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POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRAde Saúde do Ministério da Saúde para...
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Politicas sociais aula 0

Published on: Mar 4, 2016
Source: www.slideshare.net


Transcripts - Politicas sociais aula 0

  • 1. POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA AULA ZERO: POLÍTICAS SOCIAIS – NOÇÕES INTRODUTÓRIAS Prezados alunos, Meu nome é Paulo, honrou-me o professor Vicente Paulocom o convite para falar a vocês sobre Políticas Sociais e de Infra-Estrutura no Brasil, com vistas aos tópicos cobrados no concurso para acarreira de Analista de Finanças e Controle da Controladoria-Geral daUnião. Em termos profissionais, sou Analista de Finanças e Controleda Controladoria-Geral da União, Ouvidor-Geral da Agência Nacional deTransportes Aquaviários – ANTAQ, Presidente do Conselho Fiscal daCompanhia Docas do Estado de São Paulo (Administração do Porto deSantos) e Vereador Suplente no Município de Gavião Peixoto, Estado deSão Paulo. Fui Assessor Especial de Controle Interno do Ministro daEducação até novembro de 2005. Acho importante falar para vocês um pouco da disciplina eda forma de desenvolvimento das nossas aulas. No que se refere a políticas sociais, o edital é extremamenteamplo, entrando, inclusive, em assuntos do campo das Ciências Sociaise Políticas, tais como estado de bem-estar social e configuração edinâmica das políticas sociais. Penso ser importante estudarmos a conceituação geral decada tema e um pouco da noção histórica da intervenção do Estado naárea de políticas sociais do País, avaliando, sobretudo, os pontospolêmicos da matéria, tais como focalização, políticas setoriais,desigualdade, financiamento das políticas sociais e o papel de cada enteda federação na estruturação dessas políticas. Considero questão certa no concurso da CGU os temasfocalização/universalização, desigualdade/pobreza e divisão setorial daspolíticas públicas. Entender os conceitos nessa disciplina éimportantíssimo, pois a partir daí, será possível ter uma visão ampliadade toda a temática proposta sem ter que recorrer a inúmeras teses deCiências Sociais e Políticas. Faremos exercícios a partir de questões cobradas no últimoconcurso de AFC da CGU e de outros organizados pela ESAF, em que os www.pontodosconcursos.com.br 1
  • 2. POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRAtemas de políticas sociais e de infra-estrutura vieram incluídos emoutras disciplinas. Sobre os temas de infra-estrutura, estudaremos os aspectoshistóricos da formação da infra-estrutura brasileira nos três setores:energético, transportes e comunicações. É importante o candidato terem mente, sobretudo, como se deram a constituição, o financiamento ea participação do Estado nesses setores. Considero questão certa no concurso o tema privatização.No nosso curso, faremos uma avaliação geral de todo o processo, comdestaque aos aspectos polêmicos do Plano Nacional de Desestatização. Com relação às agências reguladoras, é importante entendero funcionamento geral dessas autarquias especiais. Merecem destaqueaspectos detalhados da competência de cada uma e a relação desta como ministério supervisor. O candidato terá que saber diferenciar de forma clara opapel do órgão regulador e do ministério supervisor no desenvolvimentodas políticas de infra-estrutura. As PPPs (parcerias público-privado) étema da ordem do dia, portanto, penso ser também questão certa. Enfim, no nosso curso, temos a pretensão de estudar todosos tópicos da disciplina a partir de conceitos, análise dos pontospolêmicos e aspectos históricos, tentando ajudar o candidato a fixarentendimento geral sobre a atuação do Estado no campo das políticassociais e de infra-estrutura. O curso será desenvolvido em dez aulas.Políticas sociais – noções introdutórias De início, acho importante fixar o alcance do conceito depolíticas sociais e de infra-estrutura no Brasil, para fins dos nossosestudos. Constituem-se políticas sociais o conjunto de atividadesdesenvolvidas pelo poder público visando à promoção social e aocombate às desigualdades e à pobreza, ainda bastante elevadas nointerior da nossa sociedade. Políticas de infra-estrutura consistem na atuação do poderpúblico, por meio de financiamento, execução própria e regulação para apromoção e o desenvolvimento de serviços públicos essenciais àsociedade, à indústria e ao desenvolvimento do País como um todo,sendo os principais: energia, telecomunicações, transportes, águas esaneamento básico. www.pontodosconcursos.com.br 2
