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IV. Las características del proceso eleccionario como factores explicativos del fracaso electoral. En ...
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Bibliografía. septiembre 2009) Instituto de CienciaArocena, José, 1995. El des...
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Ponencia alcaldías

Recientemente el Uruguay se encuentra atravesando un proceso descentralizador Estehecho histórico signaba que el país "a tropezones" había conseguido la voluntad partidaria ycoyuntura suficiente para traducir en reglamentación una demanda de larga data, orientada aampliar la base de la democracia nacional, a través de una descentralización política que seaugura sea motor para una descentralización territorial. No obstante los años de espera, elpasado 9 de mayo las alcaldías contaron con una pobre votación. El fracaso electoral fueexplicado a partir de la coyuntura político-electoral desconociendo elementos sustantivos de unproceso descentralizador como fenómeno social donde la cultura centralizadora aún juega unpapel preponderante. Se intenta conocer en profundidad el actual proceso con la pretensión decomprender el fracaso electoral, sus causas y sus consecuencias.
Published on: Mar 4, 2016
Source: www.slideshare.net


Transcripts - Ponencia alcaldías

  • 1. Alcaldías: una política en el tintero.GT07 - Desenvolvimento territorial e local: desigualdades e descentralizaçãoAlejandra Andrioli. (piegas@adinet.com.uy)Paula Florit. (paufloron@gmail.com)Maximiliano Piedracueva. (maxipc85@gmail.com)Mariano Suárez. (marianodoc01@hotmail.com) Resumen Recientemente el Uruguay se encuentra atravesando un proceso descentralizador Estehecho histórico signaba que el país "a tropezones" había conseguido la voluntad partidaria ycoyuntura suficiente para traducir en reglamentación una demanda de larga data, orientada aampliar la base de la democracia nacional, a través de una descentralización política que seaugura sea motor para una descentralización territorial. No obstante los años de espera, elpasado 9 de mayo las alcaldías contaron con una pobre votación. El fracaso electoral fueexplicado a partir de la coyuntura político-electoral desconociendo elementos sustantivos de unproceso descentralizador como fenómeno social donde la cultura centralizadora aún juega unpapel preponderante. Se intenta conocer en profundidad el actual proceso con la pretensión decomprender el fracaso electoral, sus causas y sus consecuencias.Ponencia presentada en el XXVIII Congreso ALAS, Recife, Brasil, en los días 6-11 de setiembrede 2011.
  • 2. I. Apuntes sobre descentralización en Uruguay. En este primer capítulo se frece un breve racconto de la historia uruguaya en torno a lasideas de centralización y descentralización, que sin desmedro de la reflexión teórica posible,intenta subrayar ciertas características que puedan servir para un análisis actual de ladescentralización en el Uruguay. Con este propósito se describe en el primer apartado la matrizcentralista del Estado uruguayo, y en los apartados siguientes se describen los primerosindicios de descentralización en el país.I.a) El Estado de Bienestar. A diferencia de algunos pares regionales y sobre todo de sus pares europeos, el Estadouruguayo tiene un nacimiento tardío respecto a la sociedad y al mismo tiempo no es un apropiode la misma. La particularidad nacional muestra que la sociedad uruguaya no forjó elsurgimiento del Estado sino que la relación es inversa. Hay que remontarse a finales del sigloXIX para encontrar acciones institucionalizadas que van dando forma la Estado uruguayo, y aprincipios del siglo XX se podría comenzar a hablar de una sociedad uruguaya o una nación. Lorelevante de ésta característica hacia este estudio recae en que el Estado uruguayo, en suscomienzos, debió establecer estrategias profundas que permitieran la conformación de unsentimiento de nación única en un territorio en el que coexistían distintas nacionalidades. Unode los fundamentos para dichas estrategias implicó el fortalecimiento del Estado y de susalcances dentro del territorio. El necesario Estado fuerte conformado a principios del siglo XX encuentra como una de susconsecuencias el nacimiento temprano de una Estado Interventor y un Estado de Bienestar. Sibien la idea de Estado Keynesiano es posterior a lo aquí relatado, se intenta dar cuenta condicha expresión que el aparato administrativo del Uruguay comenzaba a tomar forma de unEstado de Bienestar fuerte, acaparador, y por lo tanto centralista. El acaparamiento de funciones por parte del Estado y su alcance a nivel institucional, seretroalimentaba a partir de sus acciones y de sus consecuencias. El pretender controlar vastosespacios institucionales, políticos, económicos y sociales requería de un constante aumento deltamaño del mismo; y al mismo tiempo generaba cierta cultura de demanda en la población quese transformaba en un contingente expectante de lo que le brindaba el Estado y sobre lasdistintas soluciones que éste ensayaba para con ellos. En cuanto al alcance territorial de este Estado la división administrativa del Uruguay, aexcepción de breves períodos, constituyó una división centralizada y centralista. El control delterritorio nacional se da con cortes centralistas en dos versiones: a nivel gubernamental, y a -1-
  • 3. nivel administrativo. Las agencias del Estado, si bien contaban con oficinas en gran parte delterritorio, contaban con sus casas centrales en la capital del País, y el modo de ejecución de lasmismas recaía en decisiones del poder ejecutivo o de los directorios centrales. En cuanto a ladivisión gubernamental el país se dividía en 19 departamentos los cuales, luego de algunosensayos, contaban con un Intendente y un espacio legislativo honorario. La capacidad de acción y decisión de los gobiernos locales dependían de las habilidadespolíticas de negociación de los referentes locales con sus pares nacionales, lo que los convertíaen notables locales. Si bien el intendente y la junta departamental contaban con un sistemaeleccionario de voto popular, lo que en cierta medida otorga un rol a la población, lasintendencias y juntas no contaban con instrumentos administrativos que les permitieranintegrar a la población en sus decisiones, por lo que la ciudadanía simplemente contaba con unrol de hacedor de democracia a partir del voto. En este contexto, de un Estado de Bienestar fuerte y en constante crecimiento, y en unaorganización