074.3.4 Ênfase de Economia 1084.3.5 Tipo de Política 1094.3.6 Instituições Públicas 1104.3.7 Ênfase de Investimento 1154.3.10 Modelos de Planejamento 1164.4 Pistas para a Consolidação do ProcessoTerritorial de Desenvolvimento Rural no Brasil 1174.4.1 Visão do Estado 1194.4.2 Estrutura dos Marcos Legislativos 1234.4.3 Estruturas das Organizações Públicas 125PARTE 2 - BASES PARA A CONSTRUÇÃO DE UM MARCO JURÍDICO-NORMATIVO DO DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL NO BRASIL 127Leonilde Servolo de Medeiros e Marcelo Miná Dias 127INTRODUÇÃO 127A Importância do Marco Legal 128Territórios e Políticas Públicas no Brasil 130Capitulo i - MARCO LEGAL DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTOTERRITORIAL RURAL NO BRASIL 1381. Delimitações Legais e Administrativas do Rural e do Urbano e suas Implicações para a Política de DesenvolvimentoTerritorial 1382. Desenvolvimento Territorial e Tradição Municipalista Brasileira 1413. Participação Social e Desenvolvimento Territorial 1464. Agricultura Familiar e a Instituição de um Novo Marco Jurídico 1505. Legislação Agrária e suas Relações com o DesenvolvimentoTerritorial 1556. Legislação Sindical 1607. A legislação que Rege o Cooperativismo 1648. Marco Normativo da Educação do Campo 171CAPÍTULO II - MARCOS JURÍDICO-NORMATIVOS CRIADOS PARAA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL 1751. Marco Institucional criado pelas Resoluções do Conselho Nacional deDesenvolvimento Rural Sustentável (Condraf) 1752. Conferência de Desenvolvimento Rural Sustentável e Solidário; e seu Papel naCriação de Novas Institucionalidades para o Desenvolvimento Rural 1883. Normatização que Instrui o Pronat e suas Relações com o Marco JurídicoVigente 194
  • 13. 3.1 Descrição das Ações Orçamentárias do Pronat 1983.2 Características Gerais da Normatização que Instrui o Pronat 2053.3 Análise das Normas Criadas pelo Pronat face aoMarco Legal Vigente 2084. Municípios e a Execução de Recursos Públicos Oriundos do Pronat 2134.1 Instrumentos de Transferência de Recursos da União aos Municípios 2134.2 Implicações do Arranjo Institucional Existente 2165. Terceiro Setor e a Execução de Recursos Públicos 2205.1 Qualificação das Entidades Privadas do Terceiro Setor 2215.2 Marco Jurídico para o Repasse e Execução dos Recursos 2235.3 Implicações do Arranjo Institucional Criado 225CONSIDERAÇÕES FINAIS 228BIBLIOGRAFIA REFERENCIADA 231ANEXOS 238
  • 14. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.15Rafael Echeverri PericoMireya Valencia PerafénAna Maria Echeverri PinillaConsultores independentes1. IntroduçãoAs estratégias de desenvolvimento rural apontam, com mais frequência,a enfoques territoriais, nos quais os modelos de gestão rompem com as visõestradicionais do rural e do seu desenvolvimento. A priorização do território, omultissetorial e multidimensional, a equidade e a coesão, assim como a relaçãoentre o urbano e o rural se constituem suportes sobre os quais se definem oseixos estratégicos de desenvolvimento rural em concordância com os sistemasterritoriais. Estes modelos vêm se fortalecendo por meio de experiências como ada Europa, a dos Estados Unidos ou, inclusive, as do México e Brasil; que oferecemimportantes aprendizagens para os demais países da região.Devido às grandes dificuldades e parcos resultados da aplicação daspolíticas públicas em nossos países, a preocupação atual dos diversos atores (locais,regionais, nacionais e internacionais) gira em torno da eficiência das estratégiasde desenvolvimento. Políticos, técnicos e líderes sociais enfrentam importantesdesafios na gestão das políticas relacionadas ao custo-benefício dos programas eprojetos propostos; à credibilidade das instituições, à qualidade do gasto públicoe à confiança da sociedade no Estado. Fatores que mostram uma importantecarência de mecanismos de competência, articulação, sinergia e valor agregado,o que se traduz, por sua vez, na redução dos impactos das políticas e no aumentode seus custos de transação.Deste planejamento, é importante destacar, pelo menos, cinco aspectosfundamentais que podem claramente identificar as tendências que os modelostradicionais de base deverão enfrentar. Estes são: o território como objeto depolítica, a multidimensionalidade, a multissetorialidade, os rendimentos sociaisterritoriais e a nova relação urbano-rural.Caso da Colômbia, Espanha, México e GuatemalaPARTE 1EXPERIÊNCIAS LEGISLATIVASDE POLÍTICAS PÚBLICA EMDESENVOLVIMENTO DOSTERRITÓRIOS RURAIS
  • 15. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.16O território se converte, devido a este enfoque, no objeto do foco dasestratégiaseconômicas,sociaisepolíticas;sendoporsuavezeemconsequência,a unidade de gestão básica da política pública. O território, neste contexto,é entendido como uma construção social, historicamente determinada, queincorpora dimensões ambientais, econômicas, sociais, políticas e culturais.Esta condição, portanto, gera a ideia de multidimensionalidade aoreconhecer que o território não é uma única coisa, pelo contrário é espaço, meioambiente, institucionalidade, política, sociedade, economia e cultura com todasessas peculiaridades dinâmicas e em permanente construção e interdependência.A multidimensionalidade introduz por sua vez um importante conceito nodesenvolvimento do enfoque, a ideia de sistemas complexos que devem seratendidos por políticas capazes de gerir mais de um cenário e que requeiramgrande coordenação intersetorial.O terceiro aspecto é a incorporação da multissetorialidade na economiarural. Este conceito reconhece que mais da metade dos empregos rurais seencontram em áreas não agrícolas, portanto, abrindo alternativas para a busca deestratégias econômicas mais integradas ao território. A multissetorialidade anseiapela inclusão na agenda produtiva econômica de setores chaves como os serviçosambientais, o comércio, a agroindústria, o artesanato, o turismo e a construção,dando grande potencialidade de desenvolvimento aos territórios rurais.Outro aspecto importante em relação à economia do território é a prio-rização do sentido da coesão social, em vez do da compensação, reconhecen-do a produção das rendas sociais territoriais, como efeitos multifuncionais dasatividades econômicas privadas. A realidade do território mostra uma relaçãoentre empresas e sociedade, que dá oportunidade à construção de esquemasde maximização das contribuições sociais provenientes de atividades econô-micas próprias do mercado, como a geração de emprego, a preservação domeio ambiente, a ocupação territorial, e o fomento da cultura, entre outros. Oobjetivo central, deste aspecto, é favorecer aqueles setores e modelos no sen-tido de maximizar os efeitos positivos de sua atividade produtiva, rompendoassim com dois preconceitos perversos da maioria de nossas políticas. De umlado a divisão entre a economia de empresas ricas e rentáveis; e os programasassistenciais ou de desenvolvimento social para a precariedade empresarial dapopulação mais pobre; e, de outro lado, a ideia de um desenvolvimento medi-do pelo crescimento econômico da produção e rendimentos privados.Tradicionalmente predominaram as limitadas definições do rural,centralizadas em uma segmentação entre o urbano e o rural. A mudança defoco na política que propõe este enfoque rompe essa dicotomia, evitando quese percam importantes interdependências funcionais existentes ente os centros
  • 16. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.17de concentração populacional e os serviços e espaços de baixa densidade que osrodeiam. A estratégia favorece à concepção de um espaço contínuo, onde deveprimar a integração de mercados e a existência de redes sociais, institucionaise culturais, entre o urbano e o rural, principalmente, em territórios em que aseconomias primárias ou de serviço são explicadas pelas economias de localização,definidas pelos recursos naturais como agricultura, pesca, desenvolvimentoflorestal, mineração, ecoturismo e os serviços ambientais, que geram diferentesestruturas de população, dispersas ou concentradas.A evolução do desenvolvimento rural aponta a conceitos dedesenvolvimento territorial, como uma estratégia para territórios e não como umaestratégia para a agricultura ou grupos sociais vulneráveis residentes no campo.Esta importante mudança focaliza a política no território; deixando de ser umapolítica setorial produtiva ou uma política setorial social, para transformar-se emuma política transversal que engloba e inclui o setorial. Ainda, que o conceito dedesenvolvimento rural implique integralidade e realidade; é a prática política esocial que conduzem a um imaginário dominante, o qual não pode desvincular-se do estigma que o faz sinônimo de agrário, pobreza e política social. Chegouo momento de destituir a terminologia e substituí-la por uma mais precisa deDesenvolvimento Territorial.Há sinais de profundas transformações nas tendências das políticas einstituições do meio rural, mudanças para ajustes que envolvem entidadesterritoriais em modelos de federalização ou descentralização, superando o âmbitodos ministérios da agricultura. Além disso, está se apresentando a necessidade deespecialização das instituições, evidenciando a dicotomia existente nos ministériosda agricultura, para enfrentar, por um lado como ministério da produção, aresponsabilidade da agricultura, e por outro, como ministério de desenvolvimentoa responsabilidade do desenvolvimento rural.Esta visão territorial abre espaço para discussão do mesmo conceito deruralidade colocando em questionamento as definições tradicionais baseadas emdensidade populacional ou predominância da agricultura. Incorporam-se a esteenfoque considerações regionais que reconhecem o ambiente urbano-rural, econsiderações mais integrais acerca das funções rurais dos centros urbanos e asdinâmicasespaciaisdeinteraçãoentreestesâmbitos.Oqueestáseapresentandoéa imposição de uma visão de tipologias de territórios integralmente considerados,reconhecendo os territórios com predomínio de dependências de recursosnaturais como estratégia de desenvolvimento.Estas transformações institucionais e das políticas setoriais não sãoexclusivas do meio rural, mas compõem importantes tendências de uma transiçãoinstitucional que vem transformando as relações territoriais em processos de