  • 3. POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA As obrigações do Estado brasileiro no campo da assistênciasocial foram extremamente dimensionadas a partir da promulgação daConstituição Federal de 88. O legislador constitucional buscouestabelecer no País verdadeiro estado de bem-estar social,estabelecendo diversos direitos de caráter trabalhista, previdenciário,educacional e de saúde a serem regulados, fomentados eimplementados pelo poder público em seu conjunto. Nesse nosso primeiro encontro, discutiremos os primeirosconceitos e informações sobre diversos tópicos do programa em ambosos seguimentos, políticas sociais e de infra-estrutura. Serão noçõesintrodutórias mas extremamente importantes para o estudo dosdiversos temas propostos no edital. As ações do poder público, no campo das políticas sociais,assim entendidas como saúde, educação, trabalho, transferência derenda, previdência e assistência social têm como norte a busca do queos teóricos chamam de estado de bem-estar social. Por meio dessasações, o organismo estatal procura corrigir as disparidades nadistribuição de renda e de oportunidades no interior do sistemacapitalista, visando sempre a eqüidade social. Desenvolver políticas sociais, no Brasil, é obrigação ecompetência de todos os entes da federação: União, Estados, DistritoFederal e Municípios. O planejamento e a execução dessas atividadessão estruturados de forma setorial, ou seja, divide-se a prestação doserviço público por áreas de atuação, tais como: saúde, educação eassistência social. Como já dissemos, as políticas sociais são atribuiçõesreservadas a todos os entes da federação, cabendo a cada umdeterminadas atividades, tais como: aos municípios, a instituição decreches e abrigos para idosos; à União Federal, as ações de previdênciasocial e os programas de erradicação da pobreza e das desigualdades deamplitude nacional.Financiamento de políticas sociais no Brasil O Brasil é uma República Federativa, ou seja, é formado apartir de um pacto indissolúvel entre a União, Estados, Municípios eDistrito Federal sob o governo de uma Carta Política que desenha toda aconfiguração do Estado Federal, seus poderes, instituições e o que vaimais nos interessar no nosso estudo, as competências, que são algumas www.pontodosconcursos.com.br 3
  • 4. POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRAprivativas de cada ente da Federação e outras concorrentes, o quesignifica que se constitui em obrigação/dever para mais de um ente. O financiamento das ações de políticas sociais, caracteriza-se no campo das competências concorrentes, sendo deferidasobrigações a todos os entes da Federação. É executado a partir derecursos dos próprios entes federados e de outros transferidos pelaUnião para estados, municípios e distrito federal, e dos estados para osseus respectivos municípios. As chamadas execuções descentralizadas. Os custos financeiros das políticas sociais são suportadospor meio de transferências constitucionais, legais e voluntárias. Astransferências constitucionais têm caráter compulsório, quase todas elasestão elencadas no capítulo constitucional da ordem tributária (sãorecursos tidos como próprio dos entes que recebem), tais como aobrigação da União repassar aos municípios 22,5% do montantearrecadado do imposto de renda. As transferências voluntárias são aquelas que não sãoobrigatórias para a União, ou seja, constituem-se em ajuda financeirade natureza específica para determinada ação de governo em outrosentes da federação. Operam-se por meio de convênio entre a União e oente da federação destinatário. Trata-se, eminentemente, dedescentralização de política social. Os casos mais típicos têm origem nas chamadas emendasparlamentares, exemplo: o parlamentar propõe a reserva dedeterminada quantia para construir uma escola no município x. Antes daliberação dos recursos, é celebrado um convênio entre determinadoministério que aloca o recurso em seu orçamento e o município objetoda emenda parlamentar. As transferências legais são aquelas que têm origem em leisespecíficas que tratam de programas sociais a serem fomentados pelaUnião e executados de forma descentralizada pelos demais entes dafederação. Entre os exemplos que podemos citar, destacam-se asdescentralizações de recursos para o Sistema Único de Saúde e o Fundode Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e deValorização do Magistério - FUNDEF. É importante anotar que essastransferências não são executadas a partir de convênio, caracterizando-se nas chamadas transferências fundo a fundo, tipo do Fundo Nacional www.pontodosconcursos.com.br 4
