Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales
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Incertidumbre en la implementación ........
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Planes de ordenación
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La ordenación pesquera según FAO es el proceso integrado de recolección de información,análisis, planificación, consulta, adopción de decisiones, asignación de recursos y formulación y ejecución, así como imposición cuando sea necesario de reglamentos o normas que rijan las actividades pesqueras para asegurar la productividad de los recursos.
Published on: Mar 4, 2016
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Transcripts - Politicas pesqueras 2

  • 1. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 2 Tabla de Contenidos Unidad 2. POLÍTICAS PARA LA ORDENACIÓN PESQUERA 2.1. Concepto de ordenación y manejo. Estrategias. Criterios para la intervención del Estado. El enfoque precautorio. Enfoques y estrategias de manejo de pesquerías marinas. Planes de ordenación. La investigación pesquera. Los sistemas de información: seguimiento, control y vigilancia. Cooperación internacional. ...................................................................................... 5 Concepto de ordenación y manejo. Estrategias. Criterios para la intervención del Estado..................................................................................................................... 5 Conceptos y limitaciones biológicas y ambientales (FAO, 1999)................................................8 Limitaciones de recursos ........................................................................................ 8 Limitaciones ambientales........................................................................................ 9 La biodiversidad y las consideraciones ecológicas......................................................10 Consideraciones tecnológicas .................................................................................10 La dimensión social y económica ............................................................................11 Limitaciones sociales y culturales............................................................................11 El contexto y las limitaciones económicas ................................................................12 Conceptos y funciones institucionales ......................................................................14 El contexto y las características institucionales .........................................................14 Funciones de las instituciones de ordenación pesquera ..............................................15 Escalas de tiempo en el proceso de ordenación pesquera ...........................................16 El enfoque precautorio .......................................................................................... 16 Enfoques y estrategias de manejo de pesquerías marinas (FAO, 1999).................. 21 Opciones posibles para regular la actividad pesquera................................................................22 Medidas técnicas ..................................................................................................22 El control de los insumos (el esfuerzo) ....................................................................24 El control del producto (la captura) .........................................................................25 Consideraciones generales.....................................................................................26 La limitación del acceso.........................................................................................26 Asignación inicial de derechos ................................................................................28 Transferibilidad ....................................................................................................29 Temporalidad de los derechos de acceso..................................................................29 Planes de ordenación ............................................................................................ 30 Etapas de la ordenación (Villegas, 1988)......................................................................................31 Los objetivos de ordenación (Villegas y Mizrahi, 1990)...............................................32 Recomendaciones de manejo (FAO, 1999) ...............................................................34 La investigación pesquera. Los sistemas de información: seguimiento, control y vigilancia. Cooperación internacional. ................................................................... 37
  • 2. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 3 La Investigación pesquera multidisciplinaria................................................................................37 Seguimiento, control y vigilancia (Elisa Calvo)............................................................................39 Cooperación internacional (Elisa Calvo) ........................................................................................44 2.2. Manejo y regulación con criterios múltiples. Manejo integrado de los recursos. Manejo integrado de zonas - áreas costeras. Incorporación de las consideraciones relativas al ecosistema en la ordenación de las pesquerías. Ordenación compartida. Manejo participativo y Comanejo. Incorporación de la perspectiva de género………45 Manejo de pesquerías monoespecíficas ................................................................. 46 Manejo de pesquerías multiespecíficas.................................................................. 47 Manejo integrado de zonas costeras - MIZC- ........................................................ 48 Ordenación pesquera basada en ecosistema.......................................................... 49 Antecedentes de la aplicación de la ordenación basada en ecosistema..........................50 Ordenamiento de la pesca basado en el ecosistema” (convocatorias recientes)..............51 Ordenación compartida. Manejo participativo y Comanejo (María Bertolotti) ......... 54 Ordenación compartida.....................................................................................................................54 Manejo participativo y Comanejo ...................................................................................................57 Incorporación de la perspectiva de género. Estrella Díaz Andrade. ........................ 60 2.3. Racionalidades y Conflictos. Principales conflictos en la Región. Incertidumbres, conflictos y externalidades. Regulación en condiciones de incertidumbre. La incertidumbre en la evaluación, en las operaciones de pesca, en el procesamiento, en la comercialización y en el consumo. Incertidumbre en el proceso de ordenación y manejo. (María Isabel Bertolotti) ................................ 64 Racionalidades y conflictos.................................................................................... 64 Incertidumbres, Conflictos y Externalidades.......................................................... 66 Los conflictos pesqueros ....................................................................................... 67 Externalidades pesqueras...................................................................................... 69 En relación con la disputa sobre los Recursos..............................................................................70 En relación con la disputa sobre los Mercados.............................................................................72 En relación con la Gobernabilidad ..................................................................................................73 Principales conflictos en la Región......................................................................... 74 Riesgo, Incertidumbre........................................................................................... 74 Incertidumbre en el Sistema Pesquero .................................................................. 76 Los Tipos de incertidumbre ....................................................................................77 La Estimación de la incertidumbre y del riesgo..........................................................78 El Asesoramiento a los administradores sobre incertidumbre y riesgo...........................78 Subsistema Jurídico Institucional.......................................................................... 78 Incertidumbre sobre los objetivos futuros de ordenación..........................................................78
  • 3. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 4 Incertidumbre en la implementación .............................................................................................78 Incertidumbre en el comportamiento de la agencia o de los administradores ......................78 Incertidumbres en la investigación pesquera...............................................................................78 Subsistema Natural ............................................................................................... 79 Incertidumbre por interacciones de los recursos con el medio ambiente. Incertidumbre en el proceso. ..........................................................................................................79 Incertidumbres por Interdependencias ecológicas......................................................................79 Incertidumbres del Recurso.............................................................................................................79 Subsistema Construido.......................................................................................... 79 Inadecuación de la infraestructura.................................................................................................79 Incertidumbres por efectos de otras actividades urbano industriales .....................................79 Subsistema Productivo .......................................................................................... 79 Incertidumbre por cambios en las regulaciones gubernamentales ..........................................80 Regulaciones pesqueras......................................................................................80 Regulaciones ambientales y de salubridad .............................................................80 Incertidumbres en la captura y desembarques............................................................................80 Variaciones en el esfuerzo de pesca......................................................................80 Variabilidad en los precios de insumos y productos .................................................80 Incertidumbres en el procesamiento..............................................................................................80 Abastecimiento..................................................................................................81 Almacenado ......................................................................................................81 Cambio Tecnológico y Nuevos Productos ...............................................................81 Incertidumbre en la comercialización ............................................................................................82 Precio de los productos.......................................................................................82 Atributos del producto ........................................................................................82 Diferencias de mercado ......................................................................................83 Mercados externos .............................................................................................83 Subsistema Social ................................................................................................. 83 Incertidumbre por cambios en el comportamiento de los usuarios del recurso ....................83 Incertidumbre por cambios de actitudes respecto de las regulaciones...................................84 Incertidumbre por el comportamiento de los administradores pesqueros..............................84 Incertidumbre por comportamientos asociativos y competitivos entre actores ....................85 Incertidumbre sobre el consumo ....................................................................................................85 Cambios en el nivel de ingreso.............................................................................85 Cambios en el precio de los bienes sustitutos.........................................................85 Incertidumbres del consumidor ......................................................................................................86 Referencias ........................................................................................................... 87
  • 4. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 5 2.1. Concepto de ordenación y manejo. Estrategias. Criterios para la intervención del Estado. El enfoque precautorio. Enfoques y estrategias de manejo de pesquerías marinas. Planes de ordenación. La investigación pesquera. Los sistemas de información: seguimiento, control y vigilancia. Cooperación internacional Objetivo: Comprender los alcances de los distintos enfoques y estrategias de manejo de pesquerías como un proceso continuo y dinámico, con el fin de lograr beneficios sociales y económicos óptimos, valorando la necesidad de la investigación pesquera en todas sus dimensiones, así como de los sistemas de información, seguimiento, control y vigilancia. Concepto de ordenación y manejo. Estrategias. Criterios para la intervención del Estado Como ya se ha expresado, la Ordenación Pesquera según FAO, 1999 http://www.fao.org/documents/show_cdr.asp?url_file=/DOCREP/003/W4230S/W4230S0 0.HTM, es “el proceso integrado de recolección de información, análisis, planificación, consulta, adopción de decisiones, asignación de recursos y formulación y ejecución, así como imposición cuando sea necesario, de reglamentos o normas que rijan las actividades pesqueras para asegurar la productividad de los recursos y la consecución de otros objetivos”, en definitiva se manifiesta en un conjunto de medidas de manejo con el fin de lograr beneficios sociales óptimos a partir de los recursos existentes. Se caracteriza por tratarse de una serie de acciones tendientes a obtener el máximo beneficio posible de la actividad, de acuerdo a las potencialidades del recurso y a las condiciones socio - económicas imperantes (Villegas y Mizrahi, 1990). Desde otro ángulo, es la prosecución de objetivos mediante el control directo o indirecto del esfuerzo pesquero efectivo de algunos de los componentes de una pesquería, (Panayotou, 1983). Tal acción es necesaria en cualquiera etapa del desarrollo de la pesquería; si está subdesarrollada para evitar la sobreinversión, la sobrepesca o bajos rendimientos económicos, si se ha desarrollado en exceso para reducirla a su verdadera dimensión. Se trata de un proceso continuo y dinámico que considera variados elementos tales como la evaluación del recurso para conocer su estado de explotación biológico, las características socio-económicas en que se desenvuelve la pesquería en cuestión, la identificación de conflictos, la definición de las unidades de ordenación afectadas por los problemas, identificación de objetivos (de acuerdo con las necesidades de la sociedad) para eliminar o disminuir el impacto de tales problemas, identificación de medidas realistas para alcanzar dichos objetivos, monitoreo de los efectos de la aplicación de las medidas identificadas y si las circunstancias lo indican, reemplazo de las medidas y los objetivos.