político-administrativa centralizada, las expectativas de la población y el lugar delos espacios locales se veía reducido. El Estado central uruguayo se había encargadominuciosamente de llegar a todos los espacios brindando soluciones hacia la población sinelaborar estrategias en conformación de ciudadanía, en este sentido el poblador uruguayonacía y no sentía necesidad de ser político y ciudadano, pues para esos temas ya estaba elestado quien aseguraba educación, salud, ingreso, empleo, seguridad, etc. En términosgenerales “la conformación de nuestra institucionalidad local se ubicó -aun en los momentosde mas amplia autonomía- en el marco de pautas centralistas, particularmente en lo referido apotestades efectivas de autogobierno” (Pérez Piera, 1988).I.b) La desconcentración neoliberal. La caracterización que fue tomando el Estado de Bienestar en el globo dio lugar alsurgimiento de distintos diagnósticos sobre el accionar del mismo, muchos de los cuales sededicaron a la crítica dura en cuanto al tamaño excesivo del aparato estatal, al fuerte yconstante gasto público, y cómo ello era consecuencia de una fuerte y clara intervención delestado en las economías nacionales. La crítica más exitosa fue la realizada por la escuela deChicago y la corriente neo-liberal que contó con el apoyo de fuertes potencias mundiales y conello, más allá de desalentar un cierto tipo de Estado, impulsó y promovió la instalación de unnuevo modelo de sociedad: la neoliberal. El diagnóstico precisado por los chicos de Chicago no estaba desacertado en cuanto alacaparamiento con que contaban los estados de bienestar, sin embargo la solución propuesta, -2-
  • 4. hoy se lo puede aseverar, fue desacertada. Las propuestas neoliberales sugerían medidaspolíticas, administrativas y económicas hacia los Estados en pos de dar solución a dos grandesproblemas según la escuela: el excesivo tamaño y la obstrucción de los mercados. Ambosproblemas, según los neoliberales, estaban interrelacionados por lo que se entendía que lareducción del aparato estatal a su mínima expresión repercutía positivamente. En este marco lainstauración del modelo neoliberal trajo consigo una reducción del Estado en su alcanceadministrativo a través de la tercerización de muchas de sus agencias, el retiro de la regulacióneconómica, y junto con ello la desatención o disminución en ciertos servicios básicos. Si bien enel Uruguay la prestación de servicios a nivel privado antecede a lo público, durante el Estado deBienestar la seguridad social, la educación, la salud, entre otros, eran ámbitos exclusivos delEstado o por lo menos éste acaparaba la mayor parte de los mismos. El supuesto neoliberalbasado en las teorías del derrame aseguraba que el crecimiento de la economía atraeríaconsigo la redistribución de la riqueza por lo que el Estado no debía encargarse explícitamentede ciertas problemáticas sociales, entre ellas, el desempleo y la pobreza. En este contexto muchas de las funciones del Estado pasaron a ser desarrolladas desde elámbito privado y ello aseguraba cierta desconcentración del mismo. En este entendido uno delos primeros indicios de descentralización en el Uruguay se da a partir del surgimiento denuevos agentes sociales y económicos que comienzan tímidamente a desarrollar funcionesajenas. No obstante dicha desconcentración no se realizó de manera planificada ni reguladahacia la sociedad pues la clave del asunto era la reducción del Estado, y no un principiodescentralizador o de aumento de la participación de lo privado per sé. Las distintas reformas antes mencionadas, la reducción del estado y el retraimiento de éstede ciertos espacios, convocaron y habilitaron el surgimiento y resurgimiento de viejos actoresprivados, entre ellos, las organizaciones sociales. En este contexto el ámbito en el que semovían las organizaciones sociales era de suplencia, de cobertura, de algún modo éstas cubríanaquellos espacios que antes cubría el Estado y que ahora se encontraban vacíos ydesprotegidos. En este marco la cuestión de participación ciudadana cobra nuevos niveles y semueve bajo nuevas lógicas pues ya no se identifican con el movimiento político-partidario o lamilitancia sindical, sino que a la vieja usanza de la cristiandad comienzan a surgir muchasorganizaciones sociales en una vasta área de temas que convocan a muchas personas. De este modo las bases y movimientos de base cobran un lugar de interés a nivel social, ypaulatinamente a nivel político, existiendo organizaciones que poco a poco se van convirtiendoen voces a ser escuchadas y en grupos de presión. La desconcentración de servicios en el Estado -3-
  • 5. generó, aún si saberlo, cierta desconcentración del poder, que si bien no es descentralizado, seempieza a ver fragmentado en relación a ciertas cuestiones del país.I.d) La descentralización en las últimas dos décadas. En la citada coyuntura el Uruguay comienza a elaborar distintas estrategias que permitanque el Estado, dentro de una expresión pequeña, logre mantener ciertas cuotas de poder; porlo que vista la estructura de reducción del mismo se deben tejer nuevos componentes. En estemarco, y por primera vez en el país se comienza un debate sobre un proceso dedescentralización política el cual se plasma en la reforma constitucional del año 1996. Luego de la desmantelación del Estado y de que se comenzaran a evidenciar las primerasconsecuencias estructurales del modelo neoliberal, el continente latinoamericano se ve inscritoen un movimiento político y popular de corte ideal izquierdista en el que se propone un nuevoEstado y un nuevo rol de éste en la sociedad. En estos términos a continuación se detallanambos fenómenos.i.d.i) La reforma de 1996. La reforma constitucional de 1996 es el antecedente más reciente (previo la ley 18567) encuanto a descentralización en el Uruguay. En la citada reforma el Estado uruguayo realizamodificaciones a la estructura del aparato estatal desde un punto de vista facultativo, siendodespués realizadas las reglamentaciones correspondientes. Se constitucionaliza la obligacióndel Estado a Descentralizarse, reconoce al Congreso de Intendentes otorgándole ciertasfacultades, reconoce separadamente el espacio municipal del espacio departamental, entreotros. Luego de realizada la reforma las ideas referidas a la descentralización pasaron al olvido,siendo la puesta en marcha del Congreso de Intendentes la primera medida tomada respecto altema. En estos términos, más allá de la reforma, el Estado uruguayo continuaba funcionandobajo una lógica centralista, con algunas excepciones en algunos departamentos que esbozabanalgunos intentos descentralizadores como el caso de los CCZ de Montevideo, y los presupuestosparticipativos en algunos otros. No obstante ello las reglamentaciones a nivel municipal noregían (por ejemplo para los CCZ), y la cuestión departamental y municipal aún funcionabanbajo la misma órbita. -4-