  • 5. POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRAde Saúde do Ministério da Saúde para o Fundo Municipal de Saúde emdeterminado município.Noções de focalização de políticas sociais Têm-se discutido muito sobre a forma de atuação do Estadobrasileiro no campo da estruturação das políticas sociais sob os aspectosda focalização e da universalização. A focalização ou seletividade consiste em determinardiversos segmentos da sociedade, estabelecendo suas diferenças,principais problemas e características regionais para atuação doorganismo estatal, é o que nas empresas comerciais chamam desegmentação de mercado. A focalização não significa deixar de atingir todo o territórionacional, consiste, na verdade, na busca de conhecimento maisaprofundado dos diversos problemas e de suas especificidades nasdiferentes localidades existentes no País. Por exemplo, antes de estabelecer o valor de uma bolsaalimentação de amplitude nacional, busca-se analisar os custos dosalimentos por regiões do País, pois o custo de uma cesta básica naBahia é diferente do custo em outros estados da federação, como emSão Paulo, por exemplo. Se o poder público determina um valor fixo de caráternacional, pode estar cometendo erros, dando menos a quem precisa demais e dando mais a quem precisa de menos. A focalização pode levaraquela bolsa de que falamos anteriormente a ter valor de R$ 80,00 noestado Y e R$ 60,00 reais no estado X. Vale a pena anotar que a grande discussão travada hoje équal a melhor forma de prestação de assistência social, seuniversalizada ou focalizada. A discussão ganhou corpo, sobretudo, apartir de relatórios do Ministério da Fazenda, afirmando que o gastopúblico com políticas sociais já é muito alto no País. Entretanto, omesmo relatório questiona a qualidade desse gasto, sua distribuição nasdiversas localidades do território nacional e a ausência de focalização.A formação da infra-estrutura no País – aspectos introdutórios O nosso parque de infra-estrutura, desde o início da suamontagem, esteve sob o comando do Poder Público. Já no governo de www.pontodosconcursos.com.br 5
  • 6. POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRAGetúlio Vargas, a partir dos anos 30, deu-se a construção das chamadasindústrias de base, é desse período a fundação da CompanhiaSiderúrgica Nacional e a criação do Conselho Nacional de Petróleo, quemais tarde, em 1953, daria origem àquela que é, ainda hoje, a maiorempresa do País, o Petróleo Brasileiro SA – PETROBRÁS. Podemos afirmar que foi na era Vargas que se formaram asprimeiras matrizes de industrialização do País, a chamada indústria debase ou indústria pesada, aquela produção, necessária para osurgimento e estruturação das chamadas indústrias de bens de consumoduráveis, que mais tarde seria capitaniada pelo Governo JK, nos anos50. Vale notar que enquanto a indústria de base foi montada naforma de empresas estatais, a indústria de bens de consumo duráveisfoi desenvolvida a partir de capitais privados, notadamente, empresasmultinacionais que aqui se instalaram. No segmento de prestação de serviços públicos na área deinfra-estrutura, tais como energia elétrica e telecomunicações, noprimeiro momento, a sociedade brasileira, por meio de seusgovernantes, optou por empreendimentos instalados pela iniciativaprivada. Nesses segmentos, destaca-se, notadamente, a presença decapitais internacionais nas constituições das empresas concessionárias.É desse período a Light e a Companhia Telefônica Brasileira. Nos anos 70, em plena era dos generais (Ditadura Militar), oEstado brasileiro voltou-se para prestação direta dos serviços de energiaelétrica nas suas três modalidades: geração, transmissão e distribuição,e dos serviços de telecomunicações. Constituíram-se grandes empresasestatais a partir da estatização dos investimentos privados já existentes.Data desse momento a constituição das holdings estatais: TELEBRÁS eELETROBRÁS. Nos nossos próximos encontros, discutiremos a políticabrasileira nos campos de energia, transportes e comunicações,analisando a forma de financiamento, a participação do poder público eda iniciativa privada, a falência do modelo estatal e as peculiaridades eformas do processo de privatização. Faremos, ainda, um breve históricodo surgimento desses serviços de infra-estrutura em nosso País.Agências Reguladoras – noções geraisOrigens www.pontodosconcursos.com.br 6
