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Published on: Mar 4, 2016
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  • 1. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalho Políticas Públicas de Trabalho e Renda: A Experiência Brasileira Recente Franco de Matos Agosto de 20081. Apresentação Tanto na Declaração Universal dos Direitos Humanos (1948) quanto na Constituição Federal Brasileira(1988), o direito ao trabalho digno (ou trabalho decente, conforme a Organização Internacional do Trabalho -OIT) aparece como elemento central e estruturante da sociedade. Entretanto, segundo o documento Tendências mundiais do emprego, da OIT (2007), o número de pessoasdesempregadas no mundo manteve-se elevado a níveis sem precedentes, em 2006, num contexto mundial decrescimento econômico. O estudo sublinha a que expansão capitalista aumentou a proletarização da força detrabalho disponível, implicando maior taxa de atividade, especialmente, entre mulheres e pessoas mais velhas.Entretanto, como a taxa de ocupação não se ampliou adequadamente à ampliação da taxa de atividade, os doisefeitos combinados resultaram na rigidez ou na elevação da taxa de desemprego. Assim, ainda conforme odocumento afirma, embora haja mais pessoas trabalhando do que antes, o número de desempregados manteve-seem uma marca sem precedentes de 195,2 milhões de pessoas em 2006. O relatório conclui que para manter oureduzir as taxas de desemprego deve ser fortalecido o vínculo entre crescimento e trabalho. Destaca que acriação de empregos decentes e produtivos, e não de qualquer emprego, é essencial para reduzir o desemprego ebaixar o número de famílias que vivem em situação de pobreza, que, por sua vez, se constitui em um requisitopara o desenvolvimento e o crescimento econômico no futuro. O relatório destaca ainda as tendências que demarcam o panorama mundial recente do emprego edesemprego: a) durante a última década o crescimento refletiu-se mais no aumento da produtividade que no deemprego. Entre 1996 e 2007, a produtividade aumentou 26%, enquanto que o número de empregados no mundoaumentou somente 16,6%; b) o desemprego atinge mais fortemente os jovens entre 15 e 24 anos, pois afetam a86,3 milhões de pessoas desse grupo de idade, equivalentes a 44% de todos os desempregados do mundo em2006; c) permanece o hiato de emprego entre mulheres e homens. Em 2006, 48,9% das mulheres de 15 anos oumais estava trabalhando, índice levemente abaixo dos 49,6% de 1996; enquanto a relação emprego-populaçãodos homens foi de 75,7% em 1996 e de 74% em 2006; d) em 2006, a presença do setor de serviços comoprovedor de empregos aumentou de 39,5% para 40% e pela primeira vez superou a agricultura, que baixou de39,7% para 38,7%. O setor industrial proporcionou 21,3% do total de empregos. Assim, fica patente que o ambiente de crescimento econômico mundial não foi capaz de dirimir asinseguranças e assimetrias relacionadas ao mercado de trabalho, justificando uma reflexão mais amiúde sobre opapel das políticas públicas de emprego de trabalho e renda, assim como o papel do Estado como indutor dodesenvolvimento econômico conciliado à inclusão social e laboral. Quanto ao Brasil, passados cerca de vinte e cinco anos (1980/2005) de semi-estagnação econômica, o paísparece ter diante de si um ambiente econômico e político adequado para sustentar taxas satisfatórias decrescimento econômico aliadas à ampliação das políticas de inclusão social. Entretanto, embora a instituição daspolíticas públicas de emprego no Brasil remontem a década de 70, com a instituição do SINE, ou antes mesmo,com o a promulgação da CLT na década de 40, ou do FGTS na década de 60, a depender do recorte analíticoutilizado, foi num período recente de baixo crescimento econômico em que elas se consolidaram. Este trabalhoprocura fazer uma revisão dessas políticas, assim como refletir seu alcance num ambiente de retomada decrescimento. Divide-se em cinco seções, além desta apresentação. Na primeira será discutido o ambiente de semi-estagnação econômica e o mundo do trabalho no Brasil pós-estabilização monetária. Na segunda, serãoapresentadas a evolução, e a estrutura do atual Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda brasileiro, além 1
  • 2. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalhode suas principais limitações. Na terceira, será abordado o Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT, principalfonte de financiamento das políticas publicas de emprego, assim como na seção seguinte será feito um balançoacerca dos resultados dos principais programas e ações no âmbito do FAT. Na quinta seção serão comentadosoutras fontes de financiamento público em prol do desenvolvimento produtivo que indiretamente impactam nageração de emprego e renda. E por fim, tecem-se considerações finais sobre desafios atuais e perspectivas para apolítica pública de emprego e renda no Brasil.2. Semi-Estagnação e o Mercado do Trabalho no Brasil Pós-Estabilização Monetária O mercado de trabalho brasileiro passou por modificações sensíveis desde 1995, ano marcado pela voltada estabilidade monetária da economia nacional, após longo período inflacionário. Entre 1995 e o final de 1998,num ambiente macroeconômico marcado por sobrevalorização cambial e diferencial positivo e elevado entre astaxas de juros domésticas e internacionais, as principais variáveis do mercado de trabalho nacional sofreram umprocesso de deterioração. Os níveis absolutos e relativos de desemprego aumentaram, bem como a informalidadedas relações contratuais e a desproteção previdenciária para amplos segmentos do mercado de trabalho urbano,enquanto os níveis reais médios de renda do trabalho e a sua distribuição pioraram. Já entre o período de desvalorização cambial de 1999 e meados de 2003, apesar do arranjo de políticaeconômica restritivo (câmbio semi-flutuante, elevados superávits fiscais, taxas de juros também elevadas e metasrígidas de inflação), a economia brasileira operou num contexto de comércio internacional favorável, o quepermitiu certo arrefecimento das tendências anteriores para as principais variáveis do mercado de trabalho. Osníveis absolutos e relativos de desemprego pararam de subir no mesmo ritmo que antes, a informalidade dasrelações de trabalho e o grau de desproteção previdenciária arrefeceram cederam, embora mantivessempatamares elevados, enquanto os níveis médios de renda real do trabalho continuaram a cair para a maior partedas classes ocupacionais, embora a distribuição dos rendimentos esboçasse uma pequena melhora, sobretudodepois de 2001. Por fim, no período mais recente, desde 2004, a despeito do arranjo de política macroeconômicamanter-se praticamente inalterado, a pujança do comércio exterior, combinada com pequenas reduções nospatamares de juros internos e com uma importante expansão das várias modalidades de crédito, aumentos dosalário mínimo à frente da inflação e expansão das políticas sociais, houve uma reação positiva do mercado detrabalho, a estímulos até certo ponto tímidos da política econômica. A taxa de desemprego aberto, o grau deinformalidade das relações de trabalho e o grau de desproteção previdenciária esboçaram uma diminuição,enquanto o nível de remunerações da base da pirâmide social parou de cair em 2004, elevando-se ligeiramenteem 2005, o que contribuiu para prolongar o processo de redução das desigualdades de renda. Nesta seção serão apresentadas as principais variáveis que indicam o comportamento do mercado detrabalho brasileiro na última década, relacionadas à ocupação e desocupação, informalidade e distribuição derenda, caracterizando o contexto recente em que se operaram as políticas públicas de trabalho e emprego. Osdados reunidos são de fonte do IBGE, tendo sido elaborados pelo Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas –IPEA.2.1. Evolução e Composição da Ocupação e Desocupação da Força de Trabalho A tabela que integra este tópico permite três considerações principais: Em primeiro lugar, há que se destacar uma piora generalizada, em variáveis cruciais do mercado de trabalho, durante o primeiro sub-período de análise. A taxa de ocupação (PO/PEA) regrediu de forma mais acentuada que a taxa de participação (PEA/PIA) entre 1995/99, fazendo a taxa de desemprego (PD/PEA) crescer 62,6% no período, o que a elevou de 6,1% em 1995 para 9,9% em 1999. Já entre 2001/05, apesar da forte recuperação da taxa de participação (PEA/PIA), a ocupação total teve um desempenho bastante positivo, contribuindo para a manutenção da taxa de desemprego num patamar ligeiramente inferior a 10% ao ano. 2
  • 3. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalho O aumento da população ocupada não parece desprezível, diante das baixas taxas de crescimento daeconomia durante todo o período considerado. Esse comportamento pode ser compreensível, pois em umcontexto de retração prolongada no nível de atividade, que se instaura sobre um mercado de trabalho já de ofertaabundante de mão-de-obra desprovida de amplos mecanismos de proteção social, a dinâmica de criação de novospostos de trabalho parece depender relativamente mais das condições de oferta que das de demanda por trabalho.Isso impacta principalmente no crescimento do setor terciário da economia, e efetivamente foi esse setor queregistrou o maior crescimento no período considerado. Também com relação às dinâmicas setoriais, embora uma boa parte do contingente de pessoas ocupadasem atividades terciárias seja fruto do aumento das taxas de participação da mão-de-obra no mercado de trabalho,caso, por exemplo, da entrada relativamente maior de mulheres na composição da população economicamenteativa (PEA), há que se destacar também o fato de ter havido no período em foco uma migração significativa detrabalhadores industriais para postos de trabalho abertos no comércio e serviços em geral. Em suma, a despeito dos movimento intersetoriais destacados acima, resgistra-se no período de 1995 a2005 a manutenção de taxas de desemprego elevadas, a despeito de um aumento da população ocupada nomercado de trabalho.2.2. Grau de Informalidade na População Ocupada e Cobertura Previdenciária Ainda considerando as informações fornecidas pela tabela anterior, destaca-se: Em termos absolutos, a população ocupada aumentou duas vezes e meia mais no sub-período 2001/05 do que entre 1995/99. O emprego assalariado teve um comportamento muito distinto entre os dois sub-períodos: enquanto no primeiro o emprego com carteira assinada teve um incremento de apenas 3,1%, no segundo essa expansão foi de 20,5%. Dito de outra maneira, isso significou que, de cada 100 novas ocupações geradas entre 2001/05, 50,5% foram com carteira, contra um percentual de apenas 13,5% entre 1995/99. Claramente, aconteceu de parte expressiva dos empregos sem-carteira ter-se formalizado, pois a taxa de crescimento dos sem-carteira caiu de 17,2% para 10,1% entre os dois sub-períodos analisados, fazendo com que essa categoria reduzisse sua contribuição no total das ocupações geradas, de 37,9% para 14,6% entre os dois sub-períodos. Já com relação ao emprego doméstico, embora a taxa de expansão dessa categoria ocupacional tenha sido praticamente a mesma nos dois sub-períodos, ocorreu que entre 1995/99 o emprego doméstico com carteira cresceu 38,8%, contra uma expansão de apenas 12,4% entre 2001/05. Por conta disso, o 3
