Ministerio de la Protección Social República de Colombia POLÍTICA NACIO...
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Poltica nacional para_la_reduccin_de_consumo_de_spa

Published on: Mar 4, 2016
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Transcripts - Poltica nacional para_la_reduccin_de_consumo_de_spa

  • 1. Ministerio de la Protección Social República de Colombia POLÍTICA NACIONALPARA LA REDUCCIÓN DEL CONSUMO DE SUSTANCIAS PSICOACTIVAS Y SU IMPACTO RESUMEN EJECUTIVO Con la participación de la COMISIÓN NACIONAL DE REDUCCIÓN DE LA DEMANDA DE DROGAS Bogotá, D.C., abril de 2007
  • 2. _____________________________TítuloPolítica nacional para la reducción del consumo de sustanciaspsicoactivas y su impacto: resumen ejecutivoElaborado porInés Elvira Mejía MottaInterventoríaAldemar Parra EspitiaRevisión de estiloBirgit Sharfenort MatallanaDiseño de carátulaCamilo Mejía Motta2007Bogotá D.C., abril 2007© Ministerio de la Protección SocialDirección General de Salud PúblicaSe autoriza la reproducción total o parcial, siempre y cuando se conserve la integridad del texto y se cite la fuen-te.Este texto corresponde a la versión resumida de la propuesta de Política nacional para la reducción del consumode sustancias psicoactivas y su impacto.
  • 3. Diego Palacio BetancourtMinistro de la Protección SocialBlanca Elvira Cajigas de AcostaViceministra de Salud y BienestarCarlos Jorge RodríguezViceministro TécnicoJorge León Sánchez MesaViceministro de Relaciones LaboralesRosa María Laborde CalderónSecretaria GeneralLenis Enrique Urquijo VelásquezDirector General de Salud Pública
  • 4. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivo Carlos Holguín Sardi Ministro del Interior y de Justicia Juan Manuel Santos Ministro de Defensa Nacional Cecilia María Vélez White Ministra de Educación Diego Palacio BetancourtCONSEJO NACIONAL Ministro de la Protección SocialDE ESTUPEFACIENTES Fernando Araújo Perdomo Ministro de Relaciones Exteriores Carlos Albornoz Guerrero Director Nacional de Estupefacientes Edgardo José Maya Villazón Procurador General de la Nación Andrés Mauricio Peñate Director Departamento Administrativo de Seguridad Mario Germán Iguarán Arana Fiscal General de la Nación Jorge Daniel Castro Director General de la Policía Nacional 4
  • 5. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivoPRESENTACIÓNEl consumo de sustancias psicoactivas plantea enormes retos para las sociedades actuales, independientementedel grado de desarrollo alcanzado por ellas, pues, las consecuencias individuales y sociales derivadas del mismo,hacen tambalear el desarrollo social y económico de un país al afectar de manera directa e indirecta el capitalsocial, el capital humano, la salud pública, el bienestar y la seguridad de un número cada vez mayor de niños,niñas, jóvenes y adultos cuyo futuro se compromete seriamente por cuenta de la producción, el tráfico, el co-mercio y el consumo. El panorama es aún más complejo, si se tiene en cuenta que el consumo adquiere cadavez más dimensiones inimaginables hasta hace pocas décadas.Las agencias internacionales instan a los gobiernos a definir respuestas en congruencia con los tratados interna-cionales y con los compromisos adquiridos en las diferentes convenciones de la Organización de las NacionesUnidas. En ellas, se ha establecido que el enfoque mayoritariamente centrado en el control de la oferta deberedefinirse, no porque no sea un aspecto fundamental en la lucha conjunta contra las drogas, sino porque hoyse reconoce que es necesario encontrar un balance entre las acciones de control de oferta y las de control de lademanda, por ser estos, aspectos constitutivos de un mismo problema.En consecuencia, la presente política busca ofrecer salidas a un problema que Colombia reconoce como deamplia prioridad, que requiere no sólo de un gran aporte del sector de la Protección Social, sino además, detodas las instancias que pueden y deben aportar con su quehacer a la búsqueda de soluciones ajustadas, inno-vadoras y medibles. Es por ello que la política tiene como eje trasversal de la misma, la construcción de capaci-dad de respuesta, tanto técnica, institucional, financiera y de integración, para reducir la incidencia, la prevalenciay el impacto de la drogas.La política no sólo pretende ofrecer los lineamientos que permitan identificar, comprender y contrarrestar losfactores macrosociales, microsociales y personales que inciden en el consumo sustancias psicoactivas, sino ade-más, guiar el diseño de planes y programas a nivel territorial, que respondan a las diversas necesidades de lafamilia, la comunidad y los individuos en materia de prevención, mitigación y superación de los riesgos y dañosasociados a estas sustancias.Este esfuerzo es resultado de una extensa discusión con distintos actores y sectores, lo que le otorga amplialegitimidad en el marco de las políticas públicas. Una mirada a su estructura y contenido, permite ver con claridadsu compromiso con los derechos humanos y con el desarrollo de capacidades y oportunidades para individuos ycomunidades y con la superación de la pobreza y la búsqueda de la equidad, elementos fundamentales delactual Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, “Hacia un Estado Comunitario”.Invito a las entidades que integran la Comisión Nacional para la Reducción de la Demanda de Drogas, a los Con-sejos Territoriales de Estupefacientes, a los Comités Departamentales de Prevención y Control del Consumo deDrogas, a todas las instituciones que integran el Sistema de la Protección Social, a las distintas agencias de co-operación internacional y a la sociedad en general a que acojan, discutan e implementen esta propuesta política,porque el problema de las drogas es un problema de todos y de todos su solución. Diego Palacio Betancourt Ministro de la Protección Social 5