  • 5. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 6 SINOPSIS 1: REQUERIMIENTOS PARA LA ORDENACIÓN Estos elementos esenciales junto con otros constituyen la médula de lo que se conoce como plan de ordenación de una pesquería en cuya preparación participan especialistas de disciplinas diversas. La unidad que será el objeto de la ordenación se puede definir de acuerdo al área de distribución de una o varias especies cuya explotación presenta problemas o por la pesquería de la que forman parte. La ordenación pesquera incluye cuestiones tales como: • La formulación de objetivos y políticas para cada pesquería o población que ha de ser objeto de ordenación, tomando en consideración sus características biológicas, su naturaleza real o potencial y otros aspectos relacionados o que puedan influir en la misma, como así también su contribución económica y social para satisfacer necesidades y el logro de objetivos nacionales o locales (FAO, 1999) • La definición y ejecución de las acciones necesarias para que los organismos de ordenación, los usuarios pescadores y otros grupos interesados tiendan al logro de los objetivos identificados. Dicha tarea debe ser realizada en consulta con todos los grupos interesados. Ello implica la elaboración y ejecución de planes de ordenación para todas las poblaciones; para asegurar que éstas, los ecosistemas de los que forman parte y el medio ambiente se mantengan en un estado productivo; la recolección y el análisis de los datos biológicos y pesqueros necesarios para evaluar, supervisar, controlar y vigilar; aprobar y promulgar las leyes y reglamentos apropiados y eficaces para conseguir los objetivos y asegurar su cumplimiento por los usuarios. Ello incluye el examen periódico de dichos elementos para asegurarse de su vigencia, como así también la difusión de los resultados obtenidos en el proceso • La consulta y negociación con los usuarios o grupos interesados en los recursos, y con otros ámbitos que no están directamente relacionados con la pesca, pero que influyen en ella, tales como grupos que realizan actividades en un río o un lago, o en la zona costera, que repercuten en la pesca. El organismo responsable de la ORDENACIÓN Serie de acciones tendientes a obtener el máximo beneficio de una pesquería, de acuerdo con las potencialidades del recurso y a las condiciones socioeconómicas de la explotación del mismo. Requerimientos Definición clara de objetivos Datos adecuados Mecanismos de consulta Mecanismos administrativos
  • 6. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 7 ordenación, debe velar porque en el momento de la planificación e integración de dichas actividades, se tengan en cuenta los intereses de los pescadores. La responsabilidad de supervisión del proceso de ordenación pesquera recae fundamentalmente en el organismo de ordenación pesquera y las partes interesadas. En tal sentido, el organismo de ordenación pesquera es la entidad jurídica a la que el Estados (o varios estados) le han conferido el mandato de desempeñar determinadas las funciones señaladas. Ello no específica si dicho organismo debe ser gubernamental, paraestatal o privado. Los grupos de interés son a quienes el Estado o estados, o el organismo encargado de la ordenación en nombre del Estado o estados, les reconocen un interés legítimo en los recursos pesqueros sujetos a ordenación. Los cambios que se presentan en las variables económicas durante la evolución de una pesquería no controlada o con regulaciones inadecuadas son, en general, la causa de que sus usuarios acepten la necesidad de reglamentarla, es decir ordenarla. Sin embargo a pesar de que tal necesidad es más evidente por razones económicas, existen otras necesidades como mantener el recurso en un nivel de producción acorde con la permanencia de la pesquería, a las que es posible atribuirle valores, en tanto que existen otras que no lo tienen o que es muy difícil cuantificar económicamente. Las grupos de personas que obtienen algún beneficio de la explotación de la pesquería, denominados usuarios y constituidos entre otros por armadores, pescadores, recolectores, cultivadores, procesadores, comerciantes, consumidores, etc.,tienen intereses diversos y muchas veces opuestos en relación con lo que puede entregar la pesca. Las decisiones individuales e independientes de las diversas personas que utilizan un recurso pesquero pueden tener efectos perjudiciales sobre el recurso y la industria que lo explota, ya que cada uno de ellos, las toma en función de sus intereses particulares sin prestar mucha atención a los efectos que eso provoca. Este tipo de problemas puede evitarse si se ponen en ejecución una serie de medidas destinadas a modificar ciertos factores que influyen sobre el recurso y su explotación. Esto que constituye parte del proceso de ordenación permite mantener la supervivencia de un recurso para el goce de las generaciones futuras, al mismo tiempo que establece un equilibrio entre las necesidades de los diversos estamentos de la sociedad que usufructúan de un bien común, con el fin de que cada uno obtenga el máximo beneficio posible. En pesquerías totalmente desreguladas, cualquiera tiene la posibilidad de pescar. Aún cuando se limite el número de barcos con derecho a pescar y aun cuando se limite la captura con una Captura Total Permisible (CTP), en teoría, todos tendrían la misma posibilidad de pescar. Sin embargo, suponiendo que ciertos recursos sujetos a explotación migran a lo largo o hacia la costa, algunos pescadores tendrán acceso a los recursos antes que otros. Esto supone una desigualdad de oportunidades ya que los primeros en pescar podrían alcanzar el nivel de la CTP. El mismo caso ocurre con la pesca de altura donde la flota industrial podría llegar a explotar totalmente los recursos antes que los mismos se acerquen a aguas costeras. Esto lleva a la necesidad de que se distribuya el acceso a los peces y/o la disponibilidad de capturarlos (Charles, 2001).
  • 7. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 8 La aprobación en 1982 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar proporcionó un nuevo marco para la mejor ordenación de los recursos marinos. El nuevo régimen jurídico de los océanos confirió a los Estados, derechos y responsabilidades para la ordenación y utilización de los recursos pesqueros dentro de sus zonas de jurisdicción nacional. A partir de esta nueva situación y en respuesta a la creciente demanda internacional de pescado y productos derivados, los Estados costeros han tratado de aprovechar sus nuevas oportunidades invirtiendo en flotas pesqueras e instalaciones de elaboración modernas. Sin embargo, se puso de manifiesto que para muchos recursos pesqueros no se podía mantener un aumento a menudo incontrolado de la explotación (Charles, 2001). Se comenzaron a observar signos claros de sobreexplotación de poblaciones importantes de peces, modificaciones de ecosistemas, pérdidas económicas considerables y conflictos internacionales sobre la ordenación y el comercio pesqueros, a pesar del hecho de que desde hace décadas, la administración de pesquerías reconoce a la sustentabilidad como un concepto central. La misma fracasó porque no se controlaron adecuadamente las “tasas de extracción” y porque el hacerlo hubiera requerido abordar como prioridad el tema político central de asignación de recursos en el ámbito nacional e internacional. Conceptos y limitaciones biológicas y ambientales (FAO, 1999) Limitaciones de recursos Las poblaciones de recursos pesqueros pueden crecer en abundancia y biomasa, sólo hasta un cierto límite, que está determinado por su tamaño en relación con su abundancia cuando no está explotada y por el medio ambiente en el que vive. Para mantener a una población en un nivel productivo se requiere la existencia de un número suficiente de adultos maduros desde el punto de vista reproductivo (los reproductores) y un medio ambiente crítico adecuado para poder superar las diferentes etapas del ciclo vital. Como consecuencia sobre todo de la variabilidad del medio, el crecimiento de una población suele ser muy variable de un año a otro. En el marco de la pesca responsable no se debe permitir que el aprovechamiento del recurso supere las posibilidades de crecimiento neto de la población. El incumplimiento de esta norma supondrá el agotamiento del recurso, reduciendo los rendimientos y la rentabilidad económica por debajo de los niveles óptimos. La ordenación pesquera debe ocuparse por separado de cada unidad de población e intentar que la actividad de pesca de cada una de las unidades se lleve a cabo de manera sostenible, o fijar una tasa global de explotación que permita que las diversas especies que constituyen un recurso no se vean reducidas a unos niveles peligrosamente bajos, de lo contrario se correrá el riesgo de extinción o grave agotamiento de las distintas unidades, aunque la población en general, presente aparentemente un estado saludable. Además se
  • 8. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 9 debe impedir todo aquello que pueda afectar negativamente a la diversidad genética de la población. La actividad pesquera responsable debe tener en cuenta estos efectos sobre múltiples especies y su objetivo debe ser que ninguna especie, ya sea porque es objeto de pesca, porque se capture de forma accidental o porque resulte afectada indirectamente, se reduzca por debajo de los niveles sostenibles por efecto de la pesca. Una consecuencia importante de los efectos de la pesca sobre múltiples especies es la imposibilidad de obtener simultáneamente el máximo rendimiento sostenible de cada especie en una zona determinada en la que existen especies de depredadores y presas. Limitaciones ambientales Las condiciones ambientales, que pueden influir en el crecimiento y en los índices de reproducción y mortalidad, tienen repercusiones sobre las distintas fases del ciclo vital de los peces. En el proceso de ordenación es preciso tener en cuenta esta variabilidad e intentar abordarla en los planes de ordenación. Esto significa que las pesquerías deberán afrontar años en que la productividad y la población serán inferiores al promedio por efecto de las fluctuaciones ambientales. Así pues, la capacidad de las pesquerías (es decir, el esfuerzo potencial que pueden realizar) no se debe determinar sobre la base de los rendimientos que pueden obtenerse en promedio durante los años buenos, sino del promedio a largo plazo, con una flexibilidad que permita reducir el esfuerzo durante los años malos. El incumplimiento de este principio cuando los recursos son variables supondrá una presión constante para sobreexplotar los recursos en los años inferiores a la media y un mal resultado económico de la actividad pesquera. La variabilidad ambiental también puede influir en la disponibilidad de peces, por ejemplo, al dispersarlos, reduciendo su disponibilidad, o concentrarlos en zonas donde su captura resulta más sencilla. Es importante no interpretar esos cambios en la disponibilidad como modificaciones del tamaño de la población, que pueden llevar a adoptar decisiones incorrectas desde el punto de vista de la ordenación y a un volumen de captura excesivo e insostenible. Por otra parte, la mejora del hábitat puede influir positivamente en la productividad de las poblaciones, por ejemplo, estableciendo de forma ecológicamente adecuada arrecifes artificiales, fertilizando adecuadamente los lagos, controlando los depredadores, restableciendo los hábitat destruidos o dañados de la costa, la orilla o las márgenes de los ríos, o mejorando la calidad del agua. Es preciso mantener, o restaurar cuando sea necesario, las zonas de reproducción y las rutas migratorias, incluso las rutas importantes de desplazamiento a lo largo de la costa y mar adentro en dirección a la costa. Los factores ambientales y externos influyen particularmente en la pesca continental y para ejercer de forma responsable esta actividad pesquera es necesario identificar los principales factores externos que intervienen en ella y sus efectos sobre las poblaciones ícticas. Es preciso conocerlos para poder adoptar la medida de ordenación adecuada cuando uno o más de esos factores
