Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA )Representação do IICA no BrasilSÉRIE DESENVOLVIMENTO RURA...
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APRESENTAÇÃOO Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura – IICA apresenta oVolu-me 14 da Série Desenvolvime...
PREFÁCIODurante muitos anos prevaleceu na América Latina uma visão dicotômica e linearda agricultura, onde o rural era qua...
RESUMOO livro“Políticas Públicas, Atores Sociais e Desenvolvimento Territorial no Brasil”éo 14 Volume da série Desenvolvim...
RESUMENEl libro “Políticas Públicas, Actores Sociales y Desarrollo Territorial en Brasil” es el14º tomo de la serie Desarr...
ABSTRACT“Políticas Públicas, Atores Sociais e Desenvolvimento Territorial no Brasil” is the14th title in a publication ser...
SUMÁRIOINTRODUÇÃO............................................................................................................
4.1 O perfil do Sistema Financeiro Nacional e sua relação com as micro-finanças no meio .rural...............................
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Políticas Públicas, Atores Sociais e Desenvolvimento Territorial no Brasil - Série DRS volume 14

O Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura – IICA apresenta o Volume 14 da Série Desenvolvimento Rural Sustentável. A obra integra também o conjunto de ações realizadas pelo Fórum Permanente de Desenvolvimento Rural Sustentável – Fórum DRS, promovido pelo Instituto. O livro “Políticas Públicas, Atores Sociais e Desenvolvimento Territorial no Brasil” tem origem no acordo de cooperação celebrado em junho de 2008 entre o IICA/Fórum-DRS e o OPPA – Observatório de Políticas Públicas para a Agricultura do CPDA/UFRRJ, com o objetivo de elaborar proposições para apoiar o CONDRAF e o MDA/SDT na formulação de uma nova geração de políticas públicas de desenvolvimento territorial, particularmente em áreas rurais.
Published on: Mar 4, 2016
Source: www.slideshare.net


Transcripts - Políticas Públicas, Atores Sociais e Desenvolvimento Territorial no Brasil - Série DRS volume 14

  • 1. Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA )Representação do IICA no BrasilSÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais eDesenvolvimento Territorial no BrasilOrganizadores da SérieCarlos Miranda e Breno TiburcioCoordenaçãoSérgio Leite e Nelson DelgadoBrasília – Agosto/2011VOLUME 14
  • 2. © Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA). 2011O IICA promove o uso justo deste material, pelo que se solicita sua respectiva citação.Esta publicação também está disponível em formato eletrônico (PDF) no Websiteinstitucional http://www.iica.intCoordenação editorial: Carlos MirandaCopidesque: G3 ComunicaçãoDiagramação: Plano Mídia ComunicaçãoLayoute da capa: Plano Mídia ComunicaçãoFoto da capa: Mário Salimon / Arquivo IICAImpressão: Cidade Gráfica e Editora LTDA.Políticas públicas, atores sociais e desenvolvimento territorial no Brasil / Sérgio Pereira Leite ... [et.al] (autores); Carlos Miranda e Breno Tiburcio (organizadores). Brasília: IICA, 2011.(Série desenvolvi-mento rural sustentável; v.14)236 p., 15 x 23 cmISBN 13: 978-92-9248-350-01. Desenvolvimento rural 2. Participação social 3. Políticas 4. Brasil I. Pereira Leite, Sérgio II. IICAIII. TítuloAGRIS DEWEYE50 338.18981
  • 3. APRESENTAÇÃOO Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura – IICA apresenta oVolu-me 14 da Série Desenvolvimento Rural Sustentável. A obra integra também o conjuntode ações realizadas pelo Fórum Permanente de Desenvolvimento Rural Sustentável –Fórum DRS, promovido pelo Instituto.O livro “Políticas Públicas, Atores Sociais e Desenvolvimento Territorial no Brasil” temorigem no acordo de cooperação celebrado em junho de 2008 entre o IICA/Fórum-DRSe o OPPA – Observatório de Políticas Públicas para a Agricultura do CPDA/UFRRJ, com oobjetivo de elaborar proposições para apoiar o CONDRAF e o MDA/SDT na formulaçãode uma nova geração de políticas públicas de desenvolvimento territorial, particular-mente em áreas rurais.Nesse marco, foram realizados estudos relacionados ao tema, a partir de cinco eixostemáticos: (i) análise comparativa de políticas de desenvolvimento territorial no Brasil eem outros países; (ii) modelos e gestão de políticas públicas de desenvolvimento rurale suas relações com as novas institucionalidades de governança territorial; (iii) modelosde instrumentos de gestão social dos territórios; (iv) marco jurídico-normativo para odesenvolvimento territorial; e (v) sistemas de financiamento para projetos estratégicosterritoriais de natureza multisetorial.Cada uma dessas linhas de estudo gerou relatórios temáticos específicos, que pro-curam dar respostas ao seguinte desafio: os instrumentos de políticas públicas de de-senvolvimento rural tradicionais são suficientes e apropriados aos requerimentos parapromover a sustentabilidade das estratégias de territorialização?Nessa perspectiva, o livro, em seus seis capítulos, correspondentes aos eixos temáti-cos antes mencionados, tem por propósito final fornecer subsídios técnicos e institucio-nais para a concepção de novos instrumentos de políticas de desenvolvimento rural queviabilizem:• incorporação do conceito de território de identidade nas políticas públicas;• articulação das políticas setoriais com participação social nos espaços territoriais;• construção de um marco jurídico para o desenvolvimento sustentável dos terri-tórios rurais, considerando, entre outras, questões como a descentralização, par-ticipação e o empoderamento dos atores sociais e a gestão compartilhada daspolíticas públicas;• fortalecimento da capacidade de gestão social no âmbito dos territórios rurais;• desenvolvimento de sistemas de financiamento para projetos estratégicos, frutodo processo de planejamento participativo e da gestão social dos territórios.Carlos Miranda e BrenoTiburcioOrganizadores da Série DRS
  • 4. PREFÁCIODurante muitos anos prevaleceu na América Latina uma visão dicotômica e linearda agricultura, onde o rural era quase sinônimo de atraso e pobreza, e as políticaspúblicas tinham um claro viés setorial de corte produtivista. O fracasso claro e rotun-do dessas políticas, que se traduziu em mais exclusão social, foi potencializado pelanecessidade de desenhar estratégias locais frente à realidade incontestável dos enfo-ques de globalização econômica.Esse foi em boa medida o gérmen das políticas de Desenvolvimento Rural, comEnfoque Territorial, onde países como o Brasil assumiram uma clara liderança, desta-cando-se pelo caráter inovador das estratégias seguidas nos últimos dez anos, inicia-tivas que procuravam valorizar os territórios que passaram a ser foco das estratégiasde desenvolvimento, e seus atores sociais, os novos protagonistas da elaboração eimplementação das políticas públicas.O IICA, como um todo e especialmente a Representação no Brasil (RIB), vêmacompanhado desse profundo processo de transformação, alimentando o debate epropondo ações para o melhoramento dessa nova institucionalidade em favor dosterritórios rurais. Entre os mecanismos usados pela RIB, destaca-se o Fórum de Desen-volvimento Rural Sustentável (Fórum DRS), como uma instância de intercâmbio, arti-culação e difusão de conhecimentos e experiências em desenvolvimento rural, assimcomo de cooperação para propor novas soluções. O Fórum é, ao mesmo tempo, uminstrumento de gestão do conhecimento e ponto de convergência de instituiçõespúblicas e privadas, ONGs e Universidades e Institutos de Pesquisa.Para os propósitos desta nova publicação, foi fundamental a parceria desenvolvidaentre o Fórum DRS, a Secretaria de Desenvolvimento Territorial e o Observatório dePolíticas Públicas para Agricultura, que contou com a participação ativa do Programade Pós-graduação de Ciências Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade,da Universidade Federal Rural de Rio de Janeiro.A experiência seguida pelo Brasil na área de Desenvolvimento Territorial, comseus êxitos e desafios, merece ser sistematizada e analisada no sentido da construçãode novos instrumentos de políticas públicas, que contribuam efetivamente para darcontinuidade aos processos de transformação social, seguida até o momento pelosterritórios rurais.Manuel Rodolfo OteroRepresentante do IICA no Brasil
  • 5. RESUMOO livro“Políticas Públicas, Atores Sociais e Desenvolvimento Territorial no Brasil”éo 14 Volume da série Desenvolvimento Rural Sustentável, editada e publicada peloIICA/Fórum DRS. A obra está organizada em seis capítulos, além de uma introdução.No primeiro são abordados os subsídios metodológicos que possibilitam uma apro-ximação ao tratamento do desenvolvimento territorial rural. O tema do segundocapítulo é a articulação de políticas brasileiras que tem enfoque territorial, analisadascom base em uma metodologia que considera as ideias, os interesses e instituiçõesresponsáveis por cada iniciativa. A gestão social das políticas públicas de desenvol-vimento territorial e as novas institucionalidades criadas pelas políticas são temas doterceiro capítulo. O quarto e o quinto capítulos abordam o tema do financiamento,tanto das políticas públicas para o desenvolvimento territorial, como para os proje-tos estratégicos multisetoriais orientados para incidir nesses espaços. Por fim, o sex-to capítulo expõe uma análise do marco legal vigente e suas relações com a políticade desenvolvimento territorial.Palavras chaves: políticas territoriais, atores sociais e institucionalidades.
  • 6. RESUMENEl libro “Políticas Públicas, Actores Sociales y Desarrollo Territorial en Brasil” es el14º tomo de la serie Desarrollo Rural Sostenible, editada y publicada por el IICA/Foro DRS. La obra está organizada en seis capítulos además de una introducción. Elprimer capítulo aborda una metodología de apoyo que permitirá una aproximaciónpara tratar el desarrollo territorial rural. El segundo capítulo se refiere a la articulaciónde políticas brasileñas con enfoque territorial, analizadas con base en una metodo-logía que considera ideas, intereses e instituciones responsables por cada iniciativa.El tercer capítulo trata sobre la gestión social de políticas públicas de desarrollo terri-torial y las nuevas institucionalidades creadas por dichas políticas. El cuarto y quintocapítulo abordan el tema del financiamiento, tanto de las políticas públicas para eldesarrollo territorial, como para los proyectos estratégicos multisectoriales orienta-dos para incidir en estos espacios. Por último, el sexto capítulo expone un análisis delmarco jurídico vigente y sus relaciones con la política de desarrollo territorial. Palabras clave: políticas territoriales, actores sociales e institucionalidades.
  • 7. ABSTRACT“Políticas Públicas, Atores Sociais e Desenvolvimento Territorial no Brasil” is the14th title in a publication series on Sustainable Rural Development, compiled andreleased by IICA’s SRD Forum. The book comprises six chapters and an introduction.Chapter one presents the methodology of rural territorial development. The secondchapter reviews territorial policies in Brazil, from the point of view of the ideas, inte-rests and institutions involved in each initiative. Chapter three addresses the socialmanagement of territorial development policies and the new institution frameworkbrought about by them. The two following chapters deal with the issue of funding,both of territorial development policies and of strategic, multi-sector projects envi-sioned. Finally, chapter six features an analysis of the current legal framework and ofhow it relates to territorial development policies.Keywords: territorial policies, social actors and institutional framework.
  • 8. SUMÁRIOINTRODUÇÃO.............................................................................................................................................13(Leonilde Servolo de Medeiros e Marcelo Miná Dias)CAPÍTULO 1 – SUBSÍDIOS METODOLÓGICOS AO ESTUDO DODESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL....................................................................35(Philippe Bonnal, Nelson Giordano Delgado e Ademir Antonio Cazella)1.1 Utilizações do conceito de território para a ação pública..................................................................361.2 Os desafios da sustentabilidade na abordagem do desenvolvimento territorial rural: .significado, alcances e limitações.......................................................................................................................411.3 Análise de políticas públicas: conceitos e abordagens........................................................................461.4 Dinâmica do desenvolvimento territorial rural: esferas sociais, institucionalidades e .protagonismo social.....................................................................................................................................................57CAPÍTULO 2 – O PROCESSO CONTEMPORÂNEO DE TERRITORIALIZAÇÃO DEPOLÍTICAS E AÇÕES PÚBLICAS NO MEIO RURAL BRASILEIRO...................................61(Philippe Bonnal e Karina Kato)2.1 O processo histórico de reforma das políticas públicas no meio rural brasileiro...............622.2 Marco metodológico: uma análise comparativa em políticas públicas.................................642.3 As políticas públicas selecionadas......................................................................................................................682.4 Algumas questões transversais: a articulação de atores sociais e políticas públicas, a .gestão social, o marco jurídico e os mecanismo financiamento..................................................82CAPÍTULO 3 – GESTÃO SOCIAL E NOVAS INSTITUCIONALIDADES NO ÂMBITODA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL........................................................89(Nelson Giordano Delgado e Sérgio Pereira Leite)3.1 A experiência recente de desenvolvimento territorial rural no Brasil: breve resgate......903.2 Capacidade governativa, gestão social dos territórios e arranjos institucionais: entre .normas e práticas sociais...........................................................................................................................................993.3 Gestão de políticas públicas de desenvolvimento rural no contexto das novas .institucionalidades territoriais. Análise comparada dos Territórios da Cidadania .investigados.....................................................................................................................................................................1073.3.1 As novas institucionalidades territoriais...................................................................................................1083.3.2 Atores e protagonismo social nos territórios investigados........................................................119CAPÍTULO 4 – SISTEMASTERRITORIAIS DE FINANCIAMENTO: CONCEPÇÃO DEPROJETOS INCLUSIVOS.....................................................................................................................131(Ademir Antonio Cazella e Fábio Luiz Búrigo)
  • 9. 4.1 O perfil do Sistema Financeiro Nacional e sua relação com as micro-finanças no meio .rural........................................................................................................................................................................................1324.2 Lições internacionais sobre o financiamento rural..............................................................................1394.3 Iniciativas financeiras de apoio às microfinanças e ao desenvolvimento territorial.....1444.3.2 Desenvolvimento Regional Sustentável (DRS) do Banco do Brasil.......................................1484.3.3 O cooperativismo de crédito solidário.....................................................................................................153CAPÍTULO 5 – O FINANCIAMENTO DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTOTERRITORIAL: UMA ANÁLISE DO PRONAT E DO PROGRAMA TERRITÓRO DACIDADANIA................................................................................................................................................169(Sérgio Pereira Leite e Valdemar João Wesz Junior)5.1 O Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais.....................................1705.1.1 Linhas de ação do Pronat e a distribuição dos recursos...............................................................1715.1.2 Execução financeiro-orçamentária do Pronat.....................................................................................1735.2 O Programa Territórios da Cidadania.............................................................................................................1785.2.1 Linhas de ação do PTC e a distribuição dos recursos.....................................................................1785.2.2 Execução financeiro-orçamentária do PTC...........................................................................................186CAPÍTULO 6 – MARCO JURÍDICO-NORMATIVO PARA O DESENVOLVIMENTORURAL COM ENFOQUE TERRITORIAL......................................................................................197(Leonilde Servolo de Medeiros e Marcelo Miná Dias)6.1 O lugar do marco jurídico e sua importância para uma política de desenvolvimento .territorial.............................................................................................................................................................................2006.2 A normatização da política de desenvolvimento territorial..........................................................2036.3 Participação social e desenvolvimento territorial.................................................................................2096.4 Desenvolvimento territorial e tradição municipalista........................................................................2126.5 A concepção de“rural”e o lugar da“agricultura familiar”: limites para a .operacionalização da política..............................................................................................................................2166.6 Desenvolvimento territorial e legislação agrária...................................................................................220ANEXO – ESTUDOS E RELATÓRIOS ELABORADOS PELO OBSERVATÓRIO DEPOLÍTICAS PÚBLICAS PARA A AGRICULTURA – OPPA/CPDA/UFRRJ, PARA OINSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAÇÃO PARA A AGRICULTURA –IICA..................................................................................................................................................................231SOBRE OS AUTORES..........................................................................................................................234
  • 10. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil13O tema do desenvolvimento rural conceituado a partir da perspectiva ou enfo-que territorial é relativamente recente no debate acadêmico e aparece tendo comofundamento teórico a noção de “territorialização do desenvolvimento”, que buscacompreender o papel das especificidades locais frente às estratégias de globaliza-ção econômica (KLINK, 2001). Na Europa, a partir dos anos 1970, o enfoque terri-torial como abordagem para análise de políticas públicas ganhou força ao longode sucessivas reformulações da Política Agrícola Comum (PAC), pelo interesse queesse processo despertou ao modificar a agenda política do desenvolvimento rural,introduzindo a necessidade de superar o“enfoque setorial”até então predominante.A valorização dos territórios, ou da“localização do desenvolvimento”, chama-nosa atenção para alguns aspectos teóricos relacionados a distintas perspectivas querenovam os fundamentos da promoção do desenvolvimento por meio de políticaspúblicas. Dentre estes, identificamos a revalorização da dimensão espacial da eco-nomia (VEIGA, 2003) e a afirmação da“governança territorial”como meio para tornaratores locais agentes dos processos de elaboração e implementação de políticaspúblicas (DALLABRIDA & BECKER, 2003).O enfoque territorial do desenvolvimento rural na Europa, como tem aponta-do a literatura, nasceu intimamente ligado à situação de regiões que necessitavamapoio especial do Estado, seja por sua situação geográfica específica (clima, solosou topografia desfavoráveis) ou por representarem locais de elevado valor quan-to ao patrimônio natural e cultural (PECQUEUR, 1996). Sintetizando os argumentos,pode-se afirmar que a concepção fundante das políticas europeias é a ideia de quea agricultura não é mais o motor responsável pelo desenvolvimento das áreas ru-rais e que é necessário reconhecer e estimular sua multifuncionalidade, apostandoem alternativas produtivas, inclusive as relacionadas à valorização da paisagem eao turismo rural (SARACENO, 1994). O fundamento conceitual deste enfoque é a devalorização de espaços onde as tradições (produtivas, inclusive) são dimensões a se-rem respeitadas, cultivadas e constituídas como elementos positivos, agregando-seà valorização da paisagem e da natureza. As intervenções políticas são elaboradastendo como referência a construção de um tipo de“ruralidade”que se afirma positi-vamente e não se submete à tendência histórica e dominante de igualar desenvol-vimento à urbanização (VEIGA, 2003).INTRODUÇÃOLeonilde Servolo de MedeirosOPPA / CPDA / UFRRJMarcelo Miná DiasOPPA / UFV
  • 11. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil14De acordo com Saraceno (2007), na União Europeia, a partir dos anos 1990,começou a ser posta em prática uma política de desenvolvimento com enfoqueterritorial e setorial, submetidos, no entanto, a níveis distintos da administraçãopública. Mais recentemente, estas políticas tenderam a integrar-se e a incluir, demaneira mais significativa, uma dimensão ambiental. É o caso do programa Leader(Ligação entre Ações de Desenvolvimento da Economia Rural), criado nos anos1990, que incorpora o enfoque local, descentralizado e integral de desenvolvimen-to, valorizando as ações da sociedade civil (FAVARETO, 2007). Suas intervenções sevoltaram para áreas rurais menores e relativamente homogêneas, caracterizadaspela presença do conhecimento mútuo, tanto dos atores entre si, como das con-dições regionais e suas interações com as políticas públicas. Nelas foi estimuladaa ação dos atores locais, numa perspectiva de construção de “baixo para cima”,com abertura à ativa participação dos grupos de interesse local e com incentivosà parceria entre os diferentes níveis institucionais. Este processo de concertaçãoestabelece regras e normas para aprovação de programas que passam a ser ope-racionalizados localmente, mediante a participação efetiva dos envolvidos pelasações. Desde 2007, as orientações do programa Leader são parte integrante dosprogramas de desenvolvimento rural dos Estados membros da União Europeia.Na América Latina, como apontam os estudos de Schejtman & Berdegué(2003) e Echeverri & Moscardi (2005), essa abordagem também tem sido adotadaem diversos países, principalmente sob a ótica de políticas sociais vinculadas aocombate à pobreza. De acordo com esses autores, a abordagem territorial:[…] avanza desde la visión de una focalización y definición que la ha asimiladoal sector agropecuario y a grupos de población excluidos de alguna forma de lasdinámicas dominantes del desarrollo, hacia la comprensión de una complejidade integralidad mayores, que reconoce al territorio como escenario, sujeto y objetode intervención por parte de la política pública. Las políticas de desarrollo ruraltradicionalmente se han construido a partir de grupos sociales o de subsectoresproductivos; ahora se busca que el territorio se constituya en objeto de la políticarural (ECHEVERRI & MOSCARDI, 2005: 20).No Brasil, a incorporação da abordagem territorial como referência à formu-lação de políticas públicas de desenvolvimento rural é bastante recente. Ela vemimplicando uma ressignificação do papel dos espaços rurais nos processos de de-senvolvimento econômico. Não se trata mais de pensar estes espaços apenas doponto de vista da produção, do subsídio à atividade agrícola e da promoção damudança técnica dos padrões produtivos. Estes espaços, sob a lógica das políti-cas sociais, passam a ser vistos como espaço de vida, dando relevo às dimensõessociais e culturais neles presentes (WANDERLEY, 2009). Sob essa perspectiva, abor-dagens territoriais do desenvolvimento implicam considerar variados aspectosque constituem os territórios que, por definição, são marcados pela singularidade,entendida não como isolamento ou abandono da relação local/global, mas sim
  • 12. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil15como afirmação das peculiaridades locais em face do caráter homogeneizante daglobalização.Analisando a literatura brasileira sobre o tema, percebemos que sua preocupa-ção dominante tem sido, por um lado, a de afirmar a abordagem territorial comoforma de superar, conceitual e politicamente, a abordagem setorial como orienta-dora da formulação de políticas públicas de desenvolvimento rural. Por outro lado,há um conjunto de estudos e ensaios que aborda as institucionalidades envolvi-das neste processo de inovação conceitual, buscando compreender seus impac-tos sobre a ação governamental e sobre as dinâmicas organizativas dos grupossociais envolvidos. O resultado tem sido uma contribuição substancial ao debate,para o qual a presente publicação também pretende ser uma contribuição.Parte significativa dos textos presentes no debate sobre desenvolvimento ter-ritorial tem um marcante caráter normativo. Escritos por alguns dos mais notáveiscientistas sociais brasileiros e apresentados em congressos científicos, publicadosem importantes periódicos, derivam de uma reflexão que tem como ponto departida a defesa da abordagem com base no território, embora sejam críticos emrelação à forma como esta vem sendo implementada no país. Um número expres-sivo destes estudos é derivado de trabalhos de consultoria para o Governo Federal;ou resultam de pesquisas financiadas por entidades que têm feito do desenvol-vimento territorial um tema central em suas discussões. São, portanto, reflexõesprovenientes de análises sobre processos de intervenção pública, geralmente ain-da em curso, fato que é determinante para a afirmação de seu caráter normativo,que se expressa em termos de recomendações, identificação de“boas práticas”ouindicação dos problemas ou entraves à realização dos pressupostos conceituaisda política. A busca de elementos que possibilitem a “correção ou adaptação derumos”da política dá o tom deste conjunto de textos.Outro grupo de estudos, no qual sobressaem ensaios, caracteriza-se pelasabordagens teóricas que destacam a emergência de uma nova “ruralidade”, liga-da à reconfiguração do rural no mundo contemporâneo e que impõe a aproxi-mação com o conceito de território. No geral, eles se concentram em torno dedeterminados temas, centrais para a reflexão sobre essa nova abordagem, comoa delimitação do que é o “rural” face às suas interações com os espaços urbanos;a participação política e os mecanismos de gestão social; as políticas públicasdescentralizadas que problematizam o lugar dos municípios na atual reconfigu-ração do desenvolvimento rural. No âmbito dos processos de implementação dapolítica, surge a questão da pulverização das ações territoriais, do financiamentodas ações, dentre outros elementos relacionados ao que vem sendo consideradocomo um novo contexto das ações públicas de promoção do desenvolvimento.
