미 해군 대학원
몬트레이, 캘리포니아
논문
북한 난민의 정치학 및
지역 안보에 미치는 영향
재클린 다니엘 장
2009 년 6 월
지도교수: 크리스토퍼 트워메이
논문공개 승인완료; 배포 무제한
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논문공개 승인완료; 배포 무제한
북한 난민의 정치학 및
지역 안보에 미치는 영향
재클린 다니엘 장
미 공군 소령
학사학위: UC 산타바바라, 1988
본 논문을 안보학 석사
학위논문으로 제출함
안보학 석사
(극동...
iv
부 지도교수
헤롤드 A. 트린쿠나스 박사
국가안보부 학과장
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v
요 약
북한 난민문제는 지역안정에 도전이 된다. 난민의 대량 이동은 인도주의적
우려와 더불어 한국군 및 한국과 일본에 주둔중인 미군의 작전수행에 방대한
영향을 끼칠 수 있다. 지역 주체들은 지역 안보에 기여해야 하는...
vi
목차
I. 북한 난민 상황............................................................................................................
vii
3. 난민 문제 해결에 있어서 러시아의 걸림돌...........................................59
E. 북한 난민과 미국......................................
viii
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도해목록
Figure 1. 북-중 접경지역 지도 ......................................................................................12
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도표목록
Table 1. 연도별 탈북자 수 .............................................................................................9
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감사의 글
먼저 필자에게 논문을 완성할 수 있도록 인내심을 부여해주신 하나님께
감사드린다. 이 난해한 연구의 여정이 가능하도록 남다른 기여를 해 주신 미 공군
사관학교 국가안보 연구소의 제프 김, 버니 머피, ...
xiv
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1
I. 북한 난민 상황
[한]국인들에게 북한의 미사일보다 더 무서운 것은 바로 북한 난민이
남쪽으로 밀려 내려오는 것이다. 중국에게도 북한 난민 수 백만 명이
압록강을 건너 만주로 향하는 것은 악몽에 가까운 일이다.1...
2
강조한다. 북한 난민 문제에 대해 적극적인 입장을 취하는 국가는 장기적으로
동북아 지역에서 영향력을 행사할 수 있게 될 것이다.
B. 논문의 계획
본 논문에서는 난민 문제에 대한 각 6 자 회담 참가국의 이해관계, ...
3
제 2 장에서는 북한 난민 문제가 안보 측면에서 동북아 지역과 미국의
국익에 어떠한 영향을 미치는지 살펴본다. 한국을 북한의 침략으로부터 방어하기
위해 현재 미군이 한국과 일본에 대규모로 주둔하고 있다. 김정일 정권...
4
다른 국가의 한인사회의 역사는 각 국이 북한 난민을 흡수하는데 필요한
인프라를 제공할 수 있는 능력과 의지를 평가하는 기반이 된다. 북한 주민이 다른
나라에서 성공적으로 적응한다면 이는 다시 북한의 발전에 긍정적인 ...
5
여러 차례에 걸친 자연재해와 1990 년 이후 경제 붕괴로 기아가
심각해지면서 북한의 사망률이 크게 증가하였다. 1996 년과 1997 년 기아가 최악의
상황에 치달으면서 북한 주민 천 명당 50 명이 목숨을 잃게 ...
6
단체에서는 이들을 경제적 이주자가 아닌 난민이라고 칭하고 있다. 이 두 분류
사이의 차이점은 무엇일까?
그 답은 1951 년 체결된 난민협정(1951 Refugee Convention)에서 찾을 수
있다. 난민협정은...
7
국적국의 보호를 받을 수 없거나 또는 위와 같은 두려움으로 인해 국적국의
보호를 받지 않으려는 경우, 또는 무국적자로서 그러한 사건으로 인해
상주국 밖에 있는 경우, 그리고 이전의 상주국으로 돌아갈 수 없거나 또는
...
할 수 없다. 더욱이, 처음에는 경제적 이주자였던 사람이 나중에 난민이 되지 말란
법도 없다.13 난민의 지위를 인정하지 않겠다는 중국의 결정이 내포하는 정치적
의미는 중국이 1951 년 협정에 따른 의무를 회피하는 것...
9
Table 1. 연도별 탈북자 수16
지난 십 년 간, 북-중 국경을 넘어 한국으로 들어오는 북한 주민의 수는 매년
꾸준히 증가했다(표 1 참조). 이러한 인구이동은 북한과 다른 나라의 상황이 매우
다르다는 점을 북...
10
난민의 수에 대해서는 현재 신뢰할 만한 추적시스템이 없기 때문에, 수 만
명에서 최고 30 만 명 사이로 추정되고 있을 뿐이다. 18
불법으로 국경을 넘는
사람들은 계속 은신해 있는 경우도 있어 통계수집이 더욱 어...
11
안으로 들어와 음식과 피난처와 돈을 제공 받는다.20 일부는 중국 공안에 체포될
수도 있다는 공포 때문에 건물을 떠나지 않고 몇 개월씩 숨어 지내기도 한다.
정치적 이유가 아닌 경제적 이유로 국경을 넘는 이주민의 ...
Figure 1. 북-중 접경지역 지도22
12
22 United Nations, http://www.un.org/Depts/Cartographic/map/profile/korean.pdf, 검색일: 30
Septemb...
13
강제송환을 피해 연변에 살고 있는 북한 주민의 삶의 수준은 매우 비참하다.
중국 내에서 법적인 신분이 없기 때문에 자녀를 학교에 보낼 수 없고 제대로 보살펴
줄 수도 없다. 23 탈북자들의 비참한 고통을 보여주는 ...
14
넘어뜨렸고, 그 과정에서 아이가 바닥으로 떨어졌다. 공안이 발버둥치며
소리지르는 엄마를 문 밖으로 끌고 나가는 동안 아이는 울면서 옆에 서 있었다.26
이 사건은 중국과 일본의 인권 문제 처리방식에 대해 관심을 불...
15
미국으로 이주할 수 있도록 하는 조항도 두고 있다.29 북한인권법에 대해 북한이
예상대로 부정적인 반응을 보였지만 한국 역시 같은 반응을 보였다. 한국은 이
문제를 자국 내에서 해결하고자 하기 때문이다. 30 그러...
16
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II. 북한 난민 문제가 안보에 미치는 영향
북한 공산체제의 붕괴에 뒤따르는 조기 안정화 임무는 미
태평양사령부(PACOM)와 유엔 평화유지 임무를 겸직하는
주한미군(태평양사령부 예하 반자치적 사령부)이 비공식적으...
18
수행하는 행위자이다. 본 장에서 군의 지휘관계가 난민 사태 시나리오에 대응하는
군의 능력에 어떻게 영향을 주는지 살펴보고, 연습 및 기획을 개선할 수 있는
방안에 대해 고찰한다. 군이 성공적으로 작전을 수행하는데 ...
19
북한 관련 비분쟁 시나리오는 체제 붕괴에 초점을 맞추고 대규모 난민
탈출을 그 부수적인 문제로 다루고 있다. 하지만 난민의 집단 이동은 인도주의적
우려뿐만 아니라 심각한 안보 문제를 제기할 수 있다. 데이비드 맥스...
20
나치오스(Andrew S. Natsios)는 군을 포함하여 다수의 행위자들이 통합적으로
대응해야 하는 복합적 인도주의 위기상황에 대해 설명한 바가 있는데, 상기
시나리오들이 바로 이러한 상황에 속하게 될 것이다.3...
21
한미동맹은 한반도 이남 지역에서 군사 억지력의 핵심을 이룬다. 한국전
당시에 결성된 한미동맹은 정전협정 체결 이후 박정희 대통령의 암살과 그로 인한
내부 혼란, 연이은 군사 쿠데타 및 광주 민주화 운동을 거쳐 오늘...
22
한반도 주요 위기사태에 대한 지원은 전구 내 군수 요충지인 유엔군사령부
후방기지가 없다면 대단히 어려워 질 것이다. 일본에는 유엔사 후방기지의 정식
회원국이 유엔사 깃발 하에 자국 선박 및 항공기를 파견할 수 있는...
23
한국군에 대한 전시작전통제권은 여전히 미 육군 4 성 장군인 유엔군사령관이 갖고
있지만 2012 년 4 월 17 일 이후에는 한국군이 전시작전통제권을 보유하게 된다.
주한미군의 고위 군 인사 다수는 연합사와 유엔사...
24
활용하게 된다. 그렇게 되면 군사 활동을 지배하는 법칙은 더욱 자국
중심적이 되어 최측근 동맹을 제외한 어떠한 국가와도 공조를
배제하려 할 것이다. ‘최측근’ 동맹이라 하더라도 고위당국의 명백한
동의가 있을 경우에...
25
2002 년부터 유엔사/연합사/주한미군은 연례 지휘소 연습 간 유엔사 통합을
우선순위로 하고 있다. 어떤 결정을 실행하기 전에 한미동맹은 한국군과 미군
지도부 간의 상호 합의를 구하도록 되어 있다. 그러나 현재 유...
26
각 회원국의 병력 및 장비 지원에 대한 우선순위 역시 명확하지 않다. 유엔사
회원국이 제공할 수 있는 자원의 규모는 각 국의 경제력에 따라 다양할 것이다.
회원국이 지역 주체와 맺은 정치적 관계 또한 분쟁 또는 인...
27
회원국의 자발적인 제의를 수용하는 절차를 포함한다. 위기사태가 발생하면
회원국은 가용한 자산과 국제적 공약에 의거하여 지원을 제의한다. 이 제의에 대해
한측 및 미측 고위관리는 회원국 국가통수기구와 협의하여 제의의...
28
않을 것”이라고 말했다.53 급변사태와 그에 따르는 인도주의적 위기 시나리오는
미증유의 군수적 도전을 제기한다. 로버트 카플란이 고찰한 바와 같이 그런
상황에서 미군은 “북한의 안정화와 인도주의적 지원 제공을 위해...
29
난민의 숫자는 NEO 작전상의 비전투원 숫자와 비슷하지만 훨씬 더 복잡한 양상을
띠게 될 것이다. 앞서 기술한 바와 같이 한반도 대량 난민 이동은 엄청난 장·단기적
도전을 제기할 것이며 특히 난민 이동이 전쟁과 겹...
30
대한 제약도 증가한다. 유엔사 회원국에게 있어서 필요한 정보에 대한 접근이
거부된 상태에서 유엔사/연합사/주한미군의 연습에 참여하고자 시간과 자원을
소모하는 것은 의미가 없을 것이다. 그러나 정보 공유에 대한 제약...
31
범위가 다양하다. 이러한 합의내역이 충분한지, 수정 및 보완이 필요한지를
점검하기 위해 연습하는 것은 미국의 기획력 향상과 성공적 임무 보장에 있어 매우
중요하다.
이러한 목표를 달성하기 위해 유엔사/연합사/주한미...
32
성공적 해결에 핵심이 될 수 있다. 유관기관 간의 관계에 대해 연습을 함으로써
위기상황에서 그 효율성을 극대화 할 수 있다. 예를 들어 미 국무부,
정부간국제기구, 비정부기구, 대한민국 외교통상부 및 통일부가 인도...
33
플레이크와 스나이더는 비정부기구가 인도주의적 지원을 위해 북한 정권을
상대하는데 있어서 다른 국가에서 얻은 경험은 그다지 도움이 되지 않았음을
발견했다. 61 재난 대응시 비정부기구 요원들은 통상 정부구조의 단편적...
34
인도주의적 지원제공과 더불어 비정부기구의 북한 내 개입은 그들을 안내한
북한 관료들의 인식에도 영향을 주었다. 안내원들이 비정부기구 요원들과 시간을
함께 보내면서 자국의 본성이 어떠한지 그 상황이 얼마나 심각한지를...
35
상황에서 사태를 반전시킬 수 있는 중요한 능력이 될 수 있다. 비록 정보 공유가
제한적인 환경이지만 회원국의 통합 증대를 고무하면 이들의 병력 활용을 극대화
하는데 있어서 유용한 여러 가지 군수적 문제에 해답을 제...
36
민군작전처가 정부간기구와 비정부기구 간 협조 부처이지만 평시 일상적으로
협조할 업무는 거의 없다. 따라서 유엔군 대부분이 4 단계에서 참가하고,
정부간기구나 비정부기구 역시 4 단계에서 활발히 활동한다는 합리적인 ...
37
작전계획에 통합할 수 있을 것이다. 관계가 발전하고 신뢰가 쌓이면 연습으로의
전면 통합이 더욱 가능해질 것이다.
이 목적을 달성하기 위해 MPAT 을 활용하는 방안에 대해서는 앞서
언급했다. 한국이 주도하는 민군작...
38
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40
Ⅲ. 북한 난민 문제와 6 자회담 참가국
북한 난민 문제는 6 자회담 참가국에게 있어 최대 관심사는 아니다. 그러나
이 문제를 방치한다면 안정을 뒤흔드는 인도주의적 차원의 재앙이 일어날
가능성이 있다. 이 문제로 ...
41
특성에 따라 북한 난민들의 동화 과정이 수월해질 수도 어려움을 겪을 수도 있다.
한국과의 관계 편에서는 이미 한국으로 이주한 북한 이주자들과 그들이 한국
사회에 적응해 나가는 데 직면하는 문제점들에 초점을 맞추었다...
42
상황을 호전시키기 위한 정책과 프로그램을 마련하는데 있어서 결정적인 요소이다.
이 과정에서 어려운 점은 6 자 회담국 모두가 받아들일 수 있는 정책을 마련하는
것이다.
A. 6 자회담 참가국의 국가적 의제
6 자회...
43
지역으로 탈출하여 숨어 지내고 있다.70 중국 당국은 망명 인정을 꺼리고 있고,
국제 사회로부터 인권 침해라는 비난을 받으면서도 난민들을 끔찍한 결말이
기다리는 북한으로 송환하고 있다. 중국에 있어서는 북한 난민의...
44
것이다. 중국은 북한이 완충 지대 역할을 유지하길 바라며, 북한 또는 북한 정권이
붕괴될 경우 대량으로 유입될 난민을 수용할 준비가 되어있지 않기 때문에 북한과
북한 정권이 계속 안정적으로 유지되기를 원한다.
2....
45
여행을 오기 시작했다. 한국인 사업이 확대되면서 중국 내 네트워크와 언어에 대한
수요가 증가하였고 이로 인해 한국계 중국인들이 이 지역으로 유입되었다.75
지역적 접근성 때문에 북한 난민은 탈북 시 중국의 한인들에...
46
통일에 도움이 될 지도 모르는 난민 문제 해결에 별로 흥미가 없을 것이다. 반면
통일 한국이 중국과 더욱 밀접한 외교적 관계를 맺는다면 중국은 적극적으로 난민
문제 해결에 나설 것이다.
주목할 점은 중국이 다수의 ...