  • 6. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivoPor su aporte invaluable a la Política nacional para la reducción del consumo de sustancias psicoactivas y su impacto durantelas diferentes etapas de construcción, queremos reconocer y expresar un especial agradecimiento a las siguientes personas:Primera etapaGisella Oliveira, Ministerio de Educación Nacional Aldemar Parra, Ministerio de la Protección Social Amelia Velasco, FondoNacional de Estupefacientes Iván Perea, Programa Presidencial Rumbos Nisme Yurany Pineda, Programa PresidencialRumbos Inés Elvira Mejía, Asesora Programa Presidencial Rumbos Rafael Orduz y Andrés Pérez, O&P ConsultoresSegunda etapaÁlvaro Restrepo, Fundación Psicoactiva Guillermo A. Castaño, Fundación Universitaria Luis Amigó Carlos Oviedo, AsesorJurídico, Diseño de Políticas PúblicasTercera etapaComisión Nacional de Reducción de la Demanda de Drogas:María Clara Ortiz, Ministerio de Educación Nacional Elizabeth Contreras, Ministerio de Educación Nacional Aldemar Parra,Ministerio de la Protección Social Sara Patricia Urazán, Ministerio de la Protección Social Alba Rocío Rueda, Fondo Nacionalde Estupefacientes Erika Aguirre, Fondo Nacional de Estupefacientes Lilias Flórez, Instituto Colombiano de Bienestar Fami-liar Carlos Raúl Jiménez, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar Augusto Moscarella, Ministerio del Interior y JusticiaJenny Fagua, Dirección Nacional de Estupefacientes Martha Pulecio, Dirección Nacional de Estupefacientes Gabriel Gutié-rrez, Dirección Nacional de Estupefacientes Rosmira Candanoza, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Hector HenryCardona, Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario Rubén Darío Bustos, Programa Futuro Colombia – Fiscalía General dela Nación Jaime E. Prieto, Programa Futuro Colombia – Fiscalía General de la Nación Pedro A. Carreño, Instituto Nacionalde Medicina Legal y Ciencias Forenses Mariela Montañez, Instituto Colombiano del Deporte, COLDEPORTES Ana MaríaOspina, Programa Presidencial Colombia Joven Julián Quintero, Programa Presidencial Colombia Joven Mayor Rubi Mallor-quín, Dirección Antinarcóticos – Policía Nacional Intendente Arelys Vásquez, Dirección Antinarcóticos – Policía NacionalLuz María Salazar, Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional Alvaro Enrique Ayala, Ministeriode Relaciones Exteriores Carlos Arturo Carvajal, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito María MercedesDueñas, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito Carmen Serrano, Oficina de las Naciones Unidas contrala Droga y el DelitoOtras entidades, profesionales y ámbito territorial:Luis Alfonzo, CICAD/OEA María Cristina Ocampo, Universidad Javeriana Mabel Hernández, Universidad Javeriana SusanaFergusson, Fundación Procrear Angela Tello, Fundación Procrear Irene Serrano, Fundación Procrear Ingrid Battiston,Gerencia de Juventud - Alcaldía Mayor de Bogotá Clara Inés Fajardo, Gerencia de Juventud – Alcaldía Mayor de BogotáJaime Velosa, Hospital Santa Clara – UAICA Jairo Robledo, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, ComitéDepartamental de Drogas de Risaralda, CDDR Luz Adriana Mellán, Secretaría de Educación Departamental, CDDR MarthaIsabel Salazar, Secretaría de Educación Departamental, Consejo de Política Social Ruby Alba Ladino, Secretaría de Educaciónde Pereira, Consejo de Política Social Elsa Cano, Surgir, Pereira, CDDR Luz Marina Velásquez, Hogares Claret, Pereira, CDDR María Ensueño Ocampo, Ministerio de la Protección Social, CDDR Emma Angarita, E.S.E. Hospital Mental, CDDR Carmen-za Buitrago, Secretaría de Gobierno Departamental, Consejo de Política Social Christian Ocampo, Secretaría de GobiernoDepartamental, CDDR María Victoria Álvarez, Pastoral Social, CDDR Luz Adriana Rivera, Secretaría de Salud Departamental,CDDR Mario Cuervo, Planeación Sectorial, Gobernación de Risaralda Clara Inés Londoño, John Jairo Angarita, CorporaciónCaminos, Cali Luisa Fernanda Enciso, Sabina Enciso, Fundación Proyecto de Vida, Valle del Cauca Melba Vélez, Goberna-ción del Valle del Cauca Rosa Zohé Rivas, Institución educativa A. Zawadsky, Cali Nelson Enrique Escobar, Institución edu-cativa San Juan Bosco, Cali Nancy Ruiz, Secretaría de Educación Departamental, Valle del Cauca María Julieta Lugo, Secreta-ría de Educación Municipal María H. Posada, veedora comunidad, Cali Hermes Ruiz, Alcaldía Yumbo Helen Benavides,Alcaldía de Cali Claudia Solis, Secretaría de Salud de Buenaventura Jorge Sánchez, Fundación Despertando Corazones, Cali Miguel Salas, Corporación Juan Bosco, Cali María del Carmen Martínez, Universidad Santiago de Cali María Isabel Correa,Universidad del Valle Ricardo Solís, E.S.E., Cali Gloria Inés Ospina, Secretaría de Salud, Calima - El Darién Elvia Hincapié,Secretaría de Desarrollo Territorial Germán Alberto Cano, Instituto Nacional de Medicina Legal y Ciencias Forenses, Valle delCauca Jorge Cárdenas, Secretaría de Gobierno, Cali María Grace Figueroa, Secretaría de Gobierno, Cali María del RosarioBetancourt, Secretaría de Gobierno Departamental Alfonso Medina, Edwin Orozco, Fundación Fundaser, Cali Luis EduardoGarcía, E.S.E., El Tambo, Cauca Erika Duque, Flor Nayda Cuadros, Secretaría de Salud Departamental, Valle del Cauca ZulyLorena Ramírez, Dirección Departamental de Salud, Cauca Rolando Barrera, Secretaría de Salud, Caicedonia John W. Cár-denas, Comisaría de Familia, Cali Luz Helena Bedoya, Diego A. Velásquez, Lina María Quintero, Luz Mary Zapata, RegionalOccidente INPEC Diego Colonia, Recreavalle Jorge Libreros, Fedecomunal Robert Quiñónez, Departamento Administrati-vo de Seguridad Juan Carlos Ortiz, Patricia Zapata, Policía Comunitaria, Cali Blanca Inés Páez, Policía del Valle del Cauca 6
  • 7. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivoJackeline Muñoz, Fiscalía General de la Nación Gloria Salazar, Instituto Departamental de Salud, Nariño Beatriz Rivera,Corporación Viviendo, Cali Katherine Tabares, SSPM, Salud Mental Sandra Agreda, Fundación Samaritanos de la Calle, CaliVíctor Alejandro Acevedo, Clínica Psiquiátrica Nuestra Señora del Sagrado Corazón Carlos Mario Osorio, Centro de SaludMental de Envigado James Gaona, Acción Integral, Cuarta Brigada Edwin Vélez, Universidad Católica de Oriente MaríaAdelaida Storti, FUNLAM Diana Patricia Mejía, Dirección Local de Salud, Envigado Luis Saldarriaga, Corporación UniversitariaRemington Cesar Jaramillo, Universidad de Envigado Alberto A. Zapata, Myladis Granadillo, E.S.E. Carisma, Medellín Adol-fo León, ICBF Ligia Becerro, Manuel Muñoz, INPEC Juan David Agudelo, Corporación Universitaria Lasallista Silvia Henao,Alvaro Olaya, Universidad de Antioquia Ramón E. Lopera, Asociación Antioqueña de Psiquiatría Leonardo Manrique, Go-bernación de Antioquia Nydia E. López, Universidad Cooperativa de Colombia Francisco Javier Arias, Universidad de SanBuenaventura Rosalys Fadul, Comité de Drogas, Córdoba Rector Jaime Garro, Clara O. Espinosa, José David Restrepo, Gui-llermo Gómez, Ana Restrepo, Martha Arbeláez, Maribel Ruíz, DSSA Alvaro E. Cárdenas, C.S.M. Envigado Margarita MaríaSánchez, Surgir Guillermo A. Castaño, Ana María Giraldo, FUNLAM Diego L. Soto, Omar Perdomo, Diego A. Jiménez, PolicíaNacional Antioquia Luis D. Galeano, Secretaría de Salud, Medellín Elvia Velásquez, Surgir, Corporación Mente RodeanSegura, DAS Carlos J. Ramírez, Gobernación de Antioquia Olga C. Giraldo, Víctor H. Suárez, Comisaría de Familia GermánQuiñones, Planeación Base Aérea de Rionegro Victoria Eugenia Rojas, Hospital Universitario San Vicente de Paul MaríaToscana, Secretaría de Salud, Soledad-Atlántico María Elena Menco, Yarelis Pizarro, Sandra González, Danilo Padilla, Secreta-ría de Salud, Atlántico Fabián Pineda, Secretaría de Salud, Magdalena Yolanda García, Secretaría de Salud, Sucre MaribelPalacio, ICBF Atlántico Mirel Felizzola, Juan Mirediola, Gobernación del Cesar Rosa Primos, Secretaría de Educación JoséReyes, Alcaldía Juan de Acosta Juan Carlos Arias, Red Humana Fundación Muro de la Fe Cielo Flores, Instituto Colombia-no de Medicina Legal y Ciencias Forenses 7
  • 8. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivoI. INTRODUCCIÓN Y JUSTIFICACIÓN priorización del tema en las agendas de gobierno. Así, las innumerables acciones y los múltiples co-Aunque el consumo de alcohol y otras sustancias mienzos han sido inconexos, discontinuos e insos-psicoactivas (SPAi) ha sido un fenómeno universal y tenibles, lo cual ha minado los alcances de los es-constante en la historia de la humanidad, hoy plan- fuerzos desarrollados y ha postergado los avances.tea desafíos producto de factores como la globaliza-ción, la tecnificación y la comunicación que han Esto no sólo refleja preocupaciones distintas a ladesplazado el uso tradicional de sustancias, regulado eficacia (o por lo menos cierta tendencia a invalidarnormativamente y con clara significación culturalii, y el camino recorrido, los logros y avances alcanzadoshan impuesto nuevos patrones de consumo caracte- y la complejidad del cambio en el fenómeno derizados por sustancias y métodos cada vez más ac- referencia), sino que debilita el uso óptimo de loscesibles y potentes.1 recursos (duplicidad), la planeación congruente y armonizada de acciones (dificultades en coopera-Hoy también se sabe que el consumo de SPA no es ción interinstitucional e intersectorial), la rendiciónun fenómeno exclusivo de ciertos grupos de edad o de cuentas y los resultados mismos.de condiciones socioeconómicas particulares. Asícomo grandes sectores de la sociedad encuentran Un principio básico de buena práctica en la gestiónen las “drogas” un medio “funcional” para afrontar pública4 es precisamente la linealidad y sistematici-situaciones difíciles de exclusión o de falta de opor- dad en las acciones; su ausencia, además de debili-tunidades, también existe consumo en grupos per- tar la gestión, se asocia con escasos resultados y creafectamente integrados a la sociedad y con plenas el riesgo de generar desesperanza, frustración yoportunidades. desmotivación en los actores clave de las acciones. No menos importante es la aparición de efectosPor otra parte, y al tiempo con otros países, Colom- paradójicos, superpuestos o mensajes contradicto-bia viene experimentado cambios en la dinámica rios a largo plazo.interna de producción, tráfico y consumo, lo que haobligado a reconocer que es crucial promover los Esta aproximación política propone recuperar elesfuerzos de control de demanda tanto como se principio de unidad que debería caracterizar la ac-enfatizan los de control de oferta. Más aún cuando ción estatal5, pues el desarrollo y diseño inconexo dela evidencia es clara en indicar que la producción accionesiii difícilmente da cuenta de una visión dedoméstica y el tráfico de sustancias en países y re- conjunto, la cual no sólo es necesaria para movilizargiones, aumentan la disponibilidad interna, generan una gestión con resultados, sino para abordar elexcedentes y otras condiciones que estimulan la consumo, su génesis, manifestaciones e impacto enformación de mercados locales.2 su verdadera complejidad.Enmarcar las acciones en políticas claras y concretas Las dinámicas actuales del consumo demandanlibres de sesgos ideológicos es, a juicio de Naciones respuestas efectivas, basadas en el conocimiento deUnidas, requisito indispensable para contrarrestar los la realidad y los grupos, en la evidencia de investiga-problemas derivados del consumo de SPA.3 Aunque ción, en la evaluación sistemática, en el trabajo parti-Colombia ha permanecido al tanto de los compromi- cipativo y en la articulación de acciones planeadas esos internacionales y ha creado mecanismos para implementadas con mínimos de calidad. Estos facto-cumplir con dichos compromisos y dar respuesta res pueden facilitar la obtención de resultados verifi-nacional al fenómeno del consumo, se ha eviden- cables en el campo del consumo de alcohol y otrasciado inestabilidad tanto en la concepción ético-legal sustancias y en la minimización de su impacto sobredel problema, como en la institucionalidad y en la los individuos, sus familias, sus comunidades y la sociedad en general.i Por SPA o “droga” se entiende “toda sustancia de origen natural De esta forma, la apuesta por la concurrencia pluri-o sintético, lícita o ilícita, que se introduce al organismo (sin disciplinaria, multi-sectorial y multi-institucional, másprescripción médica) con la intención de alterar la percepción, laconciencia o cualquier otro estado psicológico” (Franey, 1998)*. En allá de responder a una tendencia en la gestiónesta definición se incluyen las sustancias lícitas o ilícitas que pública, es congruente con la naturaleza misma delcumplen con los criterios de abuso y/o dependencia (potencial fenómeno. Todo aquello que pueda incidir y operaradictivo, de desarrollo de tolerancia y de síndrome de abstinencia) directa e indirectamente en los factores y variablesdescritos en los manuales de psiquiatría como el DSM IV.ii Uso tradicional que limitaba la potencia de las sustancias y elabuso potencial al establecer límites de naturaleza ritual en su uso Esto no debe interpretarse como una unificación en estrategias, iiiy, por consiguiente, en sus consecuencias. metodologías y contenidos que corresponden más bien al ámbito de lo local. 8
  • 9. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivoque alimentan su génesis y expansión o que agudi- coherente con la agenda de desarrollo del país, loszan su impacto, debe concurrir en la práctica. Por principios de la protección social, la misión ministe-ello, es necesario fortalecer y crear mecanismos de rial, las misiones institucionales, los mandatos inter-planeación conjunta de acciones a través de redes y nos y externos de compromisos adquiridos con or-estructuras de soporte, que a su vez, faciliten y pro- ganismos como las Naciones Unidas, la CICAD/OEA ymuevan la movilización y participación social y co- la JIFE, así como con la necesidad urgente de coor-munitaria. dinar bajo un lente común las respuestas frente al tema. Esto permitiría recuperar el sentido de lo “pú-La Política también propone complementar y alimen- blico” de la política como instrumento que pertene-tar la reciente tendencia a superar la tradición de las ce principalmente al Estado y la sociedad, y no sólopolíticas sectoriales y avanzar en políticas transversa- al gobierno nacional o local.6les y poblacionales como lo han hecho las políticasde juventud e infancia.iv Estas experiencias también II. CONTEXTO Y MARCO GENERALhan pretendido avanzar más allá de las agendasprogramáticas y coyunturales para promover una La agenda política de cerca de 190 países del mun-visión de largo plazo, anti-cíclica, que permita abor- do, de los cuales Colombia hace parte, se ha ajusta-dar la vulnerabilidad más allá de la urgencia y pro- do estratégica y operativamente al nuevo paradigmamueva mecanismos sostenibles para administrar o de desarrollo humanov, materializado en los Objeti-manejar más efectivamente los factores de riesgo vos de Desarrollo del Milenio a ser alcanzados para(prevención), administrar los riesgos (mitigación y el año 2015.vi Este paradigma reconoce en las capa-superación) y promover los factores protectores. cidades y en las oportunidades (y no sólo en la pro- ductividad), el motor del bienestar y la calidad deEsta construcción reconoce que: vida, y propone una concepción de desarrollo basa-1) El consumo de alcohol y otras sustancias es un da en la perspectiva de los derechos humanos y deproblema de altísima relevancia social, cuyas conse- la solidaridad. Es una nueva ventana a la realidadcuencias afectan no sólo el cumplimiento de la que surge tras reconocer que, a pesar de haberagenda de desarrollo del país, sino el fortalecimiento logrado avances importantes en calidad de vida ydel capital humano y del capital social. crecimiento económico, las realidades más crudas y típicas del subdesarrollo, como la pobreza creciente,2) Aunque se cuenta con aproximaciones parciales a la concentración de la riqueza y sus consecuencias,la realidad, no ha sido posible unificar los esfuerzos desafían el día a día del ejercicio democrático enen seguimiento y vigilancia, esto impide conocer regiones como América Latina.7 Esto coexiste converdaderamente la dimensión, el alcance y la natura- tendencias reformistas que han privilegiado la estabi-leza del problema en nuestro medio. lidad macroeconómica, lo cual ha afectado la elec-3) La falta de claridad en torno a la actual situación y ción y disponibilidad de medios para satisfacer losa los factores que la sustentan, dificulta la planeación objetivos sociales.8ajustada y la focalización en aquellos factores que El país es cada vez más consciente de tener unaquizás podrían asegurar más y mejores resultados. agenda social pendiente, cuya existencia obliga a4) Es necesario integrar y complementar esfuerzos, hacer una reflexión ética en torno al quehacer mis-pues con ello también se podría sistematizar la expe- mo del Estado, su papel en el desarrollo y su relaciónriencia, aprender de ella y validar los caminos pre- con el bienestar de los ciudadanos.9 A la vez, se haviamente recorridos. logrado pleno consenso en la necesidad de apuntar hacia una visión integral del desarrollo que dé cuen-Bajo el liderazgo del Ministerio de la Protección ta tanto de lo social como de lo económico y queSocial y con la participación activa de todos las enti- sirva de herramienta para configurar el ideal de so-dades que hacen parte de la Comisión Nacional de ciedad que queremos alcanzar.10 La política social esReducción de la Demanda y de todos los actores precisamente uno de los medios para dinamizar laque hicieron su aporte en las diferentes fases de búsqueda del desarrollo integral, sostenible e inclu-construcción y consulta, se presenta esta Política, yente; aparece como un medio privilegiado paraiv En esta política el sentido de lo poblacional va más allá de gru- v Concepto promovido por el Programa de Naciones Unidas parapos específicos de población y hará referencia a acciones con el Desarrollo (PNUD).alcance global (a la población en general) en contraste con accio- vi En Colombia los compromisos se consolidan en el documentones de alto riesgo, cuyo alcance se limita a grupos en condiciones CONPES Social 91: Metas y estrategias de Colombia para el logrode alta vulnerabilidad. de los Objetivos de Desarrollo del Milenio 2015. Marzo 2005. 9
  • 10. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivogobernar, siempre y cuando rescate la ética de la porque aunque no se trata de un fenómeno exclusi-gestión pública, la reconozca como recurso central vo de niveles de desarrollo, la mermada capacidadpara orientar y dimensionar acciones que permitan de respuesta puede suponer mayor severidad en elatender verdaderamente las urgencias de la des- impacto. De igual forma, los retos del desarrollo yigualdad, la inequidad, la exclusión y la distribución sus vacíos hacen necesario trabajar en la recupera-justa de ingresos y oportunidades.11 Sin embargo, ción y fortalecimiento del capital humano y social, elpara analistas como Prats12 “no habrá desarrollo mismo que se ve profundamente vulnerado porhumano sin buena política”, es decir que la ausencia cuenta del consumo y sus desfavorables consecuen-de política o la mala praxis política tienen la habilidad cias.de estancar el desarrollo que es hoy agenda mun- En suma, una práctica política cuyo derrotero sea ladial, regional y de país. Por lo tanto, el verdadero búsqueda del desarrollo humano, el enfoque dedesarrollo sólo parece concebible con la integración derechos y el ejercicio ciudadano, como apuestade esfuerzos que mejoren las calidades democráti- para lograr calidad de vida, bienestar y reducir lascas y promuevan el ejercicio ciudadano. condiciones de vulnerabilidad frente a un fenómenoTanto el paradigma del desarrollo humano, como el como el consumo de SPA, es claramente exigente.de los derechos humanos, enfatizan la importancia Con certeza, aplicar una buena práctica política re-de ejercer plenamente la ciudadanía, reconocen que quiere del concurso de la ética, de una postura em-no basta con enunciar los derechos, sino que se pática que permita reconocer al otro y su realidad,requieren mecanismos que dinamicen y materialicen del conocimiento pleno de la realidad no sólo paradicho ejercicio, por ejemplo, a través de la participa- operar en ella sino para transformarla y de la institu-ción y el principio de responsabilidad compartida. cionalización (social y formal) de lo logrado, paraAunque aquí no se desconoce la importancia del facilitar su sostenibilidad. También se necesita fo-ingreso, el énfasis ciudadano supone que la promo- mentar la articulación de las acciones con el proyec-ción del capital humano y del capital social deman- to de desarrollo de país, para evitar la fragmentaciónda, además de recursos materiales, acciones integra- y el aislamiento de los esfuerzos, ofrecer transparen-les cuyos ejes sean la equidad, la solidaridad y la cia en la gestión y facilitar mecanismos para la rendi-eficacia.13 Sin embargo, el interés por el desarrollo ción de cuentas, promover las garantías constitucio-humano y la reducción de la vulnerabilidad va un nales y proteger la esencia del Estado Social de De-paso más allá. A juicio de Amartya Sen, el desarrollo recho, fundamentando el ejercicio efectivo de losy la riqueza son importantes sólo en función de su derechos de ciudadanía política, civil, económica,efecto sobre la vida, la libertad, la calidad de vida y el social y cultural, con carácter universal, para el con-bienestar.14 junto de la población.17Si bien los conceptos de vulnerabilidad y pobreza Por lo tanto, el ejercicio de construir una política paraguardan relación, no son equivalentes y en ambos el país en el campo de la protección social, suponecasos se está hablando de realidades que trascien- un compromiso ineludible con la garantía de dere-den la esfera monetaria. Por tanto, propender por la chos, el desarrollo de capacidades y oportunidades,reducción de la vulnerabilidad supone contar con la la lucha contra la inequidad y la falta de integraciónoportunidad de elegir, la capacidad de sacar el mejor social. Esto haría la diferencia en aspectos que inci-provecho de lo que se elige y además ser capaz de den poderosamente en la elección del consumo deprever, resistir, enfrentar y recuperarse del efecto de sustancias como modo de vida para muchos niños-eventos o circunstancias que, como el consumo de as y jóvenes de nuestro país. Cualquier esfuerzo enSPA, pueden significar la pérdida de activos inmate- este sentido, contribuye a fomentar y proteger elriales o materiales.15 capital humano o, en otras palabras y como lo señala la misma Ley 789 de 2002vii, a mejorar la calidad deTambién es urgente poner límite a los mecanismos vida y reducir la vulnerabilidad de los ciudadanos.que reproducen la desigualdad y la inequidad, origi-nadas en buena parte por los diferenciales de acce- 2. 1 La salud y su papel en el desarrolloso a la estructura de oportunidades y a las redes debienestar.16 Es urgente porque es precisamente en La evidencia ha mostrado que la interacción entremedio de estas condiciones en las que se ara y abo- salud y desarrollo es positiva y sinérgica, por tanto, lana el terreno para que fenómenos como el consu- Ley 789 de 2002, por la cual se dictan normas para apoyar elmo de alcohol y otras sustancias se expandan y pe- vii empleo y ampliar la protección social y se modifican algunosnetren cada vez más en nuestra cotidianeidad y artículos del Código Sustantivo de Trabajo. 10
  • 11. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivosalud es un activo, un fin y uno de los principales 2. 2 El impacto del consumo de alcohol y otrasindicadores de logro del desarrollo humano.18 A SPA en el desarrollopesar de los claros avances en las condiciones desalud en el mundo, persisten disparidades entre El fenómeno del consumo de alcohol, tabaco y otrasregiones, países, grupos sociales y géneros. A estas sustancias psicoactivas plantea un verdadero desafíodisparidades se atribuyen problemas de salud que para el progreso basado en el paradigma del desa-resultan inadmisibles por cuanto son prevenibles y rrollo humano, los derechos humanos y la saludevitables. De allí que se requiera trascender la di- como activo. Más allá del debate éticoviii o de si semensión individual y biológica de la salud y trasladar considera o no una enfermedad, se trata de ungran parte de los esfuerzos a trabajar temas sociales, comportamiento que, cuando ocurre, dinamiza unaeconómicos y políticos que actúan como factores serie de riesgos que al materializarse suelen provo-determinantes de las condiciones de salud.19 car consecuencias adversas para el sujeto mismo, su familia y su comunidad.Un determinante social refleja inequidad cuando essusceptible de ser modificado si se cuenta con sufi- La relación consumo – desarrollo plantea una diná-cientes recursos.20 Es necesario hacer lo posible por mica compleja de doble vía y de mutua influencia. Laevitar que los grupos sociales sigan enfrentando la primera obliga a mirar los factores que anteceden ydesigualdad en la distribución de oportunidades acompañan la génesis y profundización del proble-para contar con una buena salud o, en otras pala- ma, que hoy ofrecen un mapa diversificado en me-bras, que sigan soportando desproporcionadas e dio del cual niños y jóvenes crecen y crean proyectosinjustificadas sobrecargas de exposición al riesgo, de vida que incluyen no sólo diversos problemasvulnerabilidad y enfermedad. psico-sociales derivados de la violencia, sino factores asociados a la pobreza, a la creciente brecha entreDesde esta perspectiva, la política pública en el área clases sociales, a la segmentación social, a la exclu-del consumo de sustancias psicoactivas, además de sión, lo cual contribuye a aumentar su vulnerabili-mejorar las condiciones de salud física y mental de dad. Y aunque el consumo y la dependencia a lasquienes están ya involucrados, debe propender por SPA no son exclusivos de un grupo social, sí suelenaliviar el sufrimiento asociado y desarrollar condicio- impactar más notoriamente a aquel que cuenta connes que permitan ejercer control sobre los factores menos recursos y medios para defenderse, respon-que ponen en riesgo las opciones de vida, el desa- der y reponerse.ixrrollo de capacidades, la salud y el bienestar. Estosupone trascender el enfoque de la prestación de Si queremos avanzar hacia una sociedad más inclu-servicios e involucrarse en el debate global de la yente es urgente invertir en niños y jóvenes, paraagenda de desarrollo del país. Una agenda que que tengan acceso efectivo a fuentes de bienestar,prioriza la búsqueda de condiciones para la paz, la seguridad e igualdad de acumulación de capitalseguridad y la superación de la pobreza y la des- humano, pues precisamente en la exclusión se re-igualdad. ducen las alternativas de elección de vida y el con- sumo aparece como opción para un número cadaEl escenario actual de la protección social en Colom- vez más importante de jóvenes en nuestro país.bia, su reciente institucionalidad, su marco concep-tual y las estrategias en curso para la superación de La segunda parte de la dinámica consumo – desarro-temas de pobreza y desigualdad, ofrecen una opor- llo se refiere al impacto del consumo de SPA en eltunidad excepcional para hacer un manejo conjunto desarrollo. La evidencia es cada vez más clara eny complementario que vaya más allá de los sectores demostrar que el espectro de costos y daños asocia-y permita trabajar los factores de riesgo y de protec- dos al consumo es muy amplio y diverso por cuantoción desde una mirada más amplia del riesgo y la abarcan a la persona, su familia, su comunidad y a lavulnerabilidad. La expansión y fortalecimiento de las sociedad como un todo.redes de protección social será fundamental para ellogro de los objetivos de esta Política y para alcanzar Aspecto que se desarrolla ampliamente en el texto general de la viii Política.las metas de desarrollo humano que el país se ha ix La evidencia muestra que la dependencia al alcohol y a laspropuesto. sustancias ilícitas se asocia estrechamente con condiciones socia- les y económicas desfavorables (Posada y otros, 2003) y que el 27 abuso de sustancias se acentúa en tiempos de aumento en el desempleo o recesión económica por incremento en el estrés psico-social. 11
  • 12. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivoEn el nivel personal los daños pueden expresarse en un fenómeno que “erosiona” el capital humano yla salud física y/o mental, lo cual incide en la carga social, ya que además de debilitar los activos indivi-global de enfermedad, incapacidad y muerte. La duales y sociales en salud y educación, debilita lasvulnerabilidad de la familia es mayor porque se afec- estructuras familiares, comunitarias y sociales.ta la estabilidad económica y emocional, se estimu- Algunos retos adicionales se encuentran en la croni-lan episodios de violencia doméstica y se movilizan cidad derivada de la recaída, en la difusión del con-modelos de crianza y de vida inadecuados, lo cual sumo problema en grupos poblacionales cada veztermina por poner en riesgo el futuro inmediato y a más diversos y en que suele permanecer “invisible”largo plazo de todos sus miembros. por lo ilícito de algunas SPA, lo cual dificulta la provi-Para la comunidad, el consumo de alcohol y otras sión activa de servicios, las mediciones y el plenoSPA conlleva riesgos cuando vulnera la seguridad y la conocimiento de lo que ocurre.tranquilidad, porque supone la presencia de cadenas Pero quizás el principal desafío radica en ofrecerdelictivas y, aunque no se ha comprobado una rela- mecanismos que permitan desarrollar capacidad deción de causalidad, el fenómeno suele asociarse con respuesta y suficiente dinamismo para actuar ajusta-diversidad de conductas anómicas. da y oportunamente ante una realidad cambiante.Igualmente, es en la comunidad en donde se expre- Por un lado, la tecnificaciónxi ha permitido producirsa más claramente el riesgo de exclusión social. Por sustancias de altísima concentración y potenciaopción, por obligación o por ambas, el consumidor comúnmente asociadas con patrones de uso quede “drogas”, por el simple hecho de serlo y por los “optimizan” los efectos, al tiempo que amplifican losefectos de su conducta y la de su grupo, suele verse riesgos sociales y de salud. También ha cambiado laexcluido parcial o totalmente de la participación forma como son concebidas las SPA, pues por mu-plena en la sociedad, enfrenta barreras de acceso a cho tiempo se creyó erróneamente que la condiciónlas redes de bienestar, a través de las cuales partici- lícita o ilícita de una sustancia era directamente pro-paría plenamente como ciudadano21, lo cual intensi- porcional a su potencial nocivo o adictivo. Así, si lafica innecesariamente muchos de los daños asocia- condición de sustancias como el alcohol o el tabacodos al consumo. Ello no sólo incrementa la condi- guardara relación con el efecto de su uso en la so-ción de vulnerabilidad en términos de derechos ciedad o la salud pública, éstas tendrían que serhumanosx y derechos sociales básicos, sino que ilegales. El fuerte arraigo cultural a este tipo de SPA yafecta la cohesión social y por consiguiente frag- las representaciones sociales vigentes de su uso,menta las redes sociales a partir de las cuales se muestran otro gran reto que es preciso enfrentar.consolida el capital social. El desarrollo y la mundialización han incorporadoPor último, la sociedad vive los efectos de todos los valores consumistas y hedonistas que favorecen lariesgos materializados y convertidos en daños que gratificación inmediata, dando un tono renovado alafectan en términos agregados la salud pública, la consumo. Las promesas de placer, felicidad, alivio,productividad y el capital humano (por expulsión o olvido o diversión asociadas al uso de las “drogas”deserción de ámbitos laborales y escolares, entre llevan a que la tendencia de alterarse por alterarseotros). se instale en generaciones cuya relación con el futu- ro, con la salud y con los riesgos rete cualquier lógicaEn resumen, el consumo de sustancias lícitas e ilíci- y racionalidad. En consecuencia, es común la pro-tas tiene un impacto nocivo en la salud física, mental pensión a trivializar el consumo y sus efectos, puesy social de la población, fomenta la pérdida de años la creación de expectativas positivas estimula, man-de vida saludable y aporta a la ya creciente carga de tiene y valida no sólo el abuso, sino el exceso, au-enfermedad asociada a trastornos mentales. Ade- mentando los riesgos y los daños prevenibles.más, incide en la discapacidad funcional, en muertesprematuras, en morbilidad evitable y en lesiones Por ejemplo, la destilación del alcohol fue una práctica que hizo xiintencionales y accidentales.22 El uso de alcohol y sus disponible licores de mayor concentración.efectos se considera el mayor factor de riesgo parala salud general de los países, ocupando el tercerlugar en las tasas de mortalidad de países desarrolla-dos.23 Como lo advierte Naciones Unidas, se trata dex De allí surgen movimientos de persecución y regulación extre-mos. 12
  • 13. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivo como marihuanaxv, este porcentaje se acerca a 19 enIII. ANÁLISIS DE SITUACIÓN el caso de estudiantes universitarios.25El monitoreo de la evolución de patrones e indicado- Gracias al Estudio nacional de salud mental26 hoy esres del consumo de SPA en Colombia es complejo. posible decir que al menos 3 colombianos de cadaPor más de una década se han hecho estudios epi- 20xvi han vivido alguna alteración en su salud mentaldemiológicos, pero estos no constituyen series pe- recientemente; que los trastornos asociados al usoriódicas ni comparables, dado que no cuentan con de sustancias psicoactivas incluyendo alcohol, ocu-unicidad metodológica o poblacional. A ello se agre- pan el tercer lugar en frecuencia (10.6%) después dega que los estudios domiciliarios y los de poblacio- los trastornos de ansiedad (19.3%) y del estado denes cautivasxii, ofrecen información de ciertas franjas ánimo (15%); y que mientras 1 de cada 15 colombia-de la realidad y no de otras, dejando de lado grupos nos abusa del alcohol, 1 de cada 200 depende de élde población que podrían proveer información de y 1 de cada 100 abusa de otras sustancias.gran relevancia para el diagnóstico del fenómeno.Tampoco hay tradición en Colombia de recolección Otra tendencia sugiere que niños y niñas iniciande indicadores indirectos que podrían informar el cada vez más temprano su contacto con SPA. Conmapa de la realidad, ni sistema de vigilancia funcio- algunas variaciones, se puede concluir que el inicional con las poblaciones y los escenarios que se re- con alcohol suele ocurrir antes de los 13 años, conqueriría. tabaco alrededor de los 13 años y con SPA ilícitas como marihuana y cocaína, antes de cumplir los 15Aunque se trata de limitaciones que no deben per- años. Aún cuando el consumo sigue siendo mayori-derse de vista, los estudios muestran patrones que tariamente masculino, se ha referenciado tambiénpermiten alimentar la planeación política y orientar cierta tendencia a la simetría entre géneros conlas acciones. De hecho, tras comparar los resultados variaciones importantes a través de los estudios.de los estudios de 1992 y 1996 realizados por la Otros patrones sugieren mayor concentración deDirección Nacional de Estupefacientes (DNE) (pobla- consumo en zonas urbanas, la existencia de sustan-ción general 12-60 años) y los resultados de la En- cias de altísimo potencial adictivo en el mercado y lacuesta nacional de 2001 en jóvenes escolarizados de experimentación con nuevas sustancias y modos de10 a 24 años desarrollada por Rumbos, Scoppetta y usarlas (por ejemplo la inyección).otros identificaron algunas de las tendencias.24 Estu-dios más recientes fueron llevados a cabo por el El alcohol es la sustancia más consumida en el país,Ministerio de la Protección Social: Estudio nacional las cifras señalan que entre el 70 y el 90%xvii de lade salud mental, 2003xiii y Encuesta nacional sobre población lo ha probado. En el caso del tabaco, elconsumo de sustancias psicoactivas en jóvenes último estudio de referencia señala que 6 de cada 10escolarizados de 12 a 17 años en Colombia, 2004. xiv escolares a partir de 6º, han probado el cigarrillo y 1 de cada 2 se considera fumador actual, lo cual sugie-La realidad descrita por los diversos estudios muestra re una tendencia inversa a la de población adulta.27no sólo que el consumo existe en nuestro país, sinoque afecta a un número importante de personas, Con respecto a las sustancias ilícitas se coincide enespecialmente jóvenes y adultos en edad productiva. mostrar a la marihuana como la sustancia de mayorLa mayoría coincide en registrar cifras cercanas al preferencia con prevalencias de vida cercanas al 5%10% de la población adulta y al 7% de la población entre 1992 y 1996, del 9% en 2002 y de 7,6% enjoven-estudiante que ha entrado en contacto, al 2004. El Estudio de Salud Mental la calculó en 11%.xviiimenos una vez en la vida, con sustancias ilícitas Para la cocaína, las prevalencias también muestran fuertes variaciones, sin superar el 5% o ser menor a Por ejemplo en instituciones educativas, caso en el que podríaxii 1%; por ejemplo, el Estudio de salud mental lo regis-pensarse que no representan adecuadamente el fenómeno tró en 3.7% de los casos. Para 2004 se calculó enporque por su ocupación y vinculación institucional tienen menoscondiciones de vulnerabilidad. xv Si se tiene en cuenta que los estudios quisieron representar Estudio que hizo parte de la Encuesta mundial de salud mentalxiii ampliamente la realidad de la población a la que fueron dirigidos,liderada por la Organización Mundial de la Salud. estas cifras involucran miles de personas. Estudio basado en el Sistema de Datos Uniformes sobre Consu-xiv Entre los 18 y 65 años. xvimo de Drogas –SIDUC de la Comisión Interamericana para el Según población de estudio. xviicontrol de Abuso de Drogas de la Organización de los Estados Vale recordar que estas cifras reflejan variaciones debidas a las xviiiAmericanos (CICAD/OEA). muestras y otros aspectos metodológicos y en ningún caso a evoluciones en los patrones de uso. 13
  • 14. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivo21.600 el número de escolares que habría probado en Drogadicción - CAD en 2004 se encontraban enal menos una vez esta SPA. tratamiento precisamente por su consumo de heroí- na.Llama la atención que aunque el basuco es el princi-pal motivo de ingreso a tratamiento28, es también Más allá de los resultados arrojados por los estudiosuna de las sustancias con más bajo registro en los epidemiológicos, otras aproximaciones empíricas aestudios, por ejemplo: en 1996 la proporción fue de la realidad y consultas que involucran consumidores1,5%, en 2001 de 1.2% y en 2004 de 1.4%. En rela- y expertos en las áreas de prevención y tratamientoción con solventes e inhalablesxix, en 2001 se registró han llamado la atención acerca de otros patronesen 2,2% la proporción y en 2004 se registró una comunes en nuestro medio que resultan particular-frecuencia de 3.81%. El uso de sustancias sintéticas mente nocivos para la salud: 1) el poli-consumo; 2) latipo éxtasis se registró en 3.2% de los casos en 2004, experimentación con toda clase de sustancias sinté-mientras en 2002 fue de 2,2% para el total y 4,4% en ticas de las cuales se desconoce la calidad, la con-hombres universitarios. centración y la composición; 3) el uso de otros psico- fármacos de uso psiquiátrico, tanto como de medi-Tradicionalmente el país ha mostrado que el uso de camentos de uso veterinario (ketamina por ejem-sustancias altamente peligrosas por los riesgos y plo); 4) el uso indebido de esteroides anabólicos ydaños asociados a su uso, tales como heroína y tratamientos hormonales altamente peligrosos; 5) elpsicofármacos no ha superado hasta ahora el 3%. Sin uso de bebidas energizantes y su administraciónembargo, hay ciertos indicios que sugieren que simultánea con alcohol; 6) el uso de alcoholes delentamente se dinamizan patrones que deberían fabricación casera; 7) por último, y no por eso menosalertar por su impacto en la salud pública y por la importante, la latente amenaza de instalación dedemanda asistencial altamente técnica. nuevos patrones de uso de sustancias como cocaínaPor ejemplo, el consumo de psicofármacosxx plantea y heroína a través de la inyección.xxi/30 Esta realidadgrandes retos, uno de ellos es que se trata de una exige la construcción de capacidad de respuesta porde las categorías que presentan mayor variabilidad las consecuencias ampliamente identificadas para laen los estudios. Así, mientras el porcentaje de 2.3 salud pública, en términos de infecciones trasmisi-reportado por el Estudio Nacional de Salud Mental bles por vía sanguínea (VIH y Hepatitis B/C), sobre-muestra una tendencia simétrica con los pasados, el dosis, daños físicos ocasionados por la venopunción,estudio de escolares de 2004 arrojó la atípica cifra de comportamientos sexuales de riesgo con parejas no9.9%, lo cual requiere de esfuerzos investigativos de inyectoras, entre otras.mayor profundidad, dada la evidencia que asocia porejemplo, el uso de benzodiacepinas con conductas IV. FUNDAMENTACIÓN ETICA, TEÓRI-delictivas.29 CA Y PRÁCTICAPor su parte, el consumo de heroína es un evento Delimitar una política para el caso del consumo derelativamente nuevo en el país. Mientras en 1996 los SPA no es sencillo por la complejidad del fenómenoinvestigadores del estudio de la DNE se abstuvieron y porque el acto de consumir sustancias, en particu-de estimar el número de consumidores por las bajas lar ilícitas, ubica el “problema” en medio de la ten-frecuencias encontradas, en 2001 la encuesta mos- sión entre el dominio privado y el dominio público, otró una prevalencia de vida de 1,1%, cifra nada leja- entre la libertad individual y el bien común.31na a la registrada para el basuco; en 2004 el porcen-taje fue de 1.32 para la vida y 1.18 para el último Aunque se trate de una conducta autónoma, elaño, lo cual permitió estimar en 15,820 el número de consumo de SPA puede traer consigo efectos noci-consumidores (escolares) de esta sustancia. También vos no sólo para el consumidor, sino para quienes lose encontró que el 1.5% de los usuarios entrevista- rodean, por lo tanto, es entendible que se esperendos para el Diagnóstico de los Centros de Atención acciones de gobierno para “regular” dicho compor- Incluidas en esta Política como sustancias de uso indebido juntoxix Además de la evidencia recolectada en Bogotá en el marco del xxicon los psicofármacos. Estudio Multi-Centro de la OMS en 2002-2003, el Diagnósticoxx En Colombia hay disponibilidad de medicamentos de control situacional de los Centros de Atención en Drogadicción (CAD) enespecial que por su alto potencial adictivo están restringidos en 2004 mostró que de los 1116 consumidores en tratamiento entre-su comercialización y venta, de modo que sólo se puede acceder vistados, el 8.6% reportó haberse inyectado alguna sustancia ala ellos mediante prescripción médica, estos contienen psicofár- menos una vez en la vida: 57,6% heroína, 17.4% cocaína, 5.4%macos de reconocido efecto depresor o estimulante sobre el alcohol etílico, 3.3% tranquilizantes y 3,3% heroína mezclada consistema nervioso central. otras sustancias. 14
  • 15. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivotamiento. Sin embargo, una mirada integral al tema de la construcción social tiene sostén en la capaci-no admite posturas parcializadas o ideológicas, ya dad y eficacia de un consenso político que, a la vezque con ellas se corre el riesgo de convertir al sujeto que respeta y se nutre de las diferencias, logra unaconsumidor y su consumo en objeto de persecución cooperación justa entre ciudadanos sin menoscabosocial y legal32, haciendo del “problema” algo más de su libertad e igualdad.político que social o sanitario. En el aspecto teórico, tres enfoques sirven de fun-Desde una perspectiva de política social, con un damento a la Política. El primero enmarca al sistemaenfoque incluyente y de derechos como el que de protección social en Colombiaxxiii, a través de laenuncia nuestro mandato constitucional, esta Políti- gestión de riesgos sociales.xxiv Este enfoque alude aca asume una postura objetiva y pragmática, en la las causas de los problemas y se centra en los ries-que se privilegian respuestas y soluciones que inclu- gos y en los factores que incrementan la vulnerabili-yen a todos los involucrados, en el marco de una dad.xxv Desde este punto de vista, el principal riesgoparticipación igualitaria, sin coacciones y orientada al estriba en la pérdida de la capacidad de consumoentendimiento. (por pérdida de ingresos) o la movilidad social nega- tiva, probables por la aparición impredecible, inevi-El interés y las acciones se dirigen hacia los riesgos y table e inesperada de condiciones o riesgos de ca-daños asociados al consumo (impacto) y plantea una rácter “natural” o “humano” que amenazan el bien-postura que humaniza y estimula la integración estar social, la calidad de vida y el capital humano. Lasocial del consumidor, al tiempo que define límites a protección social, así entendida, busca ofrecer me-los efectos nocivos y a los excesos.33 Si la meta es diosxxvi que ayuden a la población a gestionar deevitar y reducir los riