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Politica ambiental de mexico

Published on: Mar 4, 2016
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Transcripts - Politica ambiental de mexico

  • 1. REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23.2002 Derechos reservados de El Colegio de Sonora, ISSN 0188-7408 Política ambiental en México y su dimensión regional Jordy Micheli * Resumen: La política ambiental de México se estableció durante los años ochenta y noventa, pasó por la etapa de reformas neoliberales de la economía y transitó progresivamente hacia formas de operación que la integran al mercado ambiental global. Pero la escala regional de la crisis am- biental es el espacio concreto en el cual interactúan los ac- tores del mercado ambiental. En el caso de México, exis- ten escenarios claramente diferenciados que se reseñan para ilustrar la complejidad de ese fenómeno característi- co de la globalización: su doble vertiente global/local. Más allá de un asunto teórico, mi propuesta es que una política dirigida hacia la crisis ambiental debe considerar lo que denomino el “saber geográfico”, es decir, la par- ticularidad social y económica en que se produce geo- gráficamente dicha crisis. * Profesor del Departamento de Economía, UAM Azcapotzalco. Se le puede enviar co-rrespondencia a Av. San Pablo 180, C o l .R eynosa Tamaulipas, C. P 02200,México, D. F., .tel: 01 (55) 53-18-91-33. Correo electrónico: jomich@visto.com Agradezco los comentarios críticos que dos árbitros anónimos realizaron sobre laprimera versión de este trabajo; también los de Celso Garrido y Guillermo Paz,colegasdel Departamento de Economía de la UAM-A. La parte sustantiva de la recolección de in-formación la llevó a cabo Margarita Arroyo. La Fundación Friedrich Ebert apoyó esta in-vestigación. Los errores y omisiones que subsisten son de mi entera responsabilidad.
  • 2. 130 REGIÓN Y SOCIEDAD /VOL. XIV /NO. 23. 2002 Palabras clave: política ambiental, globalización, mercado am- biental global, saber geográfico, crisis ambiental. Abstract: Mexican environmental policy was established during the 1980’s and 1990’s, went through the stage of neoli- beral reforms in the economy, and moved progressively towards operating forms through which it integrated into the global environmental market. However, the regional scale of the environmental crisis is the specific place where the players of the environmental market interact with one another. In the case of Mexico, there are clearly differentiated scenarios that are described so as to illus- trate the complexity of this phenomenon which charac- terizes globalization: its global and local significance. Besides being a theoretical question, my proposal is that a policy aimed at solving the environmental crisis must take into account what I call “geographic knowledge”, that is to say, the social and economic situation where the environmental crisis takes place geographically. Key words: environmental policy, globalization, global environ- mental market, geographic knowledge, environmental crisis.IntroducciónEn un trabajo anterior (Micheli, 2000a), había definido lo que lla-mo el “mercado ambiental”, idea recogida de la noción de mercadode la sociología económica, como expresión de actores concretos,históricos, que interactúan e intercambian. Los mercados son cons-trucciones sociales y se rigen por códigos y normas que llamamosinstituciones, en tanto que sus individuos interactúan en redes. Elmercado ambiental, desde mi punto de vista, es una construcción
  • 3. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 131social de fin de siglo, cuyo centro de conflictividad y de creación deinstituciones recae en la crisis ambiental y su “superación” median-te la idea o paradigma de la sustentabilidad. En este trabajo, intento llevar un paso adelante la idea anterior,situándola en el contexto mexicano y analizando la trayectoria de lapolítica ambiental y su expresión concreta en los territorios de loque se denomina una “geografía de la crisis ambiental”. Para cual-quier observador de la relación economía-política-espacio, resulta-rá evidente que México está viviendo cambios significativos en sugeografía económica: en la evolución económica general del país sepuede advertir que la fuerza y el significado de lo regional se con-vierten en factores cada vez más importantes. Ello se debe en partea la pérdida de cohesión política que imponía un modelo de Esta-do nacional centralizador, el cual ha dejado de actuar, así como par-te de la transición política que vive la sociedad. Otro tanto deberíaser asignado a la globalización, que en los Estados nacionales con-formados a lo largo del capitalismo industrializador y fordista hacomenzado a dislocar las estructuras de cohesión de la escala “na-cional” (Storper, 1997). Pero hay otro factor importante que también explica la emergen-cia de lo regional, y es la crisis ambiental. La visión de la sustentabilidad (paradigma de fin de siglo) seconcreta en las crisis ambientales en espacios definidos. Ahora, losactores sociales también se movilizan en torno a las crisis ambien-tales regionales, y se definen así nuevas particularidades de las re-giones, es decir, se crea una nueva geografía nacional determinada 1por la acción con respecto al mercado ambiental. 1Cuadro que puede ilustrarse con algunos ejemplos que recorren el año 2001: El movimiento zapatista reivindica principios territoriales que tienen que ver con eluso económico del entorno natural de los indios. Como consecuencia lógica, enfrentanel Plan Puebla-Panamá, en la medida en que representa una política regional de desarro-llo económico y social. En el extremo opuesto, la crisis energética de California conduce de manera inme-diata a la muy posible expansión de las empresas generadoras de electricidad en la fron-tera norte de México, para crear fuentes de suministro menos costosas para California.Pero aquí está involucrado de manera determinante el aspecto ambiental, que ha sidotema sensible en las relaciones transfronterizas y en el nivel de gobiernos federales.
  • 4. 132 REGIÓN Y SOCIEDAD /VOL. XIV /NO. 23. 2002 En este artículo se analiza, en una primera sección, el nacimien-to y evolución de la política ambiental en México (desde los añosochenta y noventa). A pesar de sus peculiaridades económicas y po-líticas locales, esta es una creación de instituciones y valores nuevosque se inscribe como parte de la construcción del mercado ambien-tal, es decir, parte de la globalización. En una segunda sección, el ar-tículo muestra las expresiones territoriales diferenciadas de estaconstrucción de actores sociales (zonas metropolitanas de México yGuadalajara, frontera norte y Guadalcázar). Siendo la globalizaciónla otra cara de la regionalización, en el caso ambiental, el mercadoambiental es tanto global como regional, es decir, promueve unanueva geografía social y económica, que denomino “geografía de lacrisis ambiental”. El hecho es la concreción de lo global y lo regio-nal en el espacio del Estado nación (el cual es “igual” a política +geografía) y su importancia radicaría en señalar que la crisis ambien-tal y la construcción del mercado ambiental son factores económicosy sociales contemporáneos que abonan la tendencia postindustrial dela fragmentación de los Estados nacionales (Elkins,1995; Le Ga-les,1998). Dicho de otro modo, la geografía, como construcciónhumana, se recompone apoyada en las tendencias de la creación delmercado ambiental. En el “centro”, la construcción del futuro aeropuerto de la Ciudad de México, enTizayuca o en Texcoco, será el proyecto de infraestructura e inversión extranjera más re-levante del sexenio foxista. En la determinación del sitio intervienen de modo decisivoconsideraciones ambientales, integradas a la pugna política y económica, obviamente. En el mismo ámbito geográfico, la gestión política y administrativa de la ZonaMetropoliana de la Ciudad de México, en que intervienen dos entidades autónomas,el gobierno del D. F. y el del Estado de México (además de los gobiernos municipa-les de Naucalpan, Tlalnepantla, Nezahualcóyotl y Ecatepec, por citar a los de más pesopolítico), ha entrado en una fase de conflictos por el tema del agua, ya que el D. F. seprovee básicamente de ese estado y vierte las aguas servidas hacia el mismo. Bajo elesquema político priista, ello era asumido como un costo regional para el Estado deMéxico, pero con una nueva realidad política,el costo de esta dependencia hidrológi-ca tenderá a ser revertido hacia el D. F. Varios conflictos regionales tendrán como as-pecto central al agua, y sin duda entre el D. F. y el Estado de México se encontrarán evi-dencias muy claras de esta nueva conflictividad regional en México. Estos ejemplos dan cuenta del contenido ambiental que tiene la construcción de unanueva geografía en México.
  • 5. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 133Mercado ambiental y geografía de la crisis ambientalLa era de la globalización ha traído consigo la construcción de unnuevo mercado que se rige por el paradigma de la sustentabilidad, 2es el mercado ambiental. En ese marco de interpretación, propon-go que éste se construye por la acción económica y política de ac-tores cuyo poder está vinculado a remediar y/o preservar el medioambiente. Tal poder se expresa en la esfera de los negocios, en lasideas y en la acción política. Dado que el objetivo de los actores esmodificar/crear tendencias sociales (relacionadas con la crisis am-biental), el conflicto es la base de las interacciones entre aquéllos. Elcentro de gravedad de este mercado es la crisis ambiental, como cri-sis de la relación naturaleza-economía-sociedad, y emergencia deun nuevo paradigma que es el de la sustentabilidad. Pero alrededorde esta crisis confluyen las ofertas y demandas sociales, políticas yeconómicas que determinan ganancias y pérdidas: se ganan o pier-den posiciones de poder y lo mismo ocurre con los negocios. Elmercado es un espacio social de confrontación (competencia) en elque se juega la suerte de sus actores que hacen política, crean estra-tegias, transforman o innovan técnicas, definen alianzas, cooperany contienden. Los valores que comparten los actores definen una re-lación reticular que constituyen espacios sociales de acción. Su ca-racterística fundamental es que es un mercado (y sus redes) quetiende a ser global y, por tanto, constituye una parte esencial de es-ta gran etapa de mutaciones mundiales que es la globalización (Mi-cheli, 2000a:187). El amplio conjunto de acciones cuyo centro de interés ha sido lacrisis del medio ambiente se extiende desde la década de los añossetenta hasta nuestros días, y es posible identificar factores y etapasque han ido constituyendo los rasgos básicos del mercado ambien-tal, de modo que se pueden distinguir tres etapas en su desarrollo,las cuales, de manera bastante aproximada, se corresponden con lastres décadas últimas del siglo: la de la construcción inicial de la idea 2La idea de mercado que empleo proviene de la sociología económica: el merca-do es una construcción social definida por la interacción y el intercambio entre actoresreales. (Swedberg, 1994;Burgenmeier, 1994 y Granovetter, 2000).