  • 17. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.18globalização(mundial),integração(regional),reforma(nacional),edescentralização(local). Estes processos geraram novas instituições e competências e redefiniramos esquemas de poder, restabelecendo a relação Estado-Sociedade por meio daparticipação e da privatização, a cogestão, as autonomias e o crescimento dasorganizações não governamentais. Há um cenário em evolução que conduz auma necessária reflexão sobre o papel de cada um dos atores. Em particular, paraas instituições internacionais, que são afetadas pelas mesmas tendências, e quenecessitam redefinir seu papel a luz de novas realidades institucionais.1.1 Enfoque da AnáliseO ponto de partida deste estudo foi o reconhecimento das tendênciasde transformação dos fundamentos e estratégias das políticas públicas dedesenvolvimento rural; ao incluir o enfoque territorial, como uma visão integral,sistêmica, mais compreensiva das múltiplas dimensões do desenvolvimento, quedeve ser assumido por meio de uma perspectiva multissetorial e multidisciplinar.A abordagem territorial implica a adoção do território, como objeto dedesenvolvimento político, incorporando a dimensão espacial e geográfica, comoforma de superar ou complementar as estratégias setoriais focadas em atoressociais ou em setores econômicos. Isto implica, necessariamente, na articulaçãodas diferentes estratégias ou políticas públicas; que convergem, simultaneamente,paraosespaçosterritoriais,sobreosquaisintegramaspolíticasdedesenvolvimentorural. Já que se reconhece que os instrumentos tradicionais de desenvolvimentorural operados pela institucionalidade responsável, normalmente a cargo doministério da agricultura, são apenas um componente setorial de todas asdimensões que impõe a visão territorial.Neste campo, modelos de inovações institucionais dão ênfase aosprocessos de delimitação territorial e aos processos da geração de planejamentointegral, os quais convocam os atores sociais e agentes públicos, do território rural,a encontrarem consenso e mecanismos de negociações que se traduzam emplanos de gestão territorial; na definição de projetos estratégicos ou estruturantesdo território e em uma gestão intersetorial e interinstitucional.O propósito do estudo é de realizar inventário e classificação dasestratégias e políticas que venham a convergir no desenvolvimento rural comenfoque territorial. Para isso busca-se indagar sobre a estrutura de políticas quedeterminam, integralmente, a viabilidade de um território, na procura de suasmetas econômicas, sociais, institucionais, ambientais e culturais.Como enfoque desse trabalho partiu-se de algumas perguntas básicas:Quais são as políticas públicas, que, por conter estratégias explícitas de gestãoterritorializada têm que ser consideradas como um modelo integral de
  • 18. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.19intervenção em um território rural? Quais são as estruturas institucionais quesuportam estas políticas? Quais são os mecanismos existentes para garantirum processo eficiente de articulação, coordenação ou convergência destaspolíticas sobre um espaço rural determinado? Como está estruturado oinvestimento público que se pretende articular dentro do modelo territorial dedesenvolvimento rural?Sobre esta base se desenvolveu uma primeira parte da investigação e seestabeleceu um conjunto de hipóteses que se apresenta no presente documento.Em primeira instância se relaciona e se classifica as principais políticas públicasque têm ingerência determinante sobre os territórios rurais e que são objeto deprocessos que buscam sua articulação dentro dos modelos de desenvolvimentorural com enfoque territorial, identificando alguns casos emblemáticos e bemsucedidos nos países. Em uma segunda parte analisam-se as ênfases maisdestacadas das estratégias com enfoque territorial a partir de três aspectos queenglobam suas características fundamentais a descentralização, a articulaçãode políticas e a participação. E, na terceira parte se analisam as esferas nas quaisse devem considerar a análise das políticas com enfoque territorial, o político, oadministrativo e o técnico, o qual deve permitir ordenar a análise das implicaçõesdesta reflexão.Esta estrutura orienta a recopilação de informação a ser levantada nospaíses, focalizando individualmente os componentes mais significativos ou ondeexista um maior grau de desenvolvimento e implementação.1.2 Países AnalisadosDiferentes países foram desenhando e implementando, em escalanacional, políticas de desenvolvimento territorial rural com uma visão integral doterritório, como um espaço geográfico formado não somente por característicasfísicas, mas também por componentes sociais, culturais e dinâmicos de interaçãopolítica, econômica e produtiva. As condições particulares dos territórios ruraisna Colômbia, México, Guatemala e Espanha; proporcionaram um importantemarco para a implementação de novos enfoques, sem estar livre das inúmerascomplexidades de adaptação tanto por parte do Estado como das populaçõesrurais.Para a elaboração deste estudo buscou-se desenvolver uma análise desequencialidade a partir da revisão bibliográfica dos estudos dos casos. Estarevisão geral se condensa no marco geral da descrição da situação legislativa dospaíses selecionados.
  • 19. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.201.2.1 Particularidades dos Indicadores de Desenvolvimento Ruralnos Países em Estudo
  • 20. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.211.2.2 Marco Normativo dos Países do Estudo
  • 21. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.222. Legislação e Políticas em Desenvolvimento RuralAs políticas de desenvolvimento rural têm uma clara focalização de caráterespacial, quando o seu objeto se refere a um espaço específico definido a partirde seu atributo de ruralidade e de uma condição particular, que é necessárioconsiderar e precisar; já que ao revisar a sua essência, observa-se que possuicomponentes setoriais e componentes transversais setoriais. Ao examinar temastípicos das políticas de desenvolvimento rural, encontra-se um alto conteúdosetorial orientado, especialmente, aos componentes econômicos produtivos deatores específicos; tais como pequenos produtores agrícolas, agricultura familiar,colonos, lavradores, beneficiários de processos da reforma agrária, trabalhadoresrurais sem terra, ou trabalhadores e empreendimentos não agrícolas de moradoresda zona rural. Em alguns casos, dentro do desenvolvimento rural se incluemobjetivos muito mais amplos que não se restringem a economia da pequenaagricultura, mas que incluem estratégias para o agronegócio e a agriculturacomercial exportadora.Entretanto, a este componente econômico se agregam objetivos sociais,como atenção à pobreza, desenvolvimento humano, coesão social e inclusão ouprevenção da expulsão da população. Também são atribuídas responsabilidadesde caráter ambiental, associadas ao desenvolvimento sustentável. Desta forma, aspolíticas de desenvolvimento rural podem ser consideradas como estratégias quefocalizam, ordenam ou priorizam as diferentes políticas setoriais.Pela perspectiva territorial transversal, as políticas de desenvolvimentorural definem seu marco de focalização em um espaço definido em condição deatributos demográficos de densidade, ou econômicos necessários à economiaagrícola, o que leva a definição de um objetivo de espaço político, e a uma políticaterritorial particular. Não é menos importante a forma de classificação das políticasde desenvolvimento rural, já que este atributo gera sobreposições de diversasnaturezas com as esferas de políticas acima definidas.O desenvolvimento rural caminhou nos últimos anos para uma novageração de políticas que foram definidas como de “enfoque territorial”. Algumasdas características mais importantes destas estratégias podem ser sintetizadas natabela abaixo, que demonstra a evolução das prioridades estratégicas desta novageração de políticas para o desenvolvimento rural, as quais além da definição deterritório como objeto, reconhecem seus diferentes níveis de gestão (desde o localao nacional), assumem uma visão além do econômico produtivo, assumem oespaçoemumaconcepçãointegralurbano-rural,integramosentidomultissetorialdas dinâmicas econômicas territoriais, reconhecem o ordenamento territorialcomo um componente estratégico, redefinem as interdependências institucionaispara a gestão da política com novos atores públicos, introduzem o avanço na
  • 22. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.23participação para modelos de negociação territorial e consensos público-privados,enfatizam bens públicos territoriais e projetos estratégicos intersetoriais e avançampara novos modelos de planejamento espacial, participativo e integral.Mudanças nas Estratégias de Desenvolvimento Rural com EnfoqueTerritorialFonte: Echeverri, Rafael, Echeverri, Aba Maria, O enfo redefine o Desenvolvimento Rural, 20092.1 Legislação de Desenvolvimento Rural1Umdospaísesqueofereceelementosparaanálisesobreodesenvolvimentorural é a Colômbia cujas lições e aprendizagens em matéria de desenvolvimentoregional e ordenamento territorial são referência para a formulação de políticas dedesenvolvimento rural.1 Partes do texto sobre o tema tratado nesta seção foram retiradas da tese de doutorado O Território doDesenvolvimento e Desenvolvimento dos Territórios: o novo rosto do desenvolvimento no Brasil e na Colômbia,Valencia , Mireya, 2006.