  • 4. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalho emprego doméstico com carteira representou 8,2% de todo o incremento da ocupação no sub-período 1995/99 e apenas 2,1% no incremento da ocupação entre 2001/05. No caso dos trabalhadores por conta-própria, arrefeceu-se entre 2001/05 a tendência de crescimento dessa categoria ocupacional no total da ocupação, de tal maneira que neste sub-período, apenas 12,2% de cada 100 novas ocupações foram por conta-própria, contra uma contribuição de 25% em cada 100 novas ocupações geradas entre 1995/99. Já no caso dos trabalhadores na produção para o auto-consumo, ocorreu, entre 2001/05, um aumento não-desprezível de participação desta categoria no total da ocupação, pois de cada 100 novas ocupações criadas, algo como 5,4% foram de trabalhadores na produção para o auto-consumo. Parece pouco, mas este percentual foi exatamente igual à contribuição verificada para a categoria dos funcionários públicos estatutários. Ademais, este dado é surpreendente também porque havia havido uma redução de 6,2% dos trabalhadores na produção para o auto-consumo entre 1995/99. A tabela que segue apresenta a participação percentual de cada categoria ocupacional no total daocupação, sua trajetória entre 1995 e 2005, bem como a vinculação previdenciária em cada caso, merecendo asseguintes considerações principais: Cabe destacar o aumento de 55% para quase 60% no grau de assalariamento geral da força de trabalho, mas com queda do emprego com carteira entre 1995/99 e recuperação mais que proporcional entre 2001/05, o que serviu para compensar também a queda de participação ponta-a-ponta (1995/05) dos militares e funcionários públicos no total da ocupação. Ainda dentro desta categoria dos assalariados em geral, bastante relevante é a informação sobre vinculação previdenciária dos trabalhadores sem-carteira assinada, que mostra estar havendo um processo de filiação voluntária lento, mas não desprezível, pois entre 1995/05, enquanto cresceu de 16,2% para 18,3% o peso dos sem-carteira no total da ocupação, diminuiu de 92,1% para 86,5% o percentual daqueles que não contribuem para regime algum de previdência. No caso dos trabalhadores domésticos, por sua vez, também houve aumento da filiação previdenciária, mas esta de natureza compulsória, já que motivada pelo aumento da participação dos domésticos com carteira assinada no total da ocupação. Veja-se que o percentual de não-contribuintes da previdência social dentre os domésticos sem-carteira manteve-se sempre em patamar elevado, superior à casa dos 96% em todos os anos analisados. Fenômeno oposto pôde ser observado junto à categoria dos trabalhadores por conta-própria e dos empregadores. Em ambos os casos, entre 1995/05, a manutenção das participações relativas no total da ocupação, de cerca de 17% para os autônomos e de 4% para os empregadores, se traduziram em aumento da desproteção previdenciária no período. 4
  • 5. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalho Por fim, no caso dos trabalhadores por conta-própria, a porcentagem de não-contribuintes passou de 75,7% para 82,1% entre 1995/05, e a dos empregadores passou de 31,5% para 39% no mesmo intervalo de tempo.2.3. Evolução e Distribuição dos Rendimentos do Trabalho No que diz respeito à evolução dos rendimentos do trabalho,o gráfico que segue mostra que o período1995/05 pode ser sub-dividido em 3 momentos distintos, a saber: a) entre 1995/98, há uma ligeira elevação dosrendimentos médios reais de todas as categorias ocupacionais selecionadas, à exceção dos trabalhadores porconta-própria e dos empregadores; b) entre 1998/04, os rendimentos ocupacionais de todas as categorias sofremqueda sistemática em termos reais; e c) entre 2004/05, depois de ter-se estancada a queda, esboça-se umapequena recuperação dos rendimentos médios reais de todas as categorias estudadas, ainda que em intensidadesdiferenciadas e nem sempre suficientes para recompor o poder aquisitivo relativo ao ano de 1995. Isso aconteceu apenas para os estatutários e militares (recomposição de 10,4% frente a 1995) eempregados sem-carteira (recomposição de 7,1%). Nos demais casos, os ganhos obtidos em 2005 foraminsuficientes para uma recomposição integral do ano-base, ou seja: perdas acumuladas de –15% para osassalariados com carteira assinada, –17,3% para os empregadores e –21,4% para os trabalhadores por conta-própria. Além disso, como também se pode ver no gráfico abaixo, os valores médios mensais dos assalariadoscom e sem-carteira e dos trabalhadores por conta-própria não ultrapassam três salários mínimos aos valoresvigentes em 2005. Gráfico 1: Evolução do Rendimento Médio Mensal Real da População Ocupada, com Rendim ento do Trabalho Principal, por Posição na Ocupação - Brasil. 3.500,00 3.000,00 2.500,00 Valores em R$ de 2006 2.000,00 1.500,00 1.000,00 500,00 - 1995 1998 2001 2004 2006 Fonte: IBGE/ PNAD. Elaboração DISOC/ IPEA. Empregados com carteira Empregados sem carteira Conta-própria Funcionário Público e Militar Empregador Outro aspecto a compor o quadro geral do mercado de trabalho brasileiro no período 1995/05 refere-seà distribuição dos rendimentos pessoais do trabalho. Desta perspectiva, é preciso dizer que a hierarquia deremunerações responde a características da estrutura produtiva, preponderantemente vinculada aos segmentosestruturados dos mercados de trabalho. Como o peso e a dinâmica desse segmento não conseguem absorverintegralmente toda a oferta efetiva de mão-de-obra, tem-se necessariamente um perfil concentrado para adistribuição dos rendimentos provenientes do trabalho, que é reforçado pela existência de um nível muito baixode salários para a maior parte das pessoas pertencentes à base pouco estruturada do mercado de trabalho. O mercado de trabalho com uma base muito ampla e indiferenciada explicaria, em boa medida, aexistência e a reprodução de uma taxa salarial de nível muito reduzido como referência para o sistema 5
  • 6. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalhoeconômico, tanto em termos de custo empresarial (peso reduzido das remunerações na composição do custo totaldos bens e serviços), como se pensada em termos do poder de compra dos trabalhadores. Quanto menor o pisosalarial do mercado de trabalho, maior tende a ser a diferenciação salarial possível de se verificar no sistema,uma vez que ela se estabelece em função da hierarquização de cargos e remunerações derivadas do grau deheterogeneidade da estrutura produtiva da economia como um todo. Gráfico 2: Evolução do Índice de Gini, referente à distribuição do rendimento mensal de todos os trabalhos das pessoas de 10 anos ou mais, ocupadas na semana de referência. Brasil: 1995 a 2005 0,59 0,585 0,58 0,58 0,58 0,575 0,57 0,567 0,566 0,563 0,56 0,554 Índice 0,55 índice de Gini 0,547 0,544 0,54 0,541 0,53 0,52 0,51 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Fonte: IBGE/PNAD. Elaboração DISOC/IPEA Entre 1995/05, nota-se pelo gráfico acima um movimento quase contínuo de queda do índice de Ginipara a concentração pessoal da renda, não obstante ele ainda se encontre em patamar muito elevado e caminhepara baixo em ritmo muito lento. Também preocupante é o fato de essa desconcentração da renda do trabalhoter-se dado, na maior parte do tempo (1995 a 2003), em simultâneo aos processos de aumento do desemprego,queda dos rendimentos reais e diminuição da participação da renda do trabalho na renda nacional. Por essesmotivos, a rigidez à baixa dos índices de desigualdade no Brasil ajuda a reforçar a tese da desestruturação do seumercado de trabalho, o qual reflete um padrão bastante heterogêneo e precário de ocupações e de remuneraçõesno seio da classe trabalhadora.3. Evolução, Estrutura Atual do SPETR e Principais Limitações Na história recente do Brasil, o marco das intervenções do poder público central sobre o mercado detrabalho data de 1943, durante o governo Vargas, quando entra em vigor a Consolidação das Leis do Trabalho -CLT, e, somente na década de 1960, no governo militar de Castello Branco, questões relacionadas à assistênciade trabalhadores desempregados são incorporadas na agenda pública, com a criação do Cadastro Geral deEmpregados e Desempregados - CAGED, associado a um plano de assistência ao desempregado, e do FGTS.Por outro lado, a base de financiamento do que posteriormente viria viabilizar a constituição do FAT,estabelecido em 1991, data de 1970, durante o governo Médici, quando foram criados o Programa de IntegraçãoSocial - PIS e o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PASEP. Embora o Brasil tenha ratificado a Convenção 88 em 1957, somente quase duas décadas depois criou osfundamentos legais para implantar um serviço público de emprego, que ocorreu com o decreto de 1975, duranteo governo Geisel, que institui o SINE. Ao se analisar o texto do decreto que instituiu o SINE, percebe-se que oentendimento de serviço público adotado valoriza a função de geração de informações sobre o mercado detrabalho, institui a função de intermediação de mão-de-obra, mas não engloba a qualificação profissional comofunção do sistema, e nem o seguro-desemprego, que à época sequer estava instituído 6