  • 6. 134 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002de crisis de la relación de la economía con la naturaleza (los seten-ta), la de la conciencia de una crisis ambiental que es global (losochenta) y la de la búsqueda de factores de rentabilidad para la re-solución de la crisis ambiental (cuadro 1). Como vector de la globalización, el mercado ambiental es partesustantiva de la ya conocida “paradoja”: la globalización lleva im-plícitamente la regionalización, la construcción de espacios conidentidades diferenciadas, y, por ello, la creación de un mercadoambiental global es la trayectoria que se puede describir a partir dela identificación de microhistorias; los actores que confluyen en laconstrucción de mercados son en su mayoría regionales o naciona-les. Así, los mercados ambientales (procesos, construcciones socia-les) tienen un asiento territorial, y el conocimiento de éste, en lamedida que significa modificación o construcción humana del en-torno, es la base de una nueva geografía, que podemos denominarcomo geografía de la crisis ambiental. La visión de un mercado ambiental ligado a la geografía superala simple reseña de los saberes sobre las transformaciones (degrada-ciones) fisicoquímicas que tienen lugar en determinada demarca-ción ecológica (aire, tierra, agua). Las nuevas corrientes de conoci-miento geográfico nacen de comprender que las crisis del medioambiente son fenómenos cualitativamente distintos de los procesosde “humanización” del entorno natural que tradicionalmente co- 3rrespondía analizar a la geografía como ciencia social. Esta construcción de la geografía de la crisis ambiental tambiénnace de la globalización en la medida en que el medio ambiente es 3La construcción de un mundo de desigualdades de flujos de comunicación o demodificaciones ambientales, es un ejemplo de una geografía “postindustrial”(Johnston,Taylor, Watts, 1995). En particular la crisis del medio ambiente ha incidido en la con-cepción misma de la geografía como ciencia. Las crisis del medio ambiente difieren delos efectos de “hominización sobre los medios naturales por su amplitud, su carácterirreversible, por la emergencia de fenómenos de polución del aire y de las aguas cuyadifusión es difícil de controlar. Las crisis ambientales se evalúan a diferentes escalas, unasse manifiestan con ocasión de catástrofes localizadas en el tiempo y en el espacio peroque no hacen sino revelar desequilibrios acumulados. Otras, por el contrario, se inscri-ben en el marco de variaciones de largo plazo más progresivas. Las catástrofes ecológi-cas con frecuencia toman proporciones extremas cuando se da la convergencia de inter-venciones excesivas del hombre y accidentes naturales”(Pinchemel,1988:221).
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  • 8. 136 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002uno de sus vectores fundamentales, como señalamos. La diversidaddel entorno natural, convertida en un factor económico supuestamenteinagotable, se revaloriza como resultado de los deterioros irreversi-bles que empiezan a ser reconocidos como tales desde los añosochenta. Por ello nace y se establece la noción de sustentabilidad co-mo un valor absoluto del quehacer de las sociedades en su relacióncon la naturaleza y lo podemos caracterizar como un paradigmapostindustrial: a lo largo del siglo XX, y con mayor fuerza en la se-gunda mitad, el determinismo científico, que sustentaba una visiónde la naturaleza y de las capacidades predictivas de las herramientasmatemáticas, ha venido debilitándose (en la primera mitad del siglofue la aparición de la teoría de la información y su comportamien-to entrópico y estocástico, en la segunda mitad fue la teoría delcaos). Se pasó de la idea del uso ilimitado de los recursos y de laenergía, de la inexistencia de fronteras, a la idea de sustentabilidady de concebir al planeta mismo como la última frontera: por ello enrealidad la globalización es una visión marcada por el signo de lasrestricciones, del riesgo y de la incertidumbre. La relación entretecnología y economía ha pasado de ser expansiva a restrictiva, latecnología es económicamente concebible sólo dentro de límitesnuevos: ha cambiado el paradigma determinista: del industrialismohemos pasado a la sustentabilidad; las “grandes preguntas” vuelvena campear en el mundo social y natural. Morin (2000) afirma: “Elsiglo XX ha derruido totalmente la predictividad del futuro como ex-trapolación del presente y ha introducido vitalmente la incertidum-bre sobre nuestro futuro”. Sólo preguntas, difícilmente certezas.La sustentabilidad motiva la competencia, en su sentido original: laparticipación consciente y colectiva de los agentes, por ello está in-serta en el proceso de creación del mercado ambiental. En la génesis de tres décadas de la construcción del mercado am-biental global, durante los años ochenta se produce la incorporaciónde la crisis ambiental a la esfera de la intervención estatal. Nacen laspolíticas ambientales con identidad propia, lo cual significa pasar dela construcción de un saber a la construcción de una acción trans-formadora, para lo cual la geografía es imprescindible. Conocer yactuar sobre las dimensiones geográficas de la crisis ambiental cons-tituye un instrumento de ejercicio del poder estatal, los gobiernos
  • 9. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 137crean nuevas organizaciones ambientales que tienen una relaciónevidente con la geopolítica (como es el caso ejemplar de la Environ-mental Protection Agency estadounidense). Por ello, las crisis am-bientales generan necesariamente nuevas formas de reflexión delquehacer del Estado y nuevas maneras de articular el conocimientogeográfico con ese quehacer.Propongo las siguientes definiciones:Saber ecológico: conocimiento acerca de las relaciones sistémicas entrelos procesos a nivel físico, químico, biológico, en las dimensionesdel suelo, aire, agua. La forma más importante y útil de este saberes, sin duda, lo que determinados contaminantes producen sobre elser humano, sobre la vida y sobre las posibilidades de reproducciónde la vida. El saber ecológico se caracteriza por su carácter multidis-ciplinario y porque involucra a muchos medios, pero sobre todo,por el reconocimiento de la incertidumbre, originado tanto en elcarácter sistémico como en la naturaleza temporal (evolutiva) de losprocesos.Saber geográfico: se refiere al conocimiento sobre las formas de interac-tuar de actores sociales, frente a la crisis ambiental, en la escala te-rritorial definida por la geografía humana/económica. Los actoresse mueven en los ámbitos de interés de la economía y/o de la polí-tica, pero tienen como marco explicativo el saber ecológico. Así, si la intervención ambiental del Estado es necesariamenteexpresada en territorios, con comunidades concretas, ambos sabe-res deben ser parte de las estrategias públicas. El saber ecológicopuede desencadenarse con instrumentos conocidos (gasto público,política de investigación, cooperación internacional) y se debetransformar en normatividad (leyes, reformas, normas, principiosde imposición), pero el saber geográfico está ligado a los procesosregionales de construcción de mercados ambientales. El saber eco-lógico se materializa y se convierte en acción sólo en la concrecióndel mercado ambiental en los espacios subnacionales, porque losactores expresarán sus intereses, sus capacidades y sus límites. Sólolos actores innovarán, reformarán o mantendrán el estado de cosas(que llamamos crisis ambiental).
  • 10. 138 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002Construcción de la política ambiental mexicana,síntesis de una trayectoriaen los años ochenta y noventaDurante la década de los ochenta, la atención del gobierno a la cri-sis ambiental fue creciente y diversa desde el punto de vista de lasmedidas que se llevaron a cabo (Micheli, 2000b). La clave explica-tiva de la intervención estatal fue la incorporación del tema am-biental a la agenda política, como consecuencia de un conjunto deprocesos coincidentes: 1) Un ciclo de catástrofes tanto naturalescomo generadas por la actividad productiva, que dejaron en claro laausencia de una capacidad institucional de atención a estos fenóme-nos y a sus profundas consecuencias sociales. 2) La emergencia delmodelo neoliberal en la estrategia de desarrollo económico y socialdel país, lo cual implicó una rápida pérdida de capacidad de inter-vención del Estado en los mecanismos de cohesión y legitimaciónsocial que eran tradicionales del sistema político mexicano, tales co-mo el empleo y el salario. 3) El afianzamiento de tendencias inter-nacionales de creación de un mercado ambiental. En la década de los setenta y hasta 1984, los principales instru-mentos con que contaba el Estado eran dos: en el plano legal, la LeyFederal para Prevenir y Controlar la Contaminación Ambiental(1971) y en el aspecto de la gestión, un órgano de la administraciónque varias veces cambió de nombre y de ubicación en el aparato delgobierno: en un inicio fue la Subsecretaría de Mejoramiento del Am-biente (1972-1976), la cual estaba inserta en el campo de la saludpública (Secretaría de Salubridad y Asistencia) y finalizó como Sub-secretaría de Ecología (a partir de 1983) en la Secretaría de Desarro-llo Urbano y Ecología, SEDUE. El Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 (correspondiente alsexenio de Miguel de la Madrid) incluyó por primera vez el temaecológico como factor explícito en el desarrollo social y económi-co del país, y se plantearon estrategias para el uso adecuado de losrecursos naturales, la promoción de tecnologías eficientes y paraevitar el crecimiento urbano en las zonas concentradas del D. F., Gua-dalajara y Monterrey.