47
돌아가고 싶어한다. 한국에 정착한 난민들조차 김정일이 사라지고
북한에서 개혁이 시작되면 다시 북한으로 돌아가고 싶어한다. 난민
탈출로 인해 정권의 붕괴가 야기된다면 지금쯤 북한 정권은 벌써
붕괴되었어야 할 것이다....
48
북한 난민의 수가 아주 적기 때문일 것이다. 대량 탈북을 동반한 급변 사태가
발생한다면 북한 난민은 보트 난민의 형태로 일본을 압박하게 될 것이다.79
북한 난민과 일본 편에서는 일본과 남·북한과의 역사적 관계의 ...
49
문제에 있어서 양국 정부가 견해를 좁히지 못하는 데서 비롯되었으며 교과서 왜곡
논쟁까지 불러 오게 되었다.
이러한 차이에도 불구하고 일본과 남한의 관계는 식민통치 이후로 꾸준히
개선되어 왔으며 특히 박정희 대통령 ...
Politics of North Korean Refugees and Regional Security Implications - Hangul - Maj Jacqueline D Chang
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Politics of North Korean Refugees and Regional Security Implications - Hangul - Maj Jacqueline D Chang

Published on: Mar 4, 2016
Source: www.slideshare.net


Transcripts - Politics of North Korean Refugees and Regional Security Implications - Hangul - Maj Jacqueline D Chang

  • 1. 미 해군 대학원 몬트레이, 캘리포니아 논문 북한 난민의 정치학 및 지역 안보에 미치는 영향 재클린 다니엘 장 2009 년 6 월 지도교수: 크리스토퍼 트워메이 논문공개 승인완료; 배포 무제한
  • 2. 이 페이지는 의도적으로 만든 공란입니다.
  • 3. i REPORT DOCUMENTATION PAGE Form Approved OMB No. 0704-0188 Public reporting burden for this collection of information is estimated to average 1 hour per response, including the time for reviewing instruction, searching existing data sources, gathering and maintaining the data needed, and completing and reviewing the collection of information. Send comments regarding this burden estimate or any other aspect of this collection of information, including suggestions for reducing this burden, to Washington headquarters Services, Directorate for Information Operations and Reports, 1215 Jefferson Davis Highway, Suite 1204, Arlington, VA 22202–4302, and to the Office of Management and Budget, Paperwork Reduction Project (0704–0188) Washington DC 20503. 1. AGENCY USE ONLY (Leave blank) 2. REPORT DATE June 2009 3. REPORT TYPE AND DATES COVERED Master’s Thesis 4. TITLE AND SUBTITLE: Politics of North Korean Refugees and Regional Security Implications 6. AUTHOR(S) Jacqueline Danielle Chang 5. FUNDING NUMBERS 7. PERFORMING ORGANIZATION NAME(S) AND ADDRESS(ES) Naval Postgraduate School Monterey, CA 93943–5000 8. PERFORMING ORGANIZATION REPORT NUMBER 9. SPONSORING / MONITORING AGENCY NAME(S) AND ADDRESS(ES) N/A 10. SPONSORING / MONITORING AGENCY REPORT NUMBER 11. SUPPLEMENTARY NOTES The views expressed in this thesis are those of the author and do not reflect the official policy or position of the Department of Defense or the U.S. Government. 12a. DISTRIBUTION / AVAILABILITY STATEMENT Approved for public release; distribution is unlimited 12b. DISTRIBUTION CODE 13. ABSTRACT (maximum 200 words) The North Korean refugee issue is a challenge to regional stability. In addition to humanitarian concerns, a mass flow of refugees would have enormous impact on operations of the Republic of Korea's military and the U.S. forces stationed in Korea and Japan. Regional players have an obligation to contribute to regional security. Proactive and cooperative policy making by China, Russia, Japan, South Korea and the United States to protect North Korean workers and help North Korean immigrants assimilate could diminish the destabilizing triggers of the refugee issue and offer multiple benefits, including increased regional stability. 15. NUMBER OF PAGES 87 14. SUBJECT TERMS North Korean refugees, Six Party, Republic of Korea, ROK, South Korea, Democratic People’s Republic of Korea, DPRK, North Korea, China, Japan, Russia, Northeast Asia regional stability, UNC, CFC, USFK, UNC Rear, UNC Sending States, Korean diaspora, assimilation, immigration, human rights, humanitarian assistance, stability and reconstruction operations 16. PRICE CODE 17. SECURITY CLASSIFICATION OF REPORT Unclassified 18. SECURITY CLASSIFICATION OF THIS PAGE Unclassified 19. SECURITY CLASSIFICATION OF ABSTRACT Unclassified 20. LIMITATION OF ABSTRACT UU NSN 7540-01-280-5500 Standard Form 298 (Rev. 2-89) Prescribed by ANSI Std. 239-18-298-102
  • 4. ii 이 페이지는 의도적으로 만든 공란입니다.
  • 5. iii 논문공개 승인완료; 배포 무제한 북한 난민의 정치학 및 지역 안보에 미치는 영향 재클린 다니엘 장 미 공군 소령 학사학위: UC 산타바바라, 1988 본 논문을 안보학 석사 학위논문으로 제출함 안보학 석사 (극동아시아, 동남아시아, 태평양) 미 해군 대학원 2009 년 6 월 저자: 재클린 다니엘 장 심사위원: 크리스토퍼 트워메이 지도교수 에드워드 올슨
  • 6. iv 부 지도교수 헤롤드 A. 트린쿠나스 박사 국가안보부 학과장 이 페이지는 의도적으로 만든 공란입니다.
  • 7. v 요 약 북한 난민문제는 지역안정에 도전이 된다. 난민의 대량 이동은 인도주의적 우려와 더불어 한국군 및 한국과 일본에 주둔중인 미군의 작전수행에 방대한 영향을 끼칠 수 있다. 지역 주체들은 지역 안보에 기여해야 하는 의무를 지닌다. 중국, 러시아, 일본, 한국, 및 미국의 북한 노동자 보호 및 이주민 동화를 위한 적극적이고 협력적인 정책 수립은 난민문제로 야기되는 불안정한 요소를 줄이고 지역 안정 증대를 포함한 복수의 혜택을 가져올 것이다.
  • 8. vi 목차 I. 북한 난민 상황..............................................................................................................1 A. 도입....................................................................................................................1 B. 논문의 계획.......................................................................................................2 C. 북한 난민 문제의 배경 ....................................................................................4 II. 북한 난민 문제가 안보에 미치는 영향 ....................................................................17 A. 한반도 군사에 도전이 되는 난민 문제 ........................................................18 B. 문제해결의 담당자: 유엔군사령부, 유엔사 후방기지, 연합군 사령부 및 주한미군.....................................................................................................20 1. 지휘 체계..............................................................................................22 2. 군사 지원 및 협조의 어려움: 정보 공유와 군수 기획............................23 3. 정보 제한: 중대차한 문제.....................................................................24 4. 공약없는 기획: 정보 및 공조 부족으로 인한 군수기획의 도전.............25 C. 도전 극복: 정보 및 군수 기획의 문제 해결 방안으로서의 인도주의적 지원 연습.........................................................................................................27 D. 연합군의 발전.................................................................................................34 III. 북한 난민 문제와 6 자회담 참가국...........................................................................32 A. 6 자회담 참가국의 국가적 의제....................................................................42 B. 북한 난민과 중국............................................................................................42 1. 북-중 관계의 역사.................................................................................43 2. 중국 재외 동포......................................................................................44 3. 난민 문제 해결에 있어서 중국의 걸림돌 ..............................................45 C. 북한 난민과 일본............................................................................................47 1. 북-일 관계의 역사 ................................................................................48 2. 일본 재외 동포......................................................................................49 3. 난민 문제 해결에 있어서 일본의 걸림돌 ..............................................52 D. 북한 난민과 러시아........................................................................................55 1. 북-러 관계의 역사.................................................................................56 2. 러시아 재외 동포..................................................................................58
  • 9. vii 3. 난민 문제 해결에 있어서 러시아의 걸림돌...........................................59 E. 북한 난민과 미국............................................................................................60 1. 북-미 관계의 역사.................................................................................61 2. 미국 재외 동포......................................................................................61 3. 난민 문제 해결에 있어서 미국의 걸림돌 ..............................................62 F. 북한 난민과 한국............................................................................................64 1. 변화하는 탈북자의 인구학적 특성 .......................................................64 2. 모국의 이방인: 남한에 정착한 북한 난민들의 사회적 문제점..............66 G. 결론..................................................................................................................68 IV. 정책 영향, 정책 권고 및 포용 전략...........................................................................70 A. 북한 난민의 적응을 위한 공통 모델.............................................................70 B. 적응 모델의 기본 요소...................................................................................73 C. 6 자회담 참가국에 대한 정책권고................................................................74 1. 중국에 대한 정책 제안..........................................................................74 2. 일본에 대한 정책 제안..........................................................................75 3. 러시아에 대한 정책 제안 ......................................................................77 4. 미국에 대한 정책 제안..........................................................................80 5. 한국에 대한 정책 제안..........................................................................81 D. 결론..................................................................................................................82 참고문헌..................................................................................................................................84 배포 목록.................................................................................................................................90
  • 10. viii 이 페이지는 의도적으로 만든 공란입니다.
  • 11. ix 도해목록 Figure 1. 북-중 접경지역 지도 ......................................................................................12
  • 12. x 이 페이지는 의도적으로 만든 공란입니다.
  • 13. xi 도표목록 Table 1. 연도별 탈북자 수 .............................................................................................9
  • 14. xii 이 페이지는 의도적으로 만든 공란입니다.
  • 15. xiii 감사의 글 먼저 필자에게 논문을 완성할 수 있도록 인내심을 부여해주신 하나님께 감사드린다. 이 난해한 연구의 여정이 가능하도록 남다른 기여를 해 주신 미 공군 사관학교 국가안보 연구소의 제프 김, 버니 머피, 캐롤 장에게 감사드린다. 필자의 눈으로 직접 확인함으로써 전반적인 연구에 있어서 매우 귀중한 시각을 보탤 수 있었다. 인내로 필자를 이끌어 주신 올슨 교수님, 트워메이 교수님, 라보이 교수님께 감사드린다. 이 분들의 은혜는 평생 잊지 않을 것이다. “두들리 녹스 사교생활”의 소중한 일부인 미 해군 대학원의 “논문그룹” 동료들 및 두들리 녹스 도서관 직원 여러분께 감사드린다. 필자의 동료들은 자신의 배우자를 “논문 홀아비/과부”로 만들었지만 필자에게는 “논문 고아”가 되어버린 아들이 있다. 피자와 냉동식품으로 끼니를 떼우면서도 필자를 잘 이해해 준 아들에게 감사한다. 논문 교정의 어려움에서 구조해 준 데브라, 호제, 팸에게 감사드린다. 그리고 마지막으로 어머니께 감사드린다. 필자는 어머니의 생애로부터 영감을 받아 본 주제를 선정하게 되었고, 수많은 어려움을 견디어 내시면서도 강인함과 기품, 그리고 삶에 대한 긍정적인 시각을 잃지 않으신 어머니는 필자가 포기하고 싶을때마다 노력을 계속하도록 동기를 부여해 주셨다.
  • 16. xiv 이 페이지는 의도적으로 만든 공란입니다.
  • 17. 1 I. 북한 난민 상황 [한]국인들에게 북한의 미사일보다 더 무서운 것은 바로 북한 난민이 남쪽으로 밀려 내려오는 것이다. 중국에게도 북한 난민 수 백만 명이 압록강을 건너 만주로 향하는 것은 악몽에 가까운 일이다.1 A. 도입 국제사회 전문가들은 북한을 생각할 때 대부분 김정일과 김정일의 핵 벼랑 끝 전술을 떠올린다. 국제사회, 특히 6 자 회담 참가국(미국, 한국, 북한, 중국, 일본, 러시아)은 북한의 핵 확산이 동북아시아에 미치는 즉각적인 여파와 장기적인 영향에 대해 우려하고 있다. 그러나, 북한의 핵 프로그램이 동북아시아의 유일한 논란거리는 아니다. 자원과 관심을 쏟아야 할 정책이 많은 상황에서, 인도주의 관련 사안은 안보 문제의 뒷전으로 밀리는 경우가 많다. 그러나, 인도주의 측면에서 북한 난민들이 처한 곤경으로 인해 동북아 지역이 순식간에 불안정해지고 결국 안보를 위협할 소지가 매우 높다. 북한 난민 상황은 6 자 회담 참가국 간의 미묘한 정치적 균형에 직접적으로 영향을 미칠 수 있다. 각 국이 이 사안에 어떻게 대처하느냐에 따라 향후 이들 국가가 동북아시아에서 행사하는 영향력이 달라질 수 있다. 이 사안을 무시하면 대규모의 난민이 쏟아져 나오는 급변사태가 발생할 수 있다. 본 논문은 대규모 난민이 발생할 수 있는 원인요소를 제거하기 위한 정책이 필요하다는 점을 1 Robert D. Kaplan, "When North Korea Falls," Atlantic Monthly, October 2006. http://www.theatlantic.com/doc/200610/kaplan-korea, 검색일: 8 October 2007.
  • 18. 2 강조한다. 북한 난민 문제에 대해 적극적인 입장을 취하는 국가는 장기적으로 동북아 지역에서 영향력을 행사할 수 있게 될 것이다. B. 논문의 계획 본 논문에서는 난민 문제에 대한 각 6 자 회담 참가국의 이해관계, 이 사안이 동북아시아의 안정에 미칠 수 있는 영향, 그 결과 발생하는 미국의 지역안보에 대한 위험요인을 살펴본다. 이에 대한 검토와 분석에 이어, 지역 불안정을 가져올 수 있는 난민 이동을 예측, 방지하기 위한 적극적 계획 수립에 대한 권고안을 제시한다. 연구방법으로는 관련 문헌을 검토하였으며, 회의 참석과 관련 인사 인터뷰을 통해 그 내용을 뒷받침하였다.2 제 1 장에서는 북한 난민 문제의 배경과 그 규모 및 원인, 이 문제가 얼마나 심각한 안보 및 인도주의 문제가 되고 있는지에 대해 살펴본다. 이 부분에서는 ‘난민’이라는 용어의 법률적 역사에 대해 살펴보는데, 이는 북한 난민을 경제적 이주자라고 주장하는 중국의 입장을 평가하는데 있어 중요한 사안이 된다. 아울러 북한 난민 문제가 어떻게 국제 사회의 관심을 받게 되었는가 하는 점과 그에 대한 각 6 자 회담 참가국의 반응에 대해 설명한다. 2 인터뷰는 주요 기초자료 조사를 위한 중국 옌지와 투먼 방문시 실시했다. 인터뷰 대상자 중에는 북한 난민을 지원하는 비정부기구 관계자도 있기 때문에, 이름은 보안상 밝히지 않는다.