  • 9. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 10 producen determinados cambios. Las medidas a adoptar pueden consistir en ajustar la mortalidad causada por la pesca o suponer también actuaciones correctivas o de rehabilitación. La biodiversidad y las consideraciones ecológicas Por norma general, las actividades pesqueras se centran en una o más especies de un ecosistema, pero con frecuencia también afectan a otros componentes de dicho ecosistema, por ejemplo, debido a la pesca accidental de otras especies, a los daños causados al ecosistema o a los efectos producidos en la cadena alimentaria. Se debe tener en cuenta el impacto de la actividad en el ecosistema en su conjunto, incluso la biodiversidad, y el objetivo debe ser la utilización sostenible de ecosistemas y comunidades biológicas completos. Son muchas las poblaciones del mundo que ya se encuentran sobreexplotadas y agotadas y ello entraña una disminución de los rendimientos (una menor calidad y valor económico de los desembarques) y un mayor riesgo de declive de la población y de que se registren cambios ecológicos negativos. Se requiere que en la ordenación pesquera se restablezcan las poblaciones agotadas a unos niveles por encima de los cuales se obtiene la máxima productividad. Esto refleja la convicción actual de que para establecer un margen de seguridad que tenga en cuenta la variabilidad normal y posibles sucesos imprevistos es necesario utilizar el RMS como límite de la ordenación pesquera, más que como un objetivo. Consideraciones tecnológicas En la ordenación de la pesca de captura, el único mecanismo existente para mantener la población en el nivel deseado es el control de la mortalidad causada por la pesca. Regulando el esfuerzo de pesca, mediante el control de las capturas o del esfuerzo, y regulando los artes o métodos de pesca utilizados y el momento y lugar donde se permite la pesca, el organismo de ordenación puede controlar la masa y el tamaño de los peces capturados, dentro de los límites de la variabilidad e incertidumbre naturales. Se reconoce en general que el exceso de capacidad en una pesquería aumenta la presión ejercida sobre el organismo de ordenación pesquera para superar la mortalidad óptima de una población y hace más difícil hacer cumplir las normas de restricción del esfuerzo de pesca. Esto adopta la forma de presiones sociales y políticas encaminadas a utilizar plenamente la excesiva capacidad de captura y elaboración y mantener empleadas a las personas asociadas a ese exceso de capacidad. Sin embargo, ésta sólo puede ser una solución a corto plazo que no hará sino crear problemas más graves a largo plazo. Inevitablemente, el exceso de capacidad implica también ineficiencia económica. Por todo ello, y en interés de los usuarios y de los recursos, es preciso mantener la capacidad potencial de pesca en un nivel compatible con la productividad de la población a largo plazo. Los organismos de ordenación pesquera deben tener en cuenta que los pescadores intentan permanentemente mejorar la tecnología y su relación costo- eficacia. Sin embargo, esto tiende a mejorar su eficiencia en la pesca. En una pesquería regulada mediante el control del esfuerzo, esto puede suponer que el
  • 10. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 11 esfuerzo real y, por tanto, la mortalidad, aumenten lentamente a medida que los pescadores descubren nuevas formas de alcanzar una mayor eficiencia, aun cuando se controle el esfuerzo nominal. El progreso tecnológico implica que para mantener la capacidad de pesca y la mortalidad en los niveles deseados, es necesario hacer constantes ajustes para situarse en los niveles de esfuerzo permitidos. La dimensión social y económica Es posible considerar los recursos pesqueros como un capital que si se administra de forma responsable puede rendir cuantiosos y sostenidos beneficios económicos y sociales. Las dimensiones sociales y económicas consideran los efectos de la pesca en la población y la forma de optimizar los beneficios para las partes interesadas y la sociedad en general. La dimensión social abarca un amplio conjunto de variables en la esfera humana. Se ocupa principalmente de la interacción entre las personas: cómo y por qué se comportan los individuos y los grupos entre sí y en relación con los recursos pesqueros que utilizan o de los que dependen. Además, la pesca es una actividad esencialmente económica y la dimensión económica comprende los ingresos y los costos que varían en función del nivel de explotación y guardan relación con las fuerzas dinámicas del mercado. Existe una interacción estrecha entre las variables sociales y económica y, con toda probabilidad, cualquier medida de ordenación repercutirá, por ejemplo, en la distribución de los ingresos y la riqueza, el volumen y el tipo de empleo, la asignación de los derechos de uso, y la composición y cohesión de los grupos y subgrupos de interés. Con carácter más general, las decisiones y medidas adoptadas en materia de ordenación influirán en las actitudes, positivas y negativas, de los grupos interesados. Las medidas de ordenación pesquera pueden condicionar también la contribución de la pesca en aspectos de política primordiales como la seguridad alimentaria, los ingresos netos en divisas, las subvenciones y otros costos y beneficios. Puede ocurrir también que los intereses económicos y sociales sean contrapuestos y en tal caso será necesario buscar la mayor coincidencia posible entre los objetivos sociales y económicos del plan de ordenación. La imposibilidad de alcanzar un nivel mínimo de compatibilidad entre ambos aspectos afectará directamente a la aceptabilidad y aplicabilidad de dicho plan. El grado de complejidad de la actividad pesquera determinará la dificultad de encontrar esa coincidencia. Limitaciones sociales y culturales Las condiciones sociales están sujetas a un proceso constante de cambio en el tiempo y el espacio. Los cambios pueden registrarse a distintos niveles: ciclos de cambio histórico a largo plazo, cambios estacionales más inmediatos, y cambios inmediatos que guardan relación con el tiempo, el empleo, la oferta y la demanda y otros factores. Estas modificaciones influyen en los criterios de ordenación de forma interactiva, pues si el régimen de ordenación afectará
  • 11. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 12 necesariamente a las personas, también la actitud de éstas y, en consecuencia, la viabilidad del plan de ordenación, resultará influida por estas condiciones sociales dinámicas. Incluso en las sociedades tradicionales, donde los cambios parecen producirse a ritmo más lento, es necesario tener en cuenta estos elementos del sistema social y las pautas históricas de explotación de los recursos. El contexto y las limitaciones económicas Uno de los objetivos centrales del sector pesquero en su conjunto consiste en hacer realidad todo su potencial económico, lo cual se mide por la suma de los beneficios económicos netos conseguidos por los productores y consumidores, incluidos los ingresos que podrían haberse obtenido practicando otra actividad. En condiciones óptimas, las fuerzas del mercado garantizan la eficacia económica, pero esas condiciones raramente se dan en el sector pesquero y es necesario analizar cuidadosamente los efectos, entre otras cosas, de las externalidades y las distorsiones de precios que pueden conducir a una pesca excesiva. A menudo, estos factores provocan la ineficiencia económica, que se traduce en pérdida de ingresos y exige adoptar medidas de ordenación. Cuando no existen mecanismos de ordenación adecuados, los pescadores carecen de los incentivos e información suficientes para tomar en consideración los efectos de sus actividades a corto y largo plazo, lo cual se traduce en una tendencia permanente a la intensificación excesiva del esfuerzo de pesca más allá del punto de máximo rendimiento económico. La sobrepesca económica se manifiesta en una excesiva asignación de insumos a la pesca, que provoca, particularmente en las pesquerías industriales, un exceso de capitalización y, en muchos casos, un exceso de capacidad de pesca a medida que se agotan los recursos. En último extremo, se alcanzará un punto en que el costo de la actividad pesquera será mayor que el valor de las capturas. Por otra parte, esto suele ocurrir en un contexto de fluctuación constante de la abundancia de peces, los precios del mercado y los costos de explotación que provoca ciclos de inversión y de agotamiento de la población. Por ello, los estados deben tratar de impedir o, cuando sea necesario eliminar, el exceso de capacidad, manteniendo el esfuerzo de pesca en un nivel adecuado a la productividad de los recursos. Las distorsiones de precios pueden contribuir también a provocar un exceso de inversión y el despilfarro económico y dificultar enormemente la labor de ordenación. Entre los factores que distorsionan los precios figuran las numerosas subvenciones oficiales al sector respecto de la inversión o determinados insumos esenciales como el combustible, y las diferentes formas de reducciones y desgravaciones fiscales. Las externalidades son frecuentes en el sector pesquero, particularmente, las externalidades internas relacionadas con la naturaleza de las poblaciones y su explotación. El contexto económico general tiene una gran influencia en el resultado económico de la actividad pesquera. Si no se tienen debidamente en cuenta, los factores macroeconómicos y las externalidades, socavarán los fundamentos de la ordenación pesquera y favorecerán los conflictos. Por ejemplo, la evolución del tipo de cambio, las reglamentaciones comerciales y los
  • 12. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 13 cambios en la política fiscal influyen en la pesca. Además, particularmente en el ámbito local, el sector pesquero tiene que competir con otros sectores, no sólo por el uso de los recursos, sino también respecto de otras externalidades como las repercusiones que puede tener en la actividad pesquera la degradación ambiental ocasionada por las actividades de otros sectores. Muchos de los actuales conceptos de ordenación pesquera se basan en situaciones en que sólo el Estado tiene jurisdicción total sobre una pesquería. En la pesca transfronteriza, los estados son competidores, y tienden a ignorar el impacto de su actividad sobre la población y la productividad futura. Este tipo de comportamiento conducirá a la actividad pesquera, a ambos lados de las fronteras, a la espiral de exceso de capitalización a la que se ha hecho referencia anteriormente. Será muy difícil maximizar los resultados económicos de cada uno de los estados participantes, a menos que alcancen un acuerdo vinculante o, cuando menos, cooperen en la conservación y gestión conjunta de la pesca. Ahora bien, en no pocos casos los malos resultados económicos y el fracaso de las medidas de ordenación están directamente relacionados con la complejidad de las pesquerías (las inevitables capturas accidentales y descartes, la incertidumbre y la falta de información, la existencia de jurisdicciones múltiples e incompletas y objetivos contrapuestos irreconciliables). La incapacidad o la falta de disposición para aplicar medidas que reduzcan las externalidades y sufragar sus costos exacerban en muchos casos estas dificultades. Así pues, en la evaluación de los resultados económicos no se debe subestimar la importancia de las fluctuaciones en los parámetros económicos de la actividad pesquera. Esto es especialmente cierto en la pesca de especies múltiples, en la que existe una interacción entre las distintas especies. Para evaluar los resultados económicos es necesario contabilizar todos los costos y beneficios, tanto directos como indirectos de una pesquería o subsector determinados, en relación con los usuarios y el organismo encargado de la ordenación, y generados en el sector o fuera de él. Algunas de las etapas del proceso de ordenación comportan unos costos de transacción, por ejemplo, para la recolección de información, la coordinación de los participantes, la solución de conflictos, el seguimiento de la situación y la imposición de las decisiones. Los costos de transacción de la labor de ordenación variarán en función de la participación de los usuarios en el proceso y también deben ser considerados. La ordenación de la pesca responsable requiere evaluar las consecuencias económicas de las medidas de ordenación. Un requisito fundamental es estimar el valor de la pesca y tener en cuenta ese parámetro en las diferentes opciones de asignación del recurso y la obtención de los beneficios que reporta. El valor neto de una pesquería para la sociedad, son todos los rendimientos obtenidos una vez descontados los costos de oportunidad de la mano de obra y del capital empleado. El Estado o el organismo local pueden obtener sus ingresos mediante impuestos (sobre las capturas o el esfuerzo de pesca) o mediante el cobro a los usuarios por el aprovechamiento de los recursos. Como alternativa, se puede decidir que los beneficios redunden totalmente en el sector, de manera que su valor pueda ser capitalizado en forma de derechos de propiedad. Sea cual fuere la opción elegida, para poder obtener unos ingresos razonables será necesario limitar la utilización de los recursos.