  • 6. i.d.ii) Ley de descentralización y participación ciudadana. Entre el 2008 y el 2009 en el Uruguay, de manera silenciosa, se comienza la discusión de unproceso transformador del sistema político uruguayo, a saber, un nuevo nivel de gobierno. Laley 18567 y su corrección 18644 Ley de descentralización y participación ciudadana se inscribenen el plan de reforma del Estado presentado por el primer gobierno del partido Frente Amplio(2005-2010). A través de la misma se pretenden reglamentar algunas de las disposicionesconstitucionales que figuraban desde el año 1996 y por otra parte se creaban marcos legalesque habilitaban nuevas propuestas. En términos generales la nueva ley habilitaba la creación deun nuevo nivel de gobierno, reglamentaba sus funciones y características, y por otra parte leotorgaba a la ciudadanía un rol activo en el proceso. El eje teórico de la ley se planta desde unavisión de gobernanza local y desde la lógica de la descentralización territorial. En este contextola participación de los ciudadanos de cada nivel de gobierno cobra un rol fundamental.1Lacreación del nuevo nivel de gobierno trajo consigo ciertas dificultades en tanto y en cuanto suspropulsores (poder ejecutivo y bancada oficial) no lograban articular y dar respuestas a muchasde las dudas planteadas en cuanto a la articulación con los otros niveles de gobierno, en cuantoal rol de los Alcaldes y Concejales, en cuanto al rol de la ciudadanía, entre otros. En estecontexto, la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana se aprueba pocos meses antesde las elecciones departamentales en las que se elegirían los respectivos gobiernos locales. La ley 18.653 reglamentó la creación de 89 Municipios en todo el territorio nacionalincluyendo 8 municipios en el Departamento de Montevideo los cuales se distribuyen por elnúcleo metropolitano, dividiendo a la ciudad capital. Por otra parte en el departamento deCanelones se crearon 29 municipios, lo que en primer término señala que la periferia del paíscontó con los restantes 52 municipios divididos en 17 departamentos. Un primer análisisdebería profundizar en que el proceso de descentralización en el Uruguay no es homogéneo,siendo los territorios más cercanos al poder los que más se descentralizaron.II. Fracaso electoral. “La gente hoy está medio desconcertada”2 El análisis aquí propuesto se basa en dos ejes y en dos cuestiones fundamentales de cara alproceso de descentralización. En un primer lugar la escasa votación efectiva encontrada en tresdepartamentos del país en el que sobresale Montevideo con un 70% de abstención de voto en1 Se aclara que el alcance del nuevo nivel de gobierno no es total; no todo el territorio nacional cuenta conMunicipios.2 Palabras del Presidente de la República, José Mujica, entrevistado al momento de sufragar en las elecciones de mayo de 2010.http://www.observa.com.uy/Municipales2010/nota.aspx?id=96631&ex=33&ar=1&fi=40&sec=33 -5-
  • 7. las elecciones municipales. Por otra parte se encuentra un segundo nivel de fracaso en tantoque gran parte de los votantes desarrollaron ideas y expectativas respecto a la instituciónMunicipio las cuales no concuerdan con lo efectivamente creado. En esto términos el fracaso electoral se analiza desde dos cuestiones: a) desde la novotación en tres departamentos del país (Montevideo, Canelones y Maldonado), y b) Ladistancia existente entre las expectativas de los votantes y la institución generada. ii.a) La escasez de votación, según lo aquí propuesto, se aborda desde un enfoquecomplejo e integral intentando comprender algunas de las razones de la abstención quepuedan ser tenidas en cuenta a lo largo del proceso descentralizador, puesto que el mismo esde carácter participativo. En esto términos el no voto se aborda desde tres vectores: i)desconocimiento y desinformación, ii) Lógica del sistema electoral, iii) Autonomía del sistemapolítico, y iv) Desinterés por la participación y descentralización. ii.b) El segundo eje de análisis refiere a que muchos de los votantes en el paíscolocaron en su voto ciertas expectativas respecto a la institución que se votaba, las cualesdistan de lo que realmente se concretó en los municipios. En este sentido se habla de fracasoelectoral en tanto los electores votaron sobre algo que desconocían, y sobre todo porque elproyecto descentralizador uruguayo se fundamenta en que la ciudadanía es activa y conscientey por lo tanto, puede llegar a generar ciertas condiciones de gobernanza.III. El fracaso electoral como reflejo territorial. La Ley de Descentralización y Participación Ciudadana en el Uruguay se inscribe dentro de lalógica de la descentralización territorial. Esta postura teórica admite dentro de su sistemaconceptual dos grandes elementos: uno material y uno simbólico. Ambas nociones refieren a laintrínseca distribución de poder que existe en la descentralización y la contemplación de ambosniveles da cuenta de que por una parte deben existir condiciones materiales y objetivas detraspaso de poder y por otra parte deben existir cuestiones simbólicas y subjetivas de construcción del poder. “Cada Municipio tendrá una población de al menos dos mil habitantes y su circunscripción territorial urbana y El poder existente en suburbana deberá conformar una unidad, con personalidad determinada población es social y cultural, con intereses comunes que justifiquen la existencia de estructuras políticas representativas y que una construcción social entre faciliten la participación ciudadana.” (Fragmento Art. actores por lo que excede a Primero de Ley de Descentralización y Participación Ciudadana) las reglamentaciones que lo habiliten. -6-