  • 19. 3 제 2 장에서는 북한 난민 문제가 안보 측면에서 동북아 지역과 미국의 국익에 어떠한 영향을 미치는지 살펴본다. 한국을 북한의 침략으로부터 방어하기 위해 현재 미군이 한국과 일본에 대규모로 주둔하고 있다. 김정일 정권과 핵 위협을 둘러싼 불확실성뿐만 아니라, 급변사태로 인한 역내 불안정도 증폭될 수 있다. 제 2 장에서는 지금까지의 한-미 지휘관계 변화에 대해 살펴보고, 한국의 독립성과 주권이 확대됨에 따라 한반도에서 미군의 역할이 어떻게 바뀔 것인지에 대해 난민 문제에 중점을 두고 살펴본다. 또한, 난민과 관련된 위기가 지역안정을 위협할 경우 미군, 한국군, 연합군에 미칠 여파에 대해 살펴보면서, 연합작전을 수행하는데 있어 정보공유와 군수기획에 대한 제약으로 인해 겪을 수 있는 어려움에 대해 중점적으로 살펴본다. 이 부분에서는 연례 군사훈련을 인도주의적 난민지원 시나리오에 중점을 두도록 전환함으로써 군사 및 민간 부분이 모두 난민 문제로 인한 위기에 보다 효과적으로 대비할 수 있을 것이며, 지휘능력을 증진하고, 유엔사 회원국의 참여를 높이며, 통신 및 군수기획을 개선하고, 전반적인 공조를 강화할 수 있다는 점을 제안한다. 제 3 장에서는 각 6 자 회담 참가국과 북한의 역사적 관계, 일본, 러시아, 중국 내 한인 교포사회의 구성, 한인 이민 역사, 각 국가별 한인사회의 특징 등을 살펴보면서, 각 국이 북한 난민 문제에 어떠한 이해관계를 가지고 있는지 고찰한다. 또한 북한 주민의 한국 정착과 관련해서 주요 사회적 문제점과 미국 정착 시 미치는 영향에 대해서도 살펴본다.
  • 20. 4 다른 국가의 한인사회의 역사는 각 국이 북한 난민을 흡수하는데 필요한 인프라를 제공할 수 있는 능력과 의지를 평가하는 기반이 된다. 북한 주민이 다른 나라에서 성공적으로 적응한다면 이는 다시 북한의 발전에 긍정적인 영향을 미칠 것이다. 각 6 자 회담 참가국은 동북아 안정을 통해 자국의 이익을 실현할 수 있다. 만약 이들 국가가 난민 문제에 대해 공동의 해결책을 채택한다면, 이는 핵 문제에 긍정적으로 작용할 것이며 동북아의 장기적인 번영과 안보에도 기여할 것이다. 제 4 장에서는 각 6 자 회담 참가국이 지금까지 북한과 유지해 온 관계, 현재의 정치, 경제 상황, 자국 내 잠재적인 수용인구를 바탕으로 각 국의 정책수립을 위한 권고안을 제시한다. 이 부분에서는 각 국이 북한 난민의 이주를 허용할 경우 나타나게 될 여파와 필요한 인프라 및 사회 프로그램에 대해 살펴보고, 각 국의 사회, 경제 구조에 성공적으로 통합될 가능성에 대해 짚어본다. 전체적으로 본 논문은 독자에게 북한 난민 문제의 심각성을 알리고, 북한이 다른 6 자 회담 참가국과 유지해 온 관계와 더불어 이 사안의 배경에 대해 설명함으로써, 이 인도주의적 문제가 동북아시아의 안보에도 어떠한 영향을 미칠 수 있는지 보여주고자 한다. 본 논문은 지역안보에 기여하면서 난민의 고통을 경감시켜 줄 수 있는 적극적인 정책이행이 필요하다는 점을 주장한다. C. 북한 난민 문제의 배경
  • 21. 5 여러 차례에 걸친 자연재해와 1990 년 이후 경제 붕괴로 기아가 심각해지면서 북한의 사망률이 크게 증가하였다. 1996 년과 1997 년 기아가 최악의 상황에 치달으면서 북한 주민 천 명당 50 명이 목숨을 잃게 되었다. 최근 기아로 인한 사망자가 다소 감소한 것은 북한 정권의 암묵적인 동의 하에 식량위기를 일시적으로 완화하기 위한 특별 개인 텃밭 조성이 가능해졌기 때문일 수 있다.3 정확한 총 사망자 파악은 어려우나, 북한 전체 인구 약 2 천만 명의 3-5 퍼센트에 이르는 60 만 명에서 백만 명 사이로 추정되고 있다.4 이러한 비참한 상황으로 인해 서북부 지방을 중심으로 많은 주민이 탈북하였고, 국가의 식량자원 대부분을 정부 고위 인사들과 군 조직으로 집중하는 “선군(先軍, military first)” 정책으로 상황은 더욱 악화되었다. 5 대부분의 탈북 주민은 돈과 일자리를 찾아 여러 차례 국경을 넘는 경제적 이주민과 정치적 박해를 피해 떠나는 난민, 이 두 가지 범주의 하나로 분류될 수 있다. 북한 주민을 이와 같이 분류하는 것은 정치적인 문제이다. 중국 정부는 이들을 전부 경제적 이주자로 간주하고, 중국에 들어오는 북한 주민은 단 한 사람도 난민으로 인정하지 않는 반면, 6 많은 비정부기구(비정부기구)와 인도주의 3 Hazel Smith, Hungry for Peace: International Security, Humanitarian Assistance, and Social Change in North Korea (Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press, 2005), 81-82. 4 해가드(Haggard)와 놀란드(Noland)는 이 수치를 추정해 내기 위해 사용된 각기 다른 통계수치와 방법론을 분석했다. Stephan Haggard and Marcus Noland, Famine in North Korea: Markets, Aid and Reform (New York: Columbia University Press, 2007), 73-76. 5 Smith, 85-86. 6 Joshua Kurlantzick and Jana Mason, “North Korean Refugees: The Chinese Dimension,” Stephan Haggard and Marcus Noland, editors, The North Korean Refugee Crisis: Human Rights and International Response (Washington, D.C.: U.S. Committee for Human Rights in North Korea, 2006), 37.
  • 22. 6 단체에서는 이들을 경제적 이주자가 아닌 난민이라고 칭하고 있다. 이 두 분류 사이의 차이점은 무엇일까? 그 답은 1951 년 체결된 난민협정(1951 Refugee Convention)에서 찾을 수 있다. 난민협정은 1950 년 12 월 14 일의 유엔총회 결의안 429 (V)에 따라 소집된 난민과 무국적자의 지위에 관한 유엔 전권위원 회의(United Nations Conference of Plenipotentiaries on the Status of Refugees and Stateless Persons)에서 1951 년 7 월 28 일 채택되었으며, 협정의 제 43 조에 따라 1954 년 4 월 22 일 발효되었다.7 난민협정의 기본은 난민의 추방 또는 송환을 금지하는 핵심적인 “강제송환금지(non-refoulement)” 원칙을 통해 다른 나라의 박해로부터 난민을 보호하는 것이다. 난민협정 제 33 조는 다음과 같이 명시하고 있다. 본 협정의 체약국은 어떤 방법으로도 난민을 인종, 종교, 국적, 특정 사회집단의 구성원 신분 또는 정치적 견해를 이유로 그 생명이나 자유가 위협당하는 영토의 국경으로 추방하거나 송환[refouler8]해서는 안 된다.9 여기서 논란의 소지는 강제송환금지에 있는 것이 아니라, ‘난민’이라는 용어의 정의 자체, 그리고 오래 전 특정한 상황 때문에 작성한 협정을 현재의 난민 상황에 적용할 수 있느냐 하는데 있다. 난민협정에 따르면, 자신의 신분이 “1951 년 1 월 1 일 이전에 발생한 사건의 결과”이고, 인종, 종교, 국적, 특정 사회집단의 구성원 신분 또는 정치적 견해로 인해 박해를 받을 수 있다는 두려움의 근거가 충분히 있으며, 국적국 밖에 있고, 7 난민지위에 관한 협정 및 의정서 도입부, http://www.unhcr.org/cgi- bin/texis/vtx/protect/opendoc.pdf?tbl=PROTECTION&id=3b66c2aa10, 검색일: 1 April 2009. 8 “강제로 돌려보내다” 또는 “쫓아 보내다”라는 의미의 프랑스어. French-English Collins Dictionary http://dictionary.reverso.net/french-english/refouler, 검색일: 1 April 2009. 9 1951 년 난민협정, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/o_c_ref.htm, 검색일: 1 April 2009.
  • 23. 7 국적국의 보호를 받을 수 없거나 또는 위와 같은 두려움으로 인해 국적국의 보호를 받지 않으려는 경우, 또는 무국적자로서 그러한 사건으로 인해 상주국 밖에 있는 경우, 그리고 이전의 상주국으로 돌아갈 수 없거나 또는 위와 같은 두려움으로 인해 돌아가지 않으려는 경우, 그 사람은 난민으로 간주될 수 있다.10 난민협정에서 명시하고 있는 난민의 정의는 1951 년 이후 난민이 된 사람 또는 유럽 이외의 지역에서 발생한 난민을 제외하고 있다는 점에서 문제의 소지가 있는 용어이다. 그러나 1967 년 채택된 의정서에서는 시간과 지역 요건을 삭제함으로써 난민지위의 성립요건을 변경한다. 11 의정서 제 1 조 2 항은 ‘난민’이라는 용어에 대해 “제 1 조 A(2)의 ‘1951 년 1 월 1 일 이전에 발생한 사건의 결과’라는 구절과 ‘그러한 사건의 결과로’라는 구절이 생략되었다고 봤을 때 난민협정 제 1 조의 정의에 해당되는 모든 사람을 의미한다”고 명시하고 있다. 나아가 의정서 제 3 항에서는 “현재의 의정서는 지역에 따른 어떠한 제약 없이 체약국에 의해 적용된다”고 명시하고 있다.12 이와 같이 용어의 정의를 설명하는 것은 협정의 체약국이 지지하겠다고 서약한 내용을 분명히 하고자 함이다. 중국, 한국, 일본, 러시아, 미국은 모두 1951 년 난민협정 및 1967 년 의정서의 체약국이며, 북한은 체약국이 아니다. 공식적인 정의를 볼 때, 경제적 이주자와 난민의 범주가 반드시 상호 배타적이라고 10 1951 년 난민협정 11 Bill Frelick, “Evolution of the Term ‘Refugee,” U.S. Committee for Refugees Website, www.refugees.org/news/fact_sheets/refugee_definition.htm (검색일: 8 January 2005; 웹사이트 폐쇄). 12 1967 년 난민의 지위에 관한 의정서, http://www.unhchr.ch/html/menu3/b/o_p_ref.htm, 검색일: 1 April 2009.
  • 24. 할 수 없다. 더욱이, 처음에는 경제적 이주자였던 사람이 나중에 난민이 되지 말란 법도 없다.13 난민의 지위를 인정하지 않겠다는 중국의 결정이 내포하는 정치적 의미는 중국이 1951 년 협정에 따른 의무를 회피하는 것이다. 중국이 북한 주민을 난민으로 인정하지 않으려는 이유는 그렇게 할 경우 경제발전에 집중하는 자국의 노력에 방해가 되는 판도라의 상자가 열릴지도 모른다는 우려 때문이다.14 탈북 주민의 이주를 어떻게 분류하든, 북한 난민 상황은 역내 안보문제이며, 따라서 6 자 회담 참가국의 안보에도 영향을 미친다. 분류 문제 이외에도, 노동자 학대, 인신매매, 기타 형태의 인권침해 사례 등 심도 있게 살펴보아야 할 중요한 사안이 많다. 일례로, 난민지위 또는 정치적 망명을 원하는 북한 주민들은 때로 가족을 남겨두고 떠나게 되는데, 남아 있는 가족들은 가족 구성원의 탈북으로 인해 보복을 당하게 된다. 북한 정권에서는 이들을 투옥 또는 “재교육” 수용소에 감금하거나, 심지어 처형하는 경우도 있다.15 1989 년 이전: 607 1994 년: 52 1999 년: 148 2004 년: 1,894 1990 년: 9 1995 년: 41 2000 년: 312 2005 년: 1,383 1991 년: 9 1996 년: 56 2001 년: 583 2006 년: 2,018 1992 년: 8 1997 년: 85 2002 년: 1,138 2007 년: 2,544 1993 년: 8 1998 년: 71 2003 년: 1,281 2008 년: (자료 없음) 8 13 드물기는 하지만, 같은 맥락에서 처음에는 난민이었던 사람이 경제적 이주자가 될 수도 있다. 14 이 사안은 제 3 장에서 자세히 다룬다. 15 한 가지 확실한 예로, 조부의 범죄혐의로 가족 전체가 감옥에 가게 된 경위를 전한 강철환의 경험을 들 수 있다. 강철환, 수용소의 노래 (북한 정치범 수용소 체험수기) (New York: Basic Books, 2000), 40.
  • 25. 9 Table 1. 연도별 탈북자 수16 지난 십 년 간, 북-중 국경을 넘어 한국으로 들어오는 북한 주민의 수는 매년 꾸준히 증가했다(표 1 참조). 이러한 인구이동은 북한과 다른 나라의 상황이 매우 다르다는 점을 북한 내에서 인식하게 하는 효과를 가져왔다. 지난 몇 년간, 탈북자가 북한으로 돌아가 자신이 지금까지 본 것을 직접 이야기하거나 휴대전화를 남겨 두어 북한에 남아 있는 지인이 중국이나 한국에 있는 사람들과 연락할 수 있도록 하는 등의 방법으로 가족과 친구들에게 정보를 보냈다는 보고가 많이 있었다. 탈북자가 이끄는 비정부기구에서 비무장지대를 넘어 북한으로 많은 헬륨 풍선을 날려보낸 일도 있었다. 모든 풍선에는 쌀과 돈이 든 작은 주머니와 한국의 번영에 대해 설명한 전단지가 매달려 있었다.17 이렇게 흘러 들어간 정보가 탈북을 고려하는 다른 주민들에게 얼마나 효과적으로 동기를 부여하는지에 대해서는 경험적 증거가 부족하여 앞으로 연구가 더 필요한 중요한 부분이다. 밀반입된 한국 드라마 비디오가 탈북을 결정하는데 영향을 미쳤다는 일화들을 보면 북한으로 흘러 들어간 정보가 향후 난민 증가에 영향을 줄 수 있다는 점을 시사한다. 16 대한민국 통일부 웹사이트. http://www.unikorea.go.kr/eng/default.jsp?pgname=AFFhumanitarian_settlement, 검색일: 8 January 2009. 17 이 사건은 북한 인민군의 항의로 유엔군사령부 군사정전위원회의 주목을 끌게 되었다.