  • 11. MICHELI /POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 139 En 1983 se reformó el artículo 25 de la Constitución, para seña-lar en él que las actividades económicas que hicieran uso de los re-cursos naturales debían cuidar su conservación. En el mismo año,se firmó el Convenio para la Protección y Mejoramiento del Am-biente en la Zona Fronteriza, entre los gobiernos de México y Esta-dos Unidos. En 1984, la Ley Federal del ramo fue transformada ensu artículo primero para abrir paso a una nueva concepción: el Es-tado debería generar normas para defender el medio ambiente, 4función que estaba ausente en la ley previa. En 1987, se elevó a rango constitucional la obligación de pre-servar y restaurar el equilibrio ecológico y se facultó al Congresopara expedir leyes que establecieran las obligaciones conjuntas delas autoridades federales,estatales y municipales en materia del me-dio ambiente y su cuidado. Se reformaron para tal fin los artículos27 y 73 de la Constitución. En cuanto al artículo 27, se adicionó unpárrafo que señala la obligación del Estado de dictar las medidas ne-cesarias para ayudar a mantener el equilibrio ecológico. En el artícu-lo 73 se facultó al Congreso a expedir leyes de orden ambiental, yen particular, a la Asamblea de Representantes del Distrito Fede-ral, creada a partir de la reforma constitucional de ese año, a le-gislar en materia ambiental (Constitución Política de los Estados UnidosMexicanos, 1992). Se abrió así una importante etapa en el desarrollo de la políticaambiental mexicana al definir los diferentes ámbitos de responsabi-lidad pública en la resolución de los problemas relativos al medioambiente. Esta reforma constitucional permitió crear una nueva leyy en 1988 se publicó la Ley General de Equilibrio Ecológico y laProtección al Ambiente, la cual, a pesar de posteriores modifica-ciones (1996), ha sido el instrumento rector de la operación dela política ambiental hasta nuestros días. Sus aspectos básicos fue-ron establecer disposiciones para la protección de las áreas natura-les, prevención y control de la contaminación de la atmósfera, del 4 El artículo 1 de la Ley Federal de Protección al Ambiente anterior a 1984 señala-ba: “(...) Las disposiciones de esta ley tienen por objeto la protección, mejoramiento,conservación y restauración del medio ambiente”. La modificación de 1984 dice “(...)Las disposiciones de esta ley tienen por objeto establecer las normas para la conserva-ción,protección,preservación, mejoramiento y restauración del medio ambiente”.
  • 12. 140 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002suelo y del agua y el control de materiales y residuos peligrosos; laclasificación de las fuentes de contaminación y las sanciones paraquienes violaran la ley. Junto con esta ley federal, se promulgaron 31leyes locales en los estados y cinco reglamentos (sobre los temasde: evaluación de impacto ambiental, residuos peligrosos, trans-porte terrestre de los mismos, contaminación atmosférica y con-taminación por vehículos en la Zona Metropolitana de la Ciudadde México, ZMCM). En 1992 se crearon dos organismos clave para la política am-biental: el Instituto Nacional de Ecología (INE) y la Procuraduría Fe-deral de Protección al Ambiente (PROFEPA). El primero, encargado degenerar normas y definir políticas, y el segundo, responsable de vi-gilar y fiscalizar el cumplimiento de las normas y leyes. Todos estos cambios significaron una etapa de reformas institu-cionales mediante las cuales el Estado mexicano construyó sus capa-cidades de gestión para operar una política ambiental. De hecho, enel periodo de reestructuración neoliberal que vivió el sistema econó-mico y político mexicano en los años ochenta, esta reforma institu-cional en el campo del medio ambiente representa el único ámbitoen el cual el Estado ha mantenido una iniciativa para ganar capacida-des de gestión pública. Las reformas constituyeron la base de la constitución del merca-do ambiental, puesto que introdujo a los agentes de este mercadoen una nueva lógica de actuación basada en la búsqueda de negocia-ción. La normatividad indicaría a los poderes públicos cuándo y enqué condiciones intervenir en acciones de defensa del medio am-biente, y por tanto apuntaría a crear un marco de consenso. La prin-cipal debilidad que arrastraba la política ambiental era la ausencia dereglas “objetivas” para la actuación gubernamental, en el marco deuna opinión pública que reclamaba crecientemente acciones paradetener el deterioro ambiental. En consecuencia, privaba la confu-sión acerca de las responsabilidades y los mecanismos de acción es-tatales y sociales. Por lo anterior, podemos decir que el periodo de los ochenta secaracteriza por diversos tránsitos en la simbología política de la cri-sis ambiental mexicana: de la confusión de instrumentos a la cons-trucción de normas; del ámbito de las respuestas por los daños a la
  • 13. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 141salud, al campo activo de la política social y de la acción del poderpresidencial para compensar una creciente debilidad en el cumpli-miento de la “justicia social”. Para ello, en la segunda mitad de esadécada, el tema fue trasladado hacia el campo de las políticas de vi-vienda y urbanismo. Este campo se convertiría después en un eje dela política general del Estado, en la medida en que el crecimientoeconómico y el bienestar entraban de modo franco a una fase de re-troceso histórico y aparecían las concepciones neoliberales comointento de superación del modelo económico proteccionista. La po-lítica de vivienda se convertiría en parte fundamental de la políticasocial y tendría a su cargo una estrategia de contención de friccio-nes políticas, compensación social y creación de redes clientelaresbuscando restaurar el poder presidencial tradicional del sistema po-lítico mexicano. Es importante señalar ello porque si bien es cierto que al ser ubi-cada en el contexto de una nueva secretaría, la de Desarrollo Urbanoy Ecología (SEDUE), la Subsecretaría de Ecología no ganó recursos demodo significativo para su accionar; obtuvo, en cambio, el bene-ficio de una cercanía política al poder presidencial, lo que le per-mitió iniciar la estrategia basada en normatividad, y por tanto en 5control y coacción. Este cambio —organizativo y político— nos permite decir queel inicio de la política ambiental está ubicado en este momento, esdecir, mediados de los años ochenta. A partir de 1988, como hemosseñalado, la nueva legislación abriría el camino a la construcción denormas y, por tanto, se crearían las bases para la formación del mer-cado ambiental. 5Es interesante hacer notar que estando Manuel Camacho Solís al frente de la SEDUE,fue invitado a participar en ella Sergio Reyes Luján, a raíz de que la entonces subsecre-taria, Alicia Bárcena, señalara públicamente que la contaminación por ozono no repre-sentaba un problema en la Ciudad de México. En el invierno de 1985, la contaminaciónatmosférica en la ciudad había alcanzado puntos críticos, y, previamente, en septiembrede 1985, habían tenido lugar los sismos que generaron una respuesta ciudadana reco-nocida como el inicio de una nueva fase del desarrollo de movimientos urbanos en elMéxico moderno. Se construía así el carácter “político” de la política ambiental, status deque había carecido con anterioridad. Ello permitió una acción más contundente de laSubsecretaría,creando especialmente una relación de vigilancia y coacción con los con-taminadores, y formando así un campo de intervención socialmente reconocido.
  • 14. 142 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002 Esta intervención opera privilegiando la problemática urbana:durante la crisis ambiental atmosférica de la ciudad de México en1986, el presidente Miguel de la Madrid decretó un plan de 21 me-didas para reducir la contaminación atmosférica y se anunció el Plande Contingencias Ambientales. En 1986, comenzaron las accionesdirigidas hacia industrias específicas: se cerró la planta de celulosa deLoreto y Peña Pobre, en el sur del D.F., generadora de humos ypartículas. Las plantas cementeras, muchas de ellas en territoriometropolitano, fueron obligadas a crear sus propios planes de mo-dernización ambiental, a un plazo de dos años. En Monterrey y enGuadalajara se instalaron redes de monitoreo del aire. Se llevaron acabo acciones de saneamiento en las principales ciudades de la fron-tera norte, mediante convenios con Estados Unidos y se ejecutaronpor primera vez acciones legales en contra de empresas que transpor-taban residuos peligrosos entre México y aquel país, un intercambiotípico y no controlado de la industria maquiladora que ocurría porlo menos desde una década atrás (SEDUE, 1985-1986). En 1988 entró en vigor una nueva ley, la Ley General del Equili-brio Ecológico y la Protección al Ambiente. El sentido de la mismafue crear la obligatoriedad de la acción ecológica del gobierno, ge-nerar los espacios de responsabilidad y de concertación de éste conlos particulares y definir el campo de gestión gubernamental en sustres niveles tradicionales: federal, estatal y municipal. Comenzaron en ese año un conjunto de acciones que darían piea la concreción de intereses de los agentes sociales y económicos,como requisito de un mercado ambiental: la publicación de nor-mas, llamadas Normas Técnicas Ecológicas (21 para contaminaciónde agua, tres para la atmosférica y dos para residuos peligrosos); elsistema de denuncia popular a la contaminación; la obligación derealizar estudios de impacto ambiental previo a inversiones y el re-gistro de consultores ambientales. La SEDUE comenzó a vigilar el cumplimiento de los acuerdos conempresas, a fin de verificar la inversión en tecnología anticontami-nante. Ello ocurrió con las industrias del cemento, hule, fundición,química, alimentos y del papel. Grandes empresas y asociacionesempresariales intervinieron en acuerdos con las autoridades en esesentido: Fertimex, Celanese Mexicana, Grupo Novum, Grupo Cyd-
  • 15. MICHELI/POLÍTICAAMBIENTAL EN MÉXICO 143sa, Industrias Resistol y la Asociación Nacional de la Industria Quí-mica. Se negoció el traslado de plantas hacia la periferia de la ZMCMy empezó a operar la prohibición para nuevos emplazamientos in-dustriales en la Ciudad de México. Se creó el Inventario de EmpresasPotencialmente Contaminantes de la ZMCM y comenzaron a darse cie-rres temporales de empresas por denuncias de contaminación. La idea central de la estrategia dirigida hacia las empresas fue lade regular y vigilar al menor número de ellas que fueran causantesdel mayor grado de contaminación (“si vigiláramos 125 empresas,resolveríamos más del 75% del problema”).6 En la etapa en que se creaban las bases del mercado ambientalnacional, la dimensión internacional jugaba un importante papel:comenzaba ya la diplomacia ambiental a ser parte de la agenda in-ternacional y la orientación del gobierno mexicano fue la de asumiractivamente esta nueva corriente internacional de intereses, sobretodo en el marco de una creciente presión de Estados Unidos en eltema tradicional de la contaminación en la zona de la frontera.Así,aunque las autoridades ambientales mexicanas privilegiaban el pro-blema metropolitano, crecieron las actividades comunes entre Méxi-co y aquel país para atender el tema fronterizo. La EPA tuvo un papelcreciente en la estrategia ambiental mexicana durante los añosochenta, y especialmente en la fase en que se crearon las bases delmercado ambiental, e igualmente con Japón comenzó a ser impor-tante la ayuda en el tema de la contaminación atmosférica para laCiudad de México. En ese periodo el gobierno mexicano ratificó el Protocolo deMontreal (1987), para la protección de la capa de ozono, y firmó elconvenio de Basilea (1989), para regular el tránsito transfronterizo 7de desechos peligrosos. La presencia mexicana en estos foros inter- 6Entrevista del autor a Sergio Reyes Luján (12 de abril de 1999), quien fue subse-cretario de Ecología y director del Instituto de Ecología, de 1986 a 1993.Tuvo a su car-go el inicio de la política ambiental en México. 7 Además de los acuerdos mencionados, también firmó en ese periodo el Protoco-lo de Helsinki (1987), relativo a emisiones de azufre y sus efectos transfronterizos; elProtocolo de Sofía (1988) relativo a óxidos de nitrógeno y efectos transfronterizos. En1992, firmaría la Agenda 21, el Convenio sobre Biodiversidad y la Convención sobreCambio Climático, dentro de la Cumbre de Río.
  • 16. 144 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002nacionales se caracterizó por el alineamiento con las tendencias en-cabezadas por los países desarrollados, de modo distinto a comoocurría con los gobiernos de países como Brasil, India o China, re-conocidos por su posición de esquivar las presiones ambientalesinternacionales para no afectar su desarrollo industrial. De estamanera, el tema del medio ambiente también confirmaba el acer-camiento a las definiciones de un nuevo orden internacional. La contaminación ambiental en la zona fronteriza del norte seconsolidó como un factor de internacionalización que impactó lasorientaciones estratégicas del gobierno mexicano. En ese marco de-ben ser comprendidas las acciones que emprendieron las autorida-des ambientales en la frontera norte, en la parte final de los ochentae inicios de los noventa. Se trata de una etapa de tensiones en la cualse acrecientan las presiones estadounidenses para que México gene-re una política activa y eficaz en esa región, pero al mismo tiempolas autoridades mexicanas, en un marco de recursos escasos, optanpor privilegiar las problemáticas metropolitanas, que tienen un ma- 8yor impacto político. El sexenio de 1994-2000 generó nuevas medidas que tendierona corregir las rigideces y el tratamiento “de choque” que tuvo la po-lítica en su fase inicial. En el horizonte de la política en su segundafase apareció de modo claro una coherencia con la temática interna-cional: la certificación y el circuito de negocios ambientales. Ganótambién fuerza la búsqueda de un nuevo espacio de concertacióncon el sector empresarial, fundamentalmente mediante la inducciónde acciones voluntarias por parte de las empresas. Con la creación de la Secretaría del Medio Ambiente, RecursosNaturales y Pesca, SEMARNAP, por primera vez existió en la adminis-tración pública un organismo que reunía la gestión de los recursosnaturales renovables con la del medio ambiente. La SEMARNAP iden-tifica su misión a partir de tres estrategias: contener las tendenciasdel deterioro al medio ambiente, fomentar la producción limpia y 9sustentable y contribuir al desarrollo social. Los fundamentos de la 8 Entrevista del autor con Sergio Reyes Luján, 12 de abril de 1999. 9“1) Contención del deterioro ambiental y de los recursos naturales: Este es un pro-ceso acumulativo que México ha padecido durante muchas décadas y que se manifies-
  • 17. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 145nueva estrategia están contenidos en el Programa de Medio Ambien-te 1995-2000, el cual incorpora conceptos novedosos: Plantea la necesidad de reconocer la importancia del sistema in-dustrial como pieza clave de las transformaciones regionales y am-bientales, reconoce las rigideces e insuficiencias en el campo de lasregulaciones e instituciones del medio ambiente y propone comomarco indispensable del quehacer ambiental mexicano a la globali-zación de los intereses ambientales. Entre los instrumentos de unapolítica ambiental industrial,identifica la expedición de normas co-mo uno de los pilares de la política ecológica, la autoregulación(con dos vertientes importantes: normas voluntarias y certificaciónde productos) y las auditorías ambientales. Es decir, los nuevos planteamientos de la política ambiental in-dustrial representaron una mezcla de regulación con acciones fun-cionales con la reconversión ambiental de la empresa. A tono conesta nueva interpretación del medio ambiente como factor integran-te del desarrollo económico, el programa incluyó el objetivo de im-pulsar los negocios ambientales. En 15 años (de 1995 a 2010), elcircuito de negocios del mercado ambiental mexicano pasaría de re-presentar el 0.6% del PIB, a 1.8%; ello significaría una inversión acu-mulada de 29 mil millones de dólares.10ta,entre otros aspectos, en la pérdida de biodiversidad, la deforestación, la erosión de lossuelos, el agotamiento o degradación de los recursos renovables y la contaminación delagua, el aire y los suelos. 2) Fomento de la producción sustentable.Tanto en México co-mo en muchos otros países se ha comprobado que el crecimiento económico y elmantenimiento de la eficiencia y la competitividad en el marco de la globalización nosólo son compatibles con el cuidado del ambiente, sino que cada vez más lo exigencomo requisito. 3) La contribución, desde la gestión de los recursos naturales,al me-joramiento del bienestar social y a la mitigación de la pobreza,sobre todo en el mediorural. El combate contra la pobreza, que en el grado de indigencia podría estar afectan-do a cerca de la cuarta parte de la población del país, es el mayor desafío a que se en-frenta la nación” (Carabias y Tudela,1999:332). 10 “Se ha estimado que el tamaño del sector ambiental de la economía alcanzó, en1994, casi 2 mil millones de dólares, incluyendo sistemas de control de la contamina-ción del agua, manejo de residuos sólidos y peligro s o s ,e ficiencia energética,control deemisiones en fuentes industriales, consultoría y saneamiento.” (Comisión Promotora deInversiones Ambientales,1997:128). Este documento ha consistido en la única referen-cia que el sector público ha realizado acerca de las dimensiones estimadas de los nego-cios ambientales en México.
  • 18. 146 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002 Tras la creación de la SEMARNAP y la definición de los objetivos deésta, la nueva concepción de política ambiental acorde con las ten-dencias de la globalización fue trasladada a una nueva ley: en 1996,la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambientefue reformada, dando paso a una nueva definición del desarrollosustentable en los términos siguientes: “El proceso evaluable me-diante criterios e indicadores de carácter ambiental, económico ysocial, que tiende a mejorar la calidad de vida y la productividad delas personas, que se funda en medidas apropiadas de preservacióndel equilibrio ecológico, protección del ambiente, y aprovecha-miento de recursos naturales, de manera que no se comprometa lasatisfacción de las necesidades de las generaciones futuras” (Ley Ge -neral del Equilibrio Ecológico y Protección Ambiental). En 1998, se llevó a ca-bo una reforma constitucional mediante la cual se reconoce que“toda persona tiene derecho a un medio adecuado para su desarro-llo y bienestar” (Constitución General de la República, artículo cuarto, pá-rrafo cinco adicionado) y que “corresponde al Estado la rectoría deldesarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustenta-ble” (Constitución General de la República, párrafo primero reformado).Cuatro regiones en la geografía de la crisis ambientalLa formación del mercado ambiental no es un proceso homogéneoen el conjunto del territorio nacional, a pesar de la existencia de unapolítica federal ambiental y de un ejercicio de identificación de pro-blemas específicos a escala regional (saber ecológico). El mayor omenor peso político de determinadas regiones, la evolución de lasgrandes catástrofes industrial-ecológicas, la atención y presión delos actores internacionales sobre problemáticas de determinadas re-giones, las iniciativas diferenciadas de los organismos de la políticaambiental, el grado de madurez industrial de las regiones, son to-dos ellos factores de un nuevo conocimiento que tendría comofunción reflejar las condiciones bajo las cuales se construyen losmercados ambientales en asientos territoriales definidos por unacierta identidad social.
  • 19. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 147 Mostraré rasgos significativos de la acción de actores regionales,nacionales y globales que intervienen en territorios específicos enMéxico (durante la etapa de construcción del mercado ambiental).Reseñaré cuatro casos: zonas metropolitanas de la Ciudad de Méxi-co y de Guadalajara, frontera norte y Guadalcázar. El marco generalde esta tipología es, sin duda, la creciente desigualdad que se ha ge-nerado en la sociedad mexicana, a lo largo de su territorio y en laprofundidad de su estructura económica. Estos casos brindan unadiversidad de situaciones, una constelación de trayectorias de los di-versos actores, que ilustran elocuentemente la diversidad regionalque encierra la geografía de la crisis ambiental (aun cuando la de-finición de región, desde una perspectiva tradicionalista, no encajede un modo equivalente en los cuatro casos).Zonas metropolitanas de las ciudades de México y Guadalajara:el peso de las instituciones nacionales y de la concertación localLas mayores regiones urbanas (zonas metropolitanas de las ciudadesde México, Guadalajara y Monterrey) están expuestas a una crisisambiental en todos sus niveles —aire, suelo, agua—, pero la mismacrisis ambiental es percibida por la comunidad como uno más delos riesgos a que se ven sometidos por el hecho de vivir en entor-nos urbanos. En este contexto, sus actores llegan a negociaciones yacuerdos con una identificación puntual de objetivos que tienen unadimensión económica. La presencia de grandes empresas es deter-minante para este escenario, y lo ha sido también la apertura de unanueva concepción de modernización y flexibilidad ambiental pro-movida por el INE. Podría decirse que en este contexto urbano es endonde ha tenido mayor impacto esta nueva concepción de políticaambiental, por la madurez relativa de los actores: empresas some-tidas a una importante presión social y política desde la segundamitad de los años ochenta; porciones de la sociedad que relacio-nan el medio ambiente con las demandas políticas; una evoluciónde las instituciones que llevan a cabo la política ambiental que hapermitido una mayor profesionalización y, en general, la construc-ción de un mayor acervo de conocimiento científico y técnico so-
  • 20. 148 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002bre la contaminación, sus fuentes y sus efectos,11 así como la con-ciencia de que la aplicación de medidas de política ambiental danpor resultado real un proceso de atenuación de la crisis ambiental.Finalmente, como ya se ha dicho, el modelo de ejercicio del poderpolítico en México ha sido fuertemente centralizado, y en un proce-so de reestructuración neoliberal, las demandas de las zonas metro-politanas representaron una mayor presión para el poder político. En la zona metropolitana de la Ciudad de México es clara la re-lación entre la política ambiental y la creación de una capacidad demedición del deterioro de la calidad del aire. En la medida en quelo segundo ha ocurrido, ha sido posible generar respuestas y fijarnormas, induciendo así nuevos comportamientos de los actores yescenarios de negociación, que son condiciones de la construcciónde mercados. El más importante de los nuevos escenarios ha sido sin duda lasuspensión de la actividad industrial y de transporte de ciertas em-presas, cuando se alcanza determinado nivel de contaminación at-mosférica, situación que recibe el nombre de “contingencia”. Enla zona metropolitana de la Ciudad de México, el factor promotorde las innovaciones institucionales ha sido la alta sensibilidad haciala contaminación del aire, y, de manera especial, el mecanismo de“contingencias ambientales”, las cuales implican la paralizaciónde actividades productivas y económicas en general en un gruposignificativo de empresas. Como resultado de estas medidas, ha sidofrecuente la búsqueda de mecanismos compensatorios que permi-tan a determinadas empresas no detener la actividad a cambio de ac-tuar en otros campos ambientales. El manejo de las contingencias está a cargo de la Comisión Am-biental Metropolitana (funcionarios del D. F. y del Estado de Méxi-co) y a la PROFEPA le corresponde verificar la reducción de los nive- 11La OECD ha identificado a la crisis ambiental de las ciudades como uno de los as-pectos centrales que la política sustentable debe resolver en los años venideros. Las ciu-dades concentran las capacidades de innovación tecnológica y social que permitiríanmejorar el medio ambiente y en tal sentido, son consideradas como actores clave de lasestrategias mundiales de sustentabilidad. El sector privado aún no ha penetrado con so-luciones locales en los mercados ambientales que representan las urbes, y allí radican lasexpectativas mayores de los analistas de la OECD (Konvitz,1996:17-20).