  • 8. La descentralización administrativa no implica traspaso de poder desde el punto de vistade que el poder no es un fenómeno administrativo o legal, de hecho muchas relaciones depoder se dan por fuera de esos sistemas. De este modo el efectivo traspaso de poder requierede contemplar las distintas dimensiones que lo conforman. En este marco se plantea lapregunta ¿cuándo tiene poder un territorio? La idea general de poder reza en la capacidad deinfluir en el comportamiento de otros. Ahora bien, llevándolo al caso de interés, los Municipios,la idea de poder refiere a sus relaciones con el Estado Central, con los gobiernosdepartamentales y con los restantes Municipios. En este esquema se pueden plantearrelaciones de poder de influencia entre actores y también de autonomía de decisión. Ladescentralización, como paso esencial, refiere a la capacidad de autonomía de decisión, en estesentido un Municipio tendrá el carácter de descentralizado cuando cuente con las capacidadesde decidir de manera autónoma, esto es, que tenga la capacidad de decidir y hacer con suspropios recursos y que la decisión no se vea presionada por las relaciones mantenidas con otrosactores. Pensando en la distribución de este tipo de poder de manera concreta se deben señalarcuáles son las capacidades necesarias para alcanzar ciertos grados de autonomía. Estascapacidades deben pensarse desde la complejidad del proceso, por lo que adquirir poderefectivo depende de diversas cuestiones. Alicia Veneziano presenta una categorización de losprocesos de descentralización que refieren a tres grandes dimensiones: económica-social,política y sociocultural. Estas tres categorías dan cuenta al mismo tiempo de un etapismo en losprocesos de descentralización donde se pasa por una etapa administrativa, una económica yuna territorial. La descentralización efectiva es la descentralización territorial la que abarca lasanteriores, es en ese punto donde los territorios adquieren efectivamente el poder. Por lo tantose deben traspasar recursos administrativas (cierta libertad en gestiones), recursos económicos(presupuesto propio) y se deben generar recursos sociales. Los recursos socioculturales no setraspasan por lo que deben ser generados, éstos permitirán el buen uso de los anterioresrecursos. En las siguientes líneas se precisarán algunos de los hallazgos de la presente investigaciónen cuanto al fracaso electoral sucedido en las elecciones de mayo de 2010 en el Uruguay en laque la ciudadanía debía elegir a sus gobernantes departamentales y a sus gobernantesmunicipales. Como se dijo en el capítulo introductorio las elecciones municipales no seaplicaron al total de la ciudadanía uruguaya existiendo un cúmulo importante de votantes a losque no les correspondía. La precipitación de las elecciones, junto a que no hace mucho se habíasalido de las elecciones nacionales, y que en no todos los lugares se elegirían Alcaldes generó -7-
  • 9. una órbita de confusiones y manejo de información imprecisa que llevó, según se hipotetiza eneste escrito, a que gran parte de los ciudadanos se abstuviera de elegir a sus gobernantesmunicipales o en caso contrario emitiera su voto con cierto imaginario, en muchos casos,equivocados. Las diferencias entre factores expuestos se relacionan al mismo tiempo con característicasterritoriales. Los municipios que contaron con escasa votación están sitos en Montevideo,Canelones y Maldonado; territorios en principio no considerados como periféricos, sobre todoMontevideo y el Canelones cercano a él. En el otro extremo se encuentran Municipios ubicadosen el interior del país los cuales adquieren distintas características siendo algunos pequeñaslocalidades rurales o aglomeraciones de ellas, y también pequeñas ciudades de losdepartamentos. Éstos últimos contaron con normales niveles de votación, sin embargo, seencontraron distancias significativas entre lo que los ciudadanos quisieron votar y entre lo queefectivamente votaban. Esta diferencia se enmarca en cuestiones de tipo institucional y sobre todo en expectativasde los votantes, y dentro de sus causas se encuentra el confuso proceso eleccionario, la escasezy malversación de la información. Luego de un largo período de discusión del proyecto de ley descentralizador,principalmente en la cámara de diputados, el 12 de febrero del año 2010 se aprueba la Ley deDescentralización y Participación Ciudadana, y el 15 de marzo del mismo año se aprueba la ley18.653 “Municipios y distritos electorales.” Si bien en el país y en los medios de comunicaciónse venía tratando el tema desde el año 2009, es a partir del 15 de marzo que existen certezasen cuanto a las elecciones municipales a realizarse el 9 de mayo de 2010. De este modo losaparatos políticos del país contaban con dos meses para realizar sus campañas, y en muchoscasos, para armar sus equipos de gobierno municipal. Junto con esta situación se debe contemplar el hecho de que muchos de los Municipiossurgen sin convocatoria territorial, sin demanda local, lo que significó que luego de aprobadaslas leyes se le comunicara a los Municipios que ahora, eran Municipios, y que en breve debíanelegir a sus gobernantes locales. La población, y entre ellos los futuros gobernantes, formaronparte de un proceso vertiginoso de dos meses de adiestración y convencimiento. -8-
  • 10. La ley 18644, como se“Cada Municipio tendrá una población de al menos dos milhabitantes y su circunscripción territorial urbana y planteó con anterioridad, sesuburbana deberá conformar una unidad, con personalidad formula bajo supuestos desocial y cultural, con intereses comunes que justifiquen laexistencia de estructuras políticas representativas y que sociedad local, y por lo tantofaciliten la participación ciudadana.” (Fragmento Art. de cierto involucramiento de laPrimero de Ley de Descentralización y ParticipaciónCiudadana) población local en el proceso. La llegada precipitada de ladescentralización a los territorios implica, en primer lugar, que el supuesto básico de la citadaley no se cumple. La integración de la población local en un proceso de esta índole es un factordeterminante en cuanto a la sostenibilidad del mismo, sobre todo pues la distribución del poderque prevé la descentralización requiere de cierta cultura de empoderamiento de modo que loslocales puedan y cuenten con herramientas y capacidades de manejo de las nuevas cuotas depoder. En este marco, como una secuela primeriza de lo antes citado, se ha encontrado que elefecto de la llegada precipitada de información a los territorios implicó que gran parte de lapoblación no estuviera al tanto de la misma. Al momento de indagar a los distintos actores delos territorios, tanto políticos como no políticos, se encuentra un discurso dominante: se sabíaque iba a haber un alcalde. Las implicancias de este panorama pre electoral pueden analizarseen dos niveles: a) hacia el proceso de gobierno y las capacidades