  • 26. 10 난민의 수에 대해서는 현재 신뢰할 만한 추적시스템이 없기 때문에, 수 만 명에서 최고 30 만 명 사이로 추정되고 있을 뿐이다. 18 불법으로 국경을 넘는 사람들은 계속 은신해 있는 경우도 있어 통계수집이 더욱 어렵다. 여러 비정부기구에서 내부 통계자료를 개발했지만, 북한 가까이서 일하면서 난민과 가장 밀접하게 일하는 사람들은 북한 정부와 협조하기가 힘들어지거나 중국정부에게 탄압받을 수도 있다는 우려 때문에 정보제공을 꺼린다.19 북한의 양강도 및 함경북도와 접해 있으며 중국 동북부 지린성에 위치한 연변(조선족자치주)에는 조선족이 대규모 거주하고 있다(그림 1 참조). 조선족은 이 지역에 오래 동안 거주해 왔으며, 지역질서 유지 차원에서 중국 당국이 흡수하고 있다. 조선족은 지역정부에서 명목상의 직책을 맡고 있기는 하나, 중국 정부 내에서 고위직이나 최고 직위에 오른 사람은 없다. 이 지역에 살고 있는 조선족과 여러 비정부기구 관계자들은 북한 난민을 위한 일종의 탈북 경로인 지하 철도를 운영하면서, 이들이 중국 경찰의 눈을 피해 숨을 수 있는 은신처를 제공하고 있다. 저녁 늦은 시간이면, 난민이 문을 두드리고 18 헤이즐 스미스(Hazel Smith)는 이 통계자료의 문제점과 부정확함에 대해 자세히 설명한다. Hazel Smith, “North Koreans in China: Defining the Problems and Offering Some Solutions,” http://gsti.miis.edu/CEAS-PUB/2003_Smith.pdf, 검색일: 30 September 2004. 19 Smith, “North Koreans in China: Defining the Problems and Offering Some Solutions.” 이 점은 스콧 스나이더(Scott Snyder )역시 제기하고 있는 사안이다. Paved With Good Intentions, The NGO Experience in North Korea, edited by L. Gordon Flake and Scott Snyder (Westport, CN: Praeger, 2003), 114.
  • 27. 11 안으로 들어와 음식과 피난처와 돈을 제공 받는다.20 일부는 중국 공안에 체포될 수도 있다는 공포 때문에 건물을 떠나지 않고 몇 개월씩 숨어 지내기도 한다. 정치적 이유가 아닌 경제적 이유로 국경을 넘는 이주민의 비율은 확인되지 않고 있다. 북한 주민 중에는 합법적으로 여러 차례 국경을 넘는 사람들도 있다. 중국 공안에 체포되어도 북한에 강제 송환될 위험이 없는 사람들이다. 북한으로 송환된 사람들은 강제 낙태, 태어난 아기의 유아살해에서 즉결처형에 이르는 여러 가지 인권유린을 당한다고 보고되고 있다. 처벌이나 “재교육” 명목으로 감옥에 수감되는 사람도 많다. 21 20 난민 지원에 관여했던 한 탈북 주민과의 인터뷰를 바탕으로 하고 있으므로, 본 정보 제공자의 신분은 개인 보안 상 밝히지 않는다. 21 Human Rights Watch 웹사이트, “Denied Status, Denied Education: Children of North Korean Women in China,” http://www.hrw.org/sites/default/files/reports/northkorea0408web.pdf, 검색일: 8 July 2008, 3.
  • 28. Figure 1. 북-중 접경지역 지도22 12 22 United Nations, http://www.un.org/Depts/Cartographic/map/profile/korean.pdf, 검색일: 30 September 2004.
  • 29. 13 강제송환을 피해 연변에 살고 있는 북한 주민의 삶의 수준은 매우 비참하다. 중국 내에서 법적인 신분이 없기 때문에 자녀를 학교에 보낼 수 없고 제대로 보살펴 줄 수도 없다. 23 탈북자들의 비참한 고통을 보여주는 다른 예도 있다. 최종적으로 한국에 입국한 한 북한 여성은 성 노예로 팔려 집에 감금되고 밖으로 나가지 못한 끔찍한 사연을 전했다. 이 여성은 이후 다른 중국 남성에게 팔렸고, 이 남성은 이 여성을 일터로 끌고가 “쓰레기 창고”에 숨겨 도망가지 못하도록 했다. 24 중국 공안의 눈을 피하고 북한 감옥으로 보내지는 것을 피하기 위해 은신하는 사람들도 있다. 이 같은 이야기가 한국으로 이주한 난민들의 증언을 통해 반복해서 전해지고 있다.25 이러한 여건에도 불구하고, 많은 북한 주민들은 여전히 연변을 피난처로 생각한다. 연변보다 더욱 열악한 북한의 상황에서 자신을 빼내 줄 밀입국 중개인을 찾는 여성들의 이야기도 보고되고 있다. 2002 년 언론을 통해 보도된 일련의 사건은 북한 난민 상황이 국제적인 문제라는 것을 잘 보여준다. 2002 년 5 월, CNN은 엄마의 등에 업힌 어린 아이를 포함해 다섯 명의 북한 주민이 중국 선양의 일본 영사관 정문 진입을 시도하는 극적인 사건을 방영했다. 중국 공안은 아이를 업은 여성의 뒤를 쫓아 바닥으로 23 United Nations, http://www.un.org/Depts/Cartographic/map/profile/korean.pdf, 검색일: 30 September 2004, 8. 24 북한의 인권유린에 관한 지해남의 상원외교위원회 증언, June 5, 2003, http://foreign.senate.gov/testimony/2003/NamJiTestimony030605.pdf , 검색일: 30 July 2003. 25 강철환의 이야기에서도 자세한 내용을 전하고 있다.
  • 30. 14 넘어뜨렸고, 그 과정에서 아이가 바닥으로 떨어졌다. 공안이 발버둥치며 소리지르는 엄마를 문 밖으로 끌고 나가는 동안 아이는 울면서 옆에 서 있었다.26 이 사건은 중국과 일본의 인권 문제 처리방식에 대해 관심을 불러 일으켰다. 국제사회는 이 사건에서 일본 대사관 직원이 했던 역할에 대해 면밀히 분석했다. 일본 영사관 관계자들이 처음에 난민을 도운 것인지 중국 공안을 도운 것인지에 대한 논란도 있었다. 중국 공안이 난민들을 끌어내고 있을 때 옆에 가만히 서 있는 일본 영사관 직원들의 모습이 비디오를 통해 방영되었다. 한 직원은 심지어 몸을 굽혀 중국 공안 세 명이 떨어뜨린 모자를 집어 건네주기까지 했다. 아마도 이 직원은 이례적인 상황을 어떻게 처리해야 할 지 몰랐던 것 같다. 결국, 일본 정부는 중국 당국을 압박해 난민들을 일본 관계자들에게 넘기도록 했고, 이들이 한국으로 갈 수 있도록 도왔다.27 이후 중국 정부는 북-중 국경뿐만 아니라 대사관 주변에 대한 보안을 한층 강화하였다. 일본 영사관에서 이 사건이 발생한 이후, 북한 난민 문제에 대한 관심이 높아졌다. 2003 년 10 월 18 일, 당시 조지 부시 대통령은 북한인권법(North Korean Human Rights Act)에 서명해 북한 난민 지원을 위한 예산을 승인했다.28 현재까지 승인을 받은 사람은 6,000 명 중 43 명에 불과하지만, 북한인권법은 북한 주민이 26 “Video twist to Japan-China row,” BBC News, 10 May 2002. 동영상 참조 사이트 http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/asia-pacific/1978817.stm , 검색일: 30 May 2002. 27 이후 보도내용에 따르면, 일본 관계자는 중국 공안이 난민을 끌어 내는 것을 허용했다가, 정치적 이유로 마음을 바꾼 것으로 보인다. 탈북자가 대사관에 진입하면 중국은 보통 해당 대사관의 본국에 일정한 대가를 요구한다. 이 대가 속에는 유사한 시도가 다시 발생하지 않도록 대사관 주변에 추가 장벽을 설치할 것에 대한 합의가 포함된다. 28 북한인권법의 최신 사항 참고자료: Steve Wiscombe, "North Korean Human Rights Reauthorization Act of 2008 Passes in Congress,” http://www.dailynk.com/english/read.php?cataId=nk00100&num=4104, 검색일: 30 October 2008.
  • 31. 15 미국으로 이주할 수 있도록 하는 조항도 두고 있다.29 북한인권법에 대해 북한이 예상대로 부정적인 반응을 보였지만 한국 역시 같은 반응을 보였다. 한국은 이 문제를 자국 내에서 해결하고자 하기 때문이다. 30 그러나, 한국에 정착하는 난민의 수가 늘어나는데도 이들에 대한 정부지원이 감소한 데서도 알 수 있듯이, 이 문제는 한국이 단독으로는 해결할 수 없는 문제로 빠르게 변하고 있다. 여러 분야의 전문가가 정책을 개발해 이행하는 다국적 기구를 통해 난민문제로 동북아시아가 불안정해지는 것을 막을 수 있을 것이다. 그러한 정책이 수립되기 전에 난민위기가 발생할 가능성이 충분히 있다. 제 2 장에서는 한반도에서 난민사태 시나리오가 현실화될 경우 인도주의적 위기에 주도적으로 대처해야 할 군사 및 정부 조직에 대해 살펴보고, 그러한 위기에 보다 효과적으로 대처할 수 있는 역량을 강화하기 위한 권고안도 함께 제시한다. 29 “Ros-Lehtinen Introduces North Korea Human Rights Act; Legislation co-authored with Chairman Berman may see vote in late April,” 17 April 2008, 하원외교위원회 웹사이트 보도자료, http://foreignaffairs.republicans.house.gov/list/press/foreignaffairs_rep/041708NK.shtml, 검색일: 30 October 2008. 30 북한인권법의 비판에 대한 흥미로운 반응과 관련한 참고자료: Balbina Hwang, “Spotlight on the North Korean Human Rights Act: Correcting Misperceptions,” Heritage Foundation, http://www.heritage.org/Research/AsiaandthePacific/bg1823.cfm., 검색일: 30 March 2008.
  • 32. 16 이 페이지는 의도적으로 만든 공란입니다.
  • 33. 17 II. 북한 난민 문제가 안보에 미치는 영향 북한 공산체제의 붕괴에 뒤따르는 조기 안정화 임무는 미 태평양사령부(PACOM)와 유엔 평화유지 임무를 겸직하는 주한미군(태평양사령부 예하 반자치적 사령부)이 비공식적으로 맡게 될 것이다. 그러나 미군이 작전 책임을 맡게 되더라도 단독적인 통제권을 갖게 되지는 않을 것이다. 그것은 미군이 북한 안정화 및 인도주의적 지원 제공을 위해 신속히 전개되어야 할 감당하기 버거운 지역 연합군도 지휘해야 하기 때문이다. 체제 붕괴 후 수 주간 북한에서 전개될 구호 작전의 성공 여부에 따라 한반도가 그 후 수년간 무정부 상태가 될 수도 있고 번영을 이루게 될 수도 있다.31 제 2 장에서는 북한 난민 문제가 동아시아 지역에 미치는 안보상의 영향에 대해 살펴본다. 한반도 및 일본에는 북한의 침략으로부터 대한민국 수호를 임무로 하는 대규모 미군 병력이 주둔해 있다.32 이 지역에는 김정일 정권의 불확실성과 핵 위협 이외에도 급변사태로부터 야기되는 지역 불안정의 위험이 크게 존재한다. 본 장에서는 난민사태의 위협이 동북아에 주둔 중인 한국군과 미군, 그리고 주한 유엔군사령부를 지원하는 연합군에 미치는 여파에 대해 논의한다. 먼저 난민들이 한반도 군사에게 있어서 어떠한 문제를 야기하는지 살펴본다. 그 후 한반도의 안보를 책임지는 군사에 초점을 맞추어 설명한다. 이들은 평시 군사 연습을 실시하고 북한 내 급변 사태가 발생하면 전쟁 및 인도주의적 구조 활동을 31 Kaplan, 2. 32 주일미군(USJF) 웹사이트와 주한미군(USFK) 공보실(PAO) 자료에 의하면 일본에는 약 50,000 명, 한국에는 약 28,500 명의 미군이 주둔한다. 주일미군 웹사이트, http://www.usfj.mil/Welcome_to_USFJ/Welcome_to_USFJ.html, (검색일: January 2009), 주한미군 공보실 면담 (면담일: 8 March 2009)
  • 34. 18 수행하는 행위자이다. 본 장에서 군의 지휘관계가 난민 사태 시나리오에 대응하는 군의 능력에 어떻게 영향을 주는지 살펴보고, 연습 및 기획을 개선할 수 있는 방안에 대해 고찰한다. 군이 성공적으로 작전을 수행하는데 있어 걸림돌이 되는 두 가지 도전과제로 정보제한과 군수기획에 있어서의 정보 및 공조 부족으로 인한 여파가 파악되었다. 연례 군사연습을 인도주의적 구호 시나리오에 초점을 맞춤으로써 어떻게 이러한 도전을 극복하고 관련자들 간의 협력과 공조를 향상시키며, 동시에 대량 난민 이동을 포함한 급변 사태에 대한 준비를 도모할 수 있는지 살펴본다. A. 한반도 군사에 도전이 되는 난민 문제 수년간 사람들은 난민의 집단 탈출을 동반하는 북한체제의 붕괴를 예측해왔다.33 김정일 체제는 많은 사람들이 체제를 종말로 몰고 갈 것이라 예측한 1990 년대 중반의 대규모 기근을 버텨냈다. 건강 악화설에도 불구하고 지난 10 여년간 권력의 약화 조짐은 있었지만 김정일은 계속해서 북한주민에게 통제력을 유지하고 있는 것으로 보인다. 지난 10 년간 중국 국경을 넘어 한국까지 도달하는 북한 난민의 숫자가 급속히 증가하고 있다. 중국 동북부 지역에 계류 중인 난민의 추정치는 2 만 명에서 20 만 명에 이른다.34 33 Robert A. Wampler, editor, “North Korea’s Collapse? The End is Near–Maybe,” National Security Archive Electronic Briefing Book No. 205, http://www.gwu.edu/~nsarchiv/NSAEBB/NSAEBB205/index.htm, October 26, 2006, (검색일: 30 April 2008), Kaplan 참조. 34 남한에 정착한 탈북자들이 자체적으로 비정부기구를 설립하거나 국제사회에서 여전히 고립된 상태인 북한 주민에게 비밀리에 외부정보를 주입함으로써 다른 비정부기구를 돕는 것은 드문 일이 아니다. Jack Kim, “South Korea NGOs set anti-Kim leaflet drop in North,” October 22, 2008, http://in.reuters.com/article/worldNews/idINIndia-36092420081022, (검색일: 30 October 2008)
  • 35. 19 북한 관련 비분쟁 시나리오는 체제 붕괴에 초점을 맞추고 대규모 난민 탈출을 그 부수적인 문제로 다루고 있다. 하지만 난민의 집단 이동은 인도주의적 우려뿐만 아니라 심각한 안보 문제를 제기할 수 있다. 데이비드 맥스웰(David Maxwell)은 각각 두개의 연착륙 시나리오와 경착륙 시나리오에 대해 기술했다.35 맥스웰은 북한이 자발적으로 한국과 협력하는 연착륙 시나리오가 경착륙 시나리오에 비해 현실 가능성이 적다고 가정한다.36 경착륙 시나리오 중 첫번째 가설은 “체제의 완전 붕괴와 정부의 분열”로 인해 “내부적 안보 장치가 와해”되고, 결국 부족한 자원을 찾아 난민이 대규모로 탈출한다는 것이다. 본 가설의 파국적 결과는 난민들이 유입되는 국가가 그들을 지원할 준비가 부실하여 “특별 주민 통제 방책을 시행”하는 것이다. 37 두 번째 가설은 쿠데타가 발생하여 파벌 간 권력 다툼으로 내전이 발발하고, 그 결과 자원 및 안전을 찾아 난민이 대규모로 이동하는 것이다. 요약하자면, 북한 정권의 붕괴 시나리오 중 가능성이 가장 높은 가설은 모두 대규모 난민 이동을 포함한다는 것이다. 난민 사태 가설에 의하면 수만 명의 난민이 한반도에서 대규모로 이동한다. 만약 난민 이동이 분쟁과 겹치게 된다면 군사적 작전이 상당히 복잡해질 것이다. 분쟁이 발생하지 않더라도 여러 가지 군수, 안보, 인도주의적 난제들로 인하여 난민 문제는 대혼란을 야기할 것이다. 국제개발처 분석가였던 앤드류 S. 35 David S. Maxwell, “Catastrophic Collapse of North Korea: Implications for the United States Military” (Fort Leavenworth, Kansas: U.S. Army Command and General Staff College, 1996), 11. 36 첫번째 연착륙 가설은 김정일이 권력 상실을 깨닭고 단계적 통일을 위해 남한과의 협조에 동의한다; 두번째 가설은 김정일이 쿠데타로 탈권하고 중도적 정권이 들어서면서 남한과 협력한다. 맥스웰은 연착륙 시나리오의 현실 가능성이 적다고 간주한다. 37 Maxwell, 15.