  • 13. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 14 Los elementos clave que se han de tener en cuenta al determinar el valor de una pesquería o recurso explotado son las definiciones de la unidad de ordenación y de la unidad de producción. Las definiciones deben ser lo suficientemente amplias para comprender todos los factores económicos que influyen en la pesca, pues de otro modo, el control de un sector puede transferir beneficios inadvertidamente desde uno a otro sector. Además, es necesario comprender que si únicamente se reglamenta una parte de la actividad pesquera de un recurso o una zona determinada, ello puede tener efectos económicos negativos con consecuencias impredecibles que impidan lograr los objetivos de la pesca en su conjunto. Por ende, las unidades de ordenación deben tener en cuenta, en la medida de lo posible, todas las pesquerías y actividades conexas interrelacionadas. Conceptos y funciones institucionales Las instituciones de ordenación pesquera deben estar en consonancia con los requisitos de la ordenación de la pesca responsable. Deben adaptarse a las características de las diferentes pesquerías y las distintas naciones y, en la medida de lo posible, ser diseñadas de tal modo que cumplan las expectativas y percepciones de los usuarios de los recursos. Las organizaciones de ordenación pesquera se incluyen principalmente dos categorías de instituciones: el organismo encargado de la ordenación pesquera y las partes interesadas. El primero es la entidad jurídica designada por uno o varios estados para decidir cómo se ha de desarrollar la actividad pesquera y aplicar las decisiones. Se le considera responsable de otros servicios como la asignación de los recursos, la consulta con las partes interesadas o la determinación de las condiciones de acceso a la pesca. En general, se entiende por parte interesada (o grupo de interés) cualquier parte a la que el Estado o estados, o el organismo de ordenación en nombre del Estado o estados, le reconocen un interés legítimo en los recursos pesqueros objeto la actividad de ordenación. El contexto y las características institucionales Las instituciones de ordenación pueden ser de naturaleza diversa y desempeñar un amplio número de funciones. Su eficacia depende en gran parte de la idoneidad de los elementos que las forman y de la manera en que interactúan. A menudo, el fracaso de la actividad de ordenación tiene su origen en deficiencias institucionales, tanto respecto de las funciones como de su constitución. La percepción que exista acerca de la legitimidad de las instituciones también influirá en su eficacia al ejecutar las actividades de ordenación. Es importante que las partes interesadas representen aspectos distintos de la ordenación pesquera. Cuando estos grupos se basan en intereses claramente establecidos o en factores comunes, como zonas geográficas, puertos, comunidades, artes de pesca o tipos de recursos, pueden ser más eficaces y en último extremo ello permitirá obtener mejores resultados que si son grupos de composición heterogénea que no están bien definidos. En el proceso de ordenación pesquera, estas instituciones, o los mecanismos de toma de decisiones con ellas asociados, serán el principal punto de contacto entre las
  • 14. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 15 personas que forman los grupos de las partes interesadas y el organismo de ordenación pesquera que debe llevar a la práctica los planes elaborados. Por norma general, es la autoridad política pertinente la que tiene la responsabilidad definitiva en la adopción de decisiones. Sin embargo, la ordenación de la pesca responsable exige que se reconozcan asociaciones institucionales que permiten distintos tipos de colaboración con las partes interesadas como posibles alternativas a la atribución de todas las responsabilidades a las estructuras gubernamentales. Las instituciones son, por naturaleza, dinámicas y deben ser objeto de un seguimiento, evaluación y ajuste permanentes que garanticen su eficacia y legitimidad. Para adaptar las instituciones de ordenación a la situación y naturaleza de las pesquerías específicas, se han de adoptar enfoques flexibles y que permitan renegociar periódicamente las medidas de ordenación. Los estados deben examinar también el funcionamiento de sus organismos de ordenación y de los organismos internacionales de los que forman parte a intervalos de tres a cinco años. Funciones de las instituciones de ordenación pesquera Una de las funciones básicas de una institución de ordenación pesquera es identificar y aplicar normas y procedimientos que permitan desarrollar la actividad de pesca de forma sostenible para alcanzar objetivos establecidos. Habitualmente, las normas traducen objetivos de política en derechos y obligaciones, apoyados por instrumentos de política en la medida necesaria. La ordenación de la pesca responsable exige la existencia de instituciones de ordenación, entre ellas uno o más organismos explícitos de ordenación pesquera. Más concretamente, las funciones de cualquier organismo de ordenación deben incluir como mínimo el mandato para: • identificar a las partes interesadas y supervisar la formulación de los objetivos de ordenació; • traducir, en cooperación con las partes interesadas, esos objetivos en planes de ordenación y decidir los criterios para establecer, evaluar y ajustar, cuando sea necesario, las decisiones y las medidas reglamentarias • asegurar la aplicación de las medidas de ordenación mediante una labor de seguimiento, control y vigilancia • coordinar la recolección y análisis de la información y los datos necesarios para la ordenación de la pesca responsable • estar en contacto, y negociar en nombre de los intereses pesqueros, con usuarios de otros recursos o ámbitos que influyen en la pesca Se han de definir con precisión la esfera de competencia y los recursos pesqueros, las pesquerías y zonas geográficas de las que es responsable y debe rendir cuentas el organismo de ordenación pesquera.
  • 15. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 16 Escalas de tiempo en el proceso de ordenación pesquera Es importante tener en cuenta que la ordenación pesquera exige establecer objetivos y llevar a cabo actividades de investigación y actuaciones en una variedad de escalas cronológicas y políticas (con intervalos diarios o anuales y a escala local e intergubernamental). Existe una considerable superposición entre las actividades en las diferentes escalas y, con frecuencia, las mismas personas, grupos e instituciones intervienen en procesos y decisiones relacionados con más de una escala cronológica y política. Estas diferentes escalas tienen lugar en el marco de un contexto regional, o más amplio, en el caso de la pesca transfronteriza, o en el ámbito nacional o local cuando se trata de poblaciones confinadas en una única ZEE o área local. El enfoque precautorio “En el Principio 15 de la Declaración de Río de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo (Río de Janeiro, 1992) se afirma que “con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados deberán aplicar ampliamente el criterio de precaución conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de daño grave o irreversible, la falta de certeza científica absoluta no deberá utilizarse como razón para postergar la adopción de medidas eficaces en función de los costos para impedir la degradación del medio ambiente”. En los Principios Generales y Artículo 6.5 del Código internacional de conducta para la pesca responsable, adoptado por la Conferencia de la FAO en 1995, se establece un enfoque precautorio para todas las pesquerías, en todos los sistemas acuáticos e independientemente de su índole jurisdiccional, en el convencimiento de que la mayor parte de los problemas que influyen en la pesca se deben a una falta de precaución en los regímenes de ordenación en las situaciones de fuerte incertidumbre en que se encuentran las pesquerías. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre las poblaciones de peces que se encuentran dentro y fuera de las zonas económicas exclusivas y las poblaciones de peces altamente migratorias (Nueva York, 1992-1995) llegó a un consenso sobre la necesidad de introducir o reforzar el enfoque precautorio en la ordenación de la pesca, introduciendo este concepto en el proyecto de texto de sus resultados y esbozando los elementos de su aplicación. La incertidumbre es característica común, aunque en diversa medida, de todos los elementos del sistema pesquero, por lo que se requiere cierto grado de precaución en todos los niveles del mismo: planificación del desarrollo, ordenación, investigación, desarrollo y transferencia de tecnología, marco jurídico institucional, captura y elaboración, fomento de las pesquerías y acuicultura. FAO. Enfoque precautorio para la pesca de captura y las introducciones de especies (Preámbulo). Preparado por la Consulta Técnica sobre el Enfoque Precautorio para la Pesca de Captura (incluidas las introducciones de especies). Lysekil, Suecia, 6-13 de junio de 1995. FAO Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable. No. 2. Roma, FAO. 1997. 64p. www.fao.org/DOCREP/003/W3592S/W3592S00.HTM
  • 16. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 17 El enfoque precautorio supone la aplicación de una previsión prudente. Dadas las incertidumbres de los sistemas pesqueros y la necesidad de adoptar medidas aun con conocimientos insuficientes, dicho enfoque requiere, entre otros los siguientes elementos (FAO, 1999): a. atención a las necesidades de las futuras generaciones y evitar aquellos cambios que no sean potencialmente reversibles; b. identificación previa de los resultados nocivos y de las medidas que los evitarán o corregirán de inmediato; c. las medidas correctoras necesarias deben iniciarse sin demora y deben conseguir su objetivo en un plazo no superior a los dos o tres decenios; d. cuando no se conoce con certeza el efecto probable del aprovechamiento de los recursos, deberá concederse prioridad a la conservación de la capacidad productiva de los mismos; e. la capacidad de captura y elaboración debe ser proporcional a los niveles sostenibles estimados de los recursos, y el aumento de la capacidad deberá limitarse cuando la productividad de los recursos sea muy incierta; f. todas las actividades de pesca deben someterse a autorización previa - para comprobar su conformidad con los fines de la ordenación - y ser objeto de exámenes periódicos; g. un marco jurídico e institucional sólido para la ordenación de la pesca, dentro del cual se instituyan, en cada pesquería, planes de ordenación que pongan en práctica los puntos arriba mencionados, y h. atribución adecuada de la carga de la prueba, estableciendo los requisitos mencionados. Muchas veces se ha partido del principio de que para el enfoque precautorio se requiere suponer que la intervención humana es nociva mientras no se demuestre lo contrario (inversión de la carga de la prueba). En relación con estos conceptos, conviene señalar lo siguiente (FAO, 1999): a. todas las actividades de pesca tienen efectos ambientales, y no es correcto suponer que éstos son insignificantes mientras no se pruebe lo contrario; b. aunque el enfoque precautorio para la pesca pueda obligar a interrumpir algunas actividades pesqueras con efectos negativos posiblemente graves, ello no quiere decir que no se pueda efectuar ningún tipo de pesca mientras no se hayan evaluado todos los posibles impactos y se haya comprobado que son insignificantes; c. el enfoque precautorio para la pesca exige que todas las actividades de pesca estén sometidas a examen y autorización previos; que se establezca un plan de ordenación en el que se especifiquen claramente los objetivos de ordenación y la manera en que se evaluarán, supervisarán y abordarán los efectos sobre la pesca, y que se adopten medidas provisionales concretas de ordenación a todas las actividades de pesca mientras no se establezca un plan de ordenación, y d. los criterios de dictamen que se utilizarán en las decisiones referentes a la autorización de las actividades de pesca deberán estar en conformidad con el posible riesgo para los recursos, al mismo tiempo que se tienen en consideración los beneficios previstos de las actividades. La ordenación basada en el enfoque precautorio ejerce una cauta previsión a fin de evitar situaciones perjudiciales. Un elemento importante del enfoque precautorio es establecer marcos jurídicos o sociales de ordenación para todas las pesquerías, requisito que no se da en la actualidad. Como mínimo, dichos marcos deben establecer normas que controlen el acceso a las pesquerías (por
  • 17. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 18 ejemplo: licencias de pesca), obligatoriedad de presentación de datos y procesos para la planificación y ejecución de una ordenación pesquera más adecuada. Los planes de ordenación institucionalizan una previsión prudente en la que se tienen en cuenta las posibles consecuencias de la ordenación de la pesca y los acontecimientos que repercuten en ella. La formulación de planes globales de ordenación puede requerir largo tiempo. Por esta razón, el marco jurídico o social de ordenación debe incluir medidas provisionales que salvaguarden los recursos hasta la adopción de dichos planes. El planteamiento precautorio tiene debidamente en cuenta los efectos a largo plazo en la especificación de los objetivos de ordenación y en el establecimiento de medidas de manejo. Las consecuencias de la ordenación y desarrollo de la pesca se evalúan para reducir la posibilidad de cambios que no sean potencialmente reversibles en dos o tres decenios. Los procesos para determinar los cambios y repercusiones aceptables se utilizan en apoyo del enfoque precautorio. En consecuencia, éste permite vincular estrechamente la ordenación de la pesca con la ordenación del medio ambiente en general. Entre las consecuencias negativas se encuentran la sobreexplotación de los recursos, el desarrollo excesivo de la capacidad de pesca, cambios significativos en la biodiversidad, modificaciones graves del ambiente físico y perturbaciones sociales o económicas. También existen consecuencias desfavorables para especies que forman el bycatch de otras pesquerías y cuando la ordenación carezca de medidas de manejo que puedan enfrentar los cambios en las condiciones externas que determinan, por ejemplo, el reclutamiento. También es importante conocer la escala de las operaciones de pesca (artesanal versus la fuertemente capitalizada y tecnológicamente avanzada) o la situación del sistema explotado (fases iniciales frente a sistemas en estado de evidente sobreexplotación). El enfoque precautorio se incluye en todas las fases del proceso de ordenación. Por ello, la precaución deberá ser característica común de las diferentes fases de la ordenación, para evitar determinados resultados negativos, desde la planificación hasta la ejecución, aplicación y seguimiento o reevaluación, (FAO, 1999). Una de las causas más frecuentes de resultados negativos es el excesivo desarrollo de la capacidad de captura, por lo que un plan de ordenación deberá incluir mecanismos que permitan supervisar y controlar esa capacidad. También se tendrán en cuenta, al formular y modificar las medidas de ordenación, las situaciones de incertidumbre. Cuando existan diferentes pesquerías, los planes deberán formular también enfoques precautorios relativos al efecto global de las mismas sobre el entorno marino. Los planes mínimos deberán tener una escala de dos o tres decenios, o más en el caso de especies longevas. Para conseguir una aceptación amplia, todas las fases de la planificación deberán consultar a los distintos actores que intervienen en la pesquería: industria pesquera, los grupos defensores del medio ambiente y otras partes interesadas. En el caso de las pesquerías costeras los planes de manejo deberán coordinarse con los de ordenación integral de las zonas costeras. A fin de identificar un plan
  • 18. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 19 de ordenación que goce de aceptación general, lo más indicado es considerar una amplia gama de alternativas. Por ejemplo, se puede comparar un planteamiento general basado en el total de capturas permisibles (TCP) con otro basado principalmente en el control del esfuerzo. Las divergencias de detalle podrían referirse, por ejemplo, a las diferencias entre las normas de decisión sobre el TCP. Al identificar los objetivos globales de ordenación deseados se debe tener en cuenta, tanto la forma en que se van a conseguir los beneficios de la pesquería como los posibles resultados negativos que se deben evitar. Entre los objetivos generales figuran los intereses a largo plazo y la prevención de cambios irreversibles o lentamente reversibles. Por lo general, las capturas deben ser lo más abundantes que sea posible, siempre que la probabilidad de agotamiento de las poblaciones no supere un nivel aceptablemente bajo y que las capturas se puedan mantener en forma razonablemente constante. Los objetivos generales podrán adoptarse como punto de partida para fijar los objetivos más específicos de una pesquería determinada. Para que exista un enfoque precautorio, habrá que dar prioridad al restablecimiento de las poblaciones ya sobreexplotadas, a la prevención sobre la sobrepesca y sobre la capacidad excesiva de captura. Entre los objetivos deberá figurar también la limitación de los impactos ambientales de la pesca, situándolos en niveles aceptables. Algunos ejemplos son la limitación o eliminación de las capturas accidentales y de la mortalidad de las especies de acompañamiento así como la contención de los posibles efectos de algunos tipos de artes de pesca en las comunidades que viven en aguas profundas. Los objetivos señalan los resultados deseados de la pesquería. Pueden expresarse en forma de un determinado nivel de mortalidad de peces o de abundancia media en relación con la que se daría en estado natural. También es posible que el enfoque precautorio obligue a modificar algunos de los objetivos, por ejemplo, estableciendo un objetivo de mortalidad inferior al nivel de esfuerzo correspondiente al Rendimiento Máximo Sostenible. Las restricciones operacionales definen de forma explícita los resultados negativos que se deben evitar. Por ejemplo, para evitar el riesgo de disminución del reclutamiento, podría establecerse una biomasa mínima de desovantes, tamaños mínimos de captura o una zona geográfica de distribución para fijar límites seguros que permita a una población mantenerse con un alto grado de probabilidad. Quizá deban establecerse límites específicos relativos a los efectos sobre el ecosistema, las capturas incidentales y otros efectos secundarios de la pesquería. Los objetivos y restricciones operacionales deberán expresarse en forma cuantificable, como objetivos de referencia y límites de referencia (véanse los documentos de la FAO). Las posibilidades de cuantificación varían de acuerdo con las diferentes especies y pesquerías. Esto deberá tenerse en cuenta al expresar los objetivos y restricciones operacionales. La especificación de éstos no puede hacerse sin tener también en cuenta los tipos de datos y métodos que se pueden utilizar para evaluar la situación de las poblaciones. El factor tiempo para la aplicación es fundamental para no llegar a situaciones no deseadas. Al formular
  • 19. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 20 el plan deberán tenerse en cuenta todos los acontecimientos fortuitos previsibles. Por ejemplo, los planes deberán contener medidas explícitas de reducción del esfuerzo que se aplicarán cuando se observe un descenso imprevisto y pronunciado del reclutamiento, (FAO, 1999). Un plan de ordenación debe indicar qué medidas se van a aplicar, y las circunstancias en que se modificarán. Ello supone la formulación de normas de decisión, en las que se especifique por adelantado qué medida de manejo se va a adoptar cuando se observen desviaciones respecto de las previamente especificadas para los objetivos y restricciones operacionales. En esa especificación se deberán incluir las necesidades mínimas de información en relación con los diferentes métodos de evaluación que se utilizarán para la toma de decisiones. Es muy conveniente que el procedimiento introduzca pequeños ajustes periódicos en las medidas de ordenación con el fin de mantener niveles aceptablemente bajos de probabilidad de infracción de las restricciones. No siempre es posible conseguir simultáneamente un objetivo (resultado deseado) de la pesquería y respetar las restricciones establecidas para impedir resultados no deseables. Un objetivo concreto es el establecimiento de una mortalidad por pesca que pueda reducir la biomasa de desovantes hasta un punto próximo al nivel en que debería haber una restricción destinada a evitar la probabilidad de descenso del reclutamiento. Si, por ejemplo, la restricción consiste en mantener, con alto nivel de probabilidad, una biomasa de desovantes mayor al 40 por ciento del nivel natural, un objetivo sería que el esfuerzo al nivel del RMS redujera la biomasa de desovantes al 45 por ciento del nivel natural, esto podría tener una probabilidad demasiado elevada de infringir la limitación. La ordenación precautoria debe adaptar los objetivos para que estén en consonancia con las restricciones. Un enfoque precautorio requiere una evaluación sobre la viabilidad y fiabilidad de las posibilidades de ordenación que no se deben aceptar mientras no se haya demostrado la obtención de resultados eficaces. Se puede utilizar una evaluación para determinar si los datos y métodos de evaluación disponibles para la ordenación bastan para conseguir los objetivos. La misma deberá tratar de determinar si los planes de manejo son capaces de afrontar situaciones de incertidumbre estadística y de conocimiento incompleto sobre factores como la identidad y abundancia de las poblaciones, la dinámica de éstas y los efectos de la variabilidad con las tendencias ambientales. Al mismo tiempo, las evaluaciones deberán considerar el dinamismo del sector pesquero y la capacidad de los administradores de cambiar el volumen de las capturas. La evaluación deberá también tener en cuenta la posibilidad práctica de adoptar las distintas medidas de ordenación incluidas en el plan y garantizar su cumplimiento. En las pesquerías artesanales, los análisis de ordenación basados en completas técnicas de cálculo no son ni posibles ni eficaces en función de los costos. En tales casos, no se basarán, probablemente, en análisis cuantitativos sino más bien en la posibilidad de garantizar que las medidas sean aceptadas y observadas por la comunidad pesquera. Un ejemplo sería el cierre de determinadas zonas a la pesca con el fin de proteger una proporción suficiente de las poblaciones. Otro sería el establecimiento de un sistema de ordenación de la pesca de base comunitaria. De esa manera, la autoridad de ordenación de la pesca se delegaría a los usuarios de los recursos y de esa manera se podría reducir el costo de la ordenación y de la aplicación de las medidas de manejo.
  • 20. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 21 Si se comprueba que las posibilidades de ordenación no responden a los requisitos de un enfoque precautorio, podrán modificarse y, luego, revisarse uno o varios de los siguientes aspectos hasta que se considere que el sistema de ordenación es satisfactorio, (FAO, 1999): a. modificación de los objetivos y restricciones operacionales; b. reformulación del procedimiento adoptado para aplicar las medidas de ordenación; c. ulterior investigación para reducir las incertidumbres críticas o consideración de métodos más eficaces de evaluación y seguimiento. Enfoques y estrategias de manejo de pesquerías marinas (FAO, 1999) Como se ha señalado, el único mecanismo que permite mantener la biomasa y la productividad de un recurso en el nivel deseable, al menos en lo que respecta a la pesca de captura, consiste en controlar la mortalidad causada por la pesca, regulando el volumen de las capturas, el momento en que se realizan y el tamaño y edad de los peces capturados. Para regular la mortalidad, se pueden utilizar diferentes sistemas, que tienen implicaciones distintas y que presentan diferencias en cuanto a su eficiencia, el impacto sobre los pescadores, la viabilidad de la labor de seguimiento, control y vigilancia y otros factores relativos a la ordenación pesquera. En la pesca continental, particularmente en los ríos y masas de agua pequeñas, muchas veces es posible intensificar la producción pesquera, por ejemplo, mediante la repoblación apropiada y responsable con ejemplares de especies existentes, mediante una fertilización suplementaria para aumentar la producción primaria o secundaria sin modificar los ecosistemas y la biodiversidad y mediante la eliminación de especies depredadoras o patógenas. Cuando la actividad de pesca se centra en zonas que se encuentran bajo la jurisdicción de más de un organismo de ordenación, como ocurre con las poblaciones transzonales o altamente migratorias, es preciso asegurarse de que las medidas de ordenación sean compatibles con las diferentes jurisdicciones, pues de lo contrario es posible que los organismos de ordenación, o los usuarios, no consigan sus objetivos. El volumen de la captura en un periodo determinado dependerá de la concentración de peces en la zona, del esfuerzo de pesca y de la eficiencia de los artes empleados. Esta relación indica que se pueden adoptar distintos enfoques para regular la captura total y, por ende, la mortalidad de la población; • Medidas técnicas, que son restricciones o limitaciones para regular el producto que se puede obtener con un esfuerzo determinado, por ejemplo, restricciones en los artes de pesca, temporadas de veda y cierre de zonas a la pesca. Generalmente, con estas medidas se intenta influir en la eficiencia del arte de pesca • Los controles de los insumos regulan directamente el esfuerzo. En general, es más fácil controlar los insumos que el producto • El control del producto regula directamente la captura que se puede obtener en una pesquería y puede considerarse como un intento de eludir los problemas asociados con la definición e imposición de medidas técnicas adecuadas y de regular el esfuerzo de
  • 21. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 22 pesca, limitando directamente el factor primordial: la captura total. Sin embargo, el control de las capturas también plantea problemas, principalmente de supervisión y vigilancia La mayor parte de las veces, la pesca se regula aplicando una combinación de varias de las medidas de control enunciadas supra. Con independencia del conjunto de medidas que se adopte, una consideración esencial es la decisión de limitar o no el acceso a los recursos, respecto a la necesidad de evitar el exceso de esfuerzo o una flota demasiado numerosa, junto con el hecho de que los recursos pesqueros suelen estar sobreexplotados al existir una capacidad de pesca mayor de la que se requiere a largo plazo, puede obligar a limitar el esfuerzo total regulando el acceso a la pesquería, garantizando la equidad del proceso. Opciones posibles para regular la actividad pesquera Medidas técnicas Las restricciones impuestas a los artes de pesca se aplican al tipo, características y funcionamiento de los mismos. Algunos artes han sido prohibidos totalmente para: i) evitar un aumento de la capacidad de pesca conseguida mediante una mayor eficiencia, ii) evitar algunos efectos no deseados sobre el tamaño no comercial, las especies y los hábitat críticos, y, en muchos casos, iii) evitar la introducción de nueva tecnología que podría modificar significativamente la distribución de los derechos de explotación (particularmente cuando ello supone la presencia de nuevos participantes en la actividad). Habitualmente, la regulación de las características de los artes de pesca, como el tamaño mínimo de la malla o las dimensiones de la parte superior de las redes, tiene por objeto controlar la mortalidad de un determinado componente del recurso, como los ejemplares de menor tamaño, los juveniles de las especies objeto de la pesca o especies capturadas de forma accidental. También se pueden imponer este tipo de restricciones para reducir la captura total, limitando la eficiencia potencial de los pescadores, la experiencia demuestra que para asegurar la sostenibilidad no es suficiente con aplicar esta medida. Por otra parte, los impedimentos para conseguir una mayor eficiencia incrementan a menudo el costo de la pesca en relación con el de otras flotas y ello puede incrementar la presión para conseguir un mayor volumen de capturas que permita mantener el nivel de ingresos. Las restricciones de los artes de pesca se suelen imponer para especies determinadas. Por ejemplo, el tamaño de una malla establecido para capturar ejemplares maduros de una especie de menor tamaño permite capturar ejemplares inmaduros de otras especies de mayor tamaño. La ordenación de la pesca responsable puede exigir también la utilización de mecanismos complementarios, como los dispositivos de reducción de las capturas accidentales o los dispositivos de exclusión de las tortugas, por ejemplo, cuando se están
  • 22. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 23 registrando capturas accidentales de especies sobreexplotadas o amenazadas o cuando la actividad pesquera tiene un impacto negativo sobre las comunidades acuáticas. Se pueden aplicar restricciones geográficas y temporales para proteger al componente de una población o comunidad determinadas, tales como los adultos reproductores o los juveniles. Como en el caso de las restricciones de los artes de pesca, tienen gran importancia, pero a diferencia de éstos últimos se pueden utilizar para regular la mortalidad total de un recurso determinado. Sin embargo, se deberá controlar el esfuerzo y establecer zonas o temporadas de veda, de forma que el esfuerzo realizado no exceda los niveles sostenibles del recurso o que las restricciones geográficas o temporales no supongan simplemente transferir el esfuerzo de pesca a otras zonas, más allá de lo deseable. Estas medidas suscitan los mismos problemas sociales y económicos en los sistemas de acceso libre que cualquier otra medida de control. La protección de zonas marinas puede revestir gran importancia en la pesca sostenible. En el caso de especies territoriales, con un modo de vida relativamente estacionario, se pueden establecer para preservar la biomasa y los reproductores por encima de un umbral mínimo (basado en puntos de referencia biológicos) necesario para asegurar un reclutamiento sostenido, o bien para preservar hábitats de importancia crítica o determinadas fases del ciclo vital. La imposición de vedas en períodos y lugares determinados, además de servir para conservar los recursos, puede utilizarse para reducir o eliminar conflictos entre distintos componentes del sistema pesquero (por ejemplo, las flotas artesanales, industriales y extranjeras) o entre ellos y otros usuarios. Al adjudicar a los pescadores u otros grupos interesados áreas o períodos determinados según sus prácticas de pesca, se puede hacer que esos grupos coincidan menos veces, limitando la probabilidad de que se produzcan conflictos. Sin embargo, este sistema supone una asignación implícita de los recursos y pueden surgir conflictos en caso de que algunos usuarios consideren que las asignaciones no son equitativas. Tanto las especificaciones referentes a los artes de pesca como las vedas en lugares y momentos determinados pueden ocasionar ineficiencias y distorsiones económicas al reducir la CPUE. Por ello, estas medidas han de aplicarse en el marco de una estrategia elaborada en consulta con los grupos interesados. La elección de medidas técnicas como parte de un estudio global debe basarse en una información científica solvente, procedente de estudios y proyecciones sociales y económicas y de evaluaciones de las poblaciones bien realizadas. Cuando proceda, deberán considerarse puntos de referencia biológicos, por ejemplo el análisis del rendimiento por recluta. Las restricciones relativas al tamaño mínimo y a la madurez pueden servir también para reducir la mortalidad de fases del ciclo biológico o de poblaciones que se considera que deben ser objeto de una protección especial.
  • 23. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 24 El control de los insumos (el esfuerzo) El control de los insumos puede traer restricciones respecto del número de unidades de pesca, limitando el número de licencias o permisos expedidos, restricciones acerca del período de tiempo que las distintas unidades pueden dedicar a la pesca, tales como contingentes de esfuerzo, y restricciones referentes al tamaño de las embarcaciones y a los artes de pesca. En cuanto a la limitación del esfuerzo de pesca y, por tanto, de la mortalidad, a la que se atribuye gran importancia en la pesca responsable, la experiencia indica que si no se limita la capacidad de la flota (y los mecanismos para estabilizarla y compensar el progreso tecnológico), resulta imposible controlar efectivamente el esfuerzo de pesca. Sin embargo, cuando existen derechos de acceso seguros y apropiados, los titulares de los derechos limitan, llevados de su propio interés económico, la capacidad y el esfuerzo de pesca a unos niveles apropiados. En general, el exceso de capacidad se asocia con la libertad de acceso a las pesquerías y tiende a disminuir cuando se establecen derechos exclusivos. El principal problema relacionado con el control de los insumos como instrumento para regular la actividad pesquera, radica en determinar el esfuerzo que representa realmente cada unidad de pesca. Incluso en las flotas discretas existe una variación considerable en el tamaño de las embarcaciones (en los casos en que se utilizan), la naturaleza de los artes de pesca, la calidad del mantenimiento de las embarcaciones y los artes de pesca, la capacidad y estrategias de los patrones y otros factores. Esas diferencias hacen muy difícil evaluar el esfuerzo invertido en una pesquería. En teoría, si se dispone de datos suficientes es posible determinar la eficiencia relativa de cada embarcación y de cada una de las flotas, comparando las capturas históricas por unidad de esfuerzo en una base de datos de las flotas. Pero en la práctica, la falta de datos y los cambios que se registran continuamente, en muchos casos respecto del incremento de la eficiencia, dificultan este tipo de cálculos. Este enfoque presenta varias ventajas con respecto al control del producto, particularmente como un primer nivel de control poco preciso, a condición de que sea posible superar los problemas que supone definir el esfuerzo, determinar la cuantía del esfuerzo apropiado para un recurso determinado y hacer el seguimiento de los cambios registrados en el esfuerzo efectivo. El control del esfuerzo de pesca también puede resultar útil para evitar el problema de exceso de capacidad, incluso cuando se aplican controles al producto. Es más fácil y menos costoso supervisar y hacer cumplir el control de los insumos que el control del producto, particularmente en las pesquerías de especies mixtas en las que el control del esfuerzo de pesca puede exigir numerosos controles del producto (esto es, contingentes específicos por especies).