de gobernabilidad y b) hacialas capacidades de gobernanza. Si bien podría argumentarse que en muchos procesos eleccionarios la presencia del votoinconsciente se encuentra arraigada, se entiende aquí que lo sucedido en las eleccionesmunicipales del 2010 cuenta con ciertas diferencias de significación. Si se piensa en eleccionesnacionales puede argüirse si el voto fue a partir de un conocimiento de las líneas programáticasy de la postura ideológica o si fue un voto inconsciente, sin embargo difícilmente se puedadebatir sobre la posibilidad de que la ciudadanía no sepa que está eligiendo a su futurogobernante y la institución que ello implica. Para el caso de las elecciones municipales seencuentra que gran parte de la ciudadanía emitió su voto con cierto imaginario y ciertasexpectativas sobre la institución Municipio, y en muchos casos sobre la institución Alcalde, noobstante luego de asentado el proceso y puesta en marcha de los mismos reflexionan en quesus expectativas eran distintas a lo que efectivamente ha sucedido. -9-
  • 11. Al momento de consultar a los actores políticos municipales existe común acuerdo en que al asumir sus puestos de “Ehh, qué pasa….el municipio está bien, porque lo están gobierno se han proyectando, el problema es que la población viene y te dice –yo tengo este problema, quiero que me lo soluciones YA- Y encontrado con demandas no es que lo solucione YA. Vos tenés que primero evaluar, de la ciudadanía y de los primero ver qué podemos solucionar, primero buscar otra alternativa. Porque a veces ellos vienen –se me rompió esto, concejales que difieren, a yo quiero uno nuevo- No, pero acá si le ponés una gotita su entender, de las funciona –no, no, no, uno nuevo, porque para que les pagan a ustedes, para que les dan un presupuesto? Entendés? posibilidades con que Entonces la gente no entiende muy bien cómo funciona, cuentan efectivamente los cómo debería funcionar. Faltaría más información para la población, y yo creo que cuanto más información se le vaya municipios. dando a la población…van a empezar a participar más. Y ahí está el nexo.” (Alcalde Municipio de Salto) Por otra parte la consulta a la ciudadanía presenta resultados que en parte son coherentescon lo planteado por los gobernantes, y en parte difieren y ayudan a la comprensión de estefracaso. La idea predominante que existía en los ciudadanos en el período pre electoral era laexistencia de un alcalde, y que este iba a tener un salario; básicamente la idea de municipio no se contemplaba, y las “Ehhhh, yo entré ahora, esperá que él (Secretario) te facultades que éste tenía o contesta que es el que estaba antes…el tiene 4 años y yo tengo….yo soy nuevo.” (Alcalde Municipio de Salto) no tenía no estaban claras. Debe entenderse que dentrode la ciudadanía durante el proceso pre electoral se incluye a los candidatos a alcaldes yconcejales, que en muchos de los casos, previo a este proceso no eran militantes o referentespolíticos locales. En el marco de un proceso descentralizador, con óptica territorial, el rol de la ciudadanía (elcual se estipula en la Ley 18567) comprende capacidades proclives hacia la gobernanza por lo que el “La escasa votación se debió en gran medida a la falta de información conocimiento y la y de conocimiento y de lo que se estaba votando; pero no es una problemática de Saucedo, en realidad fue a nivel general, o sea no se información con entendía mucho la figura del alcalde ni de los concejales, ni lo que que esta cuenta se implicaba un Municipio. (Maestro Municipio de Salto) torna en unelemento esencial. Si bien la formación en ciudadanía se puede asumir como un proceso claveen este tipo de marcos, la confusión previa de los ciudadanos votantes se puede transformar enun obstáculo hacia la gobernabilidad de los nuevos gobiernos y al mismo tiempo en unobstáculo hacia la gobernanza. Según la información recabada los votantes de los novelesmunicipios contemplaban dos posiciones en torno al proceso eleccionario: por un lado aquellos - 10 -
  • 12. desconocedores totales que manejaban escasa información y operaban bajo el entendido deque existiría un alcalde y que éste tendría un salario; y por otro lado aquellos que por una uotra razón accedían a mayor información, y bajo el discurso de la bondad de ladescentralización, emitían su voto con grandes expectativas respecto a la institución municipio, pues ahora las “Pero nadie entendía lo que era lo nuevo que se estaba implementando de los alcaldes y concejales, creo que por eso un poco la baja votación cosas podrían que tuvieron los alcaldes, los consejos en definitiva en todo Montevideo. cambiar. Entre Eh…, creo yo que producto de lo rápido que se votó la ley, marco, y producto de lo rápido que se votó los decretos en la junta estos dos departamental. No hubo de parte de la intendencia una correcta extremos se campaña de comunicación a la gente; creo yo también, apelando al factor de lo rápido que se votó esto, no hubo tiempo tampoco para encuentran explicarle a la gente de que se trataba este tercer, este nuevo tercer nivel distintas voces de gobierno.” (Concejal Municipio de Montevideo) que se ubicanen distintos niveles del espectro de confianza, pasando desde una plena confianza en la nuevainstitución hasta aquellos que creían que el nuevo alcalde y el municipio simplementesignificaban una mayor burocracia y un aumento en el gasto. En síntesis, el factor territorial señalado en titulares responde al hecho de que el manejo de la información en “Lo que si que creo que fue un poco fruto de nuestra acción o de nuestro discurso, fue que hubo muchos votos únicamente a nivel lo referente al local, no, la lista departamental no la ponían. Pero tampoco fue un porcentaje, no llamó un poco la atención de que mucha gente como proceso que eso lo tomo en cuenta, pero tampoco un porcentaje muy descentralizador se exagerado, verdad.” (Alcalde Municipio de Paysandú) dio en nivelescentrales del gobierno y del Poder Legislativo sin su debida resonancia a nivel territorial, lo queen parte implica, una baja votación en primera instancia, y dificultades hacia la gobernabilidad,ergo, la gobernanza en una segunda. El proceso descentralizador, desde esta óptica, no contócon la participación de los nuevos empoderados, y ello se transforma o puede transformarse enserios obstáculos hacia el futuro descentralizador. Como bien señalan Ferla y Maruca (2010) elno prever ciertas debilidades en los procesos de descentralización resultan riesgosos “perotambién se incrementa la probabilidad de generar la frustración de las experiencias, eldescreimiento de “la descentralización” o peor aún, la constatación de que los mecanismoscentralizados son los más efectivos en todos los casos.” (Ferla, P; Marzuca, A; 2010: 12) - 11 -