  • 7. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalho Conforme o decreto, são objetivos do SINE organizar um sistema de informações e pesquisas sobremercado de trabalho, capaz de subsidiar a operacionalização da política de emprego, em nível local, regional enacional; implantar serviços e agências de colocação em todo o país, necessários à organização do mercado detrabalho; identificar o trabalhador por meio da carteira de trabalho e previdência social; propiciar informação eorientação ao trabalhador quanto à escolha de emprego; prestar informações sobre o mercado consumidor demão-de-obra sobre a disponibilidade de recursos humanos; fornecer subsídios ao sistema educacional e aosistema de formação de mão-de-obra para a elaboração de suas programações e; estabelecer condições para aadequação entre a demanda do mercado de trabalho e a força de trabalho em todos os níveis de capacitação. A evolução do SINE durante o período de regime militar foi principalmente marcada pela poucaaderência nas estruturas de governos estaduais, e modestos resultados. Com a redemocratização, em 1986,durante o governo Sarney, é finalmente instituído o seguro-desemprego no Brasil, no bojo do Plano Cruzado,com finalidades de assistência financeira ao trabalhador desempregado. A partir de então, a legislação estabelecevínculos entre o SINE e o seguro-desemprego, sendo que o sistema de emprego teria como atribuição arecolocação dos trabalhadores segurados no mercado de trabalho, assim como sua requalificação profissional. Com a mudança de regime político, é promulgada uma nova Constituição Federal, em 1988, durante ogoverno Sarney, que estabelece dentre os direitos e garantias fundamentais do cidadão o direito ao trabalho, e aoseguro-desemprego, em caso de desemprego involuntário. No capítulo concernente à organização do Estado, anova Constituição estabelece que compete, privativamente, à União legislar sobre a organização do SistemaNacional de Emprego. Enquanto que no capítulo sobre a ordem econômica e financeira, estabelece o princípio dabusca do pleno emprego. Cunhada de a Constituição dos direitos sociais, suas maiores contribuições para a modernização doserviço público de emprego estão relacionadas à criação do FAT, fundo constituído a partir da arrecadaçãodecorrente das contribuições para o PIS e para o PASEP, com a finalidade de financiar o Programa do Seguro-desemprego e o abono salarial. Com relação ao FAT, a Constituição também estabelece que, pelo menos,quarenta por cento do Fundo será destinado ao financiamento de programas de desenvolvimento econômico,através do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, com critérios de remuneraçãoque lhes preservem o valor. Entretanto, o estabelecimento de uma contribuição adicional da empresa cujo índiceda rotatividade da força de trabalho superasse o índice médio de rotatividade do setor, para financiamento doseguro-desemprego, jamais foi regulamentado. Assim, são as regulamentações das leis do FAT que reformulam o sistema público de emprego noBrasil, não apenas porque, a partir de então, se estabelece que seus recursos passam a ser provenientes de umfundo de natureza financeira ao invés de orçamentária, como porque subordina o Sistema ao Programa doSeguro-desemprego, cujo propósito faz fronteira com a dimensão da seguridade social. Esta última mudança ésignificativa, pois embute o entendimento que o seguro-desemprego passa a ser a porta de entrada do trabalhadorno sistema público de emprego, e que as demais funções devem ser concebidas para atender a trabalhadoresdesempregados segurados. A Lei que regulamenta o Programa Seguro-Desemprego, de 1990, durante o governo Sarney, estabeleceque a finalidade do programa seja prover assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado emvirtude de dispensa sem justa causa, inclusive a indireta, e ao trabalhador comprovadamente resgatado de regimede trabalho forçado ou da condição análoga à de escravo; auxiliar os trabalhadores na busca ou preservação doemprego, promovendo, para tanto, ações integradas de orientação, recolocação e qualificação profissional. A Lei, dessa maneira, integra do ponto de vista legal as funções de assistência ao trabalhadordesempregado com as funções de intermediação de mão-de-obra e qualificação profissional, ampliando oentendimento dos componentes do sistema nacional de emprego brasileiro. O FAT, instituído pela mesma Lei, é vinculado ao Ministério do Trabalho e Emprego, sendo destinadoao custeio do Programa Seguro-Desemprego, ao pagamento do abono salarial e ao financiamento de programasde desenvolvimento econômico. Aqui cabe frisar que o desenho institucional de um fundo de naturezafinanceira, desvinculado da dotação orçamentária anual, visava garantir a continuidade e a sustentabilidade dosprogramas. Mas a regulamentação constitucional sobre a parcela destinada ao BNDES para promover programasde desenvolvimento econômico não os associou diretamente a uma política pública de emprego. Outro aspecto a ser enfatizado na Lei é a instituição do Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo aoTrabalhador – CODEFAT, composto por representantes de trabalhadores, empregadores e governo. Trata-se de 7
  • 8. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalhoum conselho voltado para definir, financiar, aprovar e acompanhar os planos de trabalho dos programas noâmbito do FAT, assim como promover demais atividades relacionadas à gestão do fundo. Somente com estaregulamentação a gestão do serviço público de emprego tornou-se efetivamente tripartite, como preconizava aConvenção 88 da OIT. O marco seguinte na ampliação do escopo dos componentes do serviço público de emprego foi a Lei de1990 que alterou a legislação do FAT, durante o governo Collor. É a partir dessa legislação que fica explícitoque: a operacionalização do Programa Seguro-Desemprego, no que diz respeito às atividades de pré-triagem ehabilitação de requerentes, auxílio aos requerentes e segurados na busca de novo emprego, bem assim às açõesvoltadas para reciclagem profissional, será executada prioritariamente em articulação com os Estados eMunicípios, através do SINE. Essa legislação também estabeleceu que as disponibilidades financeiras do FAT poderiam ser aplicadasem depósitos especiais, remunerados e disponíveis para imediata movimentação, nas instituições financeirasfederais. Tal regulamentação permitiu a criação de programas e linhas de crédito de geração de emprego e rendaoriginariamente voltados para micro e pequenos empreendedores e empreendedores de mais baixa renda. Essaslinhas e programas de crédito estariam sob coordenação do Ministério do Trabalho. De acordo com um conjunto de análises sobre a evolução do SINE verifica-se que, ao longo de,praticamente, 30 anos de existência, essa instituição alterou a sua forma de atuação para acompanhar osurgimento de novas realidades do mercado de trabalho no país. Podemos destacar quatro fases desde a suacriação, sendo que as duas caracterizam-se por sua implantação e expansão (1976-1982); e a descontinuidade eredefinição do programa (1982-1992). A recuperação dos programas de política ativa do mercado de trabalho, apartir de 1993, quando o espaço institucional, a forma de financiamento e as ações comuns foram repactuadasentre o governo federal e os estados, sob as ações e resoluções do CODEFAT. Nessa terceira fase, inicia-se a modernização do serviço que passa por inúmeras reformulações,adaptando-se às novas tecnologias de execução e monitoramento das políticas sociais, introduzindo novosserviços tanto para melhorar o sistema de intermediação, como para atender a necessidades especificas domercado de trabalho nacional e regional. No que se refere ao primeiro aspecto, citamos, por exemplo, aintrodução do Sistema Integrado de Gestão das Ações de Emprego - SIGAE, banco de dados de habilitados aoseguro-desemprego e inscritos na ação de intermediação; bolsa eletrônica de vagas; treinamento rápido paraentrevistas, entre outros. Com relação à introdução de serviços específicos, ressaltamos, por exemplo, os centrosde atendimento ao trabalhador autônomo, que efetuam a intermediação de serviços domésticos e de manutençãode casas e prédios para usuários domiciliares e empresas; e a orientação crescente de atender grupos dapopulação numa situação de desvantagem no mercado de trabalho. A quarta fase se estabelece a partir de 2004, depois da constatação das limitações e deficiências dosistema público de emprego, com a motivação de redesenhar o Sistema. O processo se desenvolveu ao longo dosanos de 2004 e 2005, com a retomada dos Congressos Nacionais do Sistema Público de Emprego, Trabalho eRenda, que culminou em uma série de normativos legais no âmbito das competências do Ministério do Trabalhoe Emprego e do CODEFAT. Esses normativos estabelecem um novo arranjo de funções e ações básicas e complementares quepassam a integrar institucionalmente o sistema público de emprego, concepção que passa ser acrescida agora dostermos trabalho e renda. As funções definidas referem-se aos módulos de: seguro-desemprego; intermediação demão-de-obra; orientação profissional; qualificação social e profissional; certificação profissional; fomento àsatividades empreendedoras e informações sobre o mercado de trabalho. Tem como principais propósitos:propiciar a integração das ações e funções, a partir de um planejamento integrado; estabelecer a repactuação dopapel dos atores que integram o Sistema, quanto ao planejamento e execução das funções e ações; além dacriação de um instrumento jurídico único para execução dessas funções. Em suma, pode-se afirmar que está em construção no país algo que se poderia chamar de um SistemaPúblico de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR), isto é, um conjunto de programas de governo dirigidos aomercado de trabalho nacional, tendo em vista os objetivos de: a) combater os efeitos do desemprego (através detransferências monetárias como as previstas no seguro-desemprego); b) requalificar a mão-de-obra e reinseri-lano mercado (através dos programas de qualificação profissional e de intermediação de mão-de-obra); e c)estimular ou induzir a geração de novos postos de trabalho por meio da concessão de crédito facilitado aempresas e/ou trabalhadores que busquem algum tipo de auto-ocupação ou ocupação associada ou 8