  • 24. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 25 En el control de los insumos, la notificación falsa de las capturas no es un factor significativo, ya que el pescador no tiene incentivos para suministrar estadísticas incorrectas de las capturas realizadas. En las pesquerías de especies múltiples, los problemas del descarte son menos graves, ya que los pescadores no están regulados por el volumen de las capturas accidentales desembarcadas o notificadas. El control del producto (la captura) El control del producto es una medida de ordenación pesquera habitual, particularmente en el caso de la pesca en gran escala, y el interés que suscitan actualmente los contingentes individuales transferibles (CIT) atribuye un mayor interés a su extensión. En teoría, el control del producto, o la captura, permite estimar el volumen óptimo de captura de una población utilizando una determinada estrategia de pesca. Cuando se dispone de información fidedigna sobre la dinámica de la población y su respuesta a la mortalidad causada por la pesca, cabe estimar el volumen adecuado de las capturas para conseguir los objetivos deseados. Por lo general, el control de las capturas supone establecer la captura total permisible (CTP), que se distribuye en contingentes individuales entre las naciones que pescan (en el caso de pesquerías internacionales) o entre las flotas, compañías pesqueras o pescadores. El control de las capturas hace innecesario estimar la eficiencia de pesca, controlar en qué forma se ha modificado y tomar las medidas que respondan a esos cambios. Sin embargo, deberán realizarse ese tipo de evaluaciones de tiempo en tiempo, para facilitar el ajuste de la capacidad total de las flotas en función de las mejoras tecnológicas introducidas. Si no se llevan a cabo ese tipo de ajustes, el aumento incontrolado de la capacidad incentivará una actividad pesquera excesiva y la presentación de notificaciones falseadas. Problemas que plantea el control de la captura • Si bien es cierto que el control de la captura puede ser un instrumento para proteger los recursos, si no se limita el acceso y se establecen contingentes individuales, no se reducirán las distorsiones sociales y económicas derivadas de la competencia entre los pescadores para conseguir la mayor cuota posible de la CTP. • Sin duda, el mayor problema que plantea el control del producto radica en el seguimiento de las capturas. Ciertamente, los pescadores tienen argumentos de peso para falsear el volumen de las capturas cuando éste, es el factor que se utiliza para determinar su derecho de pesca. Ello hace necesario contar con sistema preciso de seguimiento y, por ello, costoso, que permita recoger y analizar datos prácticamente en tiempo real. • Por norma general, las CTP y los contingentes individuales se establecen para poblaciones concretas. En las pesquerías de múltiples especies, este sistema plantea el problema de los descartes, dado que los CTP y los contingentes para las distintas especies se completarán a ritmos diferentes.
  • 25. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 26 Cuando los pescadores hayan completado su contingente o su CTP de una especie determinada, pero continúen pescando otras especies, no les quedará otra opción que descartar o desembarcar ilegalmente las capturas de otras especies para las que se ha completado el contingente. Ello exigirá, pues, que exista un sistema eficaz, y generalmente costoso, de seguimiento, control y vigilancia dependiente del organismo de ordenación para regular la pesca. Consideraciones generales Los diferentes métodos de control de la pesca tienen efectos, ventajas y desventajas distintos que los hacen más o menos adecuados a las condiciones existentes. No puede decirse que existe un único método adecuado para controlar la actividad pesquera y el organismo de ordenación debe elegir la opción (o, más probablemente, la combinación de opciones) que mejor se adapte a la naturaleza de la pesquería y los objetivos de los grupos interesados. Además de tener en cuenta las consideraciones que afectan directamente a los recursos que son objeto de la pesca y a los grupos de interés, deben tomar en consideración las repercusiones indirectas de la actividad pesquera y adoptar medidas y enfoques que reduzcan al mínimo los efectos perjudiciales, tales como el despilfarro, los descartes, las capturas por artes de pesca perdidos o abandonados, la captura de especies que no constituyen el objetivo de la pesca (capturas accidentales) y otros efectos negativos sobre especies relacionadas o dependientes de las especies objetivo. Se debe extremar el cuidado cuando entre los organismos afectados figuran especies en peligro. La recuperación de las poblaciones es una obligación consagrada en el Código Conducta para la Pesca Responsable, cuando existe información que indica que el tamaño de la población se encuentra o se está aproximando a unos niveles en que la reproducción puede resultar gravemente amenazada. En ese caso, es posible que haya que establecer un plan explícito de recuperación, durante el cual la consecución de los rendimientos óptimos definidos por otros objetivos, tendrán que ser secundarios para que el período de recuperación de la población no se prolongue de forma indefinida. La limitación del acceso La FAO (1999), en la Ordenación pesquera, Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable describe muy bien los problemas que se derivan del libre acceso: La experiencia de la pesca y de otros recursos libres en todo el mundo pone de manifiesto que los sistemas de libre acceso, en los que todo el que lo desee tiene derecho a explotar el recurso, pueden tener graves consecuencias. Cuando no existe control alguno, se traducen siempre en la sobreexplotación de los recursos y la disminución de los beneficios para cuantos practican esa actividad. Así ha ocurrido prácticamente en todas las pesquerías de acceso libre, desde la pesca artesanal en pequeña escala a la industrial en gran escala, tanto de ámbito internacional como nacional, y a esta situación se ha denominado “la tragedia de los recursos comunes”.
  • 26. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 27 El control de la explotación global, por ejemplo mediante el establecimiento de una CTP o la limitación del esfuerzo total, reglamentando la duración de la temporada de veda, permite proteger los recursos pero generalmente provoca graves distorsiones sociales y económicas. Los sistemas de acceso libre se suelen caracterizar por una actividad de pesca frenética en la que todos los participantes tratan de conseguir el mayor volumen posible de capturas antes de que lo hagan los competidores. Cuando existe una reglamentación general, esta carrera por la pesca se traduce en campañas de pesca más cortas, baja calidad del producto y disponibilidad esporádica, exceso de capturas y de capacidad de elaboración y aumento de los costos y otros efectos sociales y económicos negativos. Tradicionalmente, los elevados costos a largo plazo derivados de esta situación han sido sufragados por la sociedad en forma de subvenciones, planes de desempleo, rehabilitación de industrias en quiebra, subvenciones para fomentar un excesivo despliegue de flotas en el extranjero, etc. Estos factores que se acaban de mencionar son responsables en gran medida de la situación actual de la pesca en el mundo, caracterizada por la sobreexplotación de una gran parte de las poblaciones y por una rentabilidad escasa (a menudo negativa). Se considera en general que la limitación del acceso es indispensable para conseguir una actividad pesquera eficiente y responsable. Acompañada de diversas formas de derechos de uso (y derechos de propiedad) se ha convertido en una norma habitual en casi todos los sistemas de regulación del aprovechamiento de los recursos terrestres. Cuando en la Ordenación pesquera, Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable (FAO, 1999) se describen los regímenes de derechos de uso en el apartado “Consideraciones relativas a la limitación del acceso”, se incurre en la confusión entre regímenes de propiedad y tipos de derecho, por lo tanto es nuevamente necesario destacar que el recurso de uso común no es sinónimo de libre acceso y que los recursos comunes pueden ser explotados bajo múltiples formas de aprovechamiento. En la Figura 1 se presentan las clasificaciones de Anthony Charles, 2001. Los tipos de derecho son: derechos de disposición, enajenación, cesión o venta; derechos de exclusión; derechos de manejo; y derechos de uso (que se clasifican en pesca, a su vez en derechos de acceso y derechos de captura). El régimen de propiedad de los recursos puede ser: Sin propiedad (generalmente recursos de alta mar), de propiedad estatal (cuando el Estado ejerce todos los tipos de derecho), propiedad común (generalmente los estados ejercen en sus ZEE, el derecho de disposición, de exclusión y de manejo) y propiedad privada (individual o comunal). En necesario recordar que los derechos de propiedad total presentan las siguientes características: derecho de posesión, derecho de uso, derecho de manejo, derechos sobre la renta, derecho sobre el capital (enajenar, consumir o destruir), derecho de seguridad (inmunidad frente a arbitrarias apropiaciones), derecho a la transferencia, derecho a perpetuidad, pero no incluye la propiedad de dañar a otros. Los derechos que se pueden otorgar en relación con los recursos pesqueros son parciales, en razón de los siguientes aspectos:
  • 27. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 28 • Duración: medida del tiempo en el cual se ejercen los derechos • Exclusividad: medida de la independencia del derechos de otros, carácter privativo que permite a quienes gozan de los derechos excluir a otros de su uso • Transferibilidad: capacidad de vender o alquilar, la transferencia de los derechos de propiedad es lo que define la propiedad de esas cosas • Divisibilidad: capacidad de dividir el derecho en partes • Calidad de los títulos de propiedad: capacidad de hacer valer los títulos, para que sean respetados, todos los demás deben aceptar los deberes que se les impone, lo que a su vez exige que se considere legítimo el ejercicio de los derechos de propiedad. Tiene relación con la seguridad aportada por las instituciones que puedan hacer respetar los derechos. La FAO (1999) en la Ordenación pesquera, Orientaciones Técnicas para la Pesca Responsable realiza en relación con los derechos de acceso, las siguientes consideraciones respecto de: los beneficiarios, la asignación inicial, la transferibilidad y la temporalidad: Beneficiarios o titulares del derecho de acceso El Estado o la autoridad regional o local pueden asignar un derecho de acceso a una persona, comunidad o empresa, o a una embarcación. En general, la asignación de derechos de acceso a una comunidad tiene por objeto la consecución de objetivos sociales o políticos, como la generación de empleo o ingresos o el mantenimiento de poblaciones humanas en zonas remotas, aunque no existen razones que impidan que una comunidad pueda ser tan eficiente económicamente como una empresa privada. Normalmente, la asignación de derechos de acceso a personas o empresas, si se asocia con la transferibilidad, redunda en una mayor eficiencia económica aunque puede entrañar una pérdida de oportunidades de empleo ya tiene lugar una racionalización económica y la pérdida de la propiedad por las comunidades costeras. Una de las finalidades de asignar derechos de pesca a embarcaciones consiste en mantener oportunidades de empleo, puesto que el contingente se concede a la embarcación; esto impide que se reduzca la flota por razones de racionalización económica, pero es un obstáculo para reducir el exceso de capacidad, si es que existe este problema (FAO, 1999). Asignación inicial de derechos Cuando un Estado u organismo de ordenación implantan un sistema de acceso limitado en una zona en la que prevalecía el acceso libre, el principal problema radicará, casi con toda seguridad, en determinar a qué usuarios se les debe conceder el acceso y a quienes se les ha de denegar. Uno de los métodos para solucionar este problema es el sorteo, que evita posibles problemas de favoritismo o decisiones injustas, aunque no permite asegurar que los usuarios más responsables y eficaces continúen desempeñando la actividad. Otro de los sistemas a los que se puede recurrir es la venta o subasta de los derechos de acceso. Cuando el objetivo principal de la pesca es la eficiencia económica y no existen problemas de equidad, éste puede ser un método adecuado. Sin embargo, cuando en la pesquería intervienen personas de diferente posición económica, este procedimiento favorece, sin duda, a los más ricos. Por último, la concesión del acceso se puede basar en una serie de criterios concretos, como una trayectoria demostrada de participación en la pesquería, los resultados
  • 28. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 29 (p. ej., capturas superiores a un mínimo determinado), una trayectoria de pesca responsable, de responsabilidad social, etc. En todos los casos, la equidad en la asignación de los derechos exige que todos los pescadores actuales participen en el proceso. Se ha de prestar particular atención a quienes tienen una larga tradición pesquera, especialmente, si es el caso, a las poblaciones indígenas y a aquellos cuyas comunidades locales dependen fuertemente de la pesca como medio de subsistencia (FAO, 1999). Transferibilidad En términos generales, los derechos transferibles favorecen la evolución de la pesquería (incluso un cambio de participantes y el rejuvenecimiento del sector) y se traducen en una mayor eficiencia económica al permitir que los pescadores más eficientes consigan mayor acceso a través del mercado. También constituyen un mecanismo para que puedan existir nuevos participantes, lo cual es más difícil en un sistema de acceso limitado sin transferibilidad. Las desventajas de la transferibilidad consisten en que pueden conducir a la formación de monopolios. Cuando los objetivos sociales tienen importancia, por ejemplo la generación de empleo en favor de las comunidades, la transferibilidad puede ser un obstáculo para alcanzarlos. Como en el caso de muchas otras desventajas relativas a los derechos de acceso, se pueden adoptar disposiciones legales que las eviten o reduzcan. Temporalidad de los derechos de acceso En general, la ventaja de otorgar derechos de acceso consiste en que fomentan en el usuario el sentido de propiedad, que a largo plazo puede favorecer el sentido de responsabilidad respecto de los recursos y la pesquería, dando lugar a una pesca más responsable. Esto es particularmente cierto cuando el usuario puede transferir los derechos (sobre un recurso que ha contribuido a mejorar) a sus descendientes o capitalizar esas mejoras cuando alcanza el momento de la jubilación. Una mayor duración del derecho favorece esas facetas, de manera que el usuario toma conciencia de que un comportamiento responsable le rendirá beneficios y de que deberá pagar un precio por una actuación negativa, particularmente respecto a la salud del recurso. La concesión de derechos a largo plazo facilita también a sus titulares la financiación de las actividades. Sin embargo, especialmente si no son transferibles, los derechos a largo plazo impiden la entrada de nuevos participantes y hacen difícil corregir las decisiones iniciales equivocadas respecto de la asignación de los recursos. En conjunto, la asignación de derechos a largo plazo en un sistema de acceso limitado es la mejor opción para conseguir la pesca responsable (FAO, 1999). El sistema que se aplique a una pesquería determinada se debe negociar cuidadosamente con los probables solicitantes y establecerse por consenso, siempre que sea posible. Pero por muy cuidadosamente que se diseñe el sistema, se ha de prever que surgirán diferencias, por lo cual se ha de establecer un método adecuado de reclamos. De todas formas, las ventajas para los usuarios, los recursos y el Estado del sistema de acceso limitado justifican con creces las dificultades que se puedan plantear (FAO, 1999).
  • 29. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 30 Planes de ordenación Se identifican tres actividades principales, que implican escalas distintas, que han de ser consideradas explícitamente por los organismos de ordenación pesquera (FAO, 1999). La política pesquera y la planificación del desarrollo Con frecuencia, la pesca y el aprovechamiento óptimo de los recursos acuáticos vivos tienen gran importancia en las economías nacionales o locales y también interactúan con otras actividades sociales y económicas geográficamente próximas o compiten con ellas por el uso de recursos comunes como el hábitat costero o fluvial, la utilización del agua, etc. El contexto macropolítico y macroeconómico hace necesario que las actividades pesqueras tengan en cuenta las estrategias de planificación del desarrollo nacional. Es importante, por tanto, que cuando se adopten decisiones en materia de política y planificación se conozcan plenamente las implicaciones, costos, beneficios y alternativas en la utilización de los recursos. Estas decisiones de política no incluirán los detalles de las actividades de ordenación pesquera cotidianos, como las medidas específicas de control, pero deben facilitar directrices generales sobre la forma de utilización de los recursos y sobre las prioridades. Normalmente, la política o políticas incluirán los criterios con arreglo a los cuales se conceden los recursos. Por ejemplo, la política pesquera podría estipular si en cada pesquería se ha de dar preferencia a los pescadores tradicionales en pequeña escala o a la pesca industrial en gran escala, o a otro tipo de arreglo. Normalmente, la elaboración de la política es responsabilidad del Gobierno, asesorado por el organismo ordenación y por otros departamentos pertinentes del Gobierno. La política pesquera debe ser revisada regularmente (por ejemplo cada cinco años). Plan y estrategia de ordenación Habitualmente, la política pesquera establece las directrices generales y las prioridades en la utilización de los recursos acuáticos vivos de la nación. Esa política, en la medida en que se aplica a cualquier pesquería o población específicas, debe traducirse en un plan detallado de ordenación para cada pesquería que incluye las poblaciones correspondientes, los objetivos biológicos, sociales y económicos acordados, las medidas de control y los reglamentos asociados, aspectos relativos a la supervisión, control y vigilancia y otro tipo de información que especifique cómo debe ser ordenada la pesca. El plan y la estrategia de ordenación han de ser elaborados por el organismo de ordenación con la plena intervención de los grupos de interés reconocidos y han de ser evaluados y examinados (realizándose además una “auditoría” de resultados) cada tres o cinco años. Aplicación de las medidas de ordenación El plan de ordenación especifica quién y cómo debe ordenarse la actividad pesquera. Debe incluir un procedimiento de ordenación que detalle la forma de adoptar las decisiones en materia de ordenación, con arreglo a la evolución de la actividad pesquera, particularmente en respuesta a las modificaciones
  • 30. Biblioteca Virtual Gestión Integral de los Recursos Naturales Cuadernos FODEPAL 31 ocurridas en la situación de los recursos de un año a otro. Por ejemplo, el plan de ordenación puede especificar la ordenación por un volumen de capturas total permisible y el procedimiento de ordenación especificaría la forma de calcular el volumen cada año, por ejemplo, sobre la base de la evaluación de la población, utilizando estadísticas sobre las capturas y el esfuerzo comercial y los resultados de un estudio independiente. La aplicación de la ordenación conlleva las actuaciones y decisiones necesarias para asegurar que el plan de ordenación se lleve a la práctica y funcione de manera eficaz. Por lo tanto, incluye funciones tales como la recolección de los datos necesarios para adoptar decisiones relativas al control de los recursos y la pesca, por ejemplo, determinando la captura total permisible (CTP) de acuerdo con el procedimiento de ordenación, licencias de pesca, seguimiento, control y vigilancia, y las consultas con los grupos interesados sobre la situación de la pesquería y los recursos en relación con el plan de ordenación. La aplicación del plan de ordenación supone la aplicación de todas las medidas de manejo previstas, la interpretación práctica de los objetivos y procedimientos y la aplicación de instrucciones detalladas sobre el cumplimiento, supervisión de la pesquería y tácticas de aplicación. Entre los elementos de la fase de aplicación figuran los siguientes: evaluación de poblaciones, establecimiento de medidas de manejo, evaluaciones económicas y comunicación de las decisiones y de su justificación a la opinión pública y al sector pesquero. Estos suelen entender y apoyar más fácilmente las medidas sobre las que se les ha consultado, por lo que es importante la participación pública en la fase de ejecución. La existencia de un plan de ordenación para una pesquería puede dar una mayor estabilidad a largo plazo de los rendimientos económicos, sociales o de otra naturaleza que se deriven del uso de un recurso pesquero. Etapas de la ordenación (Villegas, 1988) El primer paso en el proceso de ordenación de una pesquería es la definición del problema que debe ser resuelto. Debe tenerse en cuenta que dicho proceso no se refiere solamente a la conservación del recurso, sino también a aspectos socioeconómicos que influyen sobre le rendimiento potencial que podría obtenerse del mismo. El paso siguiente es la definición de las unidades que serán ordenadas y sus límites. Las unidades pueden ser biológicas, sociales y económicas. Debe tenerse en cuenta que los límites deben ser flexibles ya que se trabajará con factores muy variables que interactúan entre sí. Se pueden definir las unidades si se toman en cuenta los siguientes puntos: • amplitud geográfica del recurso

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