  • 7. POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA Historicamente, a atividade de regulação pelo Estado teveorigem no Direito Norte-Americano. As primeiras agências reguladorassurgiram em meados do século XIX, inicialmente, sem estadenominação, por meio da designação pelo governo de fiscais para osnavios a vapor. Tal iniciativa visava coibir os acidentes com caldeiras,então muito freqüentes. A instituição formal da primeira agencie deu-se em 1887,com a criação da Interstate Commerce Comission, sendo que aproliferação das mesmas deu-se, de fato, no século seguinte, a partir dadécada de 30, incentivada pela política do New Deal do PresidenteFranklin D. Roosevelt. As agencies foram concebidas como organismosindependentes e autônomos em relação à estrutura tripartite dospoderes estatais. Cada uma delas, no âmbito que lhes é determinado,desempenha três tipos de atividade: “quase-legislativa”, “executiva” e“quase-judicial”. Em linhas gerais, o Congresso limita-se geralmente afixar os princípios gerais, deixando a elas próprias ampla autonomia. No Brasil, as agências reguladoras são consideradas uminstituto novo, surgido apenas a partir da década de 90. Entretanto,antes das agências reguladoras independentes que começaram a sercriadas no bojo do Programa Nacional de Desestatização (PND), outrasentidades já existiam e já exerciam a função reguladora, embora nãodetivessem o perfil de independência frente ao Poder Executivo afirmadopelas recentes leis criadoras das agências reguladoras. São exemplosdessas entidades: o Conselho Monetário Nacional, o Banco Central doBrasil, o Instituto do Álcool e do Açúcar, o Instituto Brasileiro do Café ea Comissão de Valores Mobiliários.Posição das Agências Reguladoras na organização administrativabrasileira Na atual organização do Poder Executivo Federal,identificam-se três tipos de entidades e órgãos responsáveis pelaadministração e formulação das políticas públicas: (i) as secretariasformuladoras de políticas públicas, em conjunto com os ministros e ochefe do governo, participam das decisões estratégicas e acompanhamsua implementação; (ii) as autarquias, que executam as políticasdefinidas pelo governo; (iii) as autarquias especiais, denominadasagências reguladoras, mais autônomas que buscam sanar falhas demercado na presença de monopólio natural ou quase natural. www.pontodosconcursos.com.br 7
  • 8. POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRA As agências reguladoras devem ser mais autônomas do queas demais autarquias, porque não existem para realizar políticas dogoverno, mas para executar uma função mais permanente que é a desubstituir-se aos mercados competitivos, por meio da regulação. É importante observarmos que foram criados, no Brasil, doistipos de agências. As agências reguladoras no setor de infra-estrutura,como a ANEEL, ANATEL, ANA, ANP, ANTAQ e ANTT, que são organismosde Estado que atuam na regulação de serviços públicos concedidos emsetores onde ocorrem imperfeições de mercado e com a exigência degrandes investimentos irreversíveis. Por outro lado, as agências sob asupervisão do Ministério da Saúde, a ANVISA e ANS estão bem maispróximas do conceito de agência de governo (autarquia em sentidoestrito). Cada agência reguladora é vinculada a determinadoMinistério, vejamos: ao Ministério de Minas e Energia, vinculam-se aANEEL e a ANP; ao Ministério das Comunicações, vincula-se a ANATEL;ao Ministério do Meio Ambiente, vincula-se a ANA e ao Ministério dosTransportes, estão vinculadas a ANTAQ e a ANTT. A vinculação ao Ministério, em momento algum, implicasubordinação hierárquica do órgão regulador e seu corpo dirigenteàquele. Deve ser entendida como a supervisão a que alude o artigo 87da Constituição Federal. As atribuições das agências reguladoras são traçadas pelasleis que as instituíram. Merece destaque a ANATEL e ANP, que sãoórgãos com assento constitucional (artigo 177, parágrafo 2º, inciso III,da Constituição Federal – ANP e artigo 21, inciso XI - ANATEL), o quesignifica dizer que há previsão, na própria Constituição Federal, para ainstituição das mesmas, embora o legislador constitucional fale emórgão regulador, não fazendo menção ao termo agência, que, como jádissemos, o direito brasileiro emprestou do ordenamento jurídico norte-americano. As demais agências têm a sua existência fundada,exclusivamente, nas suas leis instituidoras, cabendo àquelas definir onúmero de dirigentes, a estruturação administrativa, as suascompetências e finalidades. No caso das agências ANATEL e ANP, há tambémnecessidade de lei específica criando as respectivas autarquias, ou seja,adotando a vontade do texto constitucional. Essas leis também definem www.pontodosconcursos.com.br 8