  • 21. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 149les de operación de las empresas catalogadas como más contaminan-tes. En la fase I de una contingencia, las empresas deben disminuir de30 a 40% los procesos productivos que emiten contaminantes a la at-mósfera; en la fase II se disminuye el 70% y en la Fase III se suspen-de totalmente la actividad. Cuando se declara una contingencia, sevisitan 644 empresas. Las estadísticas que genera PROFEPA señalan unatendencia decreciente del porcentaje de empresas que no cumplenlas condiciones definidas por la contingencia. Con un promedio de12 contingencias al año, calculando un tiempo de paro de la activi-dad industrial de 30% en esos días, se puede estimar que el tiemporeal de detención de la industria afectada —la considerada comoespecialmente contaminante— es de cuatro días por año. Esta me-dida coactiva ha sido el factor detonante de la creación de un cam-po de negociación y búsqueda de alternativas entre las grandes em-presas y las autoridades ambientales El resultado más notable es lapolítica de convenios voluntarios, la cual consiste en permitir a lasempresas mantener la actividad, a cambio de la modernización tec-nológica de sus procesos y el abatimiento de la contaminación encampos diferentes al de la empresa. La modernización ambientalimplica: cumplir las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) en un ran-go de 20 a 40% menor a lo que la norma fija; actuar sobre el totalde emisiones; un programa adicional que implica el uso de gas; em-plear quemadores eficientes, un programa de inspección y monito-reo internos y medidas adicionales. Las medidas de apoyo al abati-miento general pueden ser el emplear vehículos de distribución nocontaminantes, o bien adquirir y destruir automóviles viejos. Em-presas que han entrado a este programa son: Procter&Gamble,Bimbo, Colgate y Corona Jabones. Como resultado de esta estrategia ambiental, se ha logrado dis-minuir la frecuencia con que se presentan contingencias, a la parque se disminuyó el valor máximo que se considera crítico para de-finir una contingencia. Así como en la ZMCM una cadena de catástrofes —que se iniciócon la explosión en San Juan Ixhuatepec y encontró su expresiónmás intensa con los terremotos de 1985— generó las condicionespara la acción normativa y punitiva de las autoridades ambientales;en Guadalajara, la segunda ciudad del país por el número de habi-
  • 22. 150 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002tantes, fue también una catástrofe, 1992, la que dio pie al inicio deacciones de las autoridades ambientales, lo que llevó a la construc-ción de un escenario de negociaciones. Uno de los primeros secto-res que participaron de esta construcción fue el de las empresas degalvanoplastia, un ámbito industrial de tecnología convencional querepresentaba una de las mayores fuentes de deterioro ambiental—con efectos y amenazas directas a la salud humana— y funcio-naba con estándares técnicos y organizativos cuasiartesanales. Losempresarios de este sector, presionados por la súbita actividad devigilancia de las autoridades ambientales locales, crearon una sec-ción especial, inexistente hasta entonces, dentro de la Cámara de laIndustria Metálica de Guadalajara (CIMEG). Esta nueva forma de or-ganización les permitió negociar con las autoridades responsablesde la administración del agua municipal para ampliar plazos demodernización de la tecnología; asimismo, se crearon misionesde estudio que visitaron Europa y se estableció una alianza con laUniversidad de Guadalajara para desarrollar una solución técnicaapropiada a las condiciones de las empresas pequeñas y medianas 12del ramo. Este proceso de construcción de una red social como articulado-ra de un mercado ambiental se reproduce en el caso del llamadoProyecto Guadalajara, orientado a crear una red de empresas que es-tuvieran unidas bajo el mismo sistema de administración ambien-tal. El proyecto fue formalizado en 1996, mediante un convenio de 12Cecilia Lezama (1998:4) describe así las circunstancias sociales en que se iniciaeste mercado ambiental: “No fue sino hasta 1992, con los acontecimientos generadospor las explosiones del drenaje el 22 de abril, que la sociedad tapatía cobró concienciade los problemas de la contaminación ocasionados por la actividad industrial. Esta fechaconstituyó un punto de inflexión en la supervisión y control de la contaminación en laciudad de Guadalajara. Fue entonces cuando se empezó a sentir la presión de las auto-ridades federales, estatales y municipales, que empezaron a recorrer la ciudad, fábricatras fábrica, para revisar las condiciones de operación de las empresas y el cumplimien-to de los reglamentos, especialmente en torno a las descargas residuales. Las multas ysanciones no se hicieron esperar. La situación era patética. Una ola de inconformidad selevantó entre los empresarios, que se veían asediados y sin soluciones en la mano. Lasmultas los colocaban ante la disyuntiva de continuar o no continuar operando, más aúnsi se trataba de clausuras. Por primera vez estaban conscientes de la firmeza de los re-querimientos de las autoridades y de que cualquier queja de la ciudadanía sobre su de-sempeño tendría repercusiones para su actividad”.
  • 23. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 151concertación entre un grupo de grandes empresas y sus proveedo- 13res, el INE, PROFEPA y Lexington Group —una firma de Boston es-pecializada en temas ambientales—. El Banco Mundial apoyó con unfinanciamiento de 50 mil dólares, y dos instituciones educativas, laUniversidad de Guadalajara y el ITESM, participaron también. El proceso arrancó en 1997, mediante la capacitación que pro-porcionó Lexington Group a las empresas, la creación del sistema ysu aplicación en ese mismo año. En 1998, terminó la intervenciónde la firma consultora y del Banco Mundial, y se creó un consejocoordinador integrado exclusivamente por las empresas y las insti-tuciones académicas. Los resultados para 1998 señalaban que las Py-MES participantes habían logrado un mayor grado de avance que lasgrandes empresas en la implantación de sistemas de administraciónambiental, un logro que motivó al Banco Mundial a llevar el tras-plante del proyecto a otros países latinoamericanos: Colombia y Ar-gentina. Las transformaciones organizacionales de las empresas seidentifican como un proceso de “mejora continua” y tienen comoobjetivo lograr la acreditación ambiental ISO 14000.Frontera norte:Instituciones binacionales para financiar el desarrolloLa construcción del mercado ambiental en la frontera norte de Mé-xico es un proceso caracterizado por el peso que tiene la trayectoriaespecífica de administración binacional de los recursos naturales, re-forzada por un acuerdo comercial internacional, en el cual los gru-pos no gubernamentales de Estados Unidos jugaron un rol decisivo.Además, su ejecución está definida como un gran programa trans-nacional de construcción de infraestructura y de recursos humanosque, en gran medida, viene a sustituir a la acción y la influencia eco- 13 Las empresas grandes fueron: Aceitera La Junta, Aralmex, Casa Cuervo, Cemen-tos Guadalajara, Compañía Siderúrgica de Guadalajara, CYDSA/Crisel, Honda de México,IBM de México, Philips Consumer Communications,QuimiKao, SCI Systems. Las media-nas y pequeñas: Apoyo Técnico Industrial, Concretos y Precolados, Construval, Estral,Industrias Frar, Jetpac, LAAIF Gomco, Movicreto, Nacional Química Industrial,Plastikrom,Productos Químicos Guadalajara, Productos Sane de Chapala, Rápido Print, SIMIQB,Taka-ta,Tegrafik y Ureblock.