  • 23. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.24Para estudar o caso colombiano se analisou o marco normativo que, apartir da Constituição Política de 1991, orienta os processos de desenvolvimentorural, ordenamento territorial e desenvolvimento regional nesse país. Tambémse realizaram entrevistas com atores chaves nos processos de formulação eimplementação de tais normas. Estas informações possibilitaram a estruturaçãodo documento que se apresenta a seguir; no qual é descrita, depois de umanota metodológica, a institucionalidade vigente para o desenvolvimento ruralna Colômbia, as normas selecionadas como mais relevantes sobre a matéria emquestão e as lições e aprendizagens possíveis de serem utilizadas no caso brasileiro.Toda a informação aqui apresentada foi enriquecida com os valiosos aportes daspessoas entrevistadas, às quais agradecemos a participação nesse estudo.2.1.1 Marco Constitucional para Legislação de DesenvolvimentoRuralA Constituição Política da Colômbia introduz um conjunto de conceitos eprincípios que definem um marco geral para o desenvolvimento normativo e depolítica pública com um elevado sentido ambiental. Este marco geral permitiuintroduzir um conjunto de importantes ações, de peso constitucional, no que serefere aos direitos ambientais e ao reconhecimento da sustentabilidade comouma dimensão inerente ao desenvolvimento.Notocanteàscondiçõesdeacessoaterraporpartedospequenosprodutorese populações rurais, a Constituição estabelece um sentido de privilégio para a suadistribuição equitativa e racional. A ênfase constitucional revela a importânciaatribuída a terra como um fator chave do desenvolvimento, da equidade eda sustentabilidade; com expressas responsabilidades por parte do Estado notocante a gestão de processos econômicos e sociais que permitam a correção dasgrandes desigualdades que imperam no meio rural, expressas particularmente, naconcentraçãoimprodutivaouespeculativadosoloenadecomposiçãodaeconomiado campo produto da atomização da pequena parcela ou do parcelamento. Damesma forma estabelece a obrigatoriedade de objetivar processos de atendimentoprioritário às populações rurais em estado de pobreza, por meio dos quais seestabelecem as bases para a atenção do Estado junto a uma parte importante dosprocessos estruturais que geram pressões perversas sobre o recurso do solo.Art.64 ÉdeverdeoEstadopromoveroacessoprogressivoàpropriedadeda terra aos trabalhadores agrários, de forma individual ou associativa, e aosserviços de educação, saúde, habitação, segurança social, recreação, crédito,comunicações,comercializaçãodosprodutos,assistênciatécnicaeempresarial;com o intuito de melhorar a renda e a qualidade de vida dos agricultores.A Constituição estabelece também um princípio de regime especial para aposse de terras que por razões ecológicas ou culturais devam ser protegidas emseus sistemas de transação e acesso. Este aspecto permite o estabelecimento de
  • 24. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.25sistemas de propriedade e posse que viabilizam ações de proteção, no sentido derespaldar os sistemas de áreasprotegidaseascondiçõesespeciaisparaaproteção dascomunidades autoctónes que cumprem uma importante função de conservaçãoe administração dos recursos naturais.Art. 63. Os bens de uso público, os parques naturais, as terras decomunidades de grupos étnicos, as áreas de preservação, o patrimônioarqueológico da Nação e demais bens que determine a lei, são inalienáveis,imprescritíveis e sem possibilidade de embargo.A definição de Estado, sobre as bases de descentralização e autonomiaregional, é um suporte significativo dos modelos de autogestão territorial, quebeneficiam os modelos de ação local e regional para a gestão dos processos dedesenvolvimento sustentável e, por tanto, de ação coletiva para o planejamentoe gestão de planos de gerência e administração de recursos, como o do solo. Damesma forma, estabelece sua participação como eixo central das decisões públicas,atribuindo à gestão do Estado um profundo sentido democrático. Esta mudançada democracia colombiana tem ampla repercussão nos diferentes modelos deorganização do Estado, suas instituições e do sentido do planejamento. Igualmente,estabelece um novo critério de relação entre o Estado e a sociedade civil, facilitandoos princípios de empoderamento dos mais pobres e o controle social sobre a gestãodos bens públicos.Art. 1º A Colômbia é um Estado social de direito, organizado sob aforma de República unitária, descentralizada, com autonomia de suasentidades territoriais, democrática e participativa...Dentro dos deveres da conservação dos recursos naturais, estabelecidosna Constituição, destaca-se a definição da responsabilidade dos cidadãos deforma individual ou coletiva, de proteger e defender o meio ambiente, os recursosnaturais e a gestão sustentável sobre eles. Este princípio reforça a ideia de que aparticipação é um ato constitucional e que seu desenvolvimento é obrigatóriopara o Estado, no qual se encontra claramente incorporado o princípio enfatizadonas convenções sobre maior gestão social do meio ambiente.Art. 95 O exercício das liberdades e direitos reconhecidos nestaConstituição implica responsabilidades. São deveres da pessoa e do cidadão...As definições constitucionais sobre a importância do meio ambiente e aproteção dos recursos naturais se encontram claramente estipuladas, atribuindoao Estado explícitas responsabilidades pela proteção e conservação dos recursos,a partir da perspectiva de entendê-los como bens comuns a toda a sociedade.Art. 8º É obrigação do Estado e das pessoas protegerem as riquezasculturais e naturais da Nação.
  • 25. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.26Art. 79. Todas as pessoas têm direito de usufruir de um ambientesaudável. A lei garantirá a participação da comunidade nas decisões quepossam afetá-las.É dever de o Estado proteger a diversidade e integridade do ambiente,conservar as áreas de importância ecológica e fomentar a educação para aexecução desses fins.Art. 80. O Estado planejará a gestão e o aproveitamento dos recursosnaturais, para garantir seu desenvolvimento sustentável, sua conservação,restauração ou substituição.Além disso, deverá prevenir e controlar os fatores da degradação ambiental,impor sanções legais e exigir a reparação dos danos causados.Também, cooperará com outras nações na proteção dos ecossistemassituados em zonas fronteiriças.Da mesma forma, se estabelece um dos princípios constitucionais maispoderosos para a gestão dos recursos naturais e a democratização da economia;atribuindo ao patrimônio uma responsabilidade com a sociedade, que se traduziráno estabelecimento de exigências a posse de bens, entre os quais a terra tem umamplo sentido político e social. Este princípio é a base, ainda que não plenamentedesenvolvida, para estabelecer compromissos com o uso dos bens, especialmenteos referentes a recursos naturais. A introdução do conceito de função ecológicada propriedade dá origem ao desenvolvimento de uma poderosa legislação eregulamentação sobre as práticas do uso da propriedade em benefício do social ecom sentido de proteção ambiental.Art. 58 A propriedade privada é garantida e os demais direitosadquiridos ao abrigo das leis civis...A propriedade é uma função social que implica em obrigações. Comotal, lhe é inerente uma função ecológica.2.1.2 Contexto do Desenvolvimento Rural na Colômbia2NaColômbiaéimportantediferenciarpolíticasparaodesenvolvimentorurale políticas para o desenvolvimento regional. Paradoxalmente, as duas políticas sãovistas em âmbitos diferentes, mas se aproximam por preocupações e fenômenos2 Partes do texto sobre o tema tratado nesta seção foram retiradas da tese de doutorado O Território doDesenvolvimentoeDesenvolvimentodosTerritórios: o novo rosto do desenvolvimento no Brasil e na Colômbia,Valencia Mireya, 2006.
  • 26. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.27políticos comuns. Dentro das preocupações está a marginalização de regiões dopaís frente aos processos de desenvolvimento e as cifras, nada alentadoras dapobreza, indigência e desigualdade. Por outro lado, processos políticos comoa descentralização, aproximam o regional e o rural no marco das reformas doEstado de segunda geração. Nesse marco se busca a eficiência no gasto público,a articulação dos níveis nacionais com os locais e a mobilização, qualificada, daparticipação do cidadão.O título I da Constituição de 1991 declara a Colômbia como“uma repúblicaUnitária, mas descentralizada e com autonomia das entidades territoriais”.Formada por 32 Estados e 1.119 municípios é habitada por 41.468.384 pessoas,das quais 31.510.379 se encontram nas capitais dos municípios e 9.958.005 sãocontabilizados como“resto”ou zonas rurais (DANE, 2005).Para apoiar o desenvolvimento dessas entidades mencionadas naConstituição,oGovernoNacionalpropõeemseuPlanodeDesenvolvimento,2002-2006, a formulação de uma política de desenvolvimento territorial: “que articule ecomplemente a descentralização e o ordenamento territorial, com o objetivo depromover a criação de capacidades internas nos territórios para que gerenciemautomaticamente o seu próprio desenvolvimento”.Essa estratégia se apresenta como uma das alternativas para superar índicesque situavam a Colômbia, na década de 90, dentro do grupo de países com altonível de desigualdade (índice de Gini em 1999 de 0, 575). Na Colômbia dos anos 90,20% dos mais ricos recebiam 65,4% da renda total, situação que não se modificousignificativamente, com se demonstrará mais adiante. Segundo dados apresentadospelo DNP, a partir de 2003, a tendência da pobreza e indigência decresceu, mas, emsetembro de 2005 ainda se contabilizavam 20,3 milhões de pobres, dos quais seismilhões em pobreza extrema (Colômbia, DNP, MERPD3, 2005).Segundo dados publicados em agosto de 2009 pela MESEP4entre 2002 e2008 houve uma redução sistemática da pobreza e da indigência, de 53 a 46% ede 19,7 a 17,8% respectivamente, mas a desigualdade em 2008 se manteve igualà registrada em 2002 (0,59).Nas capitais dos municípios a pobreza, indigência e desigualdadediminuíramde48,3%para39,8%;de15,2a13,1% e de 0,57 a 0,56; respectivamente.3 Missão para o desenvolvimento de uma estratégia para a redução da pobreza e da desigualdade.4 Missão para a emenda das séries de emprego, pobreza e desigualdade. Em 2006 o DepartamentoAdministrativo Nacional de Estatística-DANE modificou a fonte utilizada para calcular as cifras sobre a pobrezae desigualdade. Por esta razão, foi formado um grupo de especialistas para construir uma série históricacomparativa dos indicadores de mercado de trabalho, pobreza e desigualdade entre os anos 2002 /2008.