  • 13. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil16Um dos aspectos sobre o qual se tem repetidamente chamado a atenção eque, na verdade, constitui um pressuposto das políticas de desenvolvimento ter-ritorial, é a necessidade de rever o conceito de rural com que se trabalha no Brasil.Um dos autores que mais tem se dedicado a produzir reflexões sobre o tema éJosé Eli da Veiga, partindo da crítica da definição vigente de cidade (VEIGA, 2002).Segundo ele, o Estado Novo (1937-1945) teria transformado todas as sedes muni-cipais existentes em “cidades”, independentemente de suas características estru-turais e funcionais. Assim, “[...] da noite para o dia, ínfimos povoados, ou simplesvilarejos, viraram cidades por norma que continua em vigor, apesar de todas asposteriores evoluções institucionais” (VEIGA, 2001, p. 1). Em 1991, o IBGE passoua fazer uma distinção entre “áreas urbanizadas”, “não urbanizadas”e “áreas urbanasisoladas” (entendidas como as que estavam separadas da sede municipal ou dis-trital por área rural ou outro limite legal) e também foram criados quatro tipos deaglomerados rurais (extensão urbana, povoado, núcleo e outros aglomerados), vi-sando a estabelecer critérios de classificação mais apurados, que permitissem co-nhecer melhor as dimensões da ruralidade brasileira. No entanto, insiste o autor:[...] em vez de amenizar, a nova classificação reforça a concepção de que as fron-teiras entre as áreas rurais e urbanas são inframunicipais. Reforça a convençãode que são urbanas todas as sedes municipais (cidades), sedes distritais (vilas) eáreas isoladas assim definidas pelas Câmaras Municipais, independentementede qualquer outro critério geográfico, de caráter estrutural ou funcional. (VEIGA,2001: 3).Este tipo de critério infla as taxas de urbanização, subestimando a real dimen-são dos espaços rurais, com profundas influências sobre as concepções de promo-ção de“desenvolvimento”e sobre a representação social do lugar do rural na nossasociedade. Este espaço passa a ser visto como residual, condenado a desaparecer(ou a se reduzir bastante, tanto em termos de população como de atividade eco-nômica). Portanto, as políticas voltadas para sua dinamização econômica deixamde ser relevantes, principalmente quando se trata da agricultura de base familiarmenos capitalizada. Quando muito, cabem políticas sociais, destinadas a ampararesta população rural empobrecida.Na mesma linha de argumentação, mas buscando entender como foi possívelesse movimento que leva à desqualificação do rural, Favareto afirma que:[...] há uma associação nos quadros de referência de cientistas, da burocraciagovernamental, das elites, entre a ideia de que o desenvolvimento é um atributodo urbano e a decorrente associação do rural à pobreza. Numa espécie de ver-são da profecia que se cumpre por si mesma, esta visão influencia a formaçãode um campo de questões que se tornam legítimas ou ilegítimas. Esta dinâmica
  • 14. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil17não é, contudo, autônoma. A crítica às origens agrárias como uma das raízesdos males das ex-colônias, a ideologia do progresso, a rápida industrializaçãode países como os aqui tomados como exemplo, a constituição de portadoresdestes diagnósticos e dos processos sociais que lhes consubstanciam são fatoresque se combinaram para criar uma illusio, no sentido dado por Bourdieu: umaadesão imediata à necessidade de um campo, no caso de vários campos, paraos quais a idéia de urbanização crescente e irreversível é a doxa fundamental.Ela é, nas palavras do sociólogo francês, a condição indiscutida da discussão, éaquela que, a título de crença fundamental, é posta ao abrigo da própria discus-são. Sempre segundo Bourdieu, a illusio não é da ordem dos princípios explícitos,de teses que se debatem e se defendem, mas sim da ação, da rotina, das coisasque se fazem (FAVARETO, 2006: 13).Desta forma, um dos principais dilemas da ação do Estado nas suas tentativasde promover o desenvolvimento rural é esse lugar institucional da ideia de rurale de ruralidade, determinado pela concepção do destino urbano do progressosocial (Veiga, 2003; Favareto, 2006). A percepção do rural como residual e sua as-sociação automática à ideia de pobreza e de atraso restringem, desde logo, aspossibilidades de investimentos científicos, políticos e econômicos, o que con-tribui para gerar um ciclo no qual esta posição marginal é sempre reforçada, sejasimbolicamente, seja materialmente.O illusio, apontado por Favareto, não afeta somente as possibilidades de formu-lação de políticas públicas. Ele se espraia pela sociedade e torna-se um critério im-portante de classificação social, que marca as concepções de mundo de todos oscidadãos. Para se contrapor a esta construção e afirmação política de concepções,alguns autores procuram enfatizar a dimensão histórica da constituição das cate-gorias “rural” e “urbano”, colocando em questão seus fundamentos. Este é o casode Maria de Nazareth Wanderley. Buscando resgatar a historicidade da categoriaa partir de um instigante exercício analítico da obra de historiadores e sociólogos,em especial franceses, Wanderley afirma que no mundo contemporâneo:[...] o espaço local é, por excelência, o lugar da convergência entre o rural e ourbano, no qual as particularidades de cada um não são anuladas; ao contrário,são a fonte da integração e da cooperação, tanto quanto da afirmação dos in-teresses específicos dos diversos atores sociais em confronto. O que resulta destaaproximação é a configuração de uma rede de relações recíprocas, em múltiplosplanos que, sob muitos aspectos, reitera e viabiliza as particularidades (WAN-DERLEY, 2000: 118).Ainda segundo essa autora, está em curso a constituição de uma nova visãodo rural, que envolve outra concepção das atividades produtivas, especialmen-te daquelas ligadas à agropecuária, e uma igualmente nova percepção do “rural”
  • 15. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil18como patrimônio a ser usufruído e preservado. Para tanto, novos temas que emer-gem assumem relevância como a crise ambiental. Fazendo suas as questões dosociólogo francês Marcel Jollivet, a autora chama atenção para o que considera aquestão fundamental nos dias de hoje: quais atores poderão difundir ou ser porta-vozes dessas mudanças? Uma resposta possível a essa questão pode ser buscadanas políticas públicas e sua enorme capacidade de moldar realidades sociais.Indícios de uma releitura do rural encontram-se na incorporação da aborda-gem territorial. No entanto, como pode ser depreendido da leitura de diferentesautores, estamos frente a um processo de inovação que enfrenta a resistência dasolidez de visões de mundo profundamente arraigadas e que se cristalizaram in-clusive no aparato estatal por meio de leis, medidas administrativas, instituições epráticas. A cada momento reproduzem uma noção de rural fortemente marcadapela oposição com o urbano e pela identificação com o atraso a ser eliminado apartir de políticas modernizadoras.Podemos dizer que a concepção de rural – como também a de desenvol-vimento rural – está em disputa por forças bastante diferenciadas, envolvendoatores com capacidade política (ou seja, com possibilidades de impor visões demundo) também bastante diferenciada. No caso brasileiro, a opção de delimitarterritórios com base na ênfase na presença de agricultores de base familiar é, an-tes de mais nada, delimitar espaços de disputa com a visão produtivista do rurale de sua funcionalidade aos processos econômicos. Neste caso, além da disputacom a visão de rural para a qual o que importa é o da expansão de monoculturasou de atividades que atribuam ao espaço outros destinos que não aquele deseja-do pelas populações que o habitam, há que se considerar também a disputa comuma visão que vê no rural somente um espaço de produção (mesmo que de agri-cultores familiares), onde o que importa é o“setor agrícola”, dando pouca atençãoàs dimensões sociais, culturais e ambientais dos espaços.Outro aspecto recorrente no debate sobre desenvolvimento territorial refere-se à valorização da participação social no desenho, implementação e gestão dasdecisões referentes às políticas públicas. É um tema que emerge nos anos 1980,em função do impulso produzido pelas lutas pela democratização e pela forçaque diferentes movimentos sociais adquirem nesse processo. A Constituição de1988 refletiu esse debate e a pressão renovadora trazida pelas lutas sociais. Hoje,como resultado, há uma proliferação de conselhos (saúde, educação, desenvol-vimento etc.), cujo objetivo é conformar espaços de debate e concertação queampliem a participação cidadã e as possibilidades de gestão democrática das po-líticas públicas.Alguns autores têm apontado para a importância dos movimentos sociais paraa institucionalização de algumas políticas. Um exemplo é a análise apresentada
  • 16. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil19em Abramovay et al. (2006a), que aponta, a partir de cinco estudos de caso naAmérica Latina, o papel dos movimentos sociais na ampliação da esfera pública,argumentando que esta participação tem sido importante por provocar mudan-ças institucionais em ambientes marcados pela cultura política do clientelismo epatrimonialismo. Além disso, estas ações introduzem novos temas, contribuempara a democratização das tomadas de decisões e para a transformação da matrizdas relações sociais ao converter reivindicações tópicas e localizadas em direitos.Concluindo, os autores afirmam que:Se puede decir que los movimientos sociales son elementos indispensables paraque poblaciones hasta entonces excluidas se conviertan en protagonistas, acto-res de la vida social, lo que trae consecuencias políticas decisivas para la organi-zación de los territorios y, por ende, para su proceso de desarrollo (ABRAMOVAYet al., 2006b: 7 – grifos dos autores).Essas reflexões nos levam, no entanto, à necessidade de indagar sobre o que aretórica em torno do tema encobre em termos da possibilidade de participação.Segundo Bourdieu (1989), a participação na política exige capital político e tempolivre. Dessa perspectiva, os setores chamados a participar dos conselhos, pela suaprópria natureza (segmentos que vivem de seu trabalho), apresentam limites in-trínsecos à participação, não diretamente relacionados à dimensão estritamentelegal, mas à condição econômica e social dos conselheiros. Quais as possibilidadesobjetivas dos atores, em termos de tempo disponível, para investir em processosparticipativos? De que incentivos dispõem? O que supõem que podem obter comesta participação? Estão preparados para a participação, no sentido de ter um acú-mulo que lhes permita intervir eficazmente a seu favor nas regras da política? Nocerne do debate sobre a participação coloca-se ainda o tema da representação:os conselhos são representativos dos diferentes segmentos da sociedade local?Quem os conselheiros efetivamente representam? Mesmo considerando que osconselhos possam ser um espaço para melhorar a capacidade de intervenção dos“subalternos”, fica a questão de quais os mecanismos de garantia de participaçãode “segmentos invisíveis”, cuja entrada nesses espaços pode implicar disputas porrecursos (sempre escassos). Há ainda que pensar na relação entre demandas locaise demandas mais gerais, tendo em vista a forte tendência de que os grupos emsituações de carência procuram trazer benefícios para seu local, para sua “base” derepresentação. A literatura aponta como as preocupações mais gerais muitas vezesestão distantes do cotidiano ou das necessidades imediatas dos agentes.No que se refere ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável(Condraf) e aos colegiados territoriais, por exemplo, que são conselhos fundamen-tais à política de desenvolvimento territorial, como apontam Schattan & Favareto(2007), há orientações explícitas no sentido de que se deve considerar a pluralida-de e a diversidade de atores territoriais (jovens, mulheres, quilombolas, agriculto-
  • 17. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil20res familiares ligados a diferentes comunidades e/ou arranjos produtivos, pequenosempreendedores etc.), envolvendo a representação das categorias por meio das dife-rentes organizações existentes (associações, sindicatos, cooperativas etc.). Da mesmaforma, devem estar presentes nesses conselhos as diferentes concepções de desen-volvimento rural existentes, uma vez que se trata de espaços de construção de possí-veis consensos. Resta saber até onde essas diretrizes – e as intenções políticas que asfundamentam – se traduzem em efetiva participação e, mais uma vez, em quem podeefetivamente participar e com que capital político, social e cultural.Em diversas avaliações disponíveis sobre a participação nas políticas de desen-volvimento rural fica evidente que entre a intenção da ampliação da participação esua realidade há limites e impedimentos importantes. Diversos autores (ABRAMOVAY,2003; SCHNEIDER et al., 2004; FAVARETO & DEMARCO, 2004) chamam a atenção parao fato de que, mesmo com a obrigatoriedade de paridade entre órgãos de governoe representantes da sociedade civil na composição dos conselhos, o poder efetivosobre a elaboração e a gestão dos projetos se concentrava, na maioria dos municípios,nas mãos dos prefeitos. Com base em uma ampla pesquisa sobre o tema, Abramovayet al. (2006b) destacam as diferenças de poder no interior dos colegiados que se ex-pressam na maior capacidade de prefeitos ou de algumas lideranças em se apropriardos projetos. Os autores constatam uma distribuição desigual das habilidades sociaise relacionais. Na pesquisa realizada, apontam que:Segundo relato de técnicos da [Secretaria de Desenvolvimento Territorial] SDT, osprefeitos conseguem cada vez mais “furar” os processos participativos dos colegia-dos para ter acesso aos recursos do Pronaf1Infraestrutura por meio de emendas par-lamentares. Em 2005, metade do valor total dos projetos foi contratada medianteemendas, o que mostra bem o quanto a lógica supostamente participativa encobrea prática clientelista de transferência de recursos públicos. Prefeitos bem-relaciona-dos com deputados federais não despendem tempo e recursos nas diversas reuniõesde que as organizações sociais na sua grande maioria sem outros meios ou articu-lações precisam participar para poder interferir ou ter acesso aos recursos públicosfederais (ABRAMOVAY et al., 2006a: 15).Ainda segundo os autores citados, a criação de colegiados territoriais restringiu opoder das prefeituras, impondo sua divisão com organizações não governamentaise entidades representativas de interesses organizados, mas não resultou em novasestratégias. Segundo os autores, isso se deve ao que denominam “vícios de origem”,à falta de uma proposta estratégica de desenvolvimento que reposicione o lugar dorural e que inclua os diferentes atores e não apenas os ligados à agricultura familiar.Ou seja, alguns dos limites estão ligados a fatores que remetem à cultura política bra-1 Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar, criado em 1996.
  • 18. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil21sileira, à forma como o rural tem sido pensado, à capacidade dos atores de organizarprojetos políticos, no sentido em que nos fala Dagnino (2004).O tema crucial parece ser o dos setores habilitados a participar dos conselhos eaté onde esses podem ou devem ser inclusivos. Segundo Abramovay et al. (2006b),essa representatividade é limitada. Os colegiados territoriais estariam incorporandoa diversidade de forças sociais ligadas ao que poderíamos grosso modo chamar de“classes subalternas”, mas neles não estão presentes, por exemplo, os setores empre-sariais, cuja participação seria essencial aos processos de dinamização econômica quedecorreriam dos projetos territoriais. Sob essa perspectiva, a paridade é a paridadeexistente entre os representantes dos agricultores familiares e o Estado. Segundo osautores citados, no caso da política de desenvolvimento territorial implementada pelaSecretaria de Desenvolvimento Territorial, há contradições advindas da forma como éconcebida e como se dá a participação:[...] por um lado, muitos dos interesses dos agricultores familiares encontram-se aírepresentados por meio de suas organizações formais. Por outro, porém, esta repre-sentação não é nem de longe suficiente para estimular o surgimento de projetosvoltados à valorização dos recursos específicos das regiões rurais. Ao contrário, alógica de representação da política não estimula a aparição de organizações que sevoltam para a inovação e a aprendizagem. Sua base setorial opõe-se objetivamen-te a sua ambição supostamente territorial e confina suas ações a um conjunto depequenos projetos em que suas organizações representativas participam, mas cujoimpacto é irrisório. Mais que isso: o desenvolvimento rural brasileiro contemporâneonão está assentado numa opção estratégica capaz de agregar energias de amplossetores sociais e de um conjunto consistente de atores governamentais, privados,profissionais e associativos. Esta é a raiz de uma lógica de funcionamento por pe-quenos projetos cuja relevância é ínfima (ABRAMOVAY et al., 2006b: 20).Segundo a leitura acima, caberia abrir possibilidades para agregar nos conselhosos mais diferentes segmentos, em especial os portadores de maior capacidade inova-tiva e maior capacidade econômica para potencializar as ações previstas nos projetos.No entanto, muitos se opõem a essa perspectiva, alertando para os riscos de que,justamente pela sua maior capitalização e tendo em vista as formas de relação histori-camente dominantes na sociedade brasileira, estes segmentos acabariam controlan-do os conselhos, trazendo as políticas para o seu campo de interesses e produzindonovas formas de exclusão dos agricultores familiares. Como falar em desenvolvimentoimplica pensar sempre em qual seria sua direção e quais seriam seus beneficiáriosdiretos, é fundamental ter em conta quem elabora os projetos de desenvolvimentoe partir de que ponto de vista. Esta gênese dos projetos e a solução que ela apontaaos conflitos inerentes da promoção do desenvolvimento são elementos essenciais àcompreensão do potencial de mudança das ações empreendidas.