  • 24. 152 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002nómica y política del Estado mexicano en su región “propia” y enese sentido es un proceso particular de la globalización. Gran partede la conflictividad política asociada al TLCAN se ha concentrado en laamplia zona del norte de México, ya que los aspectos más sensiblesdel deterioro ambiental han tenido como punto de referencia los fe- 14nómenos asociados a la relación económica con Estados Unidos. La debilidad del Estado como agente del desarrollo en las últimasdécadas se manifiesta principalmente en la falta de infraestructurasocial en aspectos como: vivienda, agua,drenaje, manejo de residuossólidos,áreas verdes,pavimentación y salud pública. El explosivo cre-cimiento del sector de maquila desde los años ochenta aumentó lamencionada lista de problemas ambientales al agregar la generación 15de residuos tóxicos y peligrosos. Por estos motivos, la década delos años ochenta fue también especialmente significativa como ini-cio de diversos conflictos ambientales transfronterizos. Anteriormente al Tratado de Libre Comercio, existía ya una his-toria importante de convenios y mecanismos para administrar el 14 Señalan Miriam Alfie y Luis Méndez (1998:111): “Revisando un banco de da-tos sobre preocupaciones públicas en México, nos sorprendió el hecho de que en 1993el 50% de las notas captadas por la prensa hicieran referencia al problema de la ecolo-gía(...) La discusión sobre el manejo de residuos industriales y sustancias peligrosas ad-quirió mayor preponderancia incluso que el problema de calidad del aire, casi siempreel foco principal de atención en la prensa nacional. Este viraje de las preocupaciones pú-blicas tenía una importante razón de ser: la agudización de los conflictos derivados delcontrabando de desechos industriales provenientes de EU, Inglaterra y Alemania; la ins-talación de confinamientos de residuos tóxicos cercanos a la frontera norte —SierraBlanca y Dryden—; el descubrimiento de tiraderos clandestinos de desechos industria-les tóxicos en Tijuana y Ciudad Juárez;la pretensión del gobierno norteamericano deconstruir basureros de residuos peligrosos y radioactivos cerca de la frontera con Mé-xico, y las descargas de residuos de las fábricas norteamericanas en afluentes del RíoBravo.” 15“El medio ambiente en la frontera norte presenta actualmente serios problemasque afectan la calidad de vida de su población y condicionan su crecimiento económicoy social. La información disponible hasta el momento muestra efectos de consideraciónen las siguientes áreas: un mínimo control sobre residuos tóxicos y peligrosos exporta-dos ilegalmente a México o generados regionalmente (principalmente por la industriamaquiladora), y residuos tóxicos y peligrosos agrícolas; considerables problemas parala recolección y manejo de residuos sólidos urbanos; escaso control en las descargas deaguas servidas domésticas, agrícolas e industriales a cuerpos de agua; mínima informa-ción y control de emisiones a la atmósfera; la degradación de recursos naturales y alte-raciones a los ecosistemas” (Sánchez,1991:6).
  • 25. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 153medio ambiente común. El más remoto en este siglo es el Tratadode Distribución de Aguas de 1944,16 y en 1983 se había firmado elAcuerdo de Cooperación Ambiental Fronterizo, mejor conocido co- 17mo el Acuerdo de La Paz. Este generó los lineamientos básicos queserían consagrados en el Plan Integrado Ambiental Fronterizo de1992. Sin embargo, la opinión pública fronteriza y los grupos am-bientalistas criticaron este plan en virtud de su limitado alcance enmateria de seguimiento público de las acciones del mismo y, sobretodo, por no atender la problemática de salud ambiental y de re-cursos naturales. Por ello, poco después se dio a la luz un nuevoprograma bilateral, llamado Frontera XXI. Su objetivo político fueconstituirse en una rápida respuesta a las críticas ecologistas que po-dían obstaculizar el TLCAN. El Programa se define como “un esfuerzobinacional innovador que agrupa a las diversas entidades federalesresponsables del medio ambiente fronterizo, tanto en México comoen Estados Unidos, para trabajar en colaboración hacia el desarrollosustentable” (DOI, SEMARNAP, EPA, SSA, HHS, 1996). Su horizonte de vida es de cinco años y funciona con funda-mento en presupuestos federales específicos. Su base operativa songrupos de trabajo sobre temas determinados, y para el gobierno me-xicano el esfuerzo principal radica en ejercer un mayor grado de des-centralización en la gestión ambiental fronteriza. Destaca el hecho deque en este programa intervienen prácticamente todas las entida-des de gobierno de ambos países que tienen relación con el tema 18ambiental. 16 Con base en este tratado, la Comisión Internacional de Límites y Aguas (CILA) tie-ne a su cargo la vigilancia y operación de obras de saneamiento e infraestructura bilate-rales en materia de agua. 17 El Convenio de La Paz definió la zona fronteriza como el área que se extiende100 Km. (62.5 millas) hacia el norte y una distancia igual hacia el sur de la frontera. 18 Para protección ambiental: Secretaría del Medio Ambiente, Recursos Naturales yPesca (SEMARNAP),Secretaría del Desarrollo Social (SEDESOL) y la Agencia de Protección Am-biental de E. U. (EPA). Para recursos naturales:Semarnap, Departamento del Interior (DOI)y Departamento de Agricultura (DA) de los Estados Unidos. Para recursos hidráulicos: CI-LA, SEMARNAP, DOI y EPA. Para salud ambiental: Secretaría de Salud (SSA) y el Departamentode Salud y Servicios Humanos de E. U. (HHS) .O t ros actores involucrados en el Programason las secretarías de Relaciones Exteriores, de Comunicaciones y Transportes, de Ener-gía, de Gobernación y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática, por laparte mexicana; y los departamentos de Estado, de Justicia, de Transporte y de Energía,asícomo la Agencia para el Desarrollo Internacional, de la parte estadounidense.
  • 26. 154 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23.2002 El TLCAN fue firmado en 1994. A pesar de los antecedentes enmateria de administración ambiental fronteriza ya mencionados,la iniciativa de apertura comercial desató las presiones de gruposambientalistas en los Estados Unidos para hacer frente al riesgoque, en su opinión, significaría el libre comercio entre dos paísescon evidentes asimetrías industriales y de normatividad ecológica:“Entre los diversos objetivos de los grupos ambientalistas de EUA, seconcibió enganchar el acuerdo comercial al desarrollo sostenible,generar salvaguardias para la protección ambiental —incluyendosanciones rígidas para los casos de incumplimiento de las propiasleyes nacionales—, eliminar las ventajas comerciales basadas encuestiones ambientales, incrementar el financiamiento para la ad-ministración ambiental en México y la región fronteriza y crearnuevas estructuras institucionales para la administración ambientaltanto en la arena trinacional como en la frontera entre EUA y Méxi-co” (Mumme,1993:87). En sus versiones primarias, el texto del acuerdo comercial con-tenía referencias generales a cuestiones ambientales, pero sin mayorprofundización. Sin embargo, la presión de los grupos ambientalis-tas estadounidenses (especialmente National Wildlife Fund y Natio-nal Resources Defense Council) hizo vincular el comercio y el medioambiente. México aceptó la creación de diversas cláusulas en referen-cia al cuidado ambiental —básicamente convenios sobre ambiente yconservación internacionales—.Después, ante el cuestionamiento degrupos de presión internos, el presidente Clinton promovió unosacuerdos paralelos sobre cooperación ambiental y laboral, comocondición del apoyo de su gobierno al TLCAN. Este convenio parale-lo, en realidad, no agrega una nueva estructura de administraciónambiental en la frontera, sino que refuerza la prioridad a los proyec-tos de infraestructura, mismos que ya habían sido anticipados por 19los dos gobiernos en acuerdos previos. 19 “En suma,el debate acerca del TLCAN y del acuerdo suplementario en materiaambiental proporcionaron un importante foro para la articulación de las preocupa-ciones ambientales fronterizas,pero fallaron al no alterar formalmente los dos pilaresde régimen de administración actual: el Acuerdo de 1944 y el acuerdo de La Paz”(Mumme, 1993: 88).
  • 27. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 155 Como producto del tratado, se han diseñado y puesto en marchainstituciones específicas: la Comisión para la Cooperación Ambien-tal (CCA), el Banco de Desarrollo de América del Norte (BDAN) y laComisión de Cooperación Ecológica Fronteriza (COCEF). Las dos úl-timas son innovaciones institucionales que le dan una identidad a laformación del mercado ambiental fronterizo, ya que se conviertenen un mecanismo de toma de decisiones y financiamiento bina-cional.Ambos están constituidos por igual número de integrantesestadounidenses y mexicanos, incluidos representantes de organi-zaciones no gubernamentales. La COCEF tiene por función identificar en las comunidades fron-terizas aquellos proyectos susceptibles de ser financiados por el BA-DAN, el cual puede operar en ambos países y financiar los proyectossituados cien kilómetros hacia el interior de cada país. La zona así definida para la intervención de estos dos organismos(véase mapa) es de 320 mil km2, tenía una población de 10 millo-nes de personas en 1990 y se prevé que esa cantidad se duplique enel año 2010, por lo cual se requieren entre 5.7 y 8.7 miles de mi-llones de dólares para enfrentar los problemas ambientales. En el la-do mexicano, en sus urbes, se ha instalado ya el fenómeno de zonasmarginadas con necesidades absolutas de servicios básicos. Debido a las condiciones desérticas de la región, 75% de los pro-yectos estará dirigido a atender el problema del agua. El capital ini-cialmente anunciado fue de 750 millones de dólares, y para iniciosdel año 2001 ya se habían ejercido por parte del BDAN 276.35 mi-llones de dólares, de un monto total de 986.73 millones de todoslos 44 proyectos existentes, tanto finalizados como en proceso. Elcuadro 2 muestra la distribución de los recursos a la fecha. Así, el TLCAN, ha representado para la frontera norte de México elsustituto de una política estatal de desarrollo, dejando en manos deinstituciones locales y supranacionales la iniciativa de constituir lainfraestructura física pública. El proceso de descentralización de laadministración pública que a nivel nacional se desarrollaba desde losaños ochenta se materializó de modo distinto en la región fronteri-za a partir de los instrumentos creados por el Tratado: la COCEF y elBADAN, brindando a esta zona una perspectiva de desarrollo clara-mente diferenciada del resto del país (Mumme, 1998).