  • 13. IV. Las características del proceso eleccionario como factores explicativos del fracaso electoral. En este apartado analizaremos a la luz de las teorías y de algunos datos parciales de entrevistas a alcaldes y concejales, los principales elementos del sistema electoral y de la propia dinámica que adquirió el proceso. Por razones de tiempo y espacio hemos seleccionado para presentar solo algunas variables de un esquema mucho más complejo. Razón por la cual, el objetivo aquí es solamente aportar algunas pistas de por dónde podría ir el análisis del tema. Algunas de las características más salientes de la normativa electoral son: a) las elecciones municipales se realizan el mismo día que las departamentales; b) no es posible votar lemas diferentes entre ambas elecciones (se vota en hojas separadas, se pueden votar las dos hojas, o se puede votar sólo al gobierno departamental, o sólo la de la alcaldía, y por supuesto, se puede votar todo en blanco)3 y c) los candidatos deben estar orgánicamente vinculados a los partidos políticos4. La literatura politológica que analiza esta primera elección municipal remarca sobre todo los siguientes resultados:  En general, la elección tuvo un nivel de votación baja comparada con la votación departamental.  En las localidades más grandes la respuesta electoral fue menor que en las ciudades intermedias, alcanzando registros históricos de voto en blanco y anulado. En lo que respecta al nivel de competencia departamental Bottinelli entiende que hay dos escenarios bien diferenciados; uno es Montevideo donde se advierte una gran apatía de los ciudadanos, donde es de esperar que si el voto no fuera obligatorio tendría altísimos niveles de abstención; el otro escenario es el interior del país donde más allá de las particularidades se encuentra un nivel de expectativa mayor respecto a las departamentales sobre todo porque las intendencias tienen una importancia para la gente y otra cercanía con la misma. Es probable que este panorama expresado por Bottinelli también tenga una vinculación con el hecho de que tanto en Montevideo como en área metropolitana la exposición a temas3 Bottinelli, O., “Los efectos de las elecciones del domingo y un punto de inflexión en la política del gobierno”, entrevista realizada por El Observador el06/05/2010 en http://www.espectador.com/1v4contenido.php?id =181273&sts=14 Magri, A., y Freigedo, M., “Municipales 2010: ¿elecciones de segundo orden? En Johnson, N., Y Buquet, D., Coord. “Del cambio a la continuidad: Cicloelectoral 2009-2010 en Uruguay”, Montevideo, Fin de Siglo, 2010. - 12 -
  • 14. nacionales es dominante5, desplazando a un segundo plano lo departamental y muy probablemente a un tercer plano lo municipal. En ese sentido, en lo que respecta al tercer nivel de gobierno Bottinelli entiende que los municipios en Montevideo son una gran abstracción, cado uno abarcan distintos barrios y una gran población, no hay límites naturales y no existe una identidad local. El analista sostiene que los candidatos a alcalde son muy pocos conocidos en la capital del país, y que este fenómeno es probablemente similar en la parte más reciente del área metropolitana. Mientras en Montevideo la gente dice ¿quién es ese candidato a alcalde? en interior la gente conoce la vida personal de cada candidato. ““un partido que dijo bueno, yo soy candidato a alcalde, que fue la que ganó precisamente, de última dijo, bueno ta, como se tiene que dar si o si, pero en realidad no necesitamos alcaldía porque si gana nuestro intendente estamos salvados. O sea, que la descentralización no la entendieron y creo que siguen sin entenderla en muchos aspectos, en ese principio estoy hablando, no. Otros…, me refiero, no sé si conviene partidizar, el Frente Amplio, muy cómodo en una seguridad, diría yo plena de que ganaba nuevamente el Frente Amplio en Paysandú la intendencia; entonces ellos de ganar la alcaldía se iban a mantener cómodos y de no ganarla, aún así también, porque iban a tener el lado del intendente. Es decir, serían oposición, pero con el intendente de tu lado, mucho más fácil. Y después los partidos que no tenían ninguna posibilidad de ganar la intendencia, que era nuestro partido, nosotros hicimos la lógica, y quizás, obligados por las circunstancias, también por las ideas, por lo menos en mi caso que participé un poco en ese darle forma a la campaña y hacia donde apuntar; nosotros apuntamos a que una verdadera autonomía para Guichón, no, y de que lo fundamental para la gente de Guichón era votar el alcalde (…)” (Concejal Municipio Paysandú) En el análisis de las elecciones municipales Magri y Freigelo (2010) proponen, siguiendo a Reif y Schmitt, una hipótesis vinculada a la idea de estar ante elecciones de segundo orden, es decir, elecciones en donde los principales actores definen su estrategia en base a cálculos políticos derivados del terreno principal de enfrentamiento. O sea, para nuestro caso el nivel departamental (y en algunas situaciones el nivel nacional) terminan eclipsando la importancia de lo local. De acuerdo a lo expresado por el concejal, la estrategia que asumían los partidos políticos en Guichón estaba claramente influida por cálculos a nivel departamental, los que tenían posibilidad de ganar la elección a ese nivel apostaban a ello sin invertir demasiados esfuerzos5 Magri, A., y Freigedo, M., “Municipales 2010: ¿elecciones de segundo orden? - 13 -