  • 27. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.28Nas treze áreas metropolitanas também se registrou uma redução nos índices (10pontos percentuais na pobreza; 2,6 na indigência) e o índice de Gini passou de0,56 a 0,55 entre 2002 e 2008.Embora, na zona remanescente as cifras de pobreza passaram de 69,3%em 2002 a 65,2% em 2008, as cifras de indigência se mantiveram iguais nos doisanos devido ao aumento significativo de indigentes no período de 2005 a 2008(27,4 a 32,6%). O coeficiente de Gini diminuiu de 0,54 para 0,51.Frente a essa realidade se propõe, entre outras coisas, uma forte reformainstitucional que torne eficiente os gastos públicos e, que os serviços prestadospelo Estado cheguem de forma efetiva a população. Uma das reformasimplementadaséaperspectivaterritorialparaodesenvolvimentorural.Talreformaobedeceu principalmente a dois fatores. O primeiro foi a reforma administrativaempreendida pelo governo federal para a redução do gasto público, fazendo comque as organizações tornassem a ser eficientes e, encaminhando suas açõespara o fortalecimento da descentralização, tanto do ponto de vista administrativo,fiscal e operativo. Para isso reduziu-se o número de organizações que, no planonacional, direcionavam os programas para o desenvolvimento rural, agrupando-os em uma única organização.O planejamento e a implementação da reforma administrativa ocorreramem um ambiente de discussão da nova ruralidade, que no início do século XXI,imprimiu uma pauta de seminários, encontros e reflexões sobre o que fazerpara “deixar de fazer a mesma coisa” em relação ao desenvolvimento rural. Essecontexto converteu-se no segundo fator que orientou os princípios propostospara a orientação da gestão no âmbito rural.A Diretiva Presidencial, nº 10, de agosto de 2002, programou o ritmo dasreformas na administração pública colombiana que seriam realizadas duranteo período presidencial de 2002 a 2006. A justificativa para tais reformas foibaseada em fatos concretos, evidenciados na realidade social, econômicae política do País. Em primeiro lugar, existia uma deterioração contínua dosindicadores sociais, situação difícil de entender diante do aumento dosgastos do governo e do significativo aumento dos órgãos governamentais,assim como das finanças públicas em consequência do aumento do gastopúblico. Em segundo lugar, dentro dos elementos destacados nessaDiretiva e retomados no Plano Nacional de Desenvolvimento 2002-2006,estava a situação de corrupção, de clientelismo e de politicagem danosaa legitimidade do Estado, ao que se somava a confusão de competênciasentre os níveis de governo, com uma estrutura administrativa dispersa eausência de prioridades (COLÔMBIA, DNP, 2003), o que dificultava ainda maiso resultado dos objetivos sociais.
  • 28. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.29Diante desse panorama o governo decidiu implementar o Programa derenovação da administração pública: para um Estado comunitário. Dessa forma, osministros, diretores de departamentos administrativos, superintendentes, diretoresde unidades administrativas, diretores, gerentes e presidentes, de associaçõescentralizadas de nível nacional foram orientados a respeito dos princípios éticosque deveriam ser seguidos nessa nova cultura pública, assim como com orelacionado às ações para reduzir os gastos nessa esfera.EmconsequênciadessaDiretivae,seguindoosprincípiosestabelecidospelaconstituição de 1991, especialmente o disposto no artigo 209, o Senado aprovoua Lei 790 de 2002 (COLÔMBIA, 2002), na qual se estabeleceram disposições paralevar a cabo o programa mencionado, outorgando-se poderes extraordináriosao Presidente da República. Tais poderes lhe permitiram renovar a estruturada administração pública nacional com dois propósitos principais: primeiro,racionalizar a organização e funcionamento da administração pública; e segundo,garantir a sustentabilidade financeira da nação (COLÔMBIA, 2002).Nesse contexto, mediante o Decreto 1.300 de maio de 2003 (COLÔMBIA,2003) foi criado o Instituto Colombiano de Desenvolvimento Rural (INCODER),organização vinculada ao Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural,que absorve as organizações públicas que cumpriam funções relacionadas como desenvolvimento rural: o Instituto Nacional de Reforma Agrária (INCORA), oInstituto Nacional de Adequação de Terras (INAT), o Fundo de Cofinanciamentopara Investimento Rural (DRI) e o Instituto Nacional de Pesca e Aquicultura (INPA).ComoINCODERogovernoColombianoesperavaprestarumserviçoeficienteaos agricultores colombianos, apoiando-os, assessorando-os em matéria técnica efinanceira para promover um crescimento mais ágil da produção agrícola no País.Além de assumir as funções de todos os organismos extintos que se agregaramao INCODER, este Instituto deveria identificar as áreas de desenvolvimento rural(ADR), nas quais, mediante investimento de capital público e privado ou misto,seriam desenvolvidos projetos agropecuários, de propósito comuns. Segundo ostextos que orientaram a criação do Instituto, essas áreas deveriam ser o farol queguiaria suas ações e eram definidas como“regiões ou territórios rurais ocupadospor comunidades, que dividem características sócio-econômicas, geoprodutivase culturais similares; que lhes imprimem uma relativa homogeneidade ouidentidade em sua área de atuação, permitindo diferenciá-las de outras limítrofesou separadas especialmente”(COLÔMBIA, MADR, INCODER, 2004, p.10).Os principais fatores que são levados em conta pelo INCODER para definiras áreas de desenvolvimento rural são a base de recursos naturais, a organizaçãoeconômica que se estrutura pelo aproveitamento de tal oferta de recursos, ascondições sócio-econômicas dessas áreas e o tipo de assentamentos humanos.
  • 29. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.30Segundo o INCODER, este último fator deve servir para identificar as relações dedependência ou intercâmbio, estabelecidas entre os assentamentos urbanos erurais (COLÔMBIA, MADR, INCODER, 2004).Por outro lado, esta proposta de apoio às áreas de desenvolvimento ruralbuscava o fortalecimento da descentralização, da articulação de políticas públicase da participação. A esses espaços deveriam incorporar-se variáveis de ordempolítica, social, econômica, ambiental cultural ou étnica, tudo isso concretizadoem planos de desenvolvimento que priorizassem ações para atender aos setorespresentes em tais áreas.Em 2003, o Instituto definiu 15 áreas de desenvolvimento rural em 15Estados do País, atingindo 31 áreas no período de 2004 a 2005. Foram indicadasorganizações como Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura(IICA), Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) e o Centro de EstudosEspecializados em Temas de Desenvolvimento Econômico e Social da Colômbiae da América Latina (CEGA), para a elaboração de Planos, que utilizassemdiferentes propostas metodológicas que deveriam estar definidas segundo asparticularidades de cada região.Posteriormente, como pode ser evidenciado nos diferentes Informes deGestão do INCODER, o trabalho sobre as Áreas de Desenvolvimento Rural foipaulatinamente abandonado e a ação do Instituto se concentrou nos setores queatendiam às organizações absorvidas pelo Instituto. Inicialmente se registraramalgumas ações relacionadas com as Zonas de Desenvolvimento Rural. Porexemplo, a estruturação de dois Projetos Região com uma lista de perfil de diversosprojetos.Os informes das organizações contratadas para a elaboração dos chamadosProjetos Região relatam dentre as dificuldades para sua implementação nas Áreasde Desenvolvimento Rural, a baixa capacidade e ou a instabilidade dos técnicosencarregados das dependências do INCODER em cada um dos Estados do País e,a baixa coordenação do Instituto com instâncias como os Centros Provinciais deGestão Empresarial5, outro dos arranjos institucionais criado no marco de ajustefiscal empreendido pelo Estado.Por outro lado, foi delegada ao Instituto atenção prioritária às famíliasremovidas pela violência ou os desmobilizados dos grupos armados ilegais,medianteprojetosdereformaagrária,deassessoriaeprodutivos.Oconflitoarmado5 Os Centros Provinciais foram criados para complementar a gestão do Instituto com a assessoria técnicaagroempresarial e, por intermédio, deles, fortalecer a coordenação com outras entidades do setor rural pre-sentes nas regiões.