  • 28. 156 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002 Cuadro 2 Proyectos certificados por la COCEF y financiados por el BDAN (al 31/3/2001) Comunidad Población Tipo Costo total Participación beneficiada (mills. dls.) del BDAN (mill.dls.) Agua Prieta,Son. 60,236 RS 2.01 0.50 Brawley, CA. 26,770 AP 24.90 0.97 Calexico, CA. 26,400 AP 11.33 6.48 Douglas, AZ. 14,000 AP/SAN 2.00 - El Paso, TX. (NW) 90,000 SAN 11.68 - El Paso, TX. (EPISO) 900 SAN 0.16 - Matamoros,Tamps. - SAN 1.10 - Mercedes, TX. 15,000 AP/SAN 11.16 2.77 Puerto Peñasco, Son. 33,115 RS 2.25 0.52 En construcción Alton, TX.. 6,000 SAN 14.47 0.26 Cd.Acuña,Coah. 113,194 SAN 80.35 16.73 Cd.Juárez,Chih. 1,100,250 SAN 31.16 15.66 Del Rio, TX. 42,000 AP 44.63 14.18 Donna, TX. 20,000 AP/SAN 21.62 3.49 El Paso, TX. (JRWTP) 47,000 AP 37.82 14.91 El Paso, TX. (LVWD) 40,000 AP/SAN 98.35 17.50 Heber, CA. 3,400 SAN 3.38 1.08 Matamoros, Tamps. 350,000 RS 12.98 pendiente Mexicali, B.C. 635,000 SAN 57.36 20.62 Naco, Son. 6,000 AP/SAN 1.62 1.13 Nogales, Son. 215,000 AP 39.00 pendiente Piedras Negras, Coah. 132,651 SAN 57.42 8.40 Puerto Palomas,Chih. 7,490 SAN 5.18 1.88 Reynosa, Tamps. 473,500 SAN 83.40 33.50 Roma, TX. 21,000 AP/SAN 34.18 5.57 Sanderson, TX. 1,128 SAN 3.60 0.35 San Diego, CA. 1,200,000 SAN 99.59 17.20 Somerton, AZ. 3,200 AP 3.44 1.07 Tijuana, B. C. 1,128,917 SAN 19.52 18.50 Westmoreland, CA. 2,300 SAN 4.41 1.98
  • 29. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 157Continuación del cuadro 2 Comunidad Población Tipo Costo total Participación beneficiada (mills. dls.) del BDAN (mill.dls.) Diseño completo/ en licitación Brawley, CA. - AP/SAN 13.56 6.39 San Luis Río, Colorado, Son. 170,413 SAN 13.50 5.93 En diseño Berino, N.M. 490 SAN 1.90 - El Sásabe, Son. 1,100 SAN 0.91 0.47 Heber, CA. - AP/SAN 4.34 2.53 Laredo, TX. 3,725 AP/SAN 21.58 6.23 Nogales, AZ. 21,574 SAN 46.10 39.50 Patagonia, AZ. 968 SAN 1.26 - Plan de Texas 23,155 AP/SAN 8.82 6.35 Reg. 5 Manantiales, Coah. 30,445 SAN/RS 17.50 - Tecate, B.C. 66,164 AP/SAN 8.10 3.71 En redefinición Ensenada, B.C. 250,000 SAN 8.19 - Somerton, AZ. - SAN 2.72 - Tijuana, B.C. (Ecoparque) - SAN 0.18 - Total 6,372,141 968.73 276.36Fuente:Informe de Avance de COCEF y BDAN, 31 de marzo de 2001, www.cocef.orgNotas: AP = agua potable, SAN = saneamiento, RS = residuos sólidos.
  • 30. 158 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002
  • 31. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 159Guadalcázar: el frustrado intento de generar un nuevo campode negocios ambientalesUno de los elementos más significativos de la estrategia ambientaldel gobierno en la primera mitad de los años noventa fue la inicia-tiva de generar una infraestructura de alcance nacional para el trata-miento de los residuos industriales peligrosos (sustancias dotadas delas características denominadas CRETIB: corrosivas, reactivas, explosi-vas, tóxicas, inflamables o biológico-infecciosas). Para ello, lanzó elPrograma para la Minimización y Manejo Integral de Residuos Pe-ligrosos en México 1996-2000 (PRORIP), el cual representaba demanera más clara el nuevo curso de la estrategia gubernamental,proponiendo una modernización ambiental en confluencia con lastendencias de los negocios internacionales. De hecho, la propuesta del gobierno significaba crear un nuevosector económico en el país con el tratamiento de desechos tóxicos:lo que al respecto existía representaba una mínima parte del poten-cial de negocios que podía generarse. En el país solamente existían dos “confinamientos controlados”de residuos peligrosos. Uno en Mina, Nuevo León, en cuya propie-dad participaba desde 1994 Chemical Waste Management, junto concapital mexicano. Este confinamiento tenía capacidad para el mane-jo de residuos provenientes del centro y noreste del país. El otro es-taba situado en Hermosillo, Sonora, de influencia local. Según la evaluación prospectiva que realizó el INE, para el año2010 esperaría generar un campo de negocios basado en preciosatractivos para la inversión y la valorización de la misma, activandoasí una demanda nueva. Según el diagnóstico realizado, las dimen-siones de la generación de residuos industriales peligrosos en Méxi-co eran que de 8 millones de toneladas de residuos, sólo 12% estásujeto a algún proceso de reciclamiento (6% es confinado y el otro6% pasa a procesos de aprovechamiento energético o simplementeincineración). Se esperaba una tendencia de crecimiento de este vo-lumen de 15% en 15 años, y la aplicación del programa posibili-taría que en el periodo mencionado se lograse reciclar el 45% deltotal de residuos (17% por tratamiento térmico, 15% con proce-sos físico-químicos, 6%, por solidificación y el 7% restante porconfinamiento).
  • 32. 160 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002 La industria química es la principal generadora de los residuosindustriales, con el 40% del total; en segundo lugar está la industriametalmecánica y la metálica básica, con el 10%, y posteriormente laindustria eléctrica, con el 8%. La región central de México aporta el65% de los residuos totales, y en segundo lugar se encuentra la zo-na norte, con 24%. El plan proponía la creación de una red de centros que ofreceríanservicios de almacenamiento, recolección y transporte; estacionesde transferencia; sistemas de separación, recuperación y reciclaje;tratamiento, confinamiento o disposición final y exportación o im- 20portación. El INE había identificado 55 lugares en el territorio me-xicano en donde podrían instalarse estos centros. Una vez realizadaesta identificación regional, así como elaborado el marco legal den-tro de un plan federal, serían los gobiernos locales e inversionistasinteresados los que harían el importante trabajo de convencimientoa la población, dada la conocida oposición social ante este tipo deinstalaciones industriales. Sin embargo, la iniciativa se inició y terminó con un solo ejem- 21plo, el de Guadalcázar, región en la cual se construyó el Confina-miento Técnico de Residuos Industriales, S. A. de C. V., COTERIN. Laempresa era propietaria de un basurero de desechos peligrosos en elmunicipio de Mexquitic de Carmona, dentro del estado de San LuisPotosí. Las instalaciones fueron clausuradas en 1989 a causa de lasprotestas de los habitantes. Sin embargo, en 1990, la empresa cons-truyó un depósito (que calificó como “estación de transferenciatemporal”) de residuos peligrosos en la comunidad de La Pedrera,en el vecino municipio de Guadalcázar. En el lapso de 6 meses reci-bió 20 mil toneladas de residuos peligrosos en tambos que fueron 20 La característica de un “Centro Integral para el Manejo y Aprovechamiento delos Residuos Industriales”, o CIMARI, es la conjunción de un grupo de tecnologías quepermiten procesar diversos residuos: pueden ser reciclados o bien empleados comocombustible alterno; pueden destruirse por vía de oxidación térmica; pueden solidifi-carse o bien pueden ser confinados. 21 Guadalcázar es un municipio al noroeste del estado de San Luis Potosí, tiene4, 244 km2 y cuenta con poco más de 28 mil habitantes (que representan el 1.7% dela población del estado). En el 40% de sus comunidades viven menos de 100 personas.Es tradicionalmente una zona de migrantes para el mercado de E. U.
  • 33. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 161enterrados a cinco metros de profundidad. En 1991, esta instalaciónvolvió a ser clausurada por la SEDUE, por “mal manejo” de residuos. En 1993, COTERIN obtuvo un permiso del INE para operar un“confinamiento controlado de recursos peligrosos”, en el mismo 22lugar, y un mes después, la empresa estadounidense Metalclad ad-quirió 94% del capital de COTERIN. La operación fue promovida porel Mexican Investment Board, una organización creada para atraerinversiones a México, en el marco del TLCAN. La construcción denuevas instalaciones tuvo un costo de 40 millones de dólares, y lacapacidad de procesamiento sería de 350 mil toneladas al año. Laempresa daría empleo a 400 personas y los recursos económicosque brindaría al municipio representaban anualmente la mitad delas aportaciones federales que recibía. En el aspecto de la competencia nacional en una industria na-ciente, tomaría una importante parte del mercado de residuos in-dustriales, ya que los generados en la zona central del país dejaríande ser trasladados hasta Mina, en Nuevo León. El proyecto fue el motivo de una amplia controversia. Aunqueexistió una opinión técnica favorable a su operación (lo más desta-cado fue una auditoría por la PROFEPA, el Colegio de Ingenieros Civi-les y la Comisión Nacional del Agua), una parte importante de la po-blación local y de la capital del estado, además de la presencia activade grupos ambientalistas como Greenpeace, generaron una respues-ta política del gobierno del estado de San Luis Potosí para cancelar elproyecto, con el argumento de que el 20% de las especies de cactá-ceas de la zona semidesértica en la cual se encuentra Guadalcázar, es-taban en peligro de extinción y, por tanto, el 16 de septiembre de1997 se decretó la formación de una área natural protegida de 188mil 758 hectáreas. El decreto del gobernador Horacio Sánchez Un-zueta estuvo apoyado en un estudio del Instituto de Biología de la 22 Metalclad Corporation es una empresa con sede en Newport Beach,California;sus planes de expansión en el mercado mexicano implicaban controlar el 70% del ne-gocio del manejo de desechos, y con vistas a ello ha construido una red de empresasen México en campos cercanos: consultoría ambiental (Consultoría Ambiental Total, S.A.), reciclaje de residuos peligrosos para combustibles alternos en hornos de cemento(Química Omega, S .A . ) ,c o n finamiento e incineración (Ecosistemas del Potosí) (Oakes,Fitzwilliams,1998).