  • 36. 20 나치오스(Andrew S. Natsios)는 군을 포함하여 다수의 행위자들이 통합적으로 대응해야 하는 복합적 인도주의 위기상황에 대해 설명한 바가 있는데, 상기 시나리오들이 바로 이러한 상황에 속하게 될 것이다.38 이라크에서의 경험과 아시아의 해일, 파키스탄의 지진, 허리케인 카트리나의 구호 활동을 통해 파악하게 된 사실은 안정화와 재건을 위한 기획 및 공조에 있어서, 또한 대규모 이재민의 인도주의적 요구를 다루는데 있어서 우리가 배워야 할 것이 너무도 많다는 것이다. 질병 확산 예방과 충분한 영양 공급, 피난처와 치안 제공과 같은 즉각적인 문제에서부터 외상후 스트레스 증후군, 이산가족, 학교 교육 및 영구 주택 제공과 같은 장기적인 문제까지 그 범위가 넓으며 그 외에도 많은 문제들이 발생한다. 문제 해결을 위해서는 막대한 자원과 폭넓은 부처간 공조가 필요하다.39 북한 난민문제는 한반도 군사에게 있어서 작전상 막대한 영향을 미치는 정치적, 인도주의적 문제를 제기한다. 카플란(Kaplan)이 고찰한 바와 같이 어떠한 난민 사태 시나리오라도 주한미군(USFK)과 한국군이 다뤄야 할 것이다.40 B. 문제해결의 담당자: 유엔군사령부, 유엔사 후방기지, 연합군사령부 및 주한미군 38 Andrew S. Natsios, U.S. Foreign Policy and the Four Horsemen of the Apocalypse: Humanitarian Relief in Complex Emergencies (Washington, D.C.: Center for Strategic and International Studies, 1997), 1. 39 북한 난민사태는 북한 난민 속에 투입되어 활동하는 북한 관련 단체들에 대한 안보 문제를 추가로 제기한다. 40 Kaplan.
  • 37. 21 한미동맹은 한반도 이남 지역에서 군사 억지력의 핵심을 이룬다. 한국전 당시에 결성된 한미동맹은 정전협정 체결 이후 박정희 대통령의 암살과 그로 인한 내부 혼란, 연이은 군사 쿠데타 및 광주 민주화 운동을 거쳐 오늘날까지 유지되고 있다. 2002 년 절정을 이뤘던 반미 감정에도 불구하고 동맹은 지속되었다.41 한미 동맹이 유지될 수 있었던 것은 다양한 지역사회 프로그램을 통해 긴밀한 관계 조성을 위해 노력한 한국군과 미군의 공헌이 크다. 42 북한 인민군(KPA)은 끊임없이 굳건한 양국 관계를 벌려놓기 위한 시도를 자행하고 있다. 그러나, 전 한국 정부와 미국 정부의 대북 정책 사이에 큰 차이가 존재했음에도 불구하고 한미동맹은 견고하게 유지되고 있다. 한미동맹의 억지력은 호주, 벨기에, 캐나다, 콜롬비아, 덴마크, 프랑스, 그리스, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 필리핀, 태국, 터키, 영국으로 구성된 연합군의 지원으로 더욱 강력해진다. 한국전 당시 유엔군사령부를 지원했던 국가 중에서 상기 14 개국은 한국에 전쟁이 재발할 경우 지원을 공약하고 오늘날에도 한미동맹을 보강하고 있다. 이들 14 개국은 한국 및 미국과 더불어 주한 유엔군사령부를 구성한다. 비록 정전 협정의 조인국은 아니지만 14 개국은 “유엔의 원칙에 도전하는 무력공격이 재발”할 경우 “다시 단결하여 즉각 대응할 것”을 약속했다.43 41 노무현이 반미주의를 정강으로 대통령에 당선됐던 2002 년 반미감정이 최고조에 달했다. 42 주한미군과 지역 사회 및 정계 간의 관계 향상을 위해 연합사와 주한미군이 실시하는 ‘좋은이웃 프로그램’, 국방부가 미군과 그 가족을 대상으로 주관하는 문화관광 및 교류 행사 등이 있다. 43 대한민국 전사편찬위원회, 한국전쟁 내 유엔군 연혁, 제 5 권 (서울: 국방부, 1976), 473.
  • 38. 22 한반도 주요 위기사태에 대한 지원은 전구 내 군수 요충지인 유엔군사령부 후방기지가 없다면 대단히 어려워 질 것이다. 일본에는 유엔사 후방기지의 정식 회원국이 유엔사 깃발 하에 자국 선박 및 항공기를 파견할 수 있는 7 개의 기지가 설치되어 있다.44 합의서에 의해 일본 정부가 지원 제공을 약속했기 때문에 유엔사 후방기지의 회원국이 자국 선박이나 항공기를 유엔사 후방기지에 파견할 때, 육군 대령인 유엔사 후방기지 사령관은 이들 방문에 대해 일본 정부로부터 동의를 받을 필요가 없으며 통보만으로 합의서의 조건이 충족된다. 1. 지휘 체계 한국전구의 독특한 점은 한국군과 미군 간의 지휘관계와 이 지휘관계 속에 유엔사 회원국이 어떻게 통합되는가 하는 점이다.45 한국전쟁시 이승만 대통령은 한국 수호를 지휘한 유엔군사령부의 사령관인 맥아더 장군이 한국군에 대해 작전 지휘를 맡을 것을 승인한다.46 그 후 1978 년 11 월 7 일 한국 장교를 포함한 한미 연합군사령부(연합사)가 한국수호 및 기획수립을 위해 창설된다.47 본 지휘체계는 1994 년까지 지속되다가 한국군에 대한 평시작전통제권이 한국군에게 반환된다. 44 주한 유엔사의 회원국 모두가 유엔사 후방기지의 회원국이 되는 것은 아니다. 유엔사 후방기지의 정식 회원국은 호주, 캐나다, 프랑스, 뉴질랜드, 필리핀, 태국, 터키, 미국 및 영국이다. 이탈리아와 남아프리카 공화국은 여전히 유엔사 후방기지의 회원국이지만 더이상 주한 유엔사의 회원국이 아니다. 유엔사 후방기지 사령관에 의하면 주한 유엔사 회원이지만 후방기지의 회원이 아닌 국가는 유엔사 후방기지 사령관을 통해 정식 회원을 요청할 수 있다. 유엔사 후방기지 회원국을 지원하는 7 개의 기지는 캠프 자마, 후텐마 해병 항공기지, 사세보 해군기지, 화이트비치, 카데나, 및 요코타 공군기지, 요코스카 해군기지이다. 45 미국은 유엔사의 정식 회원국이지만 한국과 맺고 있는 동맹관계로 인해 타 회원국과는 구별된다. 지휘 및 법적 관련 참고자료: Donald A. Timm, “Visiting Forces in Korea,” in Dieter Fleck, editor, The Handbook of the Law of Visiting Forces (New York: Oxford University Press, 2001), 443-469. 46 Won-Il Jung, “The Future of the United Nations Command in Republic of Korea” (Carlisle Barracks, Carlisle, PA: U.S. Army War College, May 3, 2004), 10. 47 Jung, 11.
  • 39. 23 한국군에 대한 전시작전통제권은 여전히 미 육군 4 성 장군인 유엔군사령관이 갖고 있지만 2012 년 4 월 17 일 이후에는 한국군이 전시작전통제권을 보유하게 된다. 주한미군의 고위 군 인사 다수는 연합사와 유엔사에서 보직을 겸직한다. 미 육군 4 성 장군인 주한미군 사령관은 유엔사, 연합사, 주한미군 사령관이라는 3 개 보직을 겸직하며, 주한미군 선임 장교의 지위를 갖는다. 2012 년 한국군에 대한 전시작전통제권이 한국 군 지도부로 반환되면 연합사는 해체되고 한국 합동군사령부(합동사)와 미 한국사령부(한국사)로 교체된다. 미 한국사령관은 유엔군사령관 직을 겸하게 되며, 미 한국사와 유엔사는 한국 합동사에 대해 지원 사령부가 된다. 한국군과 미군에 의해 한반도에서 완전히 실현되지 않은 증원전력이 바로 유엔사 회원국의 증원전력이다. 48 각국 국가통수기구가 위기상황시 자국 군을 통제하지만 한국전쟁 당시 맥아더 장군이 유엔군사령관으로서 가졌던 권한과 마찬가지로 유엔사 회원국이 증원한 병력의 작전통제권은 유엔군사령관이 갖게 될 것이다.49 이러한 지휘통제 관계는 2012 년 전작권 전환 이후에도 유지된다. 2. 군사 지원 및 협조의 어려움: 정보 공유와 군수 기획 [한] 국가가 고도로 발전할수록 그 국가의 산업은 기술적으로 더욱 진보하며, 그 국가의 정책은 국방을 공공연하게 외교의 도구로 48 본 논문의 목적에 부합하여 “유엔사 회원국” 또는 “회원국”이라는 용어는 다음 나열된 국가 전체 또는 1 개 국을 의미한다: 호주, 벨기에, 캐나다, 콜롬비아, 덴마크, 프랑스, 그리스, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 필리핀, 태국, 터키, 영국. 미국 역시 회원국이지만 본 논의가 14 개 회원국의 한국군 및 미군 증원에 초점을 맞춘 관계로 본 논문에서는 미국을 제외하기로 한다. 49 “동맹군 병력이 유엔사 지상군의 10 퍼센트에 불과했기 때문에 유엔 회원국 병력이 도착하는대로 적절한 규모의 미군 부대에 통합, 배속되었다.” Jung, 3.
  • 40. 24 활용하게 된다. 그렇게 되면 군사 활동을 지배하는 법칙은 더욱 자국 중심적이 되어 최측근 동맹을 제외한 어떠한 국가와도 공조를 배제하려 할 것이다. ‘최측근’ 동맹이라 하더라도 고위당국의 명백한 동의가 있을 경우에만 정보 및 물자를 제공하게 될 것이다.50 한국전구의 지휘관계는 연합군 작전에 두 가지 도전과제를 제기한다. 그 첫번째는 정보 공유이다. 한 국가가 연합군을 지휘하는 지휘체계 내에서는 정보 공유의 문제로 인해 연합군 작전에 제한이 가해지는 경우가 많다. 한미 동맹의 경우는 더욱 복잡하다; 다국적 연합 환경에서 정보를 공유해야 하는 어려움으로 인하여 유엔사 회원국이 대표를 파견하여 한국군 및 미군과 함께 연습에 참여하도록 할 경우 연습 시나리오가 복잡해진다. 더욱이 급변하는 세계정세 역시 회원국, 한국, 및 미국 간의 관계에 영향을 미친다. 이러한 관계는 군수기획에 심각한 영향을 주게 되어 두번째 문제를 야기한다. 즉, 정보 및 연합군과의 공조가 부족한 상황에서 군수계획을 수립해야 한다는 것이다. 3. 정보 제한: 중대차한 문제 유엔사/연합사/주한미군의 주관 하에 한국군과 미군은 매년 을지 프리덤 가디언과 키 리졸브라는 두 차례의 주 지휘소 연습을 실시한다. 두 연습 모두 북한의 침략에 대한 전시 한국 방어를 연습하지만, 어느 쪽도 대량 난민사태에 대한 군의 대응에 대해 강조하지는 않다. 50 Stuart Addy, “Logistic Support,” in Dieter Fleck, editor, The Handbook of the Law of Visiting Forces (New York: Oxford University Press, 2001), 212.
  • 41. 25 2002 년부터 유엔사/연합사/주한미군은 연례 지휘소 연습 간 유엔사 통합을 우선순위로 하고 있다. 어떤 결정을 실행하기 전에 한미동맹은 한국군과 미군 지도부 간의 상호 합의를 구하도록 되어 있다. 그러나 현재 유엔사 회원국의 연습 참여와 통합은 한측이 유엔사 참가자에게 작전계획의 정보공개를 꺼리는 관계로 제한적이다. 프랑스와 미국을 제외한 모든 유엔사 회원국이 북한과 외교관계를 유지하고 있기 때문에 이러한 한측의 반응은 정당하다. 하지만 정보공유의 제한으로 인해 광범위한 영역이 영향을 받게되며 특히 군수기획이 크게 지장을 받는다. 제한적 정보 공유는 유엔사 회원국의 한반도 연례 연습 통합에 영향을 미치게 되고, 전쟁수행 및 인도주의적 지원에 대한 기획관의 예측 및 준비 능력에도 영향을 주게 된다. 4. 공약 없는 기획: 정보 및 공조 부족으로 인한 군수기획의 도전 한국전쟁 당시 영국은 해군 병력지원을 약속한 첫번째 유엔 참전국이며, 영국 해군은 전쟁 개시 후 불과 5 일 만에 파견되어 미 해군에 통합되었다.51 한달 후 영국은 지상군 병력지원을 약속하여 전쟁 발발 약 60 일 후에 병력을 파견하였다.52 오늘날 다수의 유엔사 회원국이 이라크와 아프가니스탄에 병력을 지원하고 있다. 향후 한반도에 전쟁 또는 위기가 발생할 경우 유엔사 병력이 어떤 규모로 파견될지, 또 도착까지 어느 정도 기간이 소요될지는 불분명하다. 51 전사편찬위원회, 한국전쟁 내 미군 연혁, 제 2 권 (서울: 대한민국 국방부, 1973), 663. 52 전사편찬위원회, 588.