  • 9. POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRAtodo o raio de competências e estruturação administrativa do órgãoregulador e sua forma de atuação. Os dirigentes das agências reguladoras são nomeados peloPresidente da República para mandatos fixos, definidos nas leis decriação de cada agência. As nomeações dos dirigentes não podem sercoincidentes. A investidura em cargo de direção nas agências reguladorasse dá através de ato administrativo complexo, ou seja, o Presidente daRepública submete o nome do indicado à apreciação do Senado Federalque pode recusar ou aceitar o indicado. Em caso de aceitação, oPresidente da República, por meio de Decreto, promove a nomeação dodirigente. A legislação exige, como requisito para investidura em cargode direção em agência reguladora, reputação ilibada e amploconhecimento e respeitabilidade do candidato na área de atuação, sendoeste fator de exclusivo juízo do Chefe do Poder Executivo Federal, tendoexigência formal apenas de formação universitária por parte donomeado. As agências reguladoras atuam na forma de colegiado,sendo que um dos indicados pelo Presidente da República, no ato da suanomeação, já é designado Presidente, nomenclatura que varia entre asdiferentes agências. Em algumas, são usados o termo presidente, emoutras, diretor-presidente e ainda diretor-geral. Cabe ao colegiado decidir sobre todos os assuntos dacompetência da respectiva agência nos termos e limites traçados na leiinstituidora. Não há o que se falar em recurso hierárquico para oMinistério supervisor e nem mesmo ao Presidente da República, comrelação às decisões das agências reguladoras. O questionamentodaquelas orientações e determinações só pode ser endereçado ao PoderJudiciário. É importante observar que as agências reguladoras nãoescapam ao controle a que alude os artigos 70 e seguintes daConstituição Federal, ou seja, são fiscalizadas e acompanhadas pelosórgãos de controle interno do Poder Executivo Federal (CGU) pelo órgãode controle externo da República (Tribunal de Contas da União). A relação com o órgão supervisor, que no caso das agênciasreguladoras, é sempre o Ministério a que estão vinculadas, dá-se da www.pontodosconcursos.com.br 9
  • 10. POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRAseguinte forma: o Ministério define o conjunto de políticas e ações degoverno para o setor, enquanto a agência é responsável por zelar pelasua implantação, execução, continuidade e fiscalização da prestação doserviço público, devendo, sempre que necessário promover adequações,corrigir falhas e impor, inclusive, multas e restrições aosconcessionários. O órgão regulador presta contas ainda ao Ministériosupervisor, por meio de relatórios, e se assim definido em legislaçãoprópria, também por meio de contrato de gestão, celebrado entre aagência e o Ministério supervisor. Em termos de pessoal de apoio, embora as agênciaspossuam quadro próprio de pessoal para execução de sua missãoinstitucional, essas não possuem autonomia direta, pois dependem,como qualquer outro órgão público, de autorização do Ministério doPlanejamento, Orçamento e Gestão para contratação de novosservidores, cabendo observar que os servidores efetivos das agênciassão regidos pela Lei nº 8.112/90 (Estatuto do Servidor Público Federal). Com referência à administração financeira e orçamentária,as agências reguladoras são detentoras apenas da primeira, pois a suaproposta orçamentária é enviada conjuntamente com a do Ministériosupervisor, podendo este, e posteriormente, o órgão central deorçamento da União, promover mudanças, inclusive eventuaiscontingenciamentos ao longo do exercício financeiro. Até agora, todas as agências reguladoras criadas no Brasiladotaram a forma de autarquia especial, diferenciando-se das demaisautarquias, sobretudo, na definição clara e precisa das suas áreas deatuação e na forma de constituição e estabilidade do seu corpodirigente, o que entendemos que são os fatores que justificam o nomede autarquias especiais. Ao longo do curso, serão detalhados os principais aspectosem termos de competência de cada agência reguladora, nos termos dalegislação instituidora. Faremos um cotejamento entre as atribuições narespectiva área reservadas ao órgão regulador e ao Ministériosupervisor, procurando deixar claras as atividades privativas de cadaum. www.pontodosconcursos.com.br 10 1
  • 11. POLÍTICAS SOCIAIS E DE INFRA-ESTRUTURA NO BRASIL PROFESSOR PAULO VIEIRARecomendações de leitura Para as nossas próximas aulas, a fim de obtermos bomaproveitamento do nosso curso, recomendo a leitura da Lei que instituiuo Programa Nacional de Desestatização (Lei n.º 9.491/1997) e a Lei deconcessões de serviços públicos (Lei nº 8.987/1995), ambas da UniãoFederal. Vale também notar que é importante para a compreensãoda matéria a leitura do capítulo constitucional dos direitos sociais (artigo6º e seguintes), da saúde (artigo 196 e seguintes), da assistência social(artigos 203 e 204) e da educação (artigo 205 e posteriores). Fico por aqui, até breve e bons estudos. Paulo www.pontodosconcursos.com.br 11 1

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