  • 30. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.31na Colômbia produziu mais de três milhões de marginalizados nos últimos quinzeanos (COLÔMBIA, 2009), sendo que 75% deles trabalhavam em atividades agrícolasantes do êxodo. Esta nova função foi um dos fatores que levou o Instituto a afastar-se da proposta formulada nos documentos que orientaram sua constituição.Outro fator que também dificultou o cumprimento dos objetivos no marco dasÁreas de Desenvolvimento Rural foi originado de um ajuste organizacional quenão conseguiu ir mais além de congregar em uma única organização quatroentidades que executavam a política de desenvolvimento rural.Dessa forma, o INCODER e sua perspectiva inicial de promover umdesenvolvimentoruralcomenfoqueterritorialobedeceuaumprocessodereformado Estado em um contexto de ajuste fiscal onde é o Estado que se organiza emsua relação com o território e não o contrário.Depois de um balanço dos primeiros quatro anos do Instituto algumaspessoas concluíram que o INCODER deveria ser fechado“nãosomentepordeficiênciaorçamentária, como também por falta de visão pública sobre a ruralidade e suaspotencialidades e limitações que se expressasse em projetos estratégicos para o futuro”.Uma conclusão que se evidencia deste processo de ajuste institucional paraodesenvolvimentoruralqueaColômbiaviveudesde2002équeaoperacionalidadede uma nova organização não depende do organismo. É necessário criar novaslideranças e avançar na construção de outras referências conceituais que permitamaproximar os discursos à prática.O Instituto não fechou as portas e em 2007 foi aprovado o Estatuto Geralde Desenvolvimento Rural que teve como um de seus objetivos a reestruturaçãodo INCODER e a criação de novas instâncias para assumir certas funções a eledelegadas. Mas, como se mencionou anteriormente tal Estatuto (Lei 1.152 de2007) é declarado inexequível pela Corte Constitucional em março de 2009.A política setorial, em matéria de desenvolvimento rural, focalizou ofundamental: os apoios ao setor moderno da economia, representados peloscultivos comerciais, alguns deles, cultivos exportáveis, cuja característica principalé uma organização de tipo empresarial, uma associação sindicalista importante euma grande capacidade de influência nas políticas públicas.Para esses setores há um marco legislativo adequado e em caso deproblemas, como os enfrentados, por exemplo, pela Associação dos Floricultoresou pelos Produtores de Banana, com as taxas de câmbio, existem programas com oAgro Renda Seguro que“desde2008,sobadireçãodoMinistériodaAgricultura,serviucomo um mecanismo de ajuda e apoio a setores com problemas e, que obviamentefoi utilizado por estes setores com maior grau de organização”.
  • 31. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.32A política atual para o desenvolvimento rural na Colômbia é de cunhosetorial e, apesar dos pilares que suportam o ajuste institucional que cria oINCODER, na prática, não conseguem avançar em prol de uma nova ruralidadepara o país. Nesse sentido, a atual política, além de centrar-se na produção dosetor agropecuário, atende às grandes associações de produtores; afastando-seda ampla perspectiva do rural que vincula o urbano e o rural, o setor empresarial e aeconomia do campo e o setor agrícola entrelaçado com outras atividades econômicasque dependem fortemente dele.2.1.3 Fundamentos de uma Legislação não IntegradaO desenvolvimento rural na Colômbia é complexo em matéria de trâmiteslegislativos. O Estatuto de Desenvolvimento Rural, depois de dois anos deprocesso de elaboração e dois anos de vigência, foi declarado inexequível pelaCorte Constitucional.De iniciativa do Ministério da Agricultura e Desenvolvimento Rural, a Lei1.152 sancionada em 25 de julho de 2007, tinha como principais objetivos ditaro estatuto de desenvolvimento rural e reformar o INCODER, criado em 2003. Oque realmente se buscava era recopilar e unificar em uma só as diferentes leise decretos sobre o desenvolvimento rural, buscando implementar o modelo deoferta institucional respondendo à demanda das comunidades, reestruturar oINCODER e estabelecer comitês nacionais e regionais que orientem o investimentonão agrícola às áreas estratégicas.Esse processo é iniciado com a criação de um documento que analisa aestrutura organizacional do INCODER, diagnostica os principais problemas doInstituto, recopila as normas que regem a matéria de desenvolvimento ruralno país, que totalizam 7 Leis e mais de 40 decretos. O documento seria a basepara organizar a oferta institucional do Ministério orientando a demanda, isto é,gerando um modelo de relação entre privados, onde o produtor rural especificaque terra necessita para desenvolver seu próprio projeto produtivo e o Estado oajuda nessa compra.Depois de sancionada a Lei 1.152 (Estatuto Rural), se inicia a reestruturaçãodo INCODER, a distribuição de competências e a delegação de funções para odesenvolvimento rural. Mas, em 18 de março de 2009, a Corte Constitucionaldeclara inexequível o Estatuto Rural, mediante sentença C-175/09. Segundo aCorte as razões para essa e inexequibilidade se deve a falta de cumprimento“como dever de consulta as comunidades indígenas e afro-descendentes”, toda vez que:(i) independentemente do valor material dos processos de participação efetuados,estes foram levados a cabo de forma inoportuna e, portanto, contrariandoo princípio de boa fé previsto no artigo 6º do Convênio 169 da OrganizaçãoInternacional doTrabalho – OIT ratificado pela Colômbia; e (ii) não existe evidência
  • 32. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.33alguma do cumprimento de procedimentos de consulta prévia, por meio dosquais as autoridades governamentais e as comunidades tradicionais acordaram asregras do trâmite de consulta prévia (COLÔMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL).Além das razões citadas, é importante ressaltar que a Corte o consideroupelo caráter integral da norma, objetivando uma relação intrínseca e direta comos interesses dessas comunidades, e que não se restringe somente aos artigos quefazem referência a esses povos, mas que se estenda a totalidade do texto da Lei(COLÔMBIA, CORTE CONSTITUCIONAL, 2009).Um dos destaques na reestruturação organizacional do INCODER eracentralizar a atenção em populações campesinas e desconsiderar a função deatender as populações marginalizadas, delegando essa função ao Ministériodo Interior. Entretanto, o texto do Estatuto ressalta o tema da integralidadedo desenvolvimento rural, sua visão multissetorial e alguns itens referentes acomunidades indígenas e afro-descendentes, ainda que não atendam ao dispostona Lei 21, como o sentencia a Corte Constitucional.Nesse sentido, vale fazer referência a um dos 12 princípios enquadradospelo Estatuto: O desenvolvimento rural reconhece e protege a diversidade que seexpressa nas diferenças geográficas, institucionais, econômicas, étnicas, culturais,e de gênero do País (Lei 1.152, COLÔMBIA, CONGRESSO NACIONAL, 2007).Uma vez declarada esta norma inexequível, recobram a vigência as normasanteriores e, em consequência, as funções delegadas ao INCODER desde suacriação.a)SistemaNacionalSetorialAgropecuárioedeDesenvolvimentoRuralEste sistema é diretamente relacionado às ações de explotação eaproveitamento do solo. Tem como responsabilidade a promoção das atividadesagropecuárias e a economia rural, assim como a de desenvolvimento do territóriorural. Isto implica em uma dupla função, de ordem setorial e de ordem territorial.Sua estrutura é uma das mais amplas e complexas das divisões do poderexecutivo, tanto em instituições de ordem central como em programas e fundosespaciais. Nesse momento se encontra em uma profunda reestruturação, produtoda crise de governabilidade e ineficiência a que foi exposta nos últimos anos.OpilardosistemaéoMinistériodaAgriculturaeDesenvolvimentoRural,quefoi reestruturado no final de 1999. Possui unidades administrativas que permitem acoordenação do componente setorial (Direção de Cadeias Produtivas) e territorial(Direção de Desenvolvimento Territorial Rural). Dirige, também os sistemas decomercialização, financiamento, sanidade e desenvolvimento tecnológico. O
  • 33. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.34Ministério gerencia de forma centralizada, por meio de gestores com a atribuiçãode executar as políticas.O sistema possui uma estrutura colegiada para discussão e aprovação depolíticas gerais no Conselho Nacional de Política Agropecuária, que possibilita aparticipação intersetorial, já que reúne outros ministérios setoriais, representantesde entidades territoriais, associações e organizações campensinas.O setor conta com um conjunto de sub-setores com estruturas de direçãocolegiadas e organismos executores que cobrem os temas de (1) sub-sistema dereforma agrária, (2) sub-sistema de adequação de terras, (3) sub-sistema de créditoe financiamento; (4) sub-sistema de sanidade, (5) sub-sistema de ciência e tecno-logia, e (6) sub-sistema de transferência de tecnologia. Esta estrutura favoreceuuma grande atomização institucional que significou dispersão, redundância e bai-xo controle social.A entidade mais vinculada à gestão de terras é o INCODER, que tem aresponsabilidade global de racionalizar o uso da terra; gerindo os instrumentos pararedistribuiçãodeterras,fomentoàeconomiarural,controledecolonização,criaçãodezonasdereservas campesinaouempresarial,ordenamentoterritorial,especialmente,com relação a comunidades indígenas e quilombolas, e a administração de terraspúblicas da nação que não fazem parte do sistema de áreas protegidas.O sub-sistema de adequação de terras é um dos mais importantes noprocesso de conservação e proteção do solo. Sua estrutura está formada porum Conselho Superior de Adequação de Terras, que tem a responsabilidade deaglutinar a política do setor e determinar os planos que são apresentados pelaentidade executora. Este conselho é de formação pluralista com uma amplaparticipação de associações e organizações campesinas e de beneficiários.O órgão executor da política é do INCODER, que tem a função dedesenvolver os programas de risco, drenagem e controle de inundações. Contapara isso com o Fundo de Adequação deTerras, do qual é administrador e executorde recursos públicos, particularmente de empréstimos externos, de acordocom a programação aprovada pelo Conselho. A execução tem uma concepçãoparticipativa, mas sua aplicação é essencialmente centralizada.O outro campo institucional do INCODER está dirigido à gestão dossistemas produtivos, pobreza e economia campesina, está associado às redes dedesenvolvimento rural que cobrem aspectos da infraestrutura social e produtivae o trabalho conjunto de programas cofinanciados com as instituições territoriais.O setor agropecuário tem uma institucionalidade em ciência e tecnologiaqueassumiuresponsabilidadesnodesenvolvimentodepacotestecnológicosmais