  • 42. 26 각 회원국의 병력 및 장비 지원에 대한 우선순위 역시 명확하지 않다. 유엔사 회원국이 제공할 수 있는 자원의 규모는 각 국의 경제력에 따라 다양할 것이다. 회원국이 지역 주체와 맺은 정치적 관계 또한 분쟁 또는 인도주의적 위기에 대한 회원국의 지원 의향에 영향을 줄 것이며, 회원국이 한국 및 미국과 맺은 정치적 관계에 따라 분쟁의 어느 단계에서 개입할 것인지에 대한 결정에 영향을 줄 것이다. 만일 오늘 밤 당장 한반도에서 전쟁이 발발한다면 다수의 미군 병력이 이미 한반도에 주둔중인 미군에 합류하게 된다. 이러한 경우 어떤 부대가 어디에서 몇 명의 병력으로 파견되고, 필요한 장비의 종류와 규모는 어떠하며, 각 부대의 임무가 무엇인지가 구체적으로 계획되어 있다. 예를 들면, 한반도 방어를 임무로 하는 미 F-16 부대는 정해진 시간 내에 한국 전구에 도착하기 위해 전투기 출격과 인원 소집을 정기적으로 훈련하고 연습한다. 동시에 한반도 군수 주무관은 상기 부대의 도착 시점부터 부대 수용과 지원에 필요한 모든 사항을 연습한다. 이와는 대조적으로 한국 수호를 위해 또는 인도주의적 위기 상황 발생시 14 개 유엔사 회원국이 어떤 병력을 어느 규모로 파견하겠다는 구체적 공약이 없기 때문에 군수기획은 큰 어려움을 겪는다. 회원국이 이러한 결정을 내리는 시점은 빨라도 위기 발생시에, 늦게는 몇 달이 지난 후가 될 것이다. 일년에 두 차례 실시하는 작전계획의 연습을 통해 미군의 수용, 대기, 전방이동 및 통합(전시증원)을 연습한다. 그러나 만약 유엔사 회원국의 자산이 계획에 명시되어 있지 않다면 회원국의 전시증원은 제한적인 연습이 될 수 밖에 없다. 연습 과정은 유엔사 회원국으로부터 구체적인 능력과 병력을 요청하고
  • 43. 27 회원국의 자발적인 제의를 수용하는 절차를 포함한다. 위기사태가 발생하면 회원국은 가용한 자산과 국제적 공약에 의거하여 지원을 제의한다. 이 제의에 대해 한측 및 미측 고위관리는 회원국 국가통수기구와 협의하여 제의의 수용 여부와 자산 활용 방안을 결정하게 된다. 한편 한국군과 미군이 구체적 필요사항을 충족시키기 위해 회원국에게 지원을 요청할 수도 있다. 그러나 유엔사 회원국의 자산 제의 및 수용 절차는 상당히 정치적이고 경제적인 측면이 많기 때문에 군수기획관과 지원기능은 상부에서 내린 결정에만 수동적으로 움직여야 상황에 놓이게 된다. 현재 매년 두 차례 실시하는 연습에서 유엔사 회원국의 자원에 대한 정보가 부족하기 때문에 사전 기획에 제한이 있고, 전시증원 절차를 통해 부대들을 어떻게 전개할지 구체화하기가 어렵다. 게다가 장비, 공급, 통신, 인원, 절차의 호환성 여부와 같은 추가적인 문제로 인해 기획과정은 더욱 어려워진다. 회원국의 능력과 지원소요를 더 잘 파악할수록 기획을 수립하기가 수월해질 것이다. 반면, 상기 문제들에 대한 해답이 지연될수록 군수지원이 겪는 어려움으로 인해 임무수행이 차질을 빚게 될 것이다. C. 도전 극복: 정보 및 군수 기획의 문제해결 방안으로서의 인도주의적 지원 연습 드와이트D. 아이젠하워(Dwight D. Eisenhower) 장군은 “전투, 캠페인, 심지어 전쟁의 승패가 일차적으로 군수 때문이었다는 것을 이해하기는 어렵지
  • 44. 28 않을 것”이라고 말했다.53 급변사태와 그에 따르는 인도주의적 위기 시나리오는 미증유의 군수적 도전을 제기한다. 로버트 카플란이 고찰한 바와 같이 그런 상황에서 미군은 “북한의 안정화와 인도주의적 지원 제공을 위해 신속히 전개되어야 할 감당하기 버거운 지역 연합군을 지휘하게 될 것”이다.54 연합군이 이처럼 다루기 힘든 존재가 되는 이유는 14 개 유엔사 회원국의 병력과 지원을 통합해야 하는 문제뿐만 아니라 한국군과 미군 사이를 조율해야 하는 어려움이 있기 때문이다. 합동 전역 수행체계를 총 6 단계로 제시한 모델에 의하면 각 단계는: 0 단계, 환경조성; 1 단계, 적 억제; 2 단계, 주도권 확보; 3 단계, 적 압도; 4 단계, 안정화 및 재건; 5 단계, 민간정부 보장으로 구성된다. 55 난민사태 발생시에는 4 단계인 안정화 및 재건과 5 단계인 민간정부 지원에 초점을 맞춘 대응이 필요할 것이다. 현재 한반도에서 실시하는 두 차례의 연례 연습은 대부분 전시 한국 수호에만 초점을 맞추고 있으며 난민 문제에 대한 노력은 거의 포함하지 않고 있다. 난민사태를 다루는 가장 근접한 시나리오 연습이라면 한반도에서 약 123,000 명의 비전투원을 후송하는 비전투원 후송작전(NEO)일 것이다. 56 그러나 유엔사/연합사/주한미군이 일단 NEO 작전 간 한반도에서 비전투원을 후송하면 더이상 그들에 대한 관리를 책임지지는 않는다. 잠재적 난민사태 시나리오 상의 53 Logistics Quotations website, http://www.logisticsworld.com/logistics/quotations.htm, (검색일: 4 February 2009) 54 Kaplan. 55 See Joint Publication 5-0, Joint Operation Planning (Washington, D.C.: Joint Staff, 26 December 2006), IV-35 through IV-37. 56 저자는 2008 년 11 월 13 일, 주한미군 작전과 NEO담당 장교와 서울에서 인터뷰를 실시함.
  • 45. 29 난민의 숫자는 NEO 작전상의 비전투원 숫자와 비슷하지만 훨씬 더 복잡한 양상을 띠게 될 것이다. 앞서 기술한 바와 같이 한반도 대량 난민 이동은 엄청난 장·단기적 도전을 제기할 것이며 특히 난민 이동이 전쟁과 겹치게 될 경우 그 복잡성은 가중된다. 맥스웰은 “북한의 공격으로부터 한국 방어의 계획을 수립하는 것이 유엔사/연합사/한국군 및 미군 사령부의 핵심사항”이라고 기술하지만, “다른 잠재적 방책에 대해서도 검토하고 적어도 그러한 방책을 실행해야 할 조짐이 보일 때 완결시킬 수 있는 개념계획을 준비하는 것이 현명할 것”이라고 조언한다.57 그러한 계획을 수립하기 위해서는 유엔사 회원국 병력의 능력과 지속적인 지원을 위해 필요한 군수적 세부사항을 식별하는 것이 중요하다. 유엔사 회원국을 한반도에서 실시하는 연습에 효율적으로 통합하기 위해서는 정보접근의 제한과 이로 인해 영향을 받는 군수 기획의 도전을 극복해야 한다. 이 문제에 대한 최선의 해결방안은 기존 전쟁수행 연습으로의 통합을 강행하기 보다는 신규 연례 연습을 수립하거나 두 개의 연례 연습 중 하나를 안정화 및 재건(4 단계)과 관련하여 민군작전에 초점을 맞춘 연습으로 교체하는 것이다. 이와 같이 연습 시나리오를 변경하는 것이 여러 가지 면에서 혜택을 가져온다. 인도주의적 시나리오 연습은 전쟁수행 시나리오에 비해 민감한 정보에 대한 의존도가 낮다. 상기 기술한 바와 같이 정보를 얼마나 공유할지는 국제적 관계를 바탕으로 결정된다. 민감한 전시작전계획을 취급하게 되면 정보 공유에 57 Maxwell, 2.
  • 46. 30 대한 제약도 증가한다. 유엔사 회원국에게 있어서 필요한 정보에 대한 접근이 거부된 상태에서 유엔사/연합사/주한미군의 연습에 참여하고자 시간과 자원을 소모하는 것은 의미가 없을 것이다. 그러나 정보 공유에 대한 제약이 거의 없는 유엔사/연합사/주한미군의 인도주의적 시나리오를 연습한다면 회원국은 적극적으로 참여할 것이다. 더욱이 유엔사 회원국의 참여가 6 단계 중 후반 단계에서 이뤄질 가능성이 높기 때문에 인도주의적 시나리오를 연습하는 것이 세계정세를 더 정확하게 반영하는 것이기도 하다. 실제로 타 지역의 전구작전에서 보더라도 정치적으로 위험부담이 적고 자국으로부터 지원을 얻기 쉬운 안정화 및 재건의 4 단계에서 더 많은 국가들이 참여하는 것을 볼 수 있다. 이러한 근거로 유엔사 통합 노력은 전쟁 수행으로의 통합보다는 후속 작전인 안정화, 재건, 민간정부 보장 등의 작전에서 통합하는 것이 더욱 성공 가능성을 높일 수 있을 것으로 보인다. 인도주의적 지원에 기반을 둔 연습 시나리오로 초점을 변경함으로써 정보 공유의 제한을 극복하면 미국이 군수적 도전을 정면에서 다룰 수 있기 때문에 추가적인 혜택을 가져온다. 군수분야는 예산과 자산의 사용에 대한 법적·규제적 기반을 마련하는 합의가 먼저 이뤄질 때 군수담당자들이 업무를 제대로 할 수 있다.58 14 개 유엔사 회원국 중 일부는 한국 정부와, 또 일부는 미국과 한반도 작전 수행시 군수 지원을 받는다는 합의를 맺고 있다. 이러한 합의는 병력에 대한 식사 및 의복 제공에서부터 육해공군의 자산과 장비에 대한 지원에 이르기까지 그 58 일례로 ACSA(물자 및 용역 상호제공 협정)와 합의각서 등이 있다.
  • 47. 31 범위가 다양하다. 이러한 합의내역이 충분한지, 수정 및 보완이 필요한지를 점검하기 위해 연습하는 것은 미국의 기획력 향상과 성공적 임무 보장에 있어 매우 중요하다. 이러한 목표를 달성하기 위해 유엔사/연합사/주한미군은 태평양사령부(PACOM) 예하 다국적 계획증원팀(MPAT)에게 유엔사 회원국 전체를 포함하는 연습을 마련할 것을 요청할 수 있다. MPAT은 다수의 인도주의적 지원 및 재난 구조 연습을 수행하며 환태평양 주변 국가와 도서 국가들의 참여를 주관한 바 있다. MPAT의 임무에 따르면MPAT은 “위기조치 기획시 회원국/동맹국 간의 연합 대응 전문성을 제공하는 다국적군 사령부의 신속하고 효과적인 수립 및/또는 증원을 지원하는 다국적 협조 노력”이다.59 능력과 일정을 추정하여 일반적으로 표시한 작전개념은 병력지원에 대한 사전 공약 없이 개발할 수 있다. 이때 장비의 상호운용성, 의무능력, 병력 및 장비 능력, 모범사례 등에 대한 정보를 공유하면 유엔사 회원국 병력의 연합전시증원을 작전계획으로 통합하는 것을 도모할 수 있다. 지원할 자산의 종류와 규모에 대한 공약은 다양한 요인에 의해 결정되므로 실제 병력에 대한 구체적인 공약은 병력지원이 필요할 때까지 기다려야 한다. 그러나 예상 참가자에 대한 절차를 통합하기 위한 작전계획은 사전에 준비하고 문서화 할 수 있다. 인도주의적 기반 시나리오는 다양한 정부기관 및 비정부기구와의 관계를 형성하고 발전시킬 수 있는 기회를 제공하는데, 위기 상황에서 이들의 참여가 59 U.S. Pacific Command, Multinational Planning Augmentation Team (MPAT) 웹사이트, http://www1.apan-info.net/Default.aspx?alias=www1.apan-info.net/mpat, 검색일: 1 November 2008.
  • 48. 32 성공적 해결에 핵심이 될 수 있다. 유관기관 간의 관계에 대해 연습을 함으로써 위기상황에서 그 효율성을 극대화 할 수 있다. 예를 들어 미 국무부, 정부간국제기구, 비정부기구, 대한민국 외교통상부 및 통일부가 인도주의적 난민사태 연습에 참여할 수 있을 것이며 쉽게 통합될 수 있을 것이다. 그리고 이러한 연습에서 수집한 정보들을 군수 및 지휘 절차에 통합하면 그 가치가 훨씬 더 증대될 것이다. 비정부기구는 북한체제에 영향을 미칠 수 있기 때문에 이들의 활동은 지역 안보에도 영향을 미칠 수 있다. 고든 플레이크(Gordon Flake)와 스콧 스나이더(Scott Snyder)는 [Paved with Good Intentions: The 비정부기구 Experience in North Korea] 라는 저서에서 북한정부와 미국, 유럽, 한국에서 온 비정부기구들이 북한 내에서 갖는 상호작용에 대해 연구했다.60 비정부기구의 요원들은 국제매체와 국제사회의 접근이 차단되어 있는 북한 내부의 일부를 들여다 볼 수 있다. 따라서 그들의 경험은 북한정부의 내부 활동을 이해하는데 있어 가치 있는 시각을 제공한다. 빅터 차(Victor Cha)가 지적한대로 북한이 불투명한 국가이기 때문에 북한에 대한 미국의 정책은 추정에 기반을 두는 경우가 많다. 따라서 비정부기구의 경험으로부터 수집하는 정보들을 통해 이러한 정책을 개선할 수 있다. 더 나아가 비정부기구 및 정부간국제기구와 공조함으로써 정책수립과 실제 집행 사이에서 발생할 수 있는 차이를 줄이게 되어 북한 재건 및 안정화에 대한 국제사회의 지원에 유용하게 활용할 수 있다. 60 Flake and Snyder.