  • 15. en un terreno de poder que consideraban secundario frente a lo departamental. Este razonamiento adquiere sentido si se atiende al hecho de que los intendentes están acostumbrados a manejar todo el territorio departamental y era un escenario posible que los alcaldes y el municipio en su conjunto jugaran un papel muy secundario en la construcción de la agenda política. Más allá de un fenómeno general de desinterés por la política que afecta a las democracias contemporáneas ““nosotros tuvimos allí un lugar para la parte de oratoria y en definitiva y de la que el hacerle conocer a la gente que no se votaba solo el intendente, porque Uruguay no es eso es lo que la gente percibía, que las elecciones municipales de mayo, ajeno6, es era para votar intendente y alguno te decía también que era para votar indudable que ediles. Pero nadie entendía lo que era lo nuevo que se estaba existe una fuerte implementando de los alcaldes y concejales, creo que por eso un poco la relación entre la baja votación que tuvieron los alcaldes, los consejos en definitiva en todo importancia estratégica asignada a elección por parte de los actores políticos (incluyendo los montos invertidos en campaña y el papel que le asignan a los medios de comunicación) y el nivel de información y de interés que se despierta en la ciudadanía. En ese sentido, Santiago López, expresa el papel de las campañas electorales en la elección departamental: “Muchas veces suele relativizarse el efecto de las campañas electorales en cuanto a su efectividad para aumentar el caudal electoral de los partidos políticos. Sin embargo, las características que presentan las campañas electorales municipales pueden ser un indicador importante de los grados de localismo o nacionalización (Ward 2003) en los cuales los líderes y partidos confrontan e intentan estructurar el voto. La agenda política en las campañas locales, la eficiencia del gasto de los partidos (Pattie, Johnston y Fieldhouse 1995) o los actores que entran en juego en cada elección municipal pueden operar como potenciadores de la independencia de esa elección respecto de la competencia nacional.”(López, S; 2007) Entendemos que este razonamiento es válido también para el nivel municipal, en el entendido de que una campaña fuerte y eficiente en este nivel podría haber generado una cierta independencia de esta elección con relación a la elección departamental.6 Un desarrollo de este tema puede verse en Bayce, R., “5 tareas de Hércules”, Montevideo, Trilce, 2005. También puede verse Suárez, M.,“Participación ciudadana en políticas descentralizadas: estudio de caso para el presupuesto participativo de Paysandú”. Tesis de grado Licenciatura deCiencias Sociales. Salto, 2010. - 14 -
  • 16. En lo que atañe al manejo de la información en la campaña electoral puede verse en variostestimonios la idea de falta de información ciudadana que genera, por un lado, falta deexpectativas respecto al proceso de descentralización en curso y, por el otro, expectativasequivocadas respecto de las competencias del nuevo nivel de gobierno. “Sí, yo para mí que en Montevideo, primero que nada, que nadie conocía, por ejemplo, su distrito, porque se de gente que iba a votar y no tenía ni idea cual era el distrito; si era el H, el B o era el C, y quienes estaban ahí, quienes se postulaban. Incluso gente de todos los partidos, a todos le paso lo mismo, eso en las ciudades más grandes. Mira, no eh mirado eso, pero me juego que eso paso en las ciudades más grandes, a medida que vos empezás a meter en el interior del Uruguay y cada vez más chico, debe haber pasado menos (…) Concejal Municipio de Montevideo) “Ehhh, si…el pueblo no se…el pueblo…sí, tenían claro que iban a tener un alcalde, que iban a tener una persona donde llegar ellos a pedir unas cosas, lo que necesitaran, pero, ellos estaban un poco equivocados, por ejemplo a mi me han venido a pedir una vivienda, y eso no está a mi alcance, me vienen a pedir un curte de rancho, me vienen a pedir un techo, yo eso todavía no (…)”(Alcalde Municipio de Salto) Los testimonios apuntan a la idea de que la información fue insuficiente, en los tresprimeros casos se hace énfasis en el impacto de esta falta de información sobre el interés de laciudadanía y la participación electoral, y el último de los testimonios centra la atención en elhecho de que la falta información impactó también en la generación de expectativas erróneassobre las posibilidades del municipio de solucionar determinados problemas de la comunidad.En el primer testimonio puede verse una argumentación de la falta de información basada en laescasa distancia temporal entre la aprobación final de la ley y la fecha de la elección. Esteaspecto fue resaltado por la mayoría de los analistas y también fue utilizado como argumentode algunos actores políticos que buscaban posponer la implementación del tercer nivel degobierno para el próximo ciclo electoral. En síntesis, la baja votación en general, y muy baja en las grandes ciudades, deja muchasinterrogantes respecto al proceso de descentralización en curso y a la forma como se debieranencarar los aspectos vinculados a la cuestión electoral en el futuro. Existen hoy algunos - 15 -
  • 17. elementos que nos llevan a pensar que esta elección fue considerada como secundaria conrespecto al plano departamental, lo que trajo consecuencias en las estrategias de los actorespolíticos de cara a la campaña electoral, generando a su vez escasa difusión mediática delfenómeno, al punto de que muchos apenas se enteraran de que se elegía algo más aparte delintendente. Es claro de que existen elementos específicos de las diferentes localidades quemerecen un tratamiento más minucioso, pero a grandes rasgos la importancia que el ciudadanoasignó al tema en las localidades más grandes donde se realizó la elección es menor a la que ledio en las pequeñas localidades, donde seguramente la idea más desarrollada de lo local y lamenor exposición a temas nacionales llevó a que se pensara en este nivel con algo más deentusiasmo. Los altísimos porcentajes de votos en blanco, claramente dejan en evidencia que elciudadano cumplió con su deber cívico votando (y evitando la multa) únicamente lo que ledespertó algún interés, no invirtiendo demasiado tiempo en reflexionar en el voto para elmunicipio que es un tema del que nadie hablaba.V. Algunas reflexiones finales. De cara a un efectivo proceso de descentralización territorial en el Uruguay surgen, a partirde lo indagado, ciertas dudas en el largo plazo. Si bien gran parte del sistema político y algunossectores de la sociedad, principalmente el académico, concuerdan en brindar cierto tiempo alproceso, se entiende que la luna de miel que se le brinde a los nuevos gobiernos locales debeacompañarse de claros apoyos hacia los equipos de gobierno y hacia la población de referencia,pues en última instancia, la descentralización es o pretende ser participativa. En cuanto a las posibilidades de alcanzar niveles aceptables de gobernabilidad y degobernanza la discusión amerita un trabajo más profundo, no obstante se esgrimen algunasideas. En primer término las posibilidades de gobernar que tienen los nuevos gobiernos localesdependen, en la actualidad, de las efectivas cuotas de poder que le traspasen los nivelescentrales tanto a nivel departamental y nacional. Esto puesto que las demandas de laciudadanía hacia los gobiernos en parte exceden sus actuales posibilidades, y en otro sentidorecaen en las típicas demandas de servicios básicos. En otro sentido las capacidades degobernanza, sobre todo en los municipios que no cuentan con historias de emprendedores o demecanismos participativos, se entiende que los vínculos y redes entre sector público y privadobajo el contexto de un gobierno con bajos niveles de gobernabilidad, resultan espinosos. En última instancia se resalta el hecho de que tanto actores políticos como actores socialescomparten el discurso de que la precipitada aprobación de la ley de creación de municipios, la - 16 -
  • 18. habilitación a que se realizaran elecciones 2 meses de creados los municipios, y la precipitadacampaña electoral explican en gran forma los dos tipos de fracaso electoral aquí señalados: poruna parte la baja votación registrada principalmente en los departamentos de Montevideo,Maldonado y Canelones; y por otra parte el fracaso a nivel institucional en el que la ciudadaníaconstruyó cierto esquema de lo que sería su Gobierno Municipal, y en los hechos el productofue disímil. En cualquier caso se entiende que como novel proceso debe ser profundizado yacompañado desde distintos sectores, impactando en las capacidades de gobierno y en lascapacidades de ciudadanía activa en la población. Solamente de este modo se podrá evitar unnuevo fracaso en las próximas elecciones, pues a partir de los bajos niveles de gobernabilidadcon que cuentan los gobiernos y el escaso interés de la ciudadanía, las proyecciones a 4 años noson prometedoras. - 17 -
  • 19. Bibliografía. septiembre 2009) Instituto de CienciaArocena, José, 1995. El desarrollo local. Un Política, Facultad de Ciencias Sociales,desafío contemporáneo. CLAEH - UCUDAL - Universidad de la República.NUEVA SOCIEDAD Boisier Sergio, 1998, El Desarrollo------------------------ 2008, “Los desafíos de la Territorial a partir de la construcción dedescentralización y la participación capital sinergético. Santiago de Chile, ILPESciudadana en el Uruguay”; en Cuadernos - CEPAL.para el desarrollo local, diálogos por la ---------------------- 1991, Ladescentralización. Año 1, Nº 1, Págs. 17-33 descentralización, un tema difuso y----------------------- 1999, “Centralización y confuso, en: Dieter Nohlen,deslocalización, la búsqueda de Descentralización política y consolidaciónalternativas.” VI Congreso Internacional democrática, Nueva Sociedad, Caracas.del CLAD sobre la reforma del Estado y de -------------------- Desarrollo territorial yla administración pública. Panel: La política descentralización. El desarrollo en el lugarde las reformas de segunda generación en y en las manos de la gente, Revista Eureel contexo sub-nacional en el MERCOSUR. (Vol. XXX, No. 90), pp.27-40, Santiago deBayce, R., 2010 “5 tareas de Hércules”, Chile, septiembre 2004Montevideo, Trilce, 2005. También puede Clemente Adriana, Descentralización yverse Suárez, M., “Participación ciudadana Desarrollo en Améria Latina. Lasen políticas descentralizadas: estudio de contradicciones de una ecuacióncaso para el presupuesto participativo de incompleta. IIED-AL.Paysandú”. Tesis de grado Licenciatura de www.fcs.edu.uy/enz/postgrados/.../4clemCiencias Sociales. Salto, 2010. ente.pdf.pdfBottinelli, O., 2010 “Los efectos de las Dahl Robert, 1971, Polyarchy; participationelecciones del domingo y un punto de and opposition. New Haven: Yale Universityinflexión en la política del gobierno”, Press.entrevista realizada por El Observador el FELCODE-AECID. 2010, Situación de los06/05/2010 en Municipios uruguayos ante el desarrollo dehttp://www.espectador.com/1v4contenido la Ley 18.567 de Descentralización y.php?id =181273&sts=1 Participación Ciudadana.Bentancur Nicolás; 2009; “Los programas Ferla P. Marzuca A. 2010; Oportunidades yeducativos de los principales partidos desafíos en los procesos depolíticos uruguayos, entre la tradición y las descentralización participativa; IIItransformaciones.” Programa de CONGRESO URUGUAYO DE CIENCIASeguimiento Electoral (Seminario POLÍTICA, Facultad de Ciencias Sociales, 18
  • 20. Universidad de la República, 2 y 3 de desafíos de su implementación”; Friedrichagosto 2010, Montevideo Ebert Stiftung.Fernández, V.R. (2008) Repensando el Perez Pereira. A (1988). “Hacia laDesarrollo Regional. Contribuciones Transformación del Régimen Localglobales para una estrategia Uruguayo”, Cuadernos del CIAEH No 45/46,Latinoamericana. Compiladores V.R Montevideo.Fernández; A. Amin; J.I Vigil. Buenos Aires: Prats i Catalá Joan, 2005, LasMiño y Dávila Editores. transformaciones de las AdministracionesLópez, S., 2007 “¿Cuán “locales” son las Públicas en nuestro tiempo, Institutelecciones municipales en Uruguay? Internacional de Governabilitat; Catalunya.Estimando independencia de resultados y Polimeni Florencia, 2004, ¿Democraciacomportamientos electorales” en Revista Representativa vs. DemocraciaUruguaya de Ciencia Política, Nº 16, Participativa? La falsa diyuntiva; enMontevideo, ICP. Romero Ricardo, 2004, DemocraciaMagri, A., y Freigedo, M., 2010, participativa, una utopía en marcha. GEDP,“Municipales 2010: ¿elecciones de segundo Ed. Cooperativas, Buenos Aires.orden? En Johnson, N., Y Buquet, D., Coord. Veneziano Alicia, La descentralización“Del cambio a la continuidad: Ciclo centralizada y el desarrollo local enelectoral 2009-2010 en Uruguay”, Uruguay: algunos elementos conceptualesMontevideo, Fin de Siglo. para su discusión,Magri Altaïr; 2009; “Programas partidarios www.unorte.edu.uy/ccss/Ponencia%20Alic(PN y FA) en campaña 2009. Áreas de ia%20Veneziano.docvivienda, ordenamiento territorial, ----------------------------2009,descentralización territorial, desarrollo Descentralización, Desarrollo local,local y AMs.” Programa de Seguimiento participación y reforma del Estado: unaElectoral (Seminario septiembre 2009) vinculación pendiente. Orbe libros,Instituto de Ciencia Política, Facultad de Montevideo.Ciencias Sociales, Universidad de la ---------------------------2005, ReflexionesRepública. sobre una reforma orientada al ciudadano:Meadowcroft, James, 2003. “Participación la descentralización participativa dey Estrategias para el Desarrollo Sostenible”. Montevideo; Iberoamérica, Madrid.Revista Instituciones y Desarrollo14/15:123-138.Oroño Abel, 2010, “Los municipios enmarcha La descentralización local y los 19

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