  • 34. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.35adequados às condições do solo. A Corporação para a Investigação Agropecuária,Corpoica, entidade mista de direito privado e integrante do sistema nacional deciência e tecnologia; adianta programas de investigação na área de solo e gestãointegrada de pragas que apresentam resultados promissores no sentido deencontrar alternativas mais amigáveis para o manejo do solo.O sistema de ciência e tecnologia está complementado por um sistema detransferência de tecnologia que possui um fundo para transferência, PRONATTA,que administra recursos de crédito externo e um sistema municipal de Unidadesde Assistência Técnica, UMATAS, de natureza pública municipal. Este esquema detransferência se encontra altamente limitado; já que os links e conexões entre ainvestigação e a transferência de tecnologia não operam de forma sistêmica e, naprática, grande parte das inovações tecnológicas esta nas mãos de vendedores erepresentantes comerciais dos produtores agroquímicos, com as consequênciasóbvias de aumento da intensidade do uso destes produtos.b) Legislação de Reforma AgráriaA principal ferramenta de gerenciamento de terras na Colômbia é aregulamentação para Reforma Agrária, que se encontra na Lei 160 de 1994 queestabelece os princípios da aplicação da política de redistribuição de terras,democratização da propriedade e racionalização do uso do solo. Esta Lei marcao desenvolvimento normativo de uma longa tradição de normas que buscaram,com pouco êxito, o ordenamento da propriedade de terras na Colômbia.Os objetivos básicos desta legislação são os de fortalecer o sistema nacionalde reforma agrária no que se refere à integralidade da mesma, além do acesso aterra, inclui os elementos que devem permitir um desenvolvimento integral dascomunidades rurais beneficiárias.Igualmente estabelece mecanismos para desestimular a ampliação dafronteira agrícola e prevenir os processos caóticos de colonização, para o qual criaas figuras das reservas camponesas e reservas empresariais que devem servir defreio aos processos de colonização para as zonas de fragilidade ambiental.O mecanismo econômico que se privilegia é o mercado assistido esubsidiado de terras, que deve gerar uma dinâmica de acesso voluntário acompradores e vendedores pela via de um mercado aberto e transparente. Aadjudicação direta fica restringida a casos particulares. Da mesma forma estabeleceos mecanismos para a formalização e proteção das comunidades indígenas enegras, sob regimes especiais. O mesmo ocorre com as regulamentações sobre apropriedade e atividade produtiva nas áreas protegidas e áreas públicas da nação.Sem dúvida este deveria ser o principal instrumento para o controle deprocessos de ocupação irracional do solo, e, portanto, o instrumento de ordem
  • 35. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.36social e econômica, mais importante para o controle e prevenção dos processosde degradação e ocupação do solo.Umdosdestaquesdesseregulamentoéaestruturainstitucionalparticipativae descentralizada que oferece para sua gestão, que tem sido extraordinariamentelimitada pelos processos políticos que tolhem a ação participativa e democráticadas comunidades.Em síntese, pode se afirmar que o corpo normativo da reforma agráriaoferece uma legislação de ampla cobertura que foi desenvolvida como parte deum longo processo histórico de frustrações e desacertos.De acordo com os fatos analisados sobre o impacto da lei (após seis anosde vigência), identificou-se um grande vazio legal, no tocante a carência de umregulamento impositivo sobre o solo; que se expressa no fato de que na terratributada marginalmente, não existem incentivos tributários para o uso eficientedo solo e, em consequência os sistemas de mercado de terras se encontramaltamente distorcidos por estruturas de preços provenientes de mercados malestruturados, monopólicos e segmentados.c) Legislação de Adequação de TerraA Lei 41 de 1993 contém o marco geral do sistema nacional de adequação deterrasquedefineasresponsabilidadeseinstrumentosparaofomentoepromoçãodeprocessos de irrigação, drenagens e prevenção de inundações com fins produtivos.A Lei estabelece os princípios de acesso a subvenções públicas paraexecução de obras de adequação, especialmente orientadas a regulamentar osrecursos hídricos para a explotação agropecuária.Este marco legal regulamenta os aspectos referentes aos sistemas dedistritos de irrigação ou distritos de gestão integrada; que constituem opçõesprodutivas e tecnológicas ideais para o manejo do solo e das situações derisco pela seca ou aridez, igualmente para atender os processos gerados porsazonalidadenossistemashídricosqueafetamasterrasnosprocessosprodutivos.A legislação sobre a adequação de terras estabelece os mecanismos desubvenção e subsídio, assim como mecanismos de acesso a eles, promovendocondições otimizadas no sentido de que as comunidades mais vulneráveis possamcriar soluções econômica e ambientalmente sustentáveis.Esta legislação introduz os mecanismos de ação integral por meio dadefinição de um sistema institucional de adequação de terras que inclui esquemasparticipativos da oferta pública que concorrem para seu desenvolvimento.
  • 36. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.37Igualmente prevê a criação de instâncias institucionais que possibilitem o trabalhointerinstitucional e a coordenação com as entidades territoriais.2.2 Legislação para uma Visão Integral de Desenvolvimento Ruralno MéxicoA Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável do México (LDRS), resultado deum complexo processo político, que passou pelo veto presidencial, foi aprovada peloCongresso da União no ano de 2000, e uniu forças políticas e organizações sociaisno intuito de alcançar um consenso que se refletiu no texto aprovado em 2001. ALDRS é uma guia para o desenvolvimento rural em longo prazo e estabelece umapausa na forma tradicional de política pública modificando profundos conceitos deenormeforça.Oprimeirodeleséoconceitodedesenvolvimentorural sustentável queé entendido na LDRS como uma estratégia integral para os territórios rurais do Méxicoe, não somente uma estratégia para atender aos pequenos produtores e populaçõesmarginalizadas, como tem sido a tradição do desenvolvimento rural no México e naAmérica Latina. Este conceito de integralidade faz desse instrumento uma expressãodo que chamamos hoje de nova geração de políticas para os territórios rurais.2.2.1 Fundamentos da Política Expressos na LeiAbaixo se destacam alguns dos elementos característicos da Lei, queestabelece a magnitude das mudanças e demonstra os profundos desafios queenfrenta a institucionalidade para dar cabal aplicação ao teor, e ao espírito, da Lei:a) O Rural como Parte de um Projeto NacionalConsidera-se que o desenvolvimento das comunidades no espaço rural éprioritário para o desenvolvimento do país. Apesar de não haver uma previsãoa esse respeito, se torna evidente que o sentido do desenvolvimento rural nãoé compensatório ou assistencialista para as comunidades marginalizadas, pelocontrário, considera-se que o espaço rural, tem uma função central e estratégicano desenvolvimento geral do país6.b) Visão Não EconomicistaO bem estar social deve ser considerado em suas dimensões sociais eculturais, observando-se o sentido multidimensional do desenvolvimento ruralque, além disso, envolve explicitamente a gestão dos recursos naturais e inclui6 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 5º.
  • 37. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.38como um setor fundamental, os serviços ambientais7. As dimensões consideradasnos objetivos da Lei incluem de forma explícita as diferentes esferas do território:produção, saúde, educação, demografia, habitação, infraestrutura social eprodutiva, meio ambiente, equidade, desenvolvimento político, convivência,cultura, direitos, emprego, entre outras8.Estabelece que os serviços ambientais são o aproveitamento dos recursosnaturais em benefício da sociedade, incluindo funções de abastecimento de água,solo, biodiversidade e de florestas9.c) Soberania e Segurança AlimentarDois dos cinco objetivos estratégicos da Lei são alcançar a soberaniaalimentar, entendida como10“A livre determinação do país em matéria deprodução, fornecimento e acesso dos alimentos a toda a população, baseadafundamentalmente na produção nacional”; e a segurança alimentar entendidacomo “O fornecimento oportuno, suficiente e inclusivo de alimentos à população”.A Lei estabelece um conjunto de ações de apoio e promoção a agriculturabuscando o abastecimento, dando prioridade a produção nacional, ordenandoque os acordos internacionais e as estratégias de reativação produtiva sigamestes dois princípios fundamentais, antepondo-os de maneira clara a objetivossimples de rentabilidade11.d) Integração do Rural e do UrbanoA ruralidade é definida em termos oficiais de exclusão dos centros urbanos,de acordo com a consideração do INEGI, definida basicamente a partir deindicadores de concentração e densidade12. Isto mantém a estrutura tradicional dedefinição de ruralidade empregada nas políticas setoriais. Entretanto, os alcancesda Lei, em uma visão de grande integralidade de desenvolvimento rural, deixamimplícito que eixos centrais da realidade do espaço rural existem em muitosdesses centros oficialmente denominados urbanos. O mandato da Lei inclui temasque dificilmente poderiam ser abordados se esses centros fossem excluídos doâmbito de competência da Lei. Como se verá adiante, a inclusão de dimensões esetores que vão além do agrícola é desenvolvida com investimentos realizados emcentros urbanos que prestam serviços aos espaços rurais.7 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 3º.8 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 15º.9 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 3º.10 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 5º.11 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Capítulo XVII, Artigos 178 a 183.12 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 3º.