  • 49. 33 플레이크와 스나이더는 비정부기구가 인도주의적 지원을 위해 북한 정권을 상대하는데 있어서 다른 국가에서 얻은 경험은 그다지 도움이 되지 않았음을 발견했다. 61 재난 대응시 비정부기구 요원들은 통상 정부구조의 단편적인 일부 만을 상대하게 된다. 하지만 북한에서는 통제력이 매우 강한 정부 전체를 고스란히 상대해야 하기 때문에 식량배급 및 기타 인도주의적 지원에 있어 상당한 장애를 겪는다. 62 마찬가지로 북한정부 역시 어려운 입장에 놓이게 된다. 북한은 1995 년 자연재해로 인해 발생한 대기근 이후 외부의 식량 원조에 크게 의존하게 됐다. 그러나 원조를 받는다는 것은 외부인에게 체제를 개방하고 주민에 대한 통제를 어느 정도 포기해야 하는것을 의미한다.63 북한은 주민통제를 유지하기 위해 입국 인원을 엄격히 통제했다. 일례로, 한국말을 못하는 요원만 승인함으로써 정부가 지정한 안내원에 대한 의존도를 높이는 것이다. 가용한 안내원의 수가 제한적이기 때문에 비정부기구의 활동은 추가적으로 제약을 받게 된다. 64 안내원과 함께 있더라도 북한은 군사 보안을 이유로 일부 지역에 대한 비정부기구의 접근을 허용하지 않았다. 65 그 결과 식량 배분을 감시하기가 어렵게 되었다. (북한 정부 관료들은 고위층의 전용을 돕기 위해 의도적으로 감시를 방해했을 수도 있다.) 61 Flake and Snyder, 3. 62 Flake and Snyder, 2. 63 Ibid, 3. 64 Ibid, 6. 65 Ibid, 7.
  • 50. 34 인도주의적 지원제공과 더불어 비정부기구의 북한 내 개입은 그들을 안내한 북한 관료들의 인식에도 영향을 주었다. 안내원들이 비정부기구 요원들과 시간을 함께 보내면서 자국의 본성이 어떠한지 그 상황이 얼마나 심각한지를 알게 된 것이다. 플레이크와 스나이더는 이들이 북한사회를 변화시키는 촉매 역할을 할 것으로 믿는다. 즉, 북한이 식량 원조 뿐 아니라 개발 원조를 수용하고, 강력한 통제에서 체제를 개혁하도록 영향을 가함으로써 결국 북한을 더욱 개방된 사회를 만들고 국제사회에도 공헌할 수 있을 것으로 보았다.66 D. 연합군의 발전 한반도 연례 연습을 난민사태 시나리오를 통합하도록 수정하면 한반도, 일본 및 태평양 타 지역에 주둔중인 미군에도 영향을 주게 될 것이다.67 일본정부는 한국전구의 군수지원을 위해 일본 전역에 위치한 유엔사 후방기지를 사용하도록 승인하고 있다. 다국적 연합군의 인도주의적 지원 시나리오를 연습함으로써 일본이 참여할 수 있는 기반을 구축하고 한국군과 일본 자위대 간의 업무관계 증진에도 공헌할 수 있다. 유엔사 연합군은 병력의 제공자로서의 기능보다는 북한에게 국제사회의 통합된 지원을 보여준다는 기능에 더 큰 가치가 부여되기도 한다. 그러나 이러한 기능들은 상호 배타적인 것이 아니다. 유엔사 회원국 병력은 미군에 비해 규모가 작지만 특정 능력을 보유하며, 이 능력이 틈새나 부족한 부분을 보충하면 위기 66 Ibid, 117. 67 약 50,000 명의 미군이 일본 본토와 오키나와에 주둔한다. 주한미군 홈페이지, http://www.usfj.mil/Welcome_to_USFJ/Welcome_to_USFJ.html, 검색일: 4 January 2009.
  • 51. 35 상황에서 사태를 반전시킬 수 있는 중요한 능력이 될 수 있다. 비록 정보 공유가 제한적인 환경이지만 회원국의 통합 증대를 고무하면 이들의 병력 활용을 극대화 하는데 있어서 유용한 여러 가지 군수적 문제에 해답을 제공할 수 있다. 맥스웰은 비분쟁 시나리오를 위한 비상계획(contingency plan)을 수립할 것을 조언한다. 4 단계 작전을 포함하도록 지휘소 연습을 변경하면 유엔사 회원국 병력을 어떻게 통합할 것인가에 대한 구체적인 계획 수립을 도모할 수 있을 것이다. 세 차례 연습을 실시하면서 유엔사 자원을 통합하는 문제는 정보 공개 제한으로 인해 상당한 도전에 직면했다. 유엔사 회원국의 참여가 주로 4 단계 작전에서 이뤄진다면 한국, 미국, 회원국 간의 상호 운용성과 효율성을 극대화 하도록 관계를 개선하고 절차를 연습할 방법을 다른 전구 작전을 참고로 찾아볼 수 있다. 현 지휘체계 하에서는 유엔군이 미 4 성 장군의 지휘를 받는다. 이 구조는 2012 년 전작권 전환 이후에도 유지된다. 전작권이 전환된 후, 미국은 “지원·피지원” 역할을 맡는다. 즉, 한국이 전시에도 자국 병력에 대한 통제를 갖게 되며 유엔군과 함께 미군은 필요시 지원을 제공하게 된다. 유엔사 통합은 2004 년부터 강조되었지만 1012 년 전작권 전환에 주력하고 있는 한국 군사는 아직 이 통합 개념에 대해 전면적으로 다루지 않고 있다. 한국이 유엔사 회원국 통합에 좀 더 관심을 갖는다면 도움이 될 것이다. 민군작전처(CMOD)는 한반도의 민군작전을 담당하는 한국군 주도의 조직으로 그 규모가 확대되고 있다. 향후 확대되는 조직으로서 민군작전처는 자체 조직과 임무를 통해 유엔사 회원국의 자산을 조율할 수 있는 잠재력을 갖고 있다.
  • 52. 36 민군작전처가 정부간기구와 비정부기구 간 협조 부처이지만 평시 일상적으로 협조할 업무는 거의 없다. 따라서 유엔군 대부분이 4 단계에서 참가하고, 정부간기구나 비정부기구 역시 4 단계에서 활발히 활동한다는 합리적인 가정을 바탕으로 보면, 한국 정부가 민군작전처로 하여금 이들 기구와 협조하도록 하는 것이 당연할 것이다. 연습 기획회의 간 해구사, 공구사, 지구사, 특전사와 의무실, 군수 하위 부처와 같은 참모부처 대표들로부터 분쟁 발생시 유엔사 회원국이 제공할 능력에 대해 질의를 받았다. 그러나 정보의 전파를 제한하는 현재의 연습조건 하에서는 회원국의 기획회의 참가가 제외되기 때문에 상기 질문에 대한 해답이 제공되지 않은 상태이다. 이것은 작전 단계에서 계획의 편차를 남긴다. 분쟁이 발생하면 유엔사 회원국은 여전히 통합되겠지만 사전 기획이 부재한 통합이 될 것이다. 그렇게 되면 통합과 상호운용성에 대한 협조도 원만하지 않으며, 이에 따른 군수지원 역시 기껏해야 잘 계획된 절차라기보다는 뒤늦게 마련한, 여전히 제한적인 절차로 겨우 진행 될 것이다. 카플란은 미국이 지휘해야 하는 대상이 “감당하기 버거운 지역 연합군”이 될 것이라고 이미 설명했지만 현실상황은 이보다 훨씬 더 어렵다고 할 수 있겠다. 정보공개가 주요 제한 요소이므로 연합사가 앞장서서 한국, 미국, 유엔사 회원국과 여러 정부간기구 및 비정부기구를 포함한 유관기관 사이에 정보를 공유하고 협력적 관계를 발전시킬 수 있는 공조의 장을 형성해야 한다. 여기서는 작전계획 정보를 공개할 필요는 없을 것이며, 이러한 공조에서 도출된 결과는
  • 53. 37 작전계획에 통합할 수 있을 것이다. 관계가 발전하고 신뢰가 쌓이면 연습으로의 전면 통합이 더욱 가능해질 것이다. 이 목적을 달성하기 위해 MPAT 을 활용하는 방안에 대해서는 앞서 언급했다. 한국이 주도하는 민군작전처에 대해 건의할 사항은 미국 민사 및 해외지역 전문장교들을 조직 내에 배치하고 기타 여러 분야의 전문가들과 협의하는 것이다. 최근 비정부기구와 종교단체가 연계하여 북한난민을 돕기 위해 결성되며, 이들 조직은 북한주민과의 현장 경험을 통해 그쪽 관련 사정에 밝다. 보건, 심리, 교육, 사회복지 분야의 전문가들도 북한주민 및 이들이 한국과 미국 사회에 동화하는 능력에 대해 연구한다. 이들의 지식은 북한 난민이동을 포함한 급변사태 시나리오 대응을 기획하는데 있어서 인구통계학적 분석과 함께 매우 귀중한 자료가 될 것이다. 추가적인 혜택으로 연구를 함께 함으로써 북핵문제에 대한 미국의 대안적 정책접근을 개발하는데도 기여할 수 있을 것이다. 본 장에서는 난민 위기사태 발생시 한, 미, 연합군의 책임에 대해 기술했다. 또한 적극적인 조치가 취해지지 않을 경우 난민 문제가 가져올 잠재적 여파에 대해서도 살펴보았다. 제 3 장에서는 수동적 대응에서 적극적 대응으로 초점을 옮겨 논의할 것이다. 난민문제에 이해관계가 있는 각각의 지역 주체에 대해 살펴보고, 이들이 난민문제를 해결하는데 지장을 줄 수 있는 북한과의 양자문제에 대해 알아보겠다. 본 정보는 난민 위기사태를 방지하기 위한 정책 건의를 수립하는데 사용하였다.
  • 54. 38
  • 55. 39 이 페이지는 의도적으로 만든 공란입니다.
  • 56. 40 Ⅲ. 북한 난민 문제와 6 자회담 참가국 북한 난민 문제는 6 자회담 참가국에게 있어 최대 관심사는 아니다. 그러나 이 문제를 방치한다면 안정을 뒤흔드는 인도주의적 차원의 재앙이 일어날 가능성이 있다. 이 문제로 인한 인적·경제적 손실은 2004 년 쓰나미나 2005 년 허리케인 카트리나로 인한 손실을 능가할지도 모른다. 따라서 6 자회담 참가국은 이 문제를 단순히 덮어둘 것이 아니라 적극적으로 정책을 마련하여 이 문제가 통제 불가능할 정도로 악화 되지 않도록 노력해야 한다. 제 4 장에서 제시할 정책적 제안의 초석을 마련하기 위해 본 장에서는 북한과 각 국간의 역사적 관계에 대해 조명해 본다. 각 국 국민이 북한 난민을 수용하는 것에 대한 인식은 각 국이 북한과 갖는 관계에 영향을 받는다. 따라서 그 역사적 배경을 살펴보면 각 국이 난민 문제 해결에 소극적인 이유와 건설적인 정책 개발에 필요한 관점에 대해 알 수 있을 것이다. 한인 재외 동포(Korean diaspora)는 각 국에서 주요 소집단을 구성하고 있다. 미국, 중국, 일본의 한인 인구는 전체 재외 한인 인구 중 80 퍼센트를 차지한다.68 중국, 일본, 러시아, 미국의 한인 인구의 특성에 대해 고찰해보면 각 국에 가장 효과적인 정책을 마련하는 데 도움이 될 것이다. 이러한 한인 재외 동포는 북한 이주자와 이들을 수용하는 국가의 국민 사이의 통로 역할을 할 것이며 그들의 68 그 다음으로 한인 인구가 많이 밀집해 있는 지역은 독립국가연합으로 그 중 우즈베키스탄에 가장 많은 수가 밀집해 있으며 그 다음이 러시아, 캐나다 순이다. Inbom Choi, “Korean Diaspora in the Making: Its Current Status and Impact on the Korean Economy” C.Bergsten and Inbom Choi, editors, The Korean Diaspora in the World Economy(Washington, D.C.: Institute for International Economics, 2003), 17-18
  • 57. 41 특성에 따라 북한 난민들의 동화 과정이 수월해질 수도 어려움을 겪을 수도 있다. 한국과의 관계 편에서는 이미 한국으로 이주한 북한 이주자들과 그들이 한국 사회에 적응해 나가는 데 직면하는 문제점들에 초점을 맞추었다. 국가 정책은 북한 이주자들이 새 환경에 동화해 나가는 데 큰 영향을 미친다. 해외에 정착한 남한 국민들은 모국의 경제 발전에 중요한 역할을 담당했다. 해외로 이주한 북한 주민들 또한 북한의 발전에 비슷한 역할을 담당할 것이다.69 6 자 회담국이 협력해 난민문제 해결방안을 마련한다면 난민들의 고통을 덜어 주면서 북한에 남아있는 주민들에게 긍정적인 영향을 미칠 것이다. 이를 통해 북한은 열린 사회로 나아갈 것이며 열린 사회는 투명성을 가져올 것이다. 투명성이 확대되면 북핵 문제를 포함한 북한과 각 국간의 양자 문제들을 해결하는 데에도 도움이 될 것이다. 예를 들어 각 국이 북한 주민의 이민과 고용을 합법화하는 외국인 노동자 프로그램(guest worker program)을 도입한다면 북한 이주자들이 합법적으로 노동력을 제공하고 북한의 가족을 부양할 수 있을 뿐 아니라 일본, 러시아와 같은 국가들은 국내 노동자 부족 문제를 경감할 수 있으며, 중국은 국경 지역의 안보 강화를 기대할 수 있을 것이다. 이를 통해 동북아 지역의 전반적인 안보가 더욱 강화될 것이다. 난민 문제로 야기될 수 있는 단·장기적 문제를 파악하는 것은 69 최인범은 한인 재외 동포가 무역, 투자, 송금, 노동시장을 통해 어떻게 한국 경제 발전에 영향을 미쳤는지 기술하고 있다. Inbom Choi, “Korean Diaspora in the Making: Its Current Status and Impact on the Korean Economy” C.Bergsten and Inbom Choi, editors, The Korean Diaspora in the World Economy (Washington, D.C.: Institute for International Economics, 2003), 17-27
  • 58. 42 상황을 호전시키기 위한 정책과 프로그램을 마련하는데 있어서 결정적인 요소이다. 이 과정에서 어려운 점은 6 자 회담국 모두가 받아들일 수 있는 정책을 마련하는 것이다. A. 6 자회담 참가국의 국가적 의제 6 자회담 참가국은 북한 난민 문제에 있어서 각 국 나름의 문제와 사정을 안고 있다. 중국에게 있어서 국경을 넘어 유입되는 수많은 난민들이 결코 달가운 존재는 아닐 것이다. 북한 주민의 대량 유입을 유발하는 사건은 지역 안정을 위협할 뿐 아니라 경제·군사적 성장에 집중하려는 자국 정책을 방해할 수 있기 때문이다. 러시아의 경우 러시아에 막대한 빚을 지고 있는 북한이 러시아 인들이 거주하기 꺼려하는 러시아 극동 지역(RFE) 벌목 작업에 필요한 노동자들을 보냄으로써 빚을 갚고 있다. 한국은 통일로 인한 경제적, 사회적 파급 효과에 부담을 느끼고 있으며 일본은 북핵 문제를 포함한 다른 문제들로 넘어가기 전에 자국민 납치 문제를 먼저 해결하고 싶어한다. 미국은 인도주의적 차원의 난민 문제보다는 북핵 문제에 초점을 맞추고 있다. 6 자 회담국이 협력하여 난민 문제 해결을 위한 정책을 마련한다면 이러한 양자간 문제들을 완화하고 해결하는 데 도움이 될 것이다. B. 북한 난민과 중국 6 자 회담국 중 북한 난민 문제의 열쇠를 쥐고 있는 국가는 바로 중국이다. 중국은 868 마일에 이르는 지역에 북한과 국경을 마주하고 있으며 두만강을 건너 연변 자치구에는 대규모 한인 인구가 거주하고 있기 때문에 많은 북한 주민들이 이
  • 59. 43 지역으로 탈출하여 숨어 지내고 있다.70 중국 당국은 망명 인정을 꺼리고 있고, 국제 사회로부터 인권 침해라는 비난을 받으면서도 난민들을 끔찍한 결말이 기다리는 북한으로 송환하고 있다. 중국에 있어서는 북한 난민의 대량 유입으로 인해 북한 정권이 붕괴되는 것 보다는 차라리 국제적 비난을 감수하는 편이 낫기 때문이다. 1. 북-중 관계의 역사 역사적으로 중국은 한반도 전체와 문화적으로 매우 밀접한 연관성을 갖는다. 한국 전쟁 중에는 북한을 적극 지원하는 등 중국은 특히 이념적으로나 경제적으로 북한의 든든한 지지자 역할을 해 왔다. 그러나 한 때 ‘순치관계’라 불리던 가까운 양자 관계도 소원해지고 실용적인 성격을 띠게 되었다. 양자 관계는 1992 년 중국이 한국과의 관계를 정상화하면서 전환점을 맞았다. 거기에 2006 년 북한이 핵실험을 감행함으로써 양자 관계는 더욱 악화되기 시작했다.71 중국에 있어 북한은 미국의 영향력이 큰 한국과의 관계에 있어서 완충 지대 역할을 해왔다. 중국은 이제 자국의 경제 발전에 집중하고 싶어한다. 북한이 중국의 보호 아래 중국과 같은 전철을 밟아 나간다면 북한과 중국의 관계는 개선될 수도 있을 70 김시중에 따르면 중국에는 약 2 백만 명의 한인이 살고 있으며 이는 전체 재외 한인의 40 퍼센트를 차지한다. 중국에서 한인들이 가장 많이 밀집하여 거주하는 곳은 연변이다. Si Joong Kim, “The Economic Status and Rule of Ethnic Koreans in China” C.Bergsten and Inbom Choi, editors, The Korean Diaspora in the World Economy (Washington, D.C.: Institute for International Economics, 2003), 103-104 71 미 노틸러스 안보개발 연구소 피터 헤이즈(Peter Hayes) 소장은 중국이 남한과 관계를 정상화 하자 북한이 중국의 “조공국”으로서의 지위를 잃게 되었고 중국도 “나쁜 후원국”이 되었다고 기술한다. Jayshree Bajoria, “The China-North Korea Relationship,” Council on Foreign Relations. http://www.cfr.org/publication/11097/, 검색일: 30 October 2008.