  • 9. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalhocooperativada. Tendo por base este recorte analítico, o quadro seguinte oferece um resumo da situação atual,concernente às políticas de emprego, trabalho e renda no Brasil, operantes a partir do MTE. QUADRO 1 - PRINCIPAIS PROGRAMAS FEDERAIS DE EMPREGO, TRABALHO E RENDA NO BRASIL Nome Descrição Ano de Início Benefício no valor de um salário mínimo anual, assegurado aos empregados que 1989 percebem até dois salários mínimos de remuneração mensal, desde que cadastrados Abono Salarial (1970 para contas há 5 anos ou mais no PIS/PASEP e que tenham trabalhado pelo menos 30 dias em individuais) um emprego formal, no ano anterior. 1986: Trabalhador Assistência financeira temporária ao trabalhador desempregado, em virtude da Formal dispensa sem justa causa. Concedido em parcelas mensais, que variam de três a 1992: Pescador cinco, dependendo do número de meses trabalhado nos últimos 36 meses, para um Artesanal Seguro-Desemprego período aquisitivo de 16 meses, ou seja: 2001: Trabalhador - três parcelas, se trabalhou pelo menos seis dos últimos 36 meses; Doméstico - quatro parcelas, se trabalhou pelo menos doze dos últimos 36 meses; 2003: Trabalhador - cinco parcelas, se trabalhou pelo menos vinte e quatro dos últimos 36 meses. Resgatado Intermediação de Mão- Captação de vagas junto a empresas e encaminhamento de trabalhadores em busca 1977 de-Obra / SINE de emprego. Qualificação Oferta de cursos de qualificação profissional para trabalhadores desempregados ou 1995 Profissional em risco de desemprego e micro empreendedores. Promoção do ingresso do jovem no mundo do trabalho por meio de qualificação Primeiro Emprego para profissional, estímulo financeiro às empresas contratantes, parcerias para 2003 Juventude contratação de aprendizes e apoio à constituição de empreendimentos coletivos pelos jovens. Geração de Emprego e Concessão de crédito produtivo assistido a micro e pequenas empresas, cooperativas 1995 Renda e trabalhadores autônomos. Apoio à formação e divulgação de redes de empreendimentos solidários, pelo Economia Solidária 2003 fomento direto, mapeamento das experiências e constituição de incubadoras. Naturalmente, os programas diferenciam-se acentuadamente quanto ao grau de consolidaçãoinstitucional e sua importância em termos de recursos e pessoas beneficiadas. Porém, grosso modo, cobremaquilo que poderia constituir um sistema integrado de emprego, trabalho e renda, que visasse garantir a proteçãomonetária temporária contra o desemprego, a requalificação e a reinserção dos trabalhadores no mundo dotrabalho. Em que pesem as especificidades operacionais de cada programa, é possível constatar diferentes graus eformatos institucionais de descentralização federativa, participação não-estatal na provisão de serviços deemprego e participação social na formulação e controle público das ações, tais quais descritos no quadroseguinte: QUADRO 2 - Níveis de Descentralização, Participação Não-Estatal e Esferas de Participação Social nas Políticas do SPETR Tipo de Política Agentes Executores: Níveis de Descentralização e Esferas de Participação Social Participação Não-Estatal nas políticas do SPETR Intermediação de Mão-de-Obra Estados - Centrais Sindicais – Municípios Codefat: conselho tripartite e paritário Seguro-Desemprego MTE-DRT – Estados – SINE- CEF Codefat: conselho tripartite e paritário Habilitação CEF Pagamento Qualificação Profissional Estados - Municípios - Centrais Sindicais - Sistema S Codefat: conselho tripartite e paritário ONGs Comissões Estaduais e Municipais de Emprego Geração de Trabalho e Renda Inst. Financeiras Oficiais (BB, CEF, BNB, BASA, Proger: Codefat Primeiro Emprego BNDES). Primeiro Emprego: Conselho Fomento à Economia Solidária ONGs Consultivo ONGs Economia Solidária: Conselho Consultivo3.1. Gestão Pública Centralizada do SPETR A descentralização, entendida aqui como a expansão da autonomia política e financeira de Estados eMunicípios no âmbito da política social, recebeu um impulso com a Constituição de 1988, tornando-se umatendência dominante, para várias políticas sociais, ao longo das duas últimas décadas. No que se refere às 9
  • 10. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalhopolíticas de trabalho e renda, no entanto, esta tendência é, por várias razões, ainda muito fraca, apenasrecentemente esboçando-se como um objetivo declarado dentro da área. Tanto é assim que o próprio texto constitucional assegurou à União a competência exclusiva paralegislar sobre a organização do Sistema Nacional de Emprego, além de dispor sobre o financiamento do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial. Por outro lado, no que tange aos Estados, estes são implementadores depolíticas próprias de trabalho e renda desde a criação do SINE na segunda metade dos anos 70. Ao contrário do serviço de Intermediação de Mão-de-Obra, a implementação do Seguro-Desempregocaracterizou-se sempre por maior centralização. O pagamento em si é centralizado: o trabalhador segurado podesacar o benefício somente na CEF. Já a habilitação é feita por uma variedade de agentes: o próprio MTE, pormeio das DRTs; a CEF; e os vários postos do SINE, a cargo de Estados, Municípios e Centrais Sindicais. O serviço de Qualificação Profissional passou a ter relevância no conjunto das políticas de emprego apartir de 1995, com o advento do Programa de Qualificação do Trabalhador (PLANFOR). O PLANFOR seapoiou em convênios com as Secretarias Estaduais de Trabalho, que elaboravam os Planos Estaduais deQualificação. Em 2003, ele foi substituído pelo Plano Nacional de Qualificação (PNQ), cujos Planos Territoriaiscontinuaram a ser executados primordialmente pelos Estados, com abertura também a Municípios, a partir de2003. No caso dos Programas Federais de Geração de Emprego e Renda, a sua operação se concentrou quaseque inteiramente nas instituições financeiras federais, especialmente BNDES, BB, BNB e CEF. A únicaatribuição das Comissões Estaduais de Emprego era acompanhar os empreendimentos financiados; depois de1999, mesmo essa função se enfraqueceu, uma vez que as equipes estaduais deixaram de fazer oacompanhamento. Algumas considerações preliminares podem ser extraídas frente ao processo descrito. Primeiro, adescentralização das políticas de trabalho e renda não se deu de forma coordenada: alternaram-se momentos decentralização e descentralização, tendo como resultado uma atribuição diferenciada de papéis conforme o tipo deação de emprego. Em segundo lugar, essa diferenciação não se apóia em nenhum critério claro que defina esferasde competência, dado o grande vazio normativo a esse respeito, o que é corroborado pela existência de agênciasfederais, estaduais e municipais incumbidas de tarefas parcialmente sobrepostas, particularmente no âmbito doSINE. Aparentemente, a única constante é o fato de caber aos órgãos federais a maior responsabilidade pelastransferências monetárias (benefícios e créditos), concentrando-se os Estados e Municípios na prestação deserviços ao trabalhador (orientação, qualificação etc.). Por fim, em terceiro plano, há carência de diretrizes paraas atribuições de cada um dos níveis federativos, o que dificulta a integração das suas respectivas ações, sejamelas de iniciativa federal ou de iniciativa própria.3.2. Incipiente Participação Não-Estatal na Execução de Ações Específicas do SPETR A participação de setores não-estatais (lucrativos ou não) no SPETR assumiu três frentes no Brasil. Amais antiga é a autonomização dos serviços de aprendizagem (SENAI, SENAC, SENAR e SENAT) e de apoioao empreendedorismo (SEBRAE), cuja gestão se dá de forma privada, embora o financiamento advenhamajoritariamente de contribuições paraestatais. Formadas a partir da década de 1930, essas entidades sempreatuaram independentemente do Executivo Federal, sendo sua gestão hegemonizada pelas ConfederaçõesPatronais. Uma segunda frente consiste na provisão privada de Qualificação Profissional e de Intermediação deMão-de-Obra. Apesar de ser atribuição do MTE regulamentar a prestação desses serviços pelo setor privado,nenhum movimento foi ainda feito nesse sentido. Desde meados da década de 1980, as empresas privadas deIntermediação de Mão-de-Obra deixaram de encaminhar os dados da sua movimentação ao MTE. Porém,observa-se que este setor é pujante: em 2004, havia 13,5 mil empresas privadas declarantes da RAIS no setorSeleção, Agenciamento e Locação de Mão-de-Obra. Tal qual o Sistema S, a provisão privada de serviços deemprego afigura-se hoje totalmente externa ao SPETR, embora não devesse sê-lo necessariamente. Finalmente, há uma terceira frente de participação não-estatal, esta supostamente de natureza não-lucrativa, que é interna ao SPETR tal como ele se constitui atualmente: a incorporação de entidades da sociedadecivil (sindicatos e ONGs) como executoras das ações de emprego. A entrada das entidades da sociedade civiliniciou-se pelas ações de Qualificação Profissional. O PLANFOR partia do pressuposto de que era necessárioampliar ao máximo a rede de entidades de educação profissional, uma vez que a rede pública de ensino técnico- 10