  • 19. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil22Cazella (2007) aponta uma dimensão dos processos participativos fundamentalpara se pensar seus limites, próxima à apontada por Abramovay et al. (2006b), masidentificando que os atores ausentes do processo deliberativo são outros. O autortrabalha com a hipótese de que as instituições promotoras do desenvolvimento rural,as organizações não governamentais e os movimentos sociais e sindicais:[...] concentram suas ações de forma prioritária nas categorias de agricultores fa-miliares classificados como de maior renda e de renda média (...). As duas outrascategorias (renda baixa e quase sem renda), que totalizam, respectivamente, quase830 mil (17%) e dois milhões (39,5%) de agricultores familiares brasileiros, consti-tuem o grupo social que Graziano da Silva (1999) denomina, apropriadamente, de‘sem sem”: sem renda, terra, educação, saúde, ONG, sindicato, movimento social(CAZELLA, 2007: 226/227).Ou seja, as operações formais de desenvolvimento rural e as políticas públicas queas sustentavam não estão incorporando uma parcela importante das populações queaparecem, em tese, como seu“público alvo”, chamando a atenção para o fato de que aparticipação política demanda recursos, capacidade organizativa e legitimação social.Sayago (2007) também aponta algumas fragilidades dos conselhos, dentre elas ofato de que eles foram criados muito mais para atender às exigências legais do repas-se de verbas e definição de seu uso do que para se constituir em espaços de reflexãosobre as problemáticas e potencialidades locais. Segundo a autora, nos municípiosrurais pobres e com baixa densidade populacional, pouco se conseguiu impulsionartransformações locais. Outro aspecto apontado por ela é que os conselhos mostramfragilidades na articulação com outras institucionalidades e com atores fundamentaispara o desenvolvimento rural territorial, caracterizando o processo como não demo-crático, centralizador e, em alguns casos, como legitimador das relações de poder jáexistentes.Há outras preocupações ainda que emanam da literatura a respeito da participa-ção nos conselhos e dos conselhos no desenho das políticas de desenvolvimento.Beduschi e Abramovay, por exemplo, mostram que os conselhos têm uma “funçãosetorial específica de elaboração de reivindicações e controle na execução de seuatendimento. São mediadores entre recursos federais voltados a uma finalidade pre-determinada e às populações beneficiadas”(BEDUSCHI & ABRAMOVAY, 2003: 17). Des-se ponto de vista, pode-se dizer que eles funcionam como instâncias importantesde elaboração de demandas, embora, como assinalado acima, muitas vezes voltadaspara aspectos pontuais e que não implicam necessariamente ações capazes de im-pulsionar processo de desenvolvimento.Essas análises convergem na direção de apontar uma forte tensão no desenhoda política, principalmente na arquitetura dos mecanismos pelos quais ocorreriamprocessos de governança. Alguns dos estudos analisados nos permitem afirmar que
  • 20. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil23a possibilidade de gestão social das políticas, prevista na definição dos conselhos, éprejudicada tanto pela sua focalização e setorialização (que restringem a noção dedesenvolvimento e de rural), quanto pela falta de suporte à estruturação dos espaçospara exercício de governança (principalmente os colegiados).Outro tema recorrente no debate refere-se ao papel dos municípios, pois está emjogo pensar como ele se articula com uma abordagem territorial de promoção dodesenvolvimento rural. Surgem temas como o significado da passagem de municípioa território, as institucionalidades criadas para permitir essa passagem, os limites po-líticos e culturais antepostos pelo fato de que, no Brasil, o município por uma longatradição administrativa e política é, de fato, a unidade mínima de planejamento, apli-cação de recursos etc. Na literatura sobre desenvolvimento territorial, o tema aparecede modo relevante.Sabourin (2007) é um dos autores que toca no tema, afirmando que com a abor-dagem territorial do desenvolvimento:[...] as escolhas em matéria de equipamentos coletivos dependem do Conselho Terri-torial e não mais dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural (CMDR), acu-sados de não terem poder de decisão ou de serem facilmente manipulados pelosprefeitos. Mas a perda de poder dos executivos municipais não significa, portanto,que os agricultores familiares vão obter mais poder no novo conselho intermunici-pal, pois tudo depende da capacidade das suas organizações em se mobilizarem ese coordenarem, para terem peso nas decisões e para adquirirem as competênciaspara construir projetos comuns (SABOURIN, 2007: 734).O autor chama a atenção, no entanto, para o fato de que essas iniciativas prefi-guram um novo campo de experimentação no Brasil, em termos de interação entrea ação coletiva das populações rurais e a ação pública do Estado nas suas diversasescalas.Abramovay et al. (2006b) apresentam uma visão bem menos otimista dos con-selhos territoriais. Para esses autores, há diversos problemas no desenho da política,advindos da ausência de uma estrutura institucional para os colegiados territoriais, oque “reduz o seu poder de coordenação das políticas, de definição sobre a alocaçãodos recursos e de monitoramento dos projetos”. Segundo eles:[...] os colegiados definem os projetos a serem implementados no território, mas acontratação, pelas amarras legais do repasse dos recursos públicos, é formalizadapor prefeituras, que não são comprometidas a prestar contas dos projetos e nemmesmo a implementar os projetos, ou seja, ainda que o processo decisório agorase dê a partir de uma articulação intermunicipal, a execução dos projetos ocorrecom recorte municipal e depende de uma correlação de forças que é específica des-sa configuração social, diferente daquela presente nos colegiados (Abramovay etal. 2006b: 16).
  • 21. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil24O que se constata é que os territórios não conseguem exercer pressão ou construiracordos que tornem os seus projetos demandas públicas mais amplas. Os projetossão quase sempre reivindicações de segmentos específicos que estão presentes noscolegiados territoriais. Por isso, geralmente, eles nascem frágeis, os colegiados têm di-ficuldades para implementá-los e não estabelecem mecanismos de monitoramentoe avaliação de sua operacionalização. Dessa forma, a responsabilização das prefeituraspelos impasses da política não pode mascarar problemas inerentes à própria estruturados colegiados territoriais que, além de carregarem consigo a dificuldade de tornarefetiva a participação dos segmentos envolvidos, também enfrentam o fato de teremque“inventar”a prática de uma nova forma de fazer política, cuja institucionalidade énova para todos os atores envolvidos.Sabourin toca mais diretamente num tema que nos parece crucial. O autor ques-tiona os critérios para definição dos territórios rurais, indagando sobre a participaçãodas populações locais nessa definição e na das políticas a eles convenientes, chaman-do a atenção para as dificuldades decorrentes da própria forma como as decisões sãotomadas. Segundo ele:[...] os contornos e a definição da maioria dos territórios apoiados foram propostospelo MDA em Brasília, mas decididos pelos Conselhos de Desenvolvimento Rural epelos governos dos Estados e dos municípios em relação com alguns interlocutoreslocais, geralmente a partir de considerações políticas ou sindicais. A população in-teressada não foi consultada e, em muitos casos, ela ignora ainda até a existênciado território ou do projeto de território após alguns anos. De fato, o processo de ter-ritorialização está sendo contrariado ao mesmo tempo pela concepção de peque-nos projetos locais e pela natureza do sistema federal, em particular pelos canaisde financiamento e de implementação das infraestruturas e equipamentos, que sópodem passar pelos Estados ou municípios (SABOURIN, 2007: 730).É preciso chamar ainda a atenção para o fato de que não há praticamente interlo-cução com a esfera estadual sobre a política territorial, o que implica dificuldades dearticulação política sobre um projeto dessa natureza. Os Conselhos Estaduais de De-senvolvimento Rural Sustentável (CEDRS), quando existem nos Estados, homologamterritórios e projetos territoriais, mas, por exemplo, não têm assento nos colegiadosterritoriais. Originários do Pronaf, os CEDRS tendem a reproduzir um habitus institucio-nal referido à lógica dos projetos, municipalizados, setoriais etc.Para além das tensões existentes entre territórios e municípios, o tema do desen-volvimento territorial entrou na agenda governamental, mas não houve esforço paraa articulação de ações. Os múltiplos territórios demarcados pelos diversos ministériose órgãos governamentais acabam gerando tensões, uma vez que os territórios ten-dem a ser muito mais um espaço de implementação de políticas do que unidadesdemarcadas pela presença de uma identidade. No que se refere ao desenvolvimentorural, há diversas estruturas responsáveis por políticas públicas, o que faz com que
  • 22. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil25haja uma fragmentação de ações. Temos o Ministério da Agricultura, do Desenvolvi-mento Agrário, da Integração Nacional, da Educação, da Saúde, do Meio Ambiente,cada um deles implementando ações que derivam ou se fundamentam em distintascompreensões sobre o desenvolvimento e sobre o lugar do rural nas ações que visampromovê-lo. Muitas vezes, trata-se de visões antagônicas, como evidenciam os confli-tos entre as proposições do Ministério da Agricultura e as do Ministério do Meio Am-biente. Este quadro, que configura uma arena de disputas sobre o desenvolvimento,tem consequências para as ações territoriais, gerando políticas de direções opostas.Favareto (2006: 14) aponta que:[...] os Ministérios da Agricultura e do Desenvolvimento Agrário, aqueles maisdiretamente reportados ao espaço rural, têm, como seus principais programas,iniciativas de caráter eminentemente setorial, respectivamente as políticas parao agronegócio e para a agricultura familiar. O Ministério do DesenvolvimentoAgrário tem também sob sua responsabilidade um recém-criado Programa Ter-ritorial (Pronat), originário do desmembramento da linha infraestrutura e servi-ços do Pronaf, ao passo que a principal política territorial do Governo Federal seencontra na alçada do Ministério da Integração Nacional e seu programa volta-do para as mesorregiões. (ABRAMOVAY et al., 2006b).Vão além e afirmam que as ações dos mais importantes ministériosque se relacionam com o interior do país ignoram inteiramente a pró-pria existência dos colegiados territoriais. Os autores concluem que,menos que um problema relacionado às dificuldades de relações en-tre agências de governo, há uma questão a respeito do lugar que seatribui às regiões rurais no desenvolvimento do país. O exemplo maisevidente dessa ausência de horizonte estratégico é, para os autores,“a separação entre o Ministério das Cidades e o Ministério do Desen-volvimento Agrário (MDA) e a permanência das sedes dos pequenosmunicípios sob o âmbito do Ministério das Cidades”. Segundo a inter-pretação que desenvolvem, a política territorial desenvolvida no âmbi-to do MDA se volta:[...] muito mais à intenção de fortalecer a agricultura familiar do que ao desenvol-vimento do meio rural. Reproduz assim o traço essencial da política da qual tevea intenção de distinguir-se – e que vigorou até 2003 – só que, agora, numa escalaque vai além do município. E sua capacidade de promover o fortalecimento daagricultura familiar é muito limitada pela pulverização dos recursos com que tra-balha. Sua capacidade de contribuir à criação do ambiente no qual as populaçõesrurais possam ampliar suas oportunidades de reprodução social é nula, pois estapreocupação encontra-se fora de seu horizonte estratégico (ABRAMOVAY et al.,2006b: 12).Rocha e Filippi (s/d) destacam ainda um tema relacionado à articulação verticaldas políticas de desenvolvimento territorial. Segundo eles, na visão governamental
  • 23. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil26não há hierarquias estabelecidas entre os diversos níveis de colegiados de desenvol-vimento rural. Dessa forma, as relações entre o Condraf, os colegiados estaduais, osconselhos municipais e os colegiados territoriais ocorrem principalmente por meiode articulações políticas.Os aspectos apontados pela literatura nos remetem, mais uma vez, ao desenhodas políticas públicas, que parecem não prever a articulação entre elas. A políticade desenvolvimento territorial supõe essa articulação, mas não especifica a formae os instrumentos para viabilizá-la. De alguma forma, ela parece ficar à mercê da“vontade política”dos atores, sem instrumentos efetivos para implementá-las. A cria-ção dos “Territórios da Cidadania”, como ação política que busca dar continuidadeà política de desenvolvimento territorial, parece ser uma iniciativa que se propõe aessa articulação. Partindo dos territórios delineados pela SDT, supõe que eles sejamo lócus de articulação de uma série de políticas públicas, pertencentes à alçada devários ministérios.Um terceiro e último tema, neste brevíssimo resgate do debate a respeito daspolíticas públicas de desenvolvimento territorial no Brasil, diz respeito ao fato de osterritórios de ação do MDA terem como um de seus critérios definidores a presençada agricultura familiar. A própria origem da política territorial relaciona-se a um diag-nóstico sobre as insuficiências do antigo Pronaf Infraestrutura e à busca de mecanis-mos institucionais para superá-las. Para pensar o tema, é importante fazer algumasbreves considerações sobre o protagonismo do que vem se chamando agriculturafamiliar; e que ganha corpo nos anos 1980/90, no bojo de uma discussão que envol-ve a agenda pública sobre projetos de desenvolvimento e o lugar dos agricultoresfamiliares nestes projetos.As lutas desses segmentos foram o móvel central para que saíssem da invisibili-dade a que foram condenados ao longo da história do Brasil e ganhassem espaçopolítico e reconhecimento. O ideal de um modelo de desenvolvimento com basena agricultura familiar emerge, já no final dos anos 1980, em especial das lutas sin-dicais, talvez fruto de uma emulação positiva com o crescimento das lutas por ter-ra, do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e a capacidade destaorganização de obter desapropriações, algumas políticas de apoio aos assentados(entre elas o Programa Especial de Crédito para a Reforma Agrária – Procera) e, jáem meados dos anos 1990, políticas especiais de educação, como é o caso doPrograma Nacional de Educação na Reforma Agrária – Pronera. É da organizaçãopolítica do segmento e das lutas dos agricultores familiares, em especial das gran-des mobilizações configuradas nos “Gritos da Terra”, que emergem o Pronaf, emsuas diferentes modalidades e, mais recentemente, a Lei da Agricultura Familiar,que reconhece formalmente a categoria, dando-lhe enquadramento profissional.A política de desenvolvimento territorial tem por base a agricultura familiarrealmente existente, seja ela na forma de agricultores proprietários, seja os que ti-veram acesso à terra em razão das ações das políticas de assentamento do Gover-
  • 24. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil27no Federal, quilombolas, pescadores etc. A literatura trata exaustivamente desseaspecto, mas, ao que nos parece, sempre tendo por referência setores mais conso-lidados e dinâmicos, como muito bem acentuado por Cazella (2007). No entanto,nos textos há um silêncio em torno de dois temas que nos parecem centrais: ossetores não organizados do meio rural e a questão fundiária. É necessário lembrarque uma política voltada estritamente para o segmento da agricultura familiarexistente não pode desconhecer o fato de que, em muitos lugares, ela sobreviveà sombra e à margem dos grandes empreendimentos agropecuários. Evidente-mente a convivência entre eles até pode parecer relativamente harmoniosa, namedida em que podem não estar disputando terras, mão de obra etc., mas elaestará sempre condenada a um lugar secundário e a dificuldades de organização.Essas mesmas dificuldades estão presentes em áreas extremamente pauperiza-das, onde a reprodução da família depende da constante migração de alguns deseus membros para trabalhar em outros locais, por vezes por um tempo bastan-te longo. É muito difícil imaginar que em condições de profunda desagregaçãosocial, acossada pela mobilidade constante de seus membros, as comunidadesafetadas possam se organizar para reivindicar políticas e participar de associações,comissões, conselhos etc. Em situações como essa, possivelmente suas necessi-dades e anseios acabam não sendo ouvidos, mantendo faixas de invisibilidadeimportantes. Frente a esse quadro, coloca-se o desafio de pensar mudanças naagenda política e nos processos de formulação e elaboração de políticas públicas,de modo a afetar positivamente a inserção desses segmentos.No Brasil, o Instituto Interamericano de Cooperação para a Agricultura (IICA)tem tido um papel importante no estímulo ao debate sobre o desenvolvimentoterritorial, por meio da realização de seminários, estudos e pesquisas e sistematiza-ção de experiências sobre o tema. Tem também apoiado o Conselho Nacional doDesenvolvimento Rural Sustentável (Condraf) e a Secretaria de DesenvolvimentoTerritorial do Ministério de Desenvolvimento Agrário (SDT/MDA), no esforço deincentivar a adoção da abordagem territorial nas políticas públicas voltadas parao meio rural.Em novembro de 2003, o IICA tomou a iniciativa de organizar um seminário in-titulado “Território, desenvolvimento rural e democracia”, palco de um importantedebate sobre o tema do desenvolvimento territorial, que se repercutiu, inclusive, naconfiguração do contexto institucional de políticas públicas do Governo Federal,que se encontrava à época em processo de construção. Passados sete anos e comuma rica e complexa experiência de iniciativas, torna-se possível uma reflexão emtorno desses processos em curso, apontando para algumas de suas dificuldades epotencialidades. Este é o objetivo deste livro, que reúne diversos estudos feitos so-bre o tema pelos pesquisadores do Observatório de Políticas Públicas (OPPA), criadoem 2005 no âmbito das atividades do Programa de Pós-Graduação de Ciências Sociaisem Desenvolvimento, Agricultura e Sociedade da Universidade Federal Rural do Rio deJaneiro (CPDA/UFRRJ).
  • 25. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil28O OPPA, coordenado pelo professor Sérgio Pereira Leite, vem se dedicando à refle-xão sobre políticas públicas voltadas para a área rural e reúne professores do CPDA/UFRRJ, da Universidade Federal de Santa Catarina e estudantes de mestrado e douto-rado dessas instituições. Em 2008, firmou uma parceria com o IICA, visando à elabora-ção de estudos relacionados ao tema do desenvolvimento territorial, particularmenteem áreas rurais, a partir de cinco eixos temáticos: i) análise comparativa de políticaspúblicas de desenvolvimento territorial no Brasil e em outros países; ii) modelos degestão de políticas públicas de desenvolvimento rural e suas relações com as no-vas institucionalidades de governança territorial; iii) modelos e instrumentos de ges-tão social dos territórios, baseados em boas práticas no Brasil e em outros países; iv)marco jurídico-normativo para o desenvolvimento territorial; e v) sistemas de finan-ciamento para projetos estratégicos territoriais de natureza multissetorial. Cada umadessas linhas de estudo geraram relatórios de pesquisa específicos, listados no Anexo1 deste livro.As razões que determinaram a escolha destes eixos temáticos têm muito a vercom questões objetivas enfrentadas pelos técnicos governamentais e demais atoressociais que participam das experiências de implementação dos Programas TerritóriosRurais de Identidade e Territórios de Cidadania, ambos do Governo Federal, nos di-versos territórios criados por todo o país, a partir de 2003. Sensível às preocupaçõese dificuldades surgidas no contexto dessas experiências e buscando reunir subsídiospara enfrentá-las, o IICA tratou, então, de identificar alguns temas centrais que mere-ciam uma atenção particular tendo em vista atender às principais demandas oriun-das dos diversos atores sociais, governamentais e não governamentais, engajados naexperiência territorial. Dessa consulta surgiu a ideia dos cinco eixos temáticos, acimareferidos, usados na pesquisa do OPPA/CPDA.Ademais, parece consensual que esses eixos são de fato relevantes quando sepensa a proposta de política territorial da perspectiva de sua governança e da cons-trução de projetos estratégicos de desenvolvimento rural sustentável e/ou de comba-te à pobreza rural nos territórios. Os temas da gestão social, das políticas públicas nocontexto das novas institucionalidades territoriais, do financiamento dos programase dos projetos territoriais e do marco jurídico adequado à abordagem territorial da in-tervenção pública no meio rural mostraram-se na pesquisa realizada, por assim dizer,estruturais e estratégicos para o aperfeiçoamento e a consolidação da proposta ter-ritorial, já que representam áreas indispensáveis para avançar no entendimento e naprática da governança e do desenvolvimento rural nos territórios. A investigação adi-cional do desenho e das características de políticas públicas selecionadas que fazemparte da matriz de políticas governamentais no Brasil complementa a investigação daproposta territorial, na medida em que aprofunda a análise de diferentes ações e polí-ticas públicas existentes no país, destacando a diversidade de formatos institucionaise de participação dos atores sociais, ademais das agências estatais, em sua formulaçãoe execução. Ao considerar esses cinco eixos de investigação acreditamos ter coberto
  • 26. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil29um leque amplo e diversificado de temas que estão no centro da discussão acerca daspossibilidades e dos obstáculos que potencializam e dificultam o avanço da aborda-gem e da política de desenvolvimento territorial rural no Brasil.Os pesquisadores envolvidos neste trabalho realizaram um amplo levantamentobibliográfico e documental, em particular valendo-se da literatura dedicada ao casobrasileiro, sem comprometer, contudo, a utilização de referências internacionais quan-do necessário. A pesquisa bibliográfica foi complementada pela análise de materialobtido por meio de entrevistas e depoimentos de representantes do poder público eorganizações da sociedade civil. Este material originou-se de registros que compõemo acervo do OPPA, de entrevistas realizadas em Brasília com gestores públicos e darealização de três estudos de caso em Territórios da Cidadania: Noroeste Colonial (RioGrande do Sul), Baixo Amazonas (Pará) e Borborema (Paraíba), onde foram entrevista-dos atores-chave para a política de desenvolvimento territorial, a partir de um roteirosemidiretivo, além do levantamento de informações primárias. A escolha destes Ter-ritórios para estudo obedeceu a uma série de critérios: i) sugestão da SDT/MDA, queneles identifica dinâmicas específicas que poderiam expressar a complexidade dosprocessos de implementação do Programa Territórios da Cidadania; ii) existência deestudos prévios sobre estes territórios, o que permitiria conferir maior profundidadeàs análises; iii) o fato de representarem regiões diferenciadas, marcadas por dinâmicasbastante distintas. Estes elementos buscam qualificar os estudos de caso pela repre-sentação da diversidade de situações em que a política de desenvolvimento territorialé operacionalizada. De maneira geral, todos os eixos da pesquisa se apropriaram, deforma direta ou indireta, das informações coletadas nos estudos de campo para com-por suas análises.• Ao longo do trabalho no período 2008/2010, a equipe esteve presente em al-guns eventos relacionados ao tema. Entre eles destacam-se:• participação de pesquisadores como palestrantes nas Jornadas Temáticas e deTrabalho do IICA realizadas em Brasília, sobre os temas financiamentos territoriaise marco jurídico normativo dos territórios;• participação no Seminário Internacional“Desenvolvimento Sustentável e Territó-rios Rurais: Desafios para a Ação Pública”, em Campina Grande/PB, em setembrode 2009;• apoio na organização, participação (assistência, sistematização e exposição emmesa) e relatoria do II Fórum Internacional sobre Desenvolvimento Territorial: ar-ticulação de políticas públicas e atores sociais, realizado em Salvador, de 6 a 9 denovembro de 2007;• apoio na organização, participação (assistência, sistematização e exposição emmesa) e relatoria do III Fórum Internacional Modelos e Instrumentos para a Ges-tão Social dos Territórios, realizado em Fortaleza/CE, no período de 5 a 7 de no-vembro de 2008;