  • 60. 44 것이다. 중국은 북한이 완충 지대 역할을 유지하길 바라며, 북한 또는 북한 정권이 붕괴될 경우 대량으로 유입될 난민을 수용할 준비가 되어있지 않기 때문에 북한과 북한 정권이 계속 안정적으로 유지되기를 원한다. 2. 중국 재외 동포 재외 한인 인구가 두 번째로 많은 곳이 바로 중국이다.72 많은 한인들이 1850 년과 1945 년 사이 한국의 기근과 일본 점령을 피해 중국으로 이주했다.73 중국 내에서도 가장 많은 한인이 밀집해 있는 곳은 연변이다. 조선족 자치주라고도 알려진 연변은 지린성의 한 지구로서 중국의 소수 민족 정책에 의해 조선족의 지역 자치권이 인정되는 곳이다. 74 이러한 조건 때문에 이곳에서는 한국의 문화적 유산이나 언어가 아직도 유지되고 있다. 연길시의 많은 간판이 한글과 중국어로 표기되어 있으며 한국어와 중국어를 능통하게 쓰는 사람도 드물지 않게 만날 수 있다. 연변은 지리적으로 북한에 인접해있고 중국이 한국과 관계를 정상화 하기 이전에는 한국과 교류가 전혀 없었기 때문에 이곳에 살고 있는 한인들은 문화적으로 한국인보다 북한 주민과 더욱 가깝다. 그러나 중국과 한국의 관계가 더욱 강화됨에 따라 많은 한국인들이 사업 목적으로 이 지역으로 이주하거나 72 가장 많은 한인 인구가 거주하는 지역은 미국이다. Inbom Choi, “Korean Diaspora in the Making: Its Current Status and Impact on the Korean Economy,” 17. 73 Si Joong Kim, “The Economic Status and Rule of Ethnic Koreans in China” C.Bergsten and Inbom Choi, editors,, The Korean Diaspora in the World Economy(Washington, D.C.: Institute for International Economics, 2003), 102 74 Si Joong Kim, 109.
  • 61. 45 여행을 오기 시작했다. 한국인 사업이 확대되면서 중국 내 네트워크와 언어에 대한 수요가 증가하였고 이로 인해 한국계 중국인들이 이 지역으로 유입되었다.75 지역적 접근성 때문에 북한 난민은 탈북 시 중국의 한인들에게 도움을 청하게 된다. 탈북자들은 북한 경비병에 뇌물을 주고 가족들에게 가져갈 식량과 돈을 마련하기 위해 두만강을 건너 중국으로 간다. 한국계 중국인들이 난민들을 도와주고자 하는 데는 여러 이유가 있다. 이들은 북한 주민에 대해 친밀감을 갖고 있기 때문에 다른 국가에 거주하는 한인들보다 북한 주민에 대해 더욱 측은하게 생각한다. 게다가 1950 년 후반과 1960 년대 초반에는 중국의 기근으로 많은 한인들이 식량을 찾아 북한으로 갔었다.76 이제 그 흐름이 바뀌자 같은 경험을 공유한 동족으로 친밀감을 느끼는 중국내 한인들이 탈북자들의 상황에 더욱 동정심을 갖게 된 것이다. 3. 난민 문제 해결에 있어서 중국의 걸림돌 난민의 대량 유입을 두려워하는 중국은 국제적 비난에도 불구하고 중국과 북한 사이의 합의를 들어 탈북자들을 북한으로 송환하고 있다. 중국의 주장은 북한 주민들의 송환은 북한과 중국, 양자간의 문제이며 북한은 주민들에 대한 통치권을 가지고 있다는 것이다. 중국이 가장 꺼려하는 것은 통일된 한국이 미국과 밀접한 관계를 맺는 것이다. 통일 한국이 미국과 긴밀한 관계를 유지하게 된다면 중국으로서는 한국 75 Si Joong Kim, 114 76 Ibid, 111
  • 62. 46 통일에 도움이 될 지도 모르는 난민 문제 해결에 별로 흥미가 없을 것이다. 반면 통일 한국이 중국과 더욱 밀접한 외교적 관계를 맺는다면 중국은 적극적으로 난민 문제 해결에 나설 것이다. 주목할 점은 중국이 다수의 남미 및 아프리카 국가들과 경제 프로젝트를 통해 관계를 맺고 있지만 북한과는 그러한 교류가 없다는 점이다. 물론 북한이 이들 국가들만큼 자원이 풍부하지는 않지만 북한은 유리한 지리적 조건을 갖추고 있다. 북한이 경제 개혁을 이루고 국제 사회에 문을 열어 철의 실크로드와 같은 대형 경제 프로젝트에 협력한다면 그 성과의 주요 수혜자는 중국이 될 것이다.77 중국은 그간 북한을 경제 개혁의 길로 끌어내려 노력했으나 성공하지 못했다. 중국이 난민 문제 해결에 적극 나선다면 중국의 영향력은 더욱 강화될 것이다. 이와 관련하여 수잔 숄티 (Suzanne Scholte)는 코리아 타임즈 사설에서 다음과 같이 간결하게 정리하고 있다. 중국 정부 및 미국의 정책가들 마저도 중국이 난민 문제에 동정심을 보이면 이로 인해 이 지역이 불안정해질 것이라는 근거 없는 두려움을 가지고 있다. 중국으로 수많은 난민이 쏟아져들어와 북한 정권의 붕괴를 초래할 것이라는 것이다. 이 두려움은 전혀 근거가 없을 뿐 아니라 북한 난민들의 고통만 연장시킬 뿐이다. 북한 난민들은 한국 및 다른 국가로 갈 곳이 있다는 점에서 여타의 난민들과는 상황이 다르다. 더욱이 북한을 떠나는 주요 이유가 기아를 모면하기 위한 것으로 대부분의 사람들은 다시 북한으로 77 데이비드 강과의 인터뷰, “Kang: North Korean Trade Potential,” Council on Foreign Relations website, http://www.cfr.org/publication/15056/kang.html, 검색일: 30 March 2009. 데이비드 강은 중국, 러시아, 한국의 여러 철도 시스템을 연결함으로써 얻을 수 있는 경제적 혜택과 이로 인해 어떻게 역내 무역과 안보를 증진할 수 있는지에 대해 설명한다. Victor Cha and David Kang, Nuclear North Korea (New York: Columbia University Press, 2003), 107.
  • 63. 47 돌아가고 싶어한다. 한국에 정착한 난민들조차 김정일이 사라지고 북한에서 개혁이 시작되면 다시 북한으로 돌아가고 싶어한다. 난민 탈출로 인해 정권의 붕괴가 야기된다면 지금쯤 북한 정권은 벌써 붕괴되었어야 할 것이다. 이미 50 만 명이 국경을 탈출하고 300 만 명이 목숨이 잃었어도 김정일의 권력은 결코 약화되지 않았다. 국제 조약의 의무 조항을 따르고 난민들이 안전하게 한국으로 갈 수 있도록 한다면 오히려 이것이 김정일을 조금씩 압박하여 북한 정권이 개혁으로 나아가도록 유도할 것이다. 북한의 개혁은 중국에게 있어서도 최선의 이익이 될 것이다. 북한이 개혁하게 되면 상황이 개선되어 북한 주민들이 북한을 떠나지 않게 될 것이므로 중국은 더 이상 북한 난민 문제에 시달리지 않아도 된다. 결국 중국은 자신들의 정책으로 인해 난민 문제를 오히려 연장하고 있는 것이다.78 북한 난민 문제에 대한 입장을 바꾸고 난민들이 중국과 다른 국가에 서서히 동화될 수 있도록 돕는다면 중국이 가장 두려워하는 북한 난민의 급작스런 유입을 방지하는 첫 걸음이 될 것이다. 더욱이 국제 사회가 점차적으로 자국 주민들을 흡수해가는 것에 대해 아무것도 할 수 없음을 깨닭은 북한은 결국 체제를 개방하고 경제를 개혁할 수 밖에 없을 것이다. C. 북한 난민과 일본 북한 난민 문제가 일본과 한반도의 관계에 미치는 영향에 대해 연구한 자료는 그리 많지 않다. 이는 한국에 정착한 북한 난민의 수에 비해 일본에 정착한 78 Suzanne Scholte, “What President Obama Should Do About North Korea,” Korea Times, January 27, 2009.
  • 64. 48 북한 난민의 수가 아주 적기 때문일 것이다. 대량 탈북을 동반한 급변 사태가 발생한다면 북한 난민은 보트 난민의 형태로 일본을 압박하게 될 것이다.79 북한 난민과 일본 편에서는 일본과 남·북한과의 역사적 관계의 맥락에서 북한 난민 문제가 갖는 의미를 살펴보고 이 난민 문제가 일본과 남·북한과의 관계에 어떠한 영향을 미치는지를 알아본다. 일본은 난민 문제 해결에 나섬으로써 이웃 국가들과의 손상된 관계를 개선해 나갈 수 있을 것이다. 일본이 자국의 자원과 군사적 역량을 인도주의에 기반한 임무에 주력하여 역내 안보가 더욱 강화되고 번영을 누리게 된다면 지역 간 관계가 개선될 것이다. 이 문제에 대한 일본 정부의 정책에 따라 남·북한과의 관계, 또 역내 다른 국가와의 관계 개선에 도움이 될 수도 있고 방해가 될 수도 있을 것이다. 1. 북-일 관계의 역사 동북아 국가 간 관계에서 일본과 남·북한 관계만큼 어려움을 겪은 관계도 없을 것이다. 1894-95 청일전쟁과 1904-5 러일전쟁 후 일본은 한반도를 장악하게 되었다. 1905 년 일본과 보호조약을 체결한 이래 한국은 특히 1910~1945 년 일본 점령기에 많은 어려움을 견뎌야 했다. 일본과 남한의 관계는 지난 반세기 동안 급격하게 개선되었으나 일본과 북한의 관계는 여전히 불편한 상태이다. 일제 점령 하에서의 쓰라린 고통이 양국 사이에 큰 반목을 불러왔기 때문에 통일 한국과 일본 사이의 관계 개선은 불가능한 듯 보인다. 양국 간의 수많은 의견 차이는 역사 79 Tessa Morris-Suzuki, “Refuges, Abductees, ‘Returnees’: Human Rights in Japan-North Korea Relations,” Asia Pacific Journal: Japan Focus, 20 March 2009, available at http://www.japanfocus.org/-Tessa-Morris_Suzuki/3110, 검색일: 1 April 2009, 4.
  • 65. 49 문제에 있어서 양국 정부가 견해를 좁히지 못하는 데서 비롯되었으며 교과서 왜곡 논쟁까지 불러 오게 되었다. 이러한 차이에도 불구하고 일본과 남한의 관계는 식민통치 이후로 꾸준히 개선되어 왔으며 특히 박정희 대통령 재임 기간 (1963-1979) 동안 많은 발전을 이뤘다. 이승만과 윤보선 등 전임자들과 달리 박정희 대통령은 일본을 인프라, 정부 조직, 관료 조직 및 경제적·기술적 발전에 있어서 모방해야 할 국가로 받아들였다. 비록 독재적인 리더십으로 기억되고 있긴 하지만 기적에 가까운 한국의 경제 성장을 일으킨 장본인이라는 공로는 인정받고 있다.80 박정희 대통령이 뜻한 바를 이루려면 일본은

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