  • 38. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.39e) Equilíbrios RegionaisEnfatiza a importância das lacunas territoriais em um mandato expressocom a finalidade de reduzir os obstáculos e defasagens que existem em algumasregiões particulares da república. É uma declaração que coloca claramente otema da coesão territorial como um objetivo prioritário de desenvolvimento rural.Este objetivo se antepõe às lacunas de grupos ou atores sociais os quais estãocircunscritos em sua condição de integrantes de espaços rurais específicos13.Define como estratégia central de redução da desigualdade, em um conceitofundamental de integralidade da atenção dos territórios, frente à atençãotradicional, focalizada em grupos populacionais ou cadeias produtivas14. Entende-se a necessidade de reconhecer, além das diferenças regionais ou territoriais, asdiferenças que surgem da enorme heterogeneidade da realidade rural, mediantea construção de tipologias de produtores15. Se bem que, não seja igualmenteexplícito na definição de categorias territoriais, mostra que a heterogeneidadetem duas dimensões complementares, por territórios e por condições individuaisde comunidades ou produtores.f) Equidade SocialA Lei considera a participação dos setores sociais e privados como atoreschaves, com os quais o Estado pode contrair compromissos que devem serconsiderados nas estruturas de planejamento e orçamento, abrindo caminho parauma forma de participação mais ampla e ativa16. Esta participação se materializana constituição de instâncias formais de participação colegiadas, formadas porconselhos municipais, estaduais e federais de desenvolvimento rural, aos quaissão atribuídas competências e responsabilidades que determinam mudançassignificativas que, afetam o critério na aplicação da política pública nos níveiscentrais e setoriais. Esta institucionalidade introduz um ator chave na gestão dodesenvolvimento que condiciona a forma de definição de prioridades, as relaçõesentre a oferta e a demanda de política pública, relações Estado-sociedade civil,estruturas de prestação de contas, entre outros aspectos determinantes da gestãopública17.g) A Economia Rural além da AgriculturaDeclara de interesse público o desenvolvimento econômico e o bem estarda população do meio rural independentemente do setor econômico ao qual13 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 5º.14 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 8º.15 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 9º.16 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 6º.17 Lei de Desenvolvimento Rural sustentável, Artigo 24º.
  • 39. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.40está vinculado18. As atividades rurais se definem como qualquer tipo de atividaderealizada no meio rural19. Define as atividades agropecuárias sobre a base dequalquer aproveitamento dos recursos naturais, ampliando sua cobertura maisalém da agricultura e atividade agropecuária.h) A Agricultura é mais que um Setor ProdutivoEstabelece o conceito de objetivos estratégicos nacionais para a produçãode alimentos de interesse significativo para a população, instituindo o sentido damultifuncionalidade e externalidade da produção agrícola, em áreas específicas.Também, inclui o conceito de soberania alimentar baseado na produção nacional,o qual lhe imprime um sentido de valorização adicional de externalidades daprodução agrícola do país20.Reconhece o princípio de vulnerabilidade da economia rural, introduzindoum critério adicional a multifuncionalidade e papel estratégico, em termospolíticos, não somente econômicos da economia do território rural21. Aindamais, estabelece a necessidade de valorizar as diferentes funções que cumpre aagricultura em seu desenvolvimento22.i) Eficiência EconômicaTudo isso em um marco que reafirma a necessidade de que estes objetivosestratégicos se cumpram em um marco de produtividade, competitividade,rentabilidade e geração de emprego e renda no âmbito rural, buscando a eficiênciada economia rural em seu conjunto, não somente em unidades econômicasindividuais23.j) Novas Áreas de ReconversãoEstabelece com clareza a necessidade de processos de transição parauma diversificação econômica, tanto na agrícola, como em atividades nãoagrícolas, as quais fazem expressa menção. Isto tem implicações nas tendênciassetoriais das estratégias de desenvolvimento rural e propõe um amplo espectrode reconversão produtiva que incluiria o não agrícola, como também serviçosambientais24.18 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 2º.19 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 3º.20 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 3º.21 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 4º.22 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 5º.23 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 4º.24 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 5º.
  • 40. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.41k) Uma Política Integral para a AgriculturaA Lei estabelece uma estrutura operativa por meio da definição de sistemas,que em primeira instância podem parecer extensões do que tradicionalmentevinha se fazendo no meio rural e no setor agropecuário.25Sistemas de tecnologia,capacitação, fomento empresarial, desenvolvimento social, informação efinanciamento reúnem os programas que o Estado vem aplicando, entretanto,como consequência dos decretos básicos expostos, se deduz que a natureza dasestratégias, às populações objeto da política e os arranjos institucionais para suaexecução, são radicalmente diferentes dos que tradicionalmente se tem abordadonestes tipos de programas.l) Instituições para a Agricultura e o Meio RuralA concepção de integralidade do desenvolvimento dos espaços rurais seexpressa na estrutura institucional que determina a Lei. Foram estabelecidos doistipos de estrutura nas ações direcionadas ao desenvolvimento rural. A primeiraem termos setoriais, ao criar uma instância intersecretarial e atribuir-lhe função eresponsabilidade de coordenar e participar em ações setoriais sobre os espaçosterritoriais26. Esta estrutura reformula a visão setorial predominante, determinandoum novo cenário de planejamento, gestão e orçamento. Por outro lado, estabeleceque a política de desenvolvimento rural deverá ser exercida mediante uma relaçãoentre as instâncias federais e as territoriais, mediante convênios de execução emuma estrutura de subsidiariedade territorial27.m) Descentralização e ParticipaçãoConcomitantemente com os princípios constitucionais e legais dademocratização do planejamento e desenvolvimento; cria-se uma estrutura deplanejamento para o desenvolvimento rural que privilegia a participação ativa dasorganizações da sociedade civil e o âmbito empresarial e, o princípio fundamentaldo ordenamento territorial que, obriga a coerência entre o planejamento federal ea que ocorre com as associações territoriais. É uma expressão clara de um modelode baixo para cima no planejamento, que define uma das características e desafiosmais destacáveis da norma28. A descentralização é o fundamento da programaçãoinstitucional que deve resultar em um plano integrado desde o federal, o estaduale o municipal29.25 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 5º.26 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 11º.27 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 12º.28 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 13º.29 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 23º.
  • 41. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.42Um dos elementos mais significativos em termos de gestão territorial é adefinição, ou redefinição, dos distritos de desenvolvimento rural. Esta instânciaexistente na estrutura tradicional de execução da política federal, central e setorial,adquireumanovadimensão.Aoserdefinidaporcritériosdeintegralidadeterritorial,ecossistêmica ou bacias, adquire um alto valor de ordenamento ambiental. Mas,possivelmente o mais significativo se deve a criação de um Conselho Distritalde Desenvolvimento Rural, com a participação de delegados dos ConselhosMunicipais. Isto implica que o distrito venha a se transformar de uma instância dedesconcentração, desde o nível central, para uma instância de descentralizaçãodesde o nível municipal30. Nas funções dos distritos, se reconhece a existência deníveis regionais intermediários, com responsabilidades definidas que dão força agestão territorial31.n) ConfluênciaA definição da estratégia de operação por meio de convênios entre o nívelfederal e as associações territoriais, principalmente no nível estadual, e, por meiodeles, no nível municipal; estabelece um princípio de gestão de programas quefavorece a confluência territorial de recursos, com estratégias de cofinanciamentoe corresponsabilidade que permite a gestão combinada de recursos dos diferentesníveis territoriais, abrindo fissuras nas estruturas locais de investimento público32.O estabelecimento de um Programa Especial de Confluência é a expressãoconcretadestesprincípiosdeplanejamentoegestãodepolíticas.Destacaosentidoterritorial da aplicação de ações setoriais de forma coordenada, complementar,sinergética e coerente em uma unidade territorial, particularmente no município.Isto indica uma profunda inovação e reforço concreto da visão territorial, já quepara sua aplicação se faz necessário estabelecer planos e programas territoriais,que convoquem no espaço os diferentes agentes setoriais em novas formas denegociação pública intersetorial e outorga, tacitamente, um papel privilegiado àsinstâncias locais na formação integral de prioridades que afetam as inércias doplanejamento setorial33.2.2.2 Modelo InstitucionalA estrutura institucional delineada no marco da LDRS é garantida nosmunicípios mediante a constituição dos Conselhos de Desenvolvimento RuralSustentável, como uma unidade básica do quadro institucional. A estrutura destes30 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 29º.31 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 30º.32 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 27º.33 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 14º.