  • 34. 162 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002UNAM, el cual catalogó la zona como principal centro de diversidadde cactáceas a nivel mundial. En el mismo año de 1997, la empresa Metalclad interpuso unademanda por 70 millones de dólares contra el gobierno mexicanopor los daños y perjuicios provocados al no haber podido ejercer suderecho de propiedad en torno a la inversión realizada, a “causa dela politización creada por intereses ajenos al interés público”. Estademanda contra la libertad de una inversión internacional se atieneal capítulo 11 del TLCAN,23 el cual establece que los derechos de pro-piedad no pueden estar subordinados a regulaciones que favorezcanintereses nacionales. El panel arbitral (30 de agosto de 2000) deter-minó que México violó el TLCAN y, en consecuencia, el pago de unaindemnización de 16.7 millones de dólares a Metalclad, situaciónque este país trata de revertir, argumentando el carácter federal de suorganización política y administrativa, y que en materia de desechostóxicos, en México se tienen objetivos de regulación legítimos (ElFinanciero, 2001). La evolución de esta experiencia es una muestra delas diversas dimensiones que adquiere este intento de moderniza-ción ambiental de parte del gobierno. Ejemplifica la forma en quese generan áreas de interés específicas por parte de actores de las es-tructuras sociales y políticas, tanto desde el nivel inmediato o localcomo hasta un contexto institucional transnacional y, en este senti-do, es un ejemplo de la conformación del mercado ambiental enMéxico, en su dimensión regional. Los diversos ángulos de estaconstrucción son:1. Reflejó un conflicto que enlaza la escala regional a la internacio- nal, y ello es la clave del éxito de las comunidades locales. En efecto, este conflicto, así como otros de semejanza formal en que las poblaciones locales rechazan proyectos económicos moder- 23 Este fue el tercer caso en que empresas de E.U. planteaban demandas contra go-biernos del TLCAN por oponerse al libre comercio. Los otros dos casos fueron de empre-sas químicas frente al gobierno de Canadá. La paradoja implícita es que con el principiode que los derechos de propiedad, en régimen de libre comercio, son superiores al inte-rés público —por ejemplo los objetivos de tipo ambiental—, el TLCAN puede ser real-mente un freno al desarrollo ambiental, como temían los grupos ambientalistas que seoponían al mismo.
  • 35. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 163 nizadores,24 mostró la aparición de una nueva etapa en la cual la relación de las sociedades regionales con su medio ambiente tie- ne repercusiones internacionales, pues entran en las ya formadas 25 redes de interés de la globalización.2. Cuestionó la capacidad de gestión gubernamental, guiada por la tradición de un Estado “fuerte”: La experiencia de un gobierno local oponiéndose formalmente a una iniciativa del “centro”, y llevando con ello al gobierno federal a un conflicto legal interna- cional, también representa una novedad en la vida social y políti- ca de México, aunque se inscribe en una tendencia a la creciente desvinculación entre el centro y la periferia políticas de México. En medio de estos actores, las autoridades ambientales carecieron de fuerza real para impulsar su proyecto. Una de las lecciones que dejó la experiencia es la ausencia de normas y mediciones legiti- madas socialmente que permitan tomar decisiones políticas y económicas para los actores del mercado ambiental.3. El caso significó un importante obstáculo a los planes de expan- sión de negocios ambientales, y es una contradicción con las expectativas en ese campo derivadas del TLCAN. Una empresa in- 24 Casualmente, tuvo lugar otro conflicto que opuso a los poderes y la sociedad lo-cal contra autoridades de mayor rango, e inclusive la misma SEMARNAP. Se trató del con-flicto de 1995 en Tepoztlán,Morelos,cuya población no permitió la creación de un clubde golf, argumentando que se emplearía el agua de la región para fines no urbanos. Se-gún el dictamen de impacto ambiental de las autoridades ambientales, el club no dañaríala capacidad de recibir agua de la población. Sin embargo, el proyecto, en el que partici-paba de modo primordial capital extranjero, fue abandonado tras la resistencia local, yel formato del conflicto fue el de la sociedad contra una empresa extranjera apoyada porautoridades federales mexicanas. 25 Se trata de luchas que son tradicionales en América Latina, como las de los traba-jadores de la selva amazónica en Brasil frente a las grandes empresas taladoras, los indiosmapuches en Chile por la defensa de sus recursos forestales, o los pescadores y campesi-nos en Tabasco, frente al ecocidio que realiza Pemex.Naturalmente, la lucha del EZLN enuna región de Chiapas es el momento “estelar” de esta relación local/global en presen-cia de nuevos actores y redes de la globalidad. No son conflictos nuevos, y puede decir-se que caracterizan al desarrollo capitalista de América Latina,normalmente oponiendoa comunidades locales frente a grandes empresas. Sin embargo, en la medida en que laglobalización crea una “institucionalidad” que se impregna del concepto de sustentabi-lidad, y consecuentemente aparecen derechos y obligaciones de los actores globales, esposible que estas nuevas crisis sociales —en escala regional— se conviertan en temassancionados por una nueva “conciencia”internacional.
  • 36. 164 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002 ternacional, líder en su campo, ha visto frustrada su intención de iniciar una etapa de expansión en un mercado que promete di- namismo, pero tiene aún muy inmaduros los mecanismos for- males y políticos para su implantación. Si bien es cierto que reducen las posibilidades del circuito de los negocios ambien- tales, por otra parte, desde nuestra definición del mercado am- biental, son un factor de crecimiento de éste por las nuevas perspectivas, opiniones y actores que hace intervenir.4. La experiencia de Guadalcázar expresa la complejidad del mer- cado ambiental mexicano. Puso en acción a diversos actores. Por una parte, a las autoridades ambientales —encabezadas por el INE— que habían generado un programa para vincular la política ambiental a las tendencias de la inversión internacional, progra- ma que constituía sin duda la parte más avanzada de la integra- ción de México a las corrientes de la globalización del mercado ambiental. El efecto que generó este rechazo frente a una insti- tución que representa la parte más innovadora y avanzada de la política ambiental mexicana es un dato relevante que habla de las contradicciones y del contenido político que tiene la conforma- ción del mercado ambiental.5. La comunidad local se mostró protagonista, aunque nunca se po- drá saber en qué medida la opinión generalizada de la misma se inclinaba por el proyecto de la empresa, con lo que ello signifi- caba generación de trabajo, y en qué medida lo negaba. Tratán- dose de una comunidad extremadamente empobrecida, su voz siempre fue recogida de manera parcial por los opositores al proyecto (una prensa “progresista”, grupos ambientalistas, aca- démicos). Puede decirse que Guadalcázar mostró el importante papel que, bajo determinadas circunstancias, pueden tener los medios como factores de decisión en la formación del mercado ambiental.ConclusionesImpulsado por factores internos (crisis ambiental y pérdida de con-sensos básicos tradicionales por las reestructuraciones neoliberales)
  • 37. MICHELI/POLÍTICA AMBIENTAL EN MÉXICO 165y por tendencias externas (creación del mercado ambiental global),el Estado mexicano creó, desde la segunda mitad de los 80, una po-lítica ambiental. Ésta fue la conjunción de construcción de saberesecológicos y normatividad asociada a los mismos, y construcción deacciones colectivas en regiones. Se inició así una geografía de la cri-sis ambiental, como expresión del poder estatal concreto, fragmen-tado en mercados ambientales con actores reales. México se incorpora así al proceso mundial de construcción delmercado ambiental. Ello significa el despliegue de los actores, tantoglobales como nacionales y regionales, en las diversas regiones enlas cuales se manifiesta el quehacer económico y social ante la crisisambiental. Las cuatro regiones analizadas muestran la heterogeneidad deeste fenómeno. La geografía de la crisis ambiental le brinda espe-cificidades territoriales a una concepción única del poder estatal(la política ambiental) y conduce a valorar, reconocer y analizar elpeso definitivo que adquiere cada mercado ambiental regional, consus actores capaces de generar innovaciones institucionales, formasde consenso frente a la política ambiental o con la política ambien-tal, oportunidades de negocios y, en general, toda la gama de accio-nes colectivas o privadas que le dan identidad a la relación entreeconomía y sociedad. En este trabajo intenté mostrar, mediante cuatro casos regiona-les, de qué manera el tema de la crisis ambiental ha constituido unpolo de acción de actores sociales tanto locales como nacionales yglobales, dando por resultado lo que llamo la necesidad de crear un“saber geográfico”, unido al “saber ecológico”, en la elaboración deuna política ambiental, capaz de permear y conducir (“gobernar”)la acción colectiva en el nivel regional. Recibido en marzo de 2001 Revisado en junio de 2001BibliografíaAlfie, Miriam y Luis Méndez (1998), “Industria maquiladora de ex- portación: desechos tóxicos y salud ambiental”, El Cotidiano, no. 87, enero-febrero, pp. 111-125.
  • 38. 166 REGIÓN Y SOCIEDAD / VOL. XIV / NO. 23. 2002Alvater, E.(1992),“Sobre las bases ecológicas del modelo fordista”, Economía.Teoría y Práctica, nueva época, no. 3, Universidad Autóno- ma Metropolitana.Barde, J. P. (1992), Economie et politique de l´environnement, París, Presses Universitaires de France.Bare, R. y P Papon (1993), Economie et politique de la science et de la techno - . logie, París, Hachette.Bernauer,T. (1995), “The effect of international environmental ins- titutions: How we might learn more”, International Organization, 49, primavera, pp. 351-77.Brown, L.; Ch. Flavin y H. French (1998), La situación del mundo 1998. Informe del Worldwatch Institute, Barcelona, Icaria Editorial.Bravo, Humberto; Ricardo Torres y Rodolfo Sosa (1996), “La conta- minación atmosférica de la ZMCM”, en José Luis Calva (coord.), Sustentabilidad y desarrollo ambiental, tomo I, México, Juan Pablos Edi- tor, ADE, SEMARNAP, PNUD, pp. 38-43.Burgenmeier, Beat (1994), La socio-economie, París, Economica.Carabias, Julia y Fernando Tudela (1999), “Perspectivas de media- no plazo para la política ambiental”, Comercio Exterior, abril.Centro Mexicano por la Producción más Limpia(1997), “Experien- cias en la industria de la galvanoplastía”, documento.COCEF, www.cocef.orgComisión Promotora de Inversiones Ambientales (1997), Áreas de oportunidad en el sector ambiental de la economía, México, p. 128.Constantino, Roberto (1996), “Ambiente, tecnología e institucio- nes: el reto de un nuevo orden competitivo”, Comercio Exterior, oc- tubre, pp. 774-784.
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