  • 27. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil30• apoio na organização, participação (assistência, sistematização e exposição emmesa) e relatoria do IV Fórum de Desenvolvimento Rural Sustentável, realizadoem Aracaju/SE, em novembro de 2009;• participação como entrevistadores e debatedores nos diálogos temáticos reali-zados ao longo do IV Fórum de Desenvolvimento Rural Sustentável;• participação no Encontro Nacional do Codeter (Colegiados Territoriais), realizadoem Beberibe/CE, no período de 3 a 5 de novembro de 2008;• participação, como observadores, da I Conferência Nacional de Desenvolvimen-to Rural Sustentável, realizada em Olinda/PE, em junho de 2008;• palestra no Salão dosTerritórios, em Brasília, em março de 2010, sobre os sistemasinternacionais de financiamentos territoriais;• participação na reunião com os representantes de Ecaderts, no âmbito da missãointernacional promovida por essa rede em visita à experiência brasileira;• além dessas atividades foram realizados reuniões de pesquisa para troca deideias entre os pesquisadores do OPPA bem como alguns workshops com ges-tores públicos.• A equipe do OPPA encarregada de executar o trabalho foi composta pelo profes-sor Sergio Pereira Leite, coordenador do Observatório, pelos professores AdemirAntonio Cazella e Fábio Luiz Búrigo, ambos da Universidade Federal de SantaCatarina, Leonilde Servolo de Medeiros (CPDA/UFRRJ), Marcelo Miná Dias (Uni-versidade Federal de Viçosa), Nelson Giordano Delgado (CPDA/UFRRJ), PhilippeBonnal (Cirad e pesquisador visitante do CPDA/UFRRJ) e pelos estudantes KarinaKato, Silvia Zimmermann e Valdemar João Wesz Junior, todos eles mestres peloCPDA/UFRRJ e doutorandos pela mesma instituição. O trabalho foi secretariadopor Diva Azevedo de Faria.Este livro apresenta os resultados do trabalho realizado entre 2008 e 2010 pelaequipe de pesquisadores do OPPA. Sua intenção é contribuir para o debate atual acer-ca das políticas públicas de desenvolvimento rural, particularmente as que adotam oenfoque territorial, e tem origem nas questões suscitadas pelas inovações conceituaise pelos desdobramentos do processo de implementação da política de desenvolvi-mento territorial conduzida pelo MDA.Das análises elaboradas surgem novas questões que apontam tanto para novosestudos sobre a temática, quanto proposições para subsidiar processos de reformu-lação e implementação dessas políticas. É importante afirmar que não se trata deuma pesquisa de avaliação da política, mas de estudos sobre temas consideradosrelevantes, buscando elaborar análises críticas acerca dos fatores e elementos que
  • 28. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil31demonstraram ser potenciais limites à realização dos objetivos declarados da políticade desenvolvimento territorial.Sob esta perspectiva, é oportuno destacar o papel da academia na relação que esta-belece com gestores públicos, com agentes que implementam as políticas e com as pró-prias políticas governamentais. A universidade é costumeiramente associada à formaçãoprofissional. O ensino é socialmente identificado como sua função natural e imediata. Noentanto, o ensino depende tanto da sistematização e comunicação de conhecimentosquanto da interação, metódica e sistemática, com as realidades sociais para que possamproduzir novos conhecimentos. É desta forma que os processos de pesquisa conduzemà construção de outras sínteses e conhecimentos que, por sua vez, fundamentam asnovas leituras que alimentam o ensino e a formação profissional. Desta maneira, as re-lações estabelecidas com gestores públicos, mediadas por produtos científicos, podemcontribuir para a reflexão e o questionamento das concepções e ideias que fundamen-tam a ação destes agentes e a elaboração das políticas públicas. Estas relações podemcontribuir inclusive para o redesenho das políticas que orientam a ação destes agentes.O conjunto de estudos apresentados neste livro foca cinco temas fundamentais paraa compreensão do desenho e do desempenho das políticas de desenvolvimento ruralcom enfoque territorial, quais sejam: os processos de articulação entre políticas públicas;as novas institucionalidades que surgem e buscam se estabelecer sob a ótica da gestãosocial dos processos de implementação das políticas; os sistemas de financiamento, tan-to aqueles referidos aos territórios e à sua capacidade de inovação a partir da execuçãode projetos de desenvolvimento, quanto o financiamento das próprias políticas de de-senvolvimento territorial; e, por fim, o tema do marco jurídico com o qual as ações basea-das nas políticas de desenvolvimento territorial se relacionam, ora oferecendo-lhes lastropositivo para concretizá-las, ora expressando os limites das determinações normativascomo impedimento às inovações propostas.O livro está organizado em seis capítulos, além desta introdução. No primeiro capí-tulo, são abordados os subsídios metodológicos que possibilitam uma aproximação aotratamento do desenvolvimento territorial rural. O conceito de“território”é teoricamentedelimitado para que o leitor compreenda o modo como ele é utilizado para operaciona-lizar a ação pública. Assim, a“abordagem territorial”é apresentada como uma referênciaà análise do “desenvolvimento rural sustentável”. Os conceitos e abordagens referentesà análise de políticas públicas são apresentados na sequência, como base para a análiseda política de desenvolvimento territorial e das dinâmicas de desenvolvimento territorialanalisadas nos estudos de caso. As institucionalidades, a articulação entre atores e entreas políticas públicas e a participação cidadã nos processos de gestão social são os ele-mentos teóricos que fundamentam as análises.O segundo capítulo tem como tema a articulação de políticas públicas brasileirasque possuem enfoque territorial, analisando, com base na metodologia comparativaque considera as ideias, os interesses e as instituições conformadas pelas políticas paraclassificá-las de acordo com a territorialização de ações que normatizam. As ações go-
  • 29. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil32vernamentais que visam à articulação e à coordenação das políticas públicas que inci-dem sobre o desenvolvimento rural são compreendidas como uma resposta do Estadoà fragmentação das ações públicas. A análise do ProgramaTerritórios da Cidadania é con-duzida para ilustrar as alternativas e dificuldades da tentativa de articulação das açõesengendradas pelas várias políticas que incidem sobre os territórios.A gestão social das políticas de desenvolvimento territorial e as novas instituciona-lidades criadas pela política são temas do terceiro capítulo. Para analisá-las os autoresfocam no Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais da SDT/MDA e no Programa Territórios da Cidadania, implementado pela Casa Civil da Pre-sidência da República, buscando compreender a dinâmica dos processos de gestãosocial e as institucionalidades territoriais que são forjadas a partir das ações desenca-deadas pelos programas. Os autores baseiam suas análises em três estudos de casoconduzidos nos territórios da Borborema (Paraíba), Noroeste Colonial (Rio Grande doSul) e Baixo Amazonas (Pará). Estes estudos possibilitam a elaboração de uma análisecomparativa apresentada no capítulo.No quarto capítulo, as políticas de financiamento para os projetos territoriais sãoo tema da análise apresentada. O estudo parte do pressuposto de que este tipo definanciamento deve ser possibilitado por organizações financeiras que, uma vez pró-ximas à realidade dos atores que vivem e produzem nos territórios rurais, consigamoferecer financiamentos que atendam as especificidades dos projetos elaborados lo-calmente e, principalmente, possibilitem a inclusão dos segmentos sociais mais em-pobrecidos. Os autores recorrem à análise de experiências brasileiras que incluem otema das microfinanças em suas ações, compreendidas como iniciativas pioneiras, eem fase de consolidação, que representam interesse para a reflexão sobre a institu-cionalização de um sistema de financiamento para projetos inovadores nos territóriosrurais.O tema do financiamento continua a ser abordado no quinto capítulo, porémfocando o desempenho da execução financeira do Programa de DesenvolvimentoSustentável dos Territórios Rurais (Pronat) e do Programa Territórios da Cidadania. Aanálise permite aos autores discutir a sustentabilidade dos programas, pelo exame desuas fontes de financiamento, e a caracterização da aplicação dos recursos públicospor meio da identificação e análise da participação das diversas linhas de ação dosprogramas nos valores contratados para execução de projetos.Por fim, o sexto capítulo expõe uma análise do marco legal vigente e suas relaçõescom a política de desenvolvimento territorial. A relação entre os territórios, a promo-ção do desenvolvimento rural e os processos de participação para a gestão social dapolítica e de transferência de recursos públicos para execução dos projetos territoriaisé analisada sob a perspectiva dos potenciais e dos entraves causados pelo marcolegal que não reconhece os territórios rurais dotados de legitimidade formal. Os au-tores identificam e analisam temas que fundamentam dificuldades e impedimentosjurídico-normativos à abordagem territorial do desenvolvimento rural.
  • 30. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil33Referências BibliográficasABRAMOVAY, R. et al. (2006a). Movimientos sociales, gobernanza ambiental y desarrolloterritorial. Presentation de libro organizado por José Bengoa. In: http://www.econ.fea.usp.br/abramovay/artigos_cientificos/2006/Movimientos_sociales_gobernanza_am-biental_desarrollo_territorial.pdf, acesso em 12 de dezembro de 2008.ABRAMOVAY, R. et al. (2006b). O processo de constituição dos territórios rurais. São Paulo:Fipe; Brasília: SDT/MDA.ABRAMOVAY, R. (2003). O futuro das regiões rurais. Porto Alegre: Editora da UFRGS.BEDUSCHI FILHO, L. C.; ABRAMOVAY, R. (2003). Desafios para a gestão territorial do desen-volvimento sustentável no Brasil. Trabalho apresentado no XLI Congresso da SociedadeBrasileira de Economia e Sociologia Rural.BOURDIEU, P. (1989). O poder simbólico. São Paulo: Difel/Bertrand Brasil.CAZELLA, A. A. (2007). Base de serviços rurais estratégicos à promoção do desenvolvi-mento territorial no Brasil: uma análise prospectiva. Texto apresentado ao XLV Congressoda Sociedade Brasileira de Economia e Sociologia Rural, Londrina.DALLABRIDA, V. R.; BECKER, D. F. (2003). Governança territorial: um primeiro passo naconstrução de uma proposta teórico-metodológica. Desenvolvimento em Questão, v.1,n.2, p. 73-97, jul./dez.ECHEVERRI, R. (Ed.) (2005). Desarrollo rural en America Latina y Caribe: manejo sustenible,acceso a tierras y finanzas rurales. Roma: Fondo Internacional de Desarrollo Agricola; Wa-shington: BID.ECHEVERRI, R.; MOSCARDI, E. (2005). Construyendoeldesarrolloruralsustentableenlosterri-torios de México. Ciudad de México: IICA, SAGARPA.FAVARETO, A. (2006). A abordagem territorial do desenvolvimento rural. Mudança insti-tucional ou inovação por adição? Trabalho apresentado no XLIV Congresso da SociedadeBrasileira de Economia e Sociologia Rural.FAVARETO, A.; DEMARCO, D. (2004). Entre o capital social e o bloqueio institucional - umaavaliação dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural em cinco estados bra-sileiros. In: SCHNEIDER, Sergio; SILVA, Marcelo K.; MARQUES, Paulo E. M. (Org.). Políticaspúblicas e participação social no Brasil rural. Porto Alegre: Editora da UFRGS.FAVARETO, A. (2007). Paradigmas do desenvolvimento rural em questão. São Paulo: Iglu.KLINK, J. J. (2001). A cidade-região: regionalismo e a reestruturação no grande ABC paulista.Rio de Janeiro: DP&A.
  • 31. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil34PECQUEUR, B. (Org.) (1996). Dynamiques territoriales et mutations économiques, Paris:L’Harmattan.PECQUEUR, B. (2005). O desenvolvimento territorial: uma nova abordagem dos proces-sos de desenvolvimento para as economias do Sul. Raízes, v.24, n.1 e 2, p. 10-22, jan./dez.ROCHA, M. R. T.; FILIPPI, E. E. (s/d). Políticas para o desenvolvimento dos territórios ruraisno Brasil: propostas e fundamentos. Disponível em: http://www6.ufrgs.br /pgdr/arqui-vos/494.pdf. Acesso em 2/2/2009.SABOURIN, E. (2007). Que política pública para a agricultura familiar no segundo governoLula? Sociedade e Estado, Brasília, v. 22, n. 3, p. 715-751, set./dez.SARACENO, E. (2007). Políticas rurales de la Unión Europea y proyetos territoriales deidentidad cultural. Revista Opera, n. 7, p. 167-189.SARACENO, E. (1994). Alternative readings of spatial differentiation: the rural versus thelocal approach. European Review of Agricultural Economics, v.21, p. 451-474, 1994.SAYAGO, D. (2007). Os conselhos de desenvolvimento territorial: entre a participação e arepresentação. Revista Brasileira de Gestão e Desenvolvimento Regional, v. 3, n. 4 (númeroespecial), novembro.SCHEJMAN, A.; BERDEGUÉ, J. Desarrollo territorial rural. In: ECHEVERIA, R. (Ed.). DesarrolloruralemAmericaLatinayCaribe:manejosostenible,accesoatierrasyfinanzasrurales.Roma:Washington: BID; Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola, 2003.SCHATTAN,V.; FAVARETO, A. (2007). Dilemas da participação e desenvolvimento territorial.In: DAGNINO, E.; TATAGIBA, L. Democracia, sociedade civil e participação. Chapecó: Argos.VEIGA, J. E. (2001). Desenvolvimento territorial no Brasil: do entulho varguista ao zonea-mento ecológico econômico. Trabalho apresentado no XXIX Encontro da Anpec, disponí-velemwww.anpec.org.br/encontro2001/artigos/200105079.pdf.Acessoem14/12/2008.VEIGA, J. E. (2003). A face territorial do desenvolvimento. RevistaInternacionaldeDesenvol-vimento Local, v.3, n.5, p. 5-19, set. 2003.VEIGA, J. E. (2002). Cidades imaginárias: o Brasil é menos urbano do que se calcula. Campi-nas: Autores Associados, 2002a.WANDERLEY, M. N. B. (2000). A emergência de uma nova ruralidade nas sociedades mo-dernas avançadas: o“rural”como espaço singular e ator coletivo. EstudosSociedadeeAgri-cultura, n.15, p. 87-145, out.WANDERLEY, M. N. B. (2009). O mundo rural como um espaço de vida: reflexões sobre a pro-priedade da terra, agricultura familiar e ruralidade. Porto Alegre: Editora da UFRGS.
  • 32. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil35CAPÍTULO 1SUBSÍDIOS METODOLÓGICOS AOESTUDO DO DESENVOLVIMENTOTERRITORIAL RURALPhilippeBonnalOPPA/CIRADAdemirCazellaOPPA/UFSCNelsonGiordanoDelgadoOPPA/CPDA/UFRRJInicialmente queremos esclarecer que a intenção deste capítulo não é apresentaro que se poderia eventualmente considerar como a metodologia que norteou a pes-quisa sobre desenvolvimento territorial rural no Brasil, que antecedeu este livro. Issoseria muita pretensão tratando-se de uma investigação que foi, segundo indicado naIntrodução, organizada em cinco eixos temáticos distintos, cujas análises mobilizarampráticas metodológicas diversas, desde a maneira de conceber o tratamento analíticode cada eixo até as informações e o material empírico utilizado na construção dosrelatórios de pesquisa produzidos.Não obstante, as reflexões, os conceitos e os temas que apresentaremos a seguirperpassam direta ou indiretamente as preocupações de todos os capítulos do livro.Os conceitos de território e suas aplicações na intervenção pública, as relações entrea abordagem territorial e as noções de desenvolvimento rural sustentável, o contex-to contemporâneo das políticas públicas e a maior complexidade abrangida em suaabertura para a participação de outros atores sociais, que não apenas os estatais, e asquestões envolvidas na análise da dinâmica da institucionalidade territorial são te-mas escolhidos em função de nossa prática comum de pesquisa e dos resultados dosexercícios de diálogo intelectual que foram possíveis, nem sempre com a frequênciaque todos almejávamos. Além disso, este capítulo também pretende oferecer umacontribuição inicial - na direção das preocupações manifestas por Abramovay (2006)- para o esforço de construção de uma abordagem do desenvolvimento territorialrural que, embora reconhecendo a importância dos aspectos normativos que estãosempre presentes em tratamentos do tema do desenvolvimento, busque preencheras consideráveis lacunas teóricas e analíticas que ainda a caracterizam.O capítulo está, então, composto por quatro partes principais, iniciando pelasabordagens teóricas relativas ao conceito de território. Cabe salientar aqui que, emse tratando de um conceito que possui múltiplos significados, não se teve a ambiçãode elaborar o estado da arte na matéria, que desse conta das diversas disciplinas quetrabalham com o assunto. O que norteou a escolha dos enfoques discutidos foi a pos-sibilidade de auxiliarem na análise da multiplicidade de usos do conceito de território,em especial pelas políticas públicas. A segunda parte discute o tema, não menos po-lissêmico, da sustentabilidade nos processos de formulação e de implementação de
  • 33. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil36políticas públicas de desenvolvimento territorial rural. Neste tópico, a ênfase recai sobreos riscos práticos de que as políticas de desenvolvimento territorial em zonas rurais,embora inovadoras do ponto de vista conceitual, não consigam romper com os viesessetorial e economicista ainda predominantes na maioria das políticas públicas.Já a terceira parte destaca a evolução recente do papel do Estado na orientação dasatividades econômicas e das dinâmicas sociais, em geral, e dos processos de constru-ção de políticas públicas, em particular. Aborda também o próprio significado do quese convencionou chamar de política pública para, então, precisar os principais recursosmetodológicos adotados pelos autores deste livro ao tratarem das interfaces dos seusobjetos específicos de pesquisa com as principais políticas a eles correlacionadas.Por fim, a quarta parte analisa as institucionalidades e dinâmicas dos processos dedesenvolvimento territorial, considerando as três esferas fundamentais da ordem so-cial - Estado, mercado e sociedade civil- e a importância de construir combinaçõesadequadas dessas esferas nos territórios. Uma hipótese central é que não existe umacombinação que possa ser“receitada”a priori como ideal e que o resultado obtido noscasos concretos será consequência da negociação política, das estruturas de poder e dacapacidade de protagonismo social dos atores territoriais, sem qualquer garantia de queestará adequada às necessidades da sustentabilidade do desenvolvimento rural nestesterritórios.1.1 Utilizações do conceito de território para a ação públicaAtualmente, o “território” é uma noção amplamente utilizada pelos atores sociais epolíticos engajados nos processos de desenvolvimento rural. De certo modo, o surgi-mento desta noção e sua progressiva incorporação nas agendas sociais e políticas refe-rentes ao meio rural têm raízes, primeiro, no questionamento dos efeitos negativos darevolução verde nos anos 1970, apontando os impactos socioambientais negativos damodernização agrícola e, segundo, na década de 1980, destacando a fragilização dosagricultores familiares e suas consequências para a sociedade. A ideia de desenvolvi-mento local, especialmente quando associada às reflexões sobre agricultura alternativa,ganhou força, em contraposição à modernização agrícola, ao se opor à especializaçãoprodutiva, à concentração fundiária, à otimização da produtividade do trabalho e ao pri-vilegiar os preceitos de desenvolvimento endógeno, de localidade, de sistemas agráriosou ainda de diversificação das atividades econômicas. Nos anos 1990, o interesse des-pertado pela escala local foi ampliado pelos processos de globalização da economia,liberalização comercial (agrícola) e reforma do Estado.Essas novas orientações fortaleceram a legitimidade do território ao torná-lo um lu-gar (uma escala) considerado estratégico para enfrentar os desafios de (i) reequilíbrio
  • 34. SÉRIE DESENVOLVIMENTO RURAL SUSTENTÁVELPolíticas Públicas, Atores Sociais e DesenvolvimentoTerritorial no Brasil37socioeconômico, (ii) gestão do meio ambiente, (iii) construção de uma nova capacidadeconcorrencial e (iv) reforma da governança. Esta trajetória marcada pela preocupaçãocrescente em incorporar e articular as dinâmicas locais aos desafios e dinâmicas maisglobais contribuiu para que a noção de território substituísse paulatinamente, no lin-guajar de atores sociais e políticos, a noção de local que, geralmente, sugere uma estra-tégia de ação coletiva mais autônoma com respeito aos desafios globais da sociedadee às ações do Estado.Vale a pena lembrar aqui, brevemente, a diversidade existente tanto (1) nas defini-ções de território usadas nas ciências sociais, quanto (2) nas formas concretas de suautilização no Brasil.(1) Nas disciplinas das ciências sociais, a noção de território corresponde a distin-tas acepções e definições1. Os geógrafos, de maneira geral, consideram um territóriocomo uma porção de espaço delimitado e qualificado por um caráter específico na-tural, cultural, político ou administrativo. Esta concepção destaca duas característicasestimadas fundamentais da noção de território: primeiro, a existência de um limite oude uma fronteira e, segundo, a existência de uma especificidade notável, diferencian-do o que está dentro da fronteira do que está fora. Mas, para além desta concepçãogeral consensual, observam-se diferenças de enfoques entre as correntes social, eco-nômica e política.Muitos geógrafos sociais e sociólogos definem o território pelas modalidades deuso do espaço. Milton Santos (1994; 2007) fala de “território usado”para diferenciar oenfoque sociológico do enfoque geográfico padrão. Este autor atribui uma importân-cia destacada às representações dos atores sociais em torno do território, ou seja, àsua dimensão simbólica. Esta representação coletiva e simbólica é o elemento centralda construção social do território. In fine, poderíamos considerar que um território é oque um grupo social reconhece como tal. Nesta lógica, Gumuschian (2002) consideraque o território é uma“realidade bifacial sendo o produto de uma ecogênese na qual sãoativados em um sistema simbólico e informacional recursos materiais”. Além do aspectosimbólico, esta concepção aponta para o papel da informação na construção social.São as informações elaboradas sobre o território, juntamente com a simbologia a eleassociada, que constituiriam os fatores da construção da representação coletiva.No mesmo texto, Gumuschian define o território a partir de quatro características.A primeira é a natureza simbólica e material, mencionada anteriormente. A segundacorresponde às formas de colonização da natureza pelo homem. A terceira é consti-tuída pelas configurações espaciais dos territórios (suas formas e extensão geográ-ficas). Em último lugar figuram os processos autorreferenciais nos aspectos mate-riais e simbólicos usados. Esta acepção é retomada por Lévy e Lussault (2003) que1 Retomamos neste parágrafo algumas das considerações apresentadas em Cazella, Bonnal e Maluf (2009).

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