  • 11. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalhoprofissionalizante não teria nem a abrangência nem a flexibilidade para atender a demanda da maior parte dostrabalhadores. Assim, em 2000 a maior parte da execução cabia a entidades da sociedade civil, especialmentesindicatos e ONGs, sobrepujando tanto o Sistema S quanto as escolas técnicas e entidades educacionaisespecializadas. Em 2003, a substituição do PLANFOR pelo PNQ resultou em algumas mudanças: o Sistema Spassou a ser o executor majoritário, mas o peso das ONGs e sindicatos continuou a ser muito grande na execuçãode serviços de qualificação. Já no âmbito do SINE, o CODEFAT autorizou, em 1998, a constituição de Agências de Empregogeridas por Entidades Sindicais, que tais como as Agências Estaduais, seriam responsáveis pela Intermediaçãode Mão-de-Obra e pela habilitação ao Seguro-Desemprego. Apesar de geograficamente circunscritas, essasagências de emprego chegaram a ser responsáveis, em 2000, por 23% dos trabalhadores inscritos, 16% doscolocados no mercado de trabalho e por 26% das vagas captadas pelo SINE, mas esta participação decresceu nosúltimos anos. Possivelmente, o Primeiro Emprego foi o programa de trabalho e renda que mais peso conferiu àimplementação via organizações não-governamentais. As modalidades que procuram aliar qualificação social eprofissional com a inserção no mercado de trabalho ou com a formação de empreendimentos são executadasdiretamente por meio de convênios com ONGs, sem intermediação de Estados ou Municípios. Na principalmodalidade do programa, os Consórcios Sociais da Juventude, estimula-se a formação de uma rede deorganizações da sociedade civil, das quais uma firmará o Convênio com o MTE e se encarregará, juntamentecom as demais, da oferta de cursos de qualificação e da inserção dos jovens no mercado de trabalho. Nas demais ações de emprego e renda, a participação não-estatal foi inexistente, como no caso doSeguro-Desemprego, ou pouco expressiva. Nos Programas de Geração de Emprego e Renda, as organizaçõesnão-governamentais tiveram um papel importante na execução das linhas voltadas para o microcrédito, como oPrograma de Crédito Popular Produtivo (PCPP) e o FAT Empreendedor Popular. Recentemente, foi criado oPrograma Nacional de Micro-Crédito Produtivo Orientado (PNMPO), voltado exclusivamente para a operaçãovia ONGs, em parte para suprir a lacuna deixada pela extinção do PCPP. Alguns questionamentos têm rondado o papel das entidades da sociedade civil na execução de ações deemprego e renda. Primeiramente, há questionamentos (muitas vezes originados dentro do próprio governo)quanto à eficiência dessas entidades nas diferentes políticas. Em linhas gerais, argumenta-se que a prestação dosserviços por parte das mesmas implicaria em um custo final maior. Um segundo questionamento diz respeito aopoder de cooptação do governo. Ou seja, ao tornar-se um dos principais financiadores das atividades dessasorganizações, o Estado estaria se tornando capaz de controlar uma fonte potencial de críticas à sua ação. Essacontradição se agudiza na medida em que as mesmas entidades que executam a política também são as quedevem elaborá-la e/ou fiscalizá-la por meio da representação que possuem em conselhos como o CODEFAT ouo Conselho Consultivo do Programa Primeiro Emprego (CCPNPE). Por fim, o terceiro questionamento sugere que a incorporação de organizações da sociedade civil fariaparte de um processo de desresponsabilização do Estado, na medida em que caberia às mesmas, cada vez mais,suprir a ausência ou insuficiência dos serviços públicos ofertados pelo Estado. No caso das políticas de empregoe renda, isso não se daria pela substituição de ações públicas, e sim pela delegação ao setor não-governamentalda responsabilidade pela extensão dessas ações, por meio do manejo de recursos públicos. Nesse sentido, oproblema não estaria propriamente na existência de executores não-estatais, mas na falta de engajamento dosetor público, tanto na provisão dos serviços quanto na coordenação das políticas.3.3. Participação Social Deliberativa no CODEFAT Outra característica do SPETR no Brasil é o formato da participação social, ancorada em um conselhotripartite e paritário – o CODEFAT – com poder decisório efetivo sobre a gestão da principal fonte de recursosdas políticas públicas de emprego. Na história da participação social na formulação, implementação e controle das políticas federais deemprego e renda no Brasil, é preciso lembrar que também em 1990 havia sido criado, no âmbito do MTE, umoutro espaço de expressão de interesses organizados e de construção de consensos em torno das políticas eprogramas governamentais desta área, então denominado Conselho Nacional do Trabalho (CNTb). Maisrecentemente, durante o primeiro ano do governo Lula, o MTE criou o Fórum Nacional do Trabalho, umainstância destinada a reunir representantes do governo, dos trabalhadores, empresários e também de outrossegmentos da sociedade civil, com vistas a discutir e pactuar os conteúdos das reformas sindical e trabalhista. 11
  • 12. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do TrabalhoTambém durante o governo Lula, foram criados o Conselho Consultivo do Programa Primeiro Emprego e oConselho Nacional de Economia Solidária, ambos vinculados a programas que, por não utilizarem recursos doFAT para se financiar, situam-se fora do âmbito de deliberação do CODEFAT. Ainda no âmbito do MTE, estáem funcionamento uma Comissão Quadripartite, de caráter consultivo, composto por representantes do governo,dos empresários, dos trabalhadores e dos aposentados e pensionistas, para propor um programa nacional defortalecimento do salário mínimo. Por fim, é preciso mencionar a existência de outras duas instâncias tripartitesimportantes: a Comissão Tripartite de Relações Internacionais e a Comissão Tripartite de Igualdade deOportunidades de Gênero e Raça no Trabalho. Dentre estas várias instâncias, o CODEFAT deve ser visto como a mais importante, já que para eleconverge a participação da sociedade visando à estruturação de demandas específicas e a tomada de decisõesfinais sobre o melhor uso dos recursos do FAT. Este conselho é composto de 9 (nove) membros e respectivossuplentes, assim definidos: 3 (três) representantes dos trabalhadores; 3 (três) representantes dos empregadores; 1(um) representante do Ministério do Trabalho; 1 (um) representante do Ministério da Previdência e AssistênciaSocial; 1 (um) representante do BNDES. Compete ao CODEFAT gerir o FAT e deliberar sobre as seguintesmatérias: aprovar e acompanhar a execução do Plano de Trabalho Anual do Programa do Seguro-Desemprego edo abono salarial e os respectivos orçamentos; deliberar sobre a prestação de conta e os relatórios de execuçãoorçamentária e financeira do FAT; elaborar a proposta orçamentária do FAT, bem como suas alterações; proporo aperfeiçoamento da legislação relativa ao seguro-desemprego e ao abono salarial e regulamentar osdispositivos desta Lei no âmbito de sua competência; decidir sobre sua própria organização, elaborando seuregimento interno; analisar relatórios do agente aplicador quanto à forma, prazo e natureza dos investimentosrealizados; fiscalizar a administração do fundo, podendo solicitar informações sobre contratos celebrados ou emvias de celebração e quaisquer outros atos; definir indexadores sucedâneos no caso de extinção ou alteraçãodaqueles referidos nesta Lei; baixar instruções necessárias à devolução de parcelas do benefício do seguro-desemprego, indevidamente recebidas; propor alteração das alíquotas referentes às contribuições a que alude oart. 239 da Constituição Federal, com vistas a assegurar a viabilidade econômico-financeira do FAT; fixar prazospara processamento e envio ao trabalhador da requisição do benefício do seguro-desemprego, em função daspossibilidades técnicas existentes, estabelecendo-se como objetivo o prazo de 30 (trinta) dias; deliberar sobreoutros assuntos de interesses do FAT. Embora a participação social neste fórum seja limitada pelo formato tripartite e paritário darepresentação, sua sistemática de funcionamento lhe confere certa autonomia frente à burocracia governamental,seja do MTE, seja de escalões superiores. Mas trata-se de uma autonomia decisória apenas relativa, pois ele nemestá totalmente livre das pressões governamentais, nem tampouco está livre das pressões que advém da forçacircunstancial de cada um dos interesses ali representados. Com isso, se nem é certo supor total submissão doCODEFAT aos ditames do poder Executivo, nem tampouco se pode aceitar a idéia de uma total independênciade ação deste Conselho. Este tipo de tensão tem especial importância quando se sabe que a grande característicadistintiva do CODEFAT, frente aos demais Conselhos de Políticas Sociais, reside no binômio “formulação depolíticas com deliberação sobre o uso de recursos públicos”. Na condução cotidiana de seus trabalhos, a linhaque separa a defesa corporativa-privatista do interesse genuinamente coletivo é tênue e por vezes violada. Alémdeste risco latente e mais visível de captura de interesses e recursos públicos por parte de comportamentospropensamente corporativos de natureza privada ou setorial, há que se destacar outros três aspectosemblemáticos das limitações atuais que ainda cercam o bom funcionamento do CODEFAT. Em primeiro lugar, há que se destacar dois casos recentes, um nos estertores do segundo mandato deFHC, e outro no início do governo Lula, em que o governo federal, ávido por implementar rapidamente novaslinhas de crédito para geração de emprego e renda, valeu-se do uso de Medidas Provisórias para tanto. Emambos os episódios, independente do mérito dos novos programas, houve clara desconsideração da gestãotripartite que caracteriza as decisões relativas a programas e recursos do FAT. Embora este tipo de ocorrênciaseja ainda esporádica, abrem-se precedentes perigosos no sentido de macular a gestão participativa / deliberativaque caracteriza as decisões deste Conselho. Em segundo lugar, está o fato de que, embora o CODEFAT seja o mais importante fórum de resoluçõesdentro do MTE, ele se atém ao conjunto de programas e ações financiados pelo FAT. Isto dificulta que umadiscussão mais abrangente sobre as questões do Trabalho e do Emprego no Brasil possa ser feita no âmbitointrinsecamente restrito de discussões do Conselho. Esse fato ganhou relevância maior nos anos recentes, quandoforam instituídos programas como Economia Solidária e Primeiro Emprego, não financiados pelo FAT, e queacabaram por construir espaços de representação em separado, apesar de serem essencialmente políticas detrabalho e renda. 12