  • 42. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.43Conselhos em seus diferentes níveis hierárquicos incorpora outras instânciasterritoriais (prefeituras, escritórios estaduais, programas federais, organizaçõeslocais etc.). Também considera as relações intersetoriais destas instâncias, queformam o sentido de integração e congruência que abrange a estratégia geral dedesenvolvimento rural prevista na LDRS.A Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável estabelece a criação de umórgão específico para a coordenação horizontal no nível federal, em matéria depolíticarural(aComissãoIntersecretarialparaoDesenvolvimentoRuralSustentável(CIDRS), a criação de órgãos participativos para a sociedade civil (Conselhos parao Desenvolvimento Rural Sustentável) e a elaboração de um Programa EspecialConfluente (PEC) que evoluiu para a integração de um “orçamento rural” quefigura anualmente como anexo do orçamento federal. Ressalta, também, o AcordoNacional pelo Campo (ANC), que busca dar legitimidade participativa a todo oprocesso.a) SistemasMas além, a integralidade das políticas de Desenvolvimento RuralSustentável é expressa na Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável (LDRS) pormeio da constituição de Sistemas, Serviços e Fundos para apoiar a operaçãodos preceitos que enuncia esta Lei. Paralelamente, a Comissão Intersecretarialdo Desenvolvimento Rural Sustentável (CIDRS), com base na LDRS criou: 9sistemas e 6 serviços especializados; aprovou, também, as diretrizes operacionaisdesenvolvidas e apresentadas para aprovação pelo Grupo Jurídico da Comissão.Desde sua constituição, as Secretarias responsáveis vêm realizando ações para ainstalação e implementação desses sistemas e serviços.Foram criados arranjos institucionais e operacionais para a gestão daspolíticas, constituídos por seis serviços, que integram as instituições e agendasenvolvidas nas áreas de Normatização e Inspeção de Produtos Agropecuários eArmazenamento,Sanidade,InocuidadeeQualidadeAgropecuáriaeAgroalimentar,Inspeção e Certificação de Sementes, Registro Agropecuário, Arbitragem do SetorRural e Capacitação e Assistência Técnica Rural Integral.Os sistemas são nove, seis coordenados pela SAGARPA: (1) Sistema Nacionalde Investigação e Transferência Tecnológica para o Desenvolvimento RuralSustentável (SNITT); (2) Sistema Nacional de Informação Estatística e Geográficapara o Desenvolvimento Rural Sustentável (SNIDRUS); (3) Sistema Nacionalde Sanidade, Inocuidade e Qualidade Agroalimentar; (4) Sistema Nacional deCapacitação e Assistência Técnica Rural Integral (SINACATRI); (5) Sistema Nacionalde Fomento a Empresa Social Rural; e (6) Sistema Nacional de Apoio aos ProgramasInerentes a Política de Fomento ao Desenvolvimento Rural Sustentável. Umcoordenado pelo SEDESOL: Sistema Nacional de Bem-estar Social Rural, outro pelo
  • 43. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.44SEMARNAT: Sistema Nacional de Luta Contra a Desertificação e Degradação dosRecursos Naturais, e um coordenado pela Secretaria de Fazenda e Crédito Público:Sistema Nacional de Financiamento Rural.b) FundosDos quatro fundos da LDRS operam, de certa maneira, três: o Fundo para oApoio a Investigação; o Fundo Nacional de Capacitação Rural Integral e o FundoparaAtenderaPopulaçãoRuralafetadaporcontingênciasclimáticas.Praticamente,estes fundos foram operados com recursos da SAGARPA, dessa forma as tarefas decoordenação para facilitar a convergência de recursos de outras secretarias, nãoregistraram maiores avanços.c) Confluência IntersecretarialA Lei determina que “Com o objetivo de que a gestão pública seja realizadapara fazer cumprir essa Lei e, constitua uma ação integral do Estado para apoiaro desenvolvimento rural sustentável, o Poder Executivo, por meio da ComissãoIntersecretarialcoordenaráasaçõeseprogramasdosórgãoseassociaçõesrelacionadoscom o desenvolvimento rural sustentável”. “O Poder Executivo, mediante os convêniosque venham a ser celebrados com os governos dos órgãos governamentais e osmunicípios,propiciaráacoordenaçãoepromoveráacorresponsabilidadedosdistintosórgãos do governo, no marco do federalismo e a descentralização como critériosorientadores da ação do Estado naquelas matérias34.A Comissão Intersecretarial tem como propósito atender, coordenar e darseguimento aos programas que tenham a finalidade de impulsionar o desenvol-vimento rural sustentável. Assinala-se que a Comissão será integrada pelas titularesdas seguintes Secretarias: Agricultura, Pecuária, Desenvolvimento Rural, Pesca e Ali-mentação, cujo titular a presidirá, Economia, Meio Ambiente e Recursos Naturais,Fazenda e Crédito Público, Comunicações e Transportes, Saúde, DesenvolvimentoSocial, Reforma Agrária e Educação Pública e os órgãos e secretarias do Poder Execu-tivo, consideradas necessárias, de acordo com os temas tratados35.d) Federalismo e DescentralizaçãoALeiestabeleceexplicitamenteoprincípiodefederalizaçãoedescentralizaçãocomo o marco para a gestão da política de Desenvolvimento Rural Sustentável.Estabelece que “O federalismo e a descentralização da gestão pública serão critériosorientadores para se colocar em prática os programas de apoio para o desenvolvimentorural sustentável. Os convênios a serem celebrados entre o Governo Federal, os governos34 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 19.35 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 21.
  • 44. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.45dos Estados e dos municípios, se ajustarão a esses critérios e de acordo com os mesmosdeterminarão sua corespo nsablidade sobre a execução das ações vinculadas aodesenvolvimentoruralsustentável.OPlanoNacionaldeDesenvolvimentoconstituiráomarco de referência das três esferas de governo a fim de que os critérios do federalismoe a descentralização nele estabelecidos orientem suas ações e programas para odesenvolvimento rural sustentável” 36.Este princípio é o orientador da transferência de responsabilidades daSAGARPA às Secretarias de Desenvolvimento Agropecuário, SEDAGRO dos estadosao envolvimento das prefeituras na gestão de uma estratégia de política local.e) Conselhos Colegiados e Territoriais para o Desenvolvimento RuralSustentávelA rede de Conselhos de Desenvolvimento Rural Sustentável forma umaestrutura institucional que considera os seguintes níveis: Nacional, Estadual,Distrital e Municipal. No nível nacional, se constituiu um Conselho Mexicano deDesenvolvimento Rural Sustentável, nos estados foram constituídos 32 Conselhosfederais, nas prefeituras entraram em operação 109 Conselhos Distritais, restandotrês para serem operacionalizados; finalmente estão em funcionamento mais oumenos 2114 Conselhos Municipais, que cobrem 87% dos municípios do país.f) Comitês Sistema ProdutoComo parte da estrutura institucional, com a participação dos agenteseconômicos, as organizações e associações de produtores instituem a formaçãodos Comitês de Sistema Produto, que têm a função de se converterem eminterlocutores do Estado; para a gestão das políticas orientadas ao fortalecimentoda produtividade, rentabilidade e competitividade das cadeias de valor. Sãoatribuídos a eles poderes para participar nos processos de planejamentoe negociação dos instrumentos de política e, o compromisso de apoiar arecuperação econômica37.2.3. Legislação em Desenvolvimento Rural no Marco Territorial daEspanhaNeste marco geral de política foi formulada e promulgada a lei deDesenvolvimento Rural, que estabelece um novo marco de gestão territorial dentroda visão territorial que caracteriza o Estado espanhol como um dos mais avançados naconfiguração de espaços autônomos, descentralização e de ordenamento territorial.36 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigo 23.37 Lei de Desenvolvimento Rural Sustentável, Artigos 106 e sétimo transitório.
  • 45. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas de Desenvolvimento Rural Territorial:Desafios para Construção de um Marco Jurídico-Normativo.46No final de 2007, foi promulgada a Lei que regulamenta o espírito e enfoque desuas estratégias públicas, a qual é complementada por meio do Plano Nacional deDesenvolvimento Rural 2007-2013.Os eixos formadores dessa política coincidem com os lineamentosestabelecidos na Declaração de Cork, da Europa, que define o enfoque da políticaque orientou a estratégia europeia com relação ao território. Neles se estabeleceum decálogo que parte do reconhecimento do valor do território comoestruturante de uma sociedade europeia, ao longo prazo, assumindo um enfoqueintegral que reflete o sentido multissetorial e multidisciplinar que supera a visãoagrícola e econômica do desenvolvimento, promove a diversificação em ummarco de sustentabilidade. Isto implicou uma política baseada na subsidiariedade,que atribuiu um papel significativo ao local e ao desenvolvimento endógeno,à simplificação das políticas e à incorporação de princípios de planejamento efinanciamento articulado; nos diferentes níveis territoriais, com modelos queenfatizam o desenvolvimento das capacidades locais e sociais; para a gestão doterritório, e o seguimento, avaliação e controle social.2.3.1 Eixos de AçãoDa estratégia territorial da Espanha podem ser destacados os seguinteseixos de ação:Ênfase na produtividade primária rural, que implica a integração dasestratégias de fomento ao valor agregado de produção bÀ

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