  • 13. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalho Por fim, uma questão adicional sobre a efetividade da participação social decorre dos próprios limitesdas políticas de emprego, pois elas não chegam a influir nos determinantes gerais do nível de emprego e de rendada economia, os quais dependem antes dos formuladores da política macroeconômica (Ministério da Fazenda eBanco Central). Assim, para além do espaço do CODEFAT, os representantes de trabalhadores e empresáriospassaram a reivindicar vagas no Conselho Monetário Nacional, na tentativa de ganhar peso nessas decisões. Atéo momento, contudo, não há sinais de que essa reivindicação encontre receptividade nos órgãos mencionados.4. O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT): Evolução, Dilemas e Alternativas para o Financiamentodas Políticas Públicas de Trabalho e Emprego no Brasil A constituição do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) como fonte de recursos para o seguro-desemprego e as demais políticas de mercado de trabalho é fundamental para o desenvolvimento de um sistemapúblico de emprego, trabalho e renda no país. Isso porque se assegura ao fundo a receita de um tributo específico(a contribuição PIS/PASEP), o que lhe permite acumular ativos que são remunerados. Por conta disso, o FATacumulou desde a sua instituição um patrimônio crescente e dispõe de uma receita financeira secundária cujaimportância é cada vez maior para cobrir despesas correntes e refinanciar operações de crédito. Ainda assim, oFAT atualmente enfrenta limites para o financiamento das suas despesas correntes, o que tem levado à reduçãodos gastos não-obrigatórios, afetando principalmente a manutenção do Sistema Nacional de Emprego (SINE) edos programas de qualificação profissional.4.1. A Constituição do FAT O artigo 239 da Constituição Federal de 1988 estabeleceu que a arrecadação do PIS/PASEP passaria afinanciar o programa de seguro-desemprego e de abono-salarial. O mesmo artigo fixou que pelo menos 40% daarrecadação seria destinada ao financiamento de programas de desenvolvimento econômico por meio doBNDES, com critérios de remuneração que preservassem o valor dos empréstimos realizados. Em janeiro de 1990 foi efetivamente criado o FAT, pela Lei no 7.998/90, que veio a regulamentar oreferido artigo constitucional. Essa lei também estipulou que o Programa do Seguro-Desemprego teria porfinalidade, além da assistência financeira temporária, “auxiliar os trabalhadores requerentes ao Seguro-Desemprego na busca de novo emprego, podendo, para esse efeito, promover a sua reciclagem profissional”.Abriu-se assim a possibilidade de custear, com recursos do FAT, as despesas para manutenção do SistemaNacional de Emprego e dos programas de qualificação profissional. Um segundo passo na consolidação do FAT foi dado pela Lei 8.352/91, a qual determinou que: a) partedas disponibilidades financeiras do FAT formasse a Reserva Mínima de Liquidez, destinada a garantir, emtempo hábil, os recursos necessários ao pagamento das despesas referentes ao seguro-desemprego e ao abono-salarial; b) que os recursos da Reserva Mínima de Liquidez somente poderiam ser aplicados em títulos doTesouro Nacional, por intermédio do Banco Central do Brasil; e c) que o montante das disponibilidadesfinanceiras do FAT que excedesse o valor da Reserva Mínima de Liquidez poderia ser aplicado em depósitosespeciais remunerados nas instituições financeiras oficiais federais, as quais o utilizariam como funding paralinhas de crédito, desde que autorizado pelo CODEFAT. Da mesma forma que os depósitos constitucionais, osrecursos tanto da reserva mínima de liquidez quanto dos depósitos especiais geram remunerações queconstituem-se em receita corrente do FAT. Conformou-se a partir desse momento o desenho atual de funcionamento do FAT. De um lado, umareceita composta tanto de arrecadação de contribuições (principalmente PIS/PASEP) quanto de retornosfinanceiros (sobre depósitos constitucionais, depósitos especiais e sobre a reserva mínima de liquidez). De outro,despesas correntes com benefícios constitucionais (seguro-desemprego e abono-salarial), intermediação de mão-de-obra (SINE), programas de qualificação profissional e alocação de fundos para linhas de crédito ligadas aprogramas de geração de emprego e renda ou de apoio a microempreendimentos.4.2. Evolução das receitas, despesas e patrimônio do FAT Do momento de sua criação até 1994, o fundo experimentou uma situação de significativa folgafinanceira, conseguindo acumular um grande patrimônio nesse período. As despesas totais de custeio, incluídos oseguro-desemprego, o abono-salarial e os demais programas de apoio ao trabalhador, somadas às transferênciasao BNDES, foram quase sempre inferiores à arrecadação líquida do PIS/PASEP. A partir de 1995, entretanto,houve forte aumento de dispêndios decorrente da expansão do seguro-desemprego, acompanhado pela retenção 13
  • 14. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalhode parte da receita bruta do PIS/PASEP pelo Fundo Social de Emergência (FSE), posteriormente rebatizado deFundo de Estabilização Fiscal (FEF) e, atualmente, de Desvinculação de Receitas da União (DRU), visando àformação de superávit fiscal primário. A conseqüência imediata foi a formação de um déficit das receitasprimárias frente às despesas obrigatórias (seguro-desemprego e abono-salarial), obrigando o uso das receitasfinanceiras para cobrir os gastos correntes discricionários do MTE (SINE, qualificação etc) e expandir osdepósitos especiais. Mesmo com esse déficit primário, o patrimônio do FAT tem crescido de forma praticamente contínuaano após ano. Entre 1995 e 2005, sua taxa de crescimento foi de 8,8% ao ano, com uma única queda em 2002;em termos absolutos, passou de R$ 57 bilhões para R$ 116 bilhões no período. Esse desempenho ésurpreendente porque está longe de refletir o ciclo econômico do período, que teve taxa anual média decrescimento de apenas 2,4% do Produto Interno Bruto (PIB). Dado que a arrecadação do PIS/PASEP cresceu emtermos reais 2,9% a.a., deduz-se que foram as receitas secundárias, isto é, o retorno financeiro dos ativos, quepermitiram essa valorização. Gráfico 3 - Evolução do Patrimônio do FAT segundo seus principais componentes 140000 até 2006, em R$ milhões de dez/2006 e 2007 em valores 120000 100000 80000 nominais 60000 40000 20000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 BB EXTRAM ERCADO 1 8,7 01 4795,6 5858,7 4515,6 8590,8 1 560,1 9601 1 ,4 8035,4 9475,7 8095,3 10700,8 14246,1 1 044,4 1 1 6294,8 16330,2 14390,6 8156,9 9975,3 BNDES 40% 8439,6 14836,2 20627 25204 31 3,4 36823,4 41 51 453,6 45887,6 53203,1 55189,9 58928,7 63538,5 63682,7 62429,4 62868,9 68427,8 72776,9 79842,4 DEP ÓSITOS ESP ECIA IS 0 982,6 4657,2 8189,5 9594,5 1 856,7 1 1 7276,7 20666,2 24480,8 24587,5 25306,7 24360 25334,3 26018,3 28738 38050 48481 49271 ,9 ,9 Fonte: CGFAT/MTE. Elaboração DISOC/ IPEA. O crescimento vertiginoso do patrimônio do FAT merece três considerações. Primeiro, isso foi possívelporque: a) o FAT havia acumulado nos primeiros cinco anos de existência um volume de recursos considerável;e b) os seus ativos (compostos pelos repasses consitucionais, pelos depósitos especiais e pelo “extramercado”, areserva aplicada em títulos públicos) são remunerados por taxas de juros elevadas, geralmente situadas empatamar bem superior à inflação corrente. Ou seja: dado que, por conta da transferência constitucional de 40% aoBNDES, o FAT imobiliza uma grande parte da arrecadação PIS/PASEP a cada ano, seria de se esperar uma certaacumulação de patrimônio mesmo em um contexto de taxas de juros menores. Porém, a magnitude da expansãodo patrimônio do fundo em um contexto de déficit primário só pode ser explicada pelo fato das taxas SELIC eTJLP (principais referências para remuneração dos empréstimos do FAT ao BNDES) terem excedido em muito ainflação e a variação real do PIB durante os últimos dez anos. Em segundo lugar, é fato que uma parcela crescente do FAT corresponde a depósitos especiais, em suamaioria ligados a programas de crédito, como por exemplo o PRONAF e o PROGER. Esses programasindubitavelmente contribuíram para a democratização do acesso ao crédito, porém, precisamente pelo fato dofunding desses programas ser o FAT, os mesmos precisam operar com taxas de juros elevadas para os tomadoresfinais. Implicitamente, isso já é reconhecido em alguns programas, na medida em que há no PRONAF umsubsídio custeado por outros recursos, e que o Programa Nacional de Microcrédito Produtivo Orientado(PNMPO), lançado em 2005, está operando basicamente com recursos extra FAT, remunerados a taxas de jurosmenores. O terceiro ponto diz respeito ao custeio do Programa Seguro-Desemprego. O dispêndio do FAT com ocusteio de programas cresceu desde 2000 a uma taxa menor que a arrecadação do PIS/PASEP, sugerindo umaperspectiva positiva para a relação receita primária/gastos correntes. No entanto, a análise do gasto de custeiorevela um rápido crescimento das despesas com pagamento de benefícios, acompanhado de uma redução do 14
  • 15. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalhogasto em políticas voltadas para o reemprego do trabalhador (intermediação e qualificação). Em outras palavras,houve um ajuste interno à rubrica “custeio de programas”, sendo uma parte do aumento do gasto com benefícioscoberto pela redução da despesa com outros programas. Como a tabela abaixo demonstra, a partir de 2002 essaredução foi tão acentuada que permitiu também a melhora do saldo de caixa (grosso modo eqüivalente aoresultado primário do fundo).Tabela 3: Demonstrativo da Execução Financ eira do FAT . Em R$ milhões* Arrecadação Receita MTE Custeio de Programas Custeio do SINE e Outras despesas de Saldo final A-Ano PIS/PASEP (1) líquida/ A (2) Constitucionais/ B (3) Qualificação/ C (4) custeio/ D (5) (B+C+D) 1995 12.942,4 7.834,2 9.753,1 283,0 82,4 -2.284,3 1996 12.817,3 7.170,3 10.098,4 742,7 472,8 -4.143,6 1997 12.921,2 7.679,4 9.717,7 938,1 561,2 -3.537,6 1998 13.875,5 8.960,9 10.857,7 1.058,8 719,8 -3.675,4 1999 12.981,1 7.819,3 9.643,3 856,8 680,5 -3.361,3 2000 14.693,3 8.836,3 8.915,0 952,9 627,5 -1.659,1 2001 15.100,3 9.103,9 10.017,3 1.014,3 690,1 -2.617,8 2002 15.603,3 9.277,8 10.810,2 374,1 676,1 -2.582,6 2003 15.792,1 9.159,8 10.232,7 167,5 373,5 -1.613,9 2004 16.891,0 9.949,9 10.481,3 163,4 349,0 -1.043,8 2005 17.713,6 10.601,4 11.810,4 175,5 387,2 -1.771,7 2006 20.046,3 12.257,3 15.203,7 173,6 511,2 -3.631,2 2007 19.348,6 11.701,0 17.830,0 151,5 486,4 -6.766,9Fonte: CGFAT/MT E. Elaboração DISOC/IPEA.(*) Os valores até 2006 foram corrigidos pelo IGP-DI para preços de 31/dez/2006. Em 2007, valores expressos em moeda corrente.(1) Já des contada das Desvinc ulaç ões (FSE, FEF e DRU).(2) Já des contado repasse ao BNDES.(3) Inclui despes as relativas ao pagamento de benefícios do Seguro-Desemprego e do Abono Salarial.(4) Inclui despes as relativas à Intermediaç ão de mão-de-obra e aos planos de Qualific ação Profiss ional (PLANFOR e PNQ).(5) Inclui des pesas relativas ao apoio operac ional ao s eguro-desemprego, ao abono salarial e ao PROGER, e à outrosprojetos/atividades. O crescimento das despesas constitucionais nos anos recentes decorreu do aumento de benefíciosemitidos no período 2000/2005: o número de beneficiários cresceu 31% no caso do seguro-desemprego e 74%no caso do abono-salarial. Deve ser lembrado que esse crescimento não se deve a uma liberalidade maior naconcessão de benefícios, mas ao crescimento do número de trabalhadores que cumprem os requisitos legais paraacessá-los. Dado o aumento de empregos formais e a manutenção dos elevados níveis de rotatividade, grandenúmero de trabalhadores que antes não podiam solicitar o seguro-desemprego por não terem 6 meses de empregoformal, passaram a fazê-lo. Ademais, como a maioria desses empregos estão remunerados na faixa de 1 a 2salários mínimos, também geraram direito ao abono-salarial. É possível especular que mantendo-se o atual ritmode formalização dos empregos a baixos salários, a despesa com esses dois programas continue a crescer, emtermos reais, a taxas superiores à arrecadação PIS/PASEP, pressionando ainda mais para baixo os demais gastosdo MTE. Entretanto, cabe salientar que fundamentalmente a restrição ao gasto com esses programas estádiretamente ligada à política fiscal do governo federal. Explicando melhor: há basicamente duas formas decalcular o resultado fiscal da União. A primeira, chamada de conta “acima da linha”, é a diferença de todas asreceitas e despesas primárias ou correntes. Esta sistemática é adotada atualmente pela Secretaria do TesouroNacional, e é o que determina a alocação de recursos intra-governo federal. Uma segunda forma, chamada deconta “abaixo da linha”, consiste na variação do estoque da dívida do governo federal, e é empregada pelo BancoCentral do Brasil. Em outras palavras: um aumento de despesas correntes coberto com receitas financeiras afeta oresultado primário calculado “acima da linha”; porém, não afeta o cálculo “abaixo da linha”, já que não implicaper se em aumento de dívida. Se o FAT deixar de comprar títulos públicos para expandir seu gasto corrente, issonão significa que o governo federal deixe de emiti-los; eles terão apenas outro comprador, que cobrará nomínimo a mesma remuneração. O FAT não desempenha sequer a função de forçar a baixa do custo de rolagemda dívida, pois isto entraria em contradição com a missão dos seus gestores de preservar o patrimônio do fundo.Em suma, trata-se de uma despesa que não compromete as receitas fiscais, embora afete negativamente oresultado primário do governo federal. 15
  • 16. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalho Como já visto, a conseqüência é a contenção de todos os gastos não-obrigatórios, já que os pagamentosdo seguro-desemprego e do abono-salarial não podem ser suspensos. Assim, a partir de 2003 o déficit primáriodo FAT desceu ao patamar mais baixo desde 1995, quando se introduziu a prática das desvinculações. O uso dasreceitas financeiras se reverteu em favor dos depósitos especiais, que têm crescido principalmente pela criaçãode novas linhas de crédito e pela expansão da linhas voltadas ao capital de giro. É verdade que, na medida que este excedente de recursos se transforma também em novas linhas decrédito, não é possível dizer que as receitas financeiras não contribuam para impulsionar as atividadesprodutivas. Todavia, é preciso levar em conta que é a desvinculação de recursos do FAT que produz, emprimeira instância, o déficit primário do fundo, e que esse recurso ajuda na geração do superávit primário dogoverno federal como um todo. Indiretamente, é a restrição de gastos em serviços de emprego que permite a“sobra” que retornará ao FAT como receita financeira. Por outro lado, esse processo tem conseqüênciasnegativas do ponto de vista da concepção de seguro-desemprego expressa na lei do FAT, a qual havia delineadoum programa que associava a concessão do benefício a serviços complementares de emprego, como aintermediação e a qualificação profissional. Na medida em que o FAT deixa de financiar estes outros programas,começa a desfazer-se a idéia de um sistema público integrado e mais abrangente de emprego. A restrição de recursos para os serviços de emprego traz conseqüências para sua eficácia e efetividade.No caso da qualificação profissional, isso é mais visível: passou-se de 3 milhões de trabalhadores treinados comrecursos do FAT em 2000 para 50 mil treinandos em 2005. No caso do SINE, não houve tal diminuição detrabalhadores atendidos, até por conta da natureza de ser um serviço contínuo. Deve ser ressaltado, todavia, que adiminuição dos recursos para o SINE pode ter tido conseqüências em termos da qualidade do serviço; umindicativo disso é a queda na taxa de admissão, que mede a eficácia da intermediação realizada – depois de umpico de quase 9% em 2002, vem caindo anualmente até atingir 7,3% em 2005. Em suma, há vários vetores pressionando a disponibilidade e a alocação de recursos do FAT: a) a perdade uma parte substancial da receita por conta da DRU, que não é compensada pela adição de recursos de outrasfontes para as políticas de mercado de trabalho; b) as restrições colocadas à utilização das receitas secundárias(de origem financeira) para gastos correntes não-constitucionais, por conta da política de geração de superávitfiscal primário do governo federal; c) o comprometimento crescente dos recursos do fundo com o pagamento debenefícios constitucionais.4.3. Alternativas para o financiamento das políticas públicas de emprego no Brasil Uma primeira proposta concreta seria simplesmente buscar o incremento da receita primária do FATpor meio da instituição do adicional da contribuição do PIS/PASEP para as empresas de maior rotatividade,dispositivo originalmente previsto no artigo 239 da Constituição, mas nunca regulamentado. Embora já hajaestimativas acerca desta capacidade de arrecadação, propostas nesse sentido devem enfrentar muita resistênciano Congresso, em um momento em que se critica o aumento da carga tributária ocorrido nos últimos anos. Uma outra proposta, lançada no II Congresso do Sistema Público de Emprego de 2005, é vincular 8%da arrecadação PIS/PASEP para as funções do sistema, exclusive seguro-desemprego e abono-salarial. Temosrazões para crer que esta alternativa não resolveria o problema de financiamento do conjunto do sistema, pois aparte da arrecadação que fica com o MTE já se mostra hoje insuficiente para cobrir até mesmo as despesasobrigatórias. Fazendo um rápido exercício com os dados de 2005, ano em que a arrecadação primária do FAT (jádescontada a DRU) foi de R$ 17 bilhões, esse percentual de 8% significaria algo como R$ 1,36 bilhões por ano,valor cerca de 8 vezes superior aos R$ 170 milhões gastos naquele ano com os programas de intermediação demão-de-obra e qualificação profissional. Apesar disso, este montante não chega a ser excepcional, se comparadoao efeito da DRU sobre a arrecadação bruta PIS/PASEP. Como se sabe, a DRU desvincula 20% da arrecadaçãoanual do PIS/PASEP, o que em 2005 significou algo como R$ 4,2 bilhões, ou seja, uma perda da ordem de R$1,7 bilhões para o BNDES e de R$ 2,5 bilhões para o MTE. No caso do MTE, este valor é tão significativo quesua revinculação teria feito o déficit primário do FAT converter-se em superávit em 2005. Assim, uma alternativa mais vantajosa à proposta de vinculação de 8% da arrecadação PIS/PASEP,seria propor a revinculação de ao menos uma parte dos recursos que atualmente são subtraídos do FAT por meioda DRU. Não apenas a DRU retém muito mais recursos do que a proposta de subvinculação de 8% mencionadaacima, como é possível argumentar que uma parte desses recursos revinculados retornaria ao FAT sob a forma 16
  • 17. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalhode receitas financeiras, as quais poderiam ser usadas para cobrir parte das despesas correntes não-obrigatórias doMTE. Como nota final, sugere-se que seria mais interessante um equilíbrio do FAT em que a arrecadaçãoprimária apropriada para o sistema fosse maior, com uma receita financeira menor em função de uma menor taxade juros paga pelos títulos públicos. Esse seria um cenário que favoreceria o crescimento de empregos e salários,ao mesmo tempo que permitiria uma institucionalização dos serviços de emprego. Ao contrário, a manutençãodo quadro atual levará a uma dependência cada vez maior do FAT em relação às suas receitas financeiras, quepor sua vez se aproveitam da manutenção de um patamar elevado de juros que prejudica a geração de empregose salários na economia.5. Balanço da Política, Principais Programas e Ações no âmbito do FAT Nesta seção, pretende-se apresentar um conjunto básico de informações atinentes aos principaisprogramas finalísticos do MTE, agrupados de acordo com uma forma particular de classificação: a) programasde garantia de renda: seguro-desemprego e abono salarial; b) programas que realizam serviços: intermediação demão-de-obra e qualificação profissional; c) programas de geração de emprego, trabalho e renda: Proger,economia solidária e micro-crédito produtivo popular; e d) programas que fiscalizam as relações e condições detrabalho.5.1. Programas de Garantia de Renda: Seguro-Desemprego e Abono SalarialSeguro-Desemprego A baixa cobertura relativa do Seguro-Desemprego se deve, ainda hoje, a uma série de fatores (carátertardio da montagem do SPETR no país, nível ainda incipiente de integração entre os principais programas,diversidade de situações a serem enfrentadas no mercado de trabalho, etc.), valendo aqui ressaltar dois dos maisimportantes: a) a capacidade atualmente exaurida de gasto, presa que está à estrutura própria de financiamento daárea; e b) o uso do vínculo assalariado contributivo como critério de acesso dos beneficiários ao Seguro-Desemprego, este que é o principal programa do nosso SPETR, pelos recursos envolvidos e pelo grau decobertura atingido. Tendo em mente estes dois aspectos, é preciso dizer que, embora a base de financiamento do programaseja primordialmente o faturamento das empresas (e em menor medida a folha de salários), estabeleceu-se ovínculo assalariado contributivo como condição de elegibilidade porque, ao que tudo indica, esta seria umaforma tanto de valorizar e incentivar o assalariamento formal, quanto de impor melhores condições defiscalização ao programa. Na prática, serviu também como teto à expansão da cobertura, tendo em vista opotencial limitado de financiamento de um programa de seguro-desemprego mais abrangente. Mas o problema é que, diante da elevação da taxa de desemprego aberto ao longo dos anos 90, docrescimento do desemprego de longa duração (associado ao desemprego de inserção para jovens e de exclusãopara adultos e idosos), e da crescente proporção de contratos de trabalho atípicos (diferentes do contrato portempo indeterminado) e precários (alta proporção de trabalhadores por conta própria, assalariados sem registro etrabalhadores produzindo para subsistência, principalmente no meio rural), um programa de Seguro-Desempregocentrado no assalariamento contributivo como condição de acesso estaria, por natureza, limitado a apenas umsubconjunto de trabalhadores. Deste modo, embora este programa consiga cumprir as prescrições contidas em seu marco legal einstitucional – atender temporariamente com recursos financeiros os desempregados oriundos do setor formal daeconomia –, ele é pouco eficaz para fazer frente às dimensões do problema contemporâneo do desemprego,aspecto que pode ser evidenciado pelos indicadores da tabela abaixo.Indicadores de Desem penho do Seguro-Desemprego, em Porcentagem (%). médiaPrograma 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 95/05Seguro-desem pregoTaxa de habilitação (1) 98,9 99,2 99,4 99,1 97,7 98,1 98,3 98,4 98,5 98,4 98,0 98,1 98,2 98,5Taxa de cobertura (2) 65,9 63,4 65,5 65,6 67,2 62,1 63,9 66,3 67,0 62,4 62,3 62,7 62,9 64,4Taxa de repos ição da renda (3) 51,0 49,4 50,6 44,5 45,5 51,3 53,9 57,2 60,3 61,3 64,0 65,1 68,3 55,6Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego. Elaboraç ão DISOC / IPEA.Notas: (1) segurados / requerentes; (2) segurados / demitidos sem justa causa; (3) valor médio do benefíc io / v alor médio de demissão. 17
  • 18. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalho Em outras palavras, embora a sua taxa de habilitação (segurados / requerentes) tenha estado próximados 100% ao longo de todo o período estudado, a sua taxa de cobertura (segurados / demitidos sem justa causado setor formal) tem girado em torno de 64,7%, patamar este que seria bem menor se levasse em conta oconjunto dos trabalhadores desempregados da economia em dado momento. Por outro lado, a taxa de reposiçãoda renda (valor médio do benefício / valor médio do salário de demissão do segurado) vem melhorandocontinuamente desde 1998. Mas embora a taxa de reposição tenha passado de 51% em 1995 para 64% em 2005,isto pode estar sendo contrabalançado pelo aumento na duração média do desemprego, pois já que o número deparcelas pagas pelo seguro não se alterou durante o período, é possível que parte dos segurados esteja passandomais tempo sem emprego depois de esgotada a duração do benefício. De qualquer maneira, ao longo da década de 1990, a despeito dos problemas de financiamento acimaapontados, foram sendo adotadas medidas para estender o Seguro-Desemprego a segmentos do mundo dotrabalho antes descobertos. Com isso, não surpreende que o número de benefícios emitidos anualmente tenhasaltado da casa dos 4 milhões, entre 1993 e 2002, para a dos 5,5 milhões em 2005, tal como mostra a tabelaabaixo. Tabela 4 - Número de segurados do Seguro-Desemprego e de Abonos Salariais pagos por ano Seguro-Desemprego (segurados) Abono Salarial Pescador Trab. (benefícios Ano Formal Trab. Resgatado emitidos) Artesanal Doméstico 1995 4.742.043 15.710 - - 5.308.749 1996 4.360.917 20.090 - - 5.023.939 1997 4.400.738 29.127 - - 4.664.910 1998 4.357.528 30.997 - - 4.467.820 1999 4.325.867 46.935 - - 4.512.878 2000 4.185.673 57.861 - - 4.819.813 2001 4.690.038 73.699 2.105 - 4.837.664 2002 4.811.169 91.973 8.016 - 5.618.806 2003 4.973.676 114.073 9.207 832 6.722.309 2004 4.815.067 185.990 9.490 1.965 7.853.189 2005 5.367.059 188.615 9.888 294 8.390.012 Fonte: CGSDAS/MTE (dados para 2005 extraídos do SAEG, exceto modalidade Trabalhador Resgatado) Obs: (1) Nº de segurados da modalidade Trabalhador Doméstico em 2001 compreende período julho- dezembro. (2) Nº de segurados da modalidade Trabalhador Resgatado em 2005 compreende período janeiro-março. (3) Nº de segurados da modalidade Formal inclui Bolsa de Qualificação Profissional. (4) O número de abonos pagos em 2005 se refere ao período janeiro-abril.Abono-Salarial Ainda pela tabela acima, vê-se que entre 1995 e 2001, a quantidade de Abonos emitidos situou-se numpatamar de pouco menos que 5 milhões ao ano, mas em 2002 este nível subiu para a casa dos 5,6 milhões, 6,7milhões em 2003, 7,8 milhões em 2004 e 8,4 milhões em 2005, num ritmo que impressiona, mas não surpreende.Uma das causas deste crescimento vertiginoso está ligada a um incremento no padrão de divulgação doprograma, pois até recentemente, muitos trabalhadores com direito ao benefício, identificados pelo MTE atravésdo seu número PIS/PASEP no sistema RAIS/CAGED, simplesmente deixavam de comparecer em tempo hábilàs agências da CEF/BB para receber o Abono Salarial. Um outro motivo estaria relacionado ao período de sete anos consecutivos (1996/2003) de queda dosrendimentos médios reais dos trabalhadores ocupados, inclusive dos trabalhadores assalariados com carteira, querecebendo ao longo do ano menos de dois salários mínimos mensais, fazem jus ao benefício. Este contingente detrabalhadores passou de 13,1% para algo como 25,2% do total de ocupados do país, entre 1995 e 2005. Emtermos absolutos, isto significou um salto de 7,3 para 17,4 milhões de trabalhadores com carteira e renda de atédois salários mínimos mensais, segundo a PNAD/IBGE. De todo modo, apesar do aumento expressivo de cobertura, parece haver certo consenso no fato de que,estando o valor do Abono limitado a 1 salário mínimo anual por trabalhador contemplado, ele é pouco eficaz 18
  • 19. Políticas Públicas de Trabalho e Renda: Experiência Brasileira OIT – Organização Internacional do Trabalhopara combater a pobreza ou amenizar a desigualdade de rendimentos do trabalho, a despeito de ser um benefícioconcedido a trabalhadores pobres oriundos do setor formal da economia. Como o valor total gasto com oprograma já ultrapassou o montante anual de R$ 2 bilhões, talvez essa pudesse ser uma quantia aplicada deforma mais racional em outra(s) política(s) de proteção ao trabalhador, como o próprio Seguro-Desemprego,caso o objetivo seja manter o espírito de priorizar a garantia de benefícios na forma monetária.5.2. Programas que Realizam Serviços: Intermediação e Qualificação ProfissionalIntermediação de Mão-de-Obra Desde a década de 1990, houve progressiva ampliação e melhoria dos serviços oferecidos pelos postosde atendimento do SINE, decorrência direta do estabelecimento do FAT como fonte permanente definanciamento. Com isso, o número de colocados no mercado de trabalho formal via SINE passou a crescerdesde 1995, em resposta aos aperfeiçoamentos do programa ao longo do tempo. Com base na tabela e gráficoque seguem, vê-se que não apenas aumentou o número de trabalhadores inscritos, mas também o de vagascaptadas junto às empresas e o de trabalhadores efetivamente contratados. Também cabe ressaltar que o serviçoaumentou sua eficácia, especialmente no que tange ao aproveitamento das vagas captadas, como pode ser vistona tabela abaixo.Tabela 5 - Indicadores de Desempenho da Intermediação de Mão-de-Obra, em Porcentagem (%).Programa 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007Intermediação de mão-de-obra via SineTaxa de aderência (1) 39,2 40,1 46,5 44,1 40,5 45,4 51,8 52,7 54,1 53,1 52,0 49,6 47,5Taxa de admissão (2) 1,5 1,9 2,5 3,6 5,2 6,0 7,2 8,9 8,6 7,9 7,3 6,8 6,8Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego. Elaboração DISOC / IPEA.Notas: (1) colocados via Sine / vagas captadas pelo Sine; (2) colocados via Sine / admitidos segundo Caged. Apesar disto, a atratividade do SINE tem sido maior para os trabalhadores que para as empresas, poisenquanto a relação “inscritos / vagas” girou em torno de 3,5 na média do período 1995/2005, a relação“colocados / vagas” foi de apenas 0,47 no mesmo período, de modo que, embora este indicador tenha melhoradoao longo dos anos, ainda há uma proporção razoável de vagas que não são preenchidas pelos trabalhadoresinscritos. Gráfico 4 - Movim entação de Vagas e Trabalhadores pelo SINE 6.000.000 5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Fonte: MTE. Elaboração DISOC/IPEA Trabalhadores Inscritos Vagas Captadas Trabalhadores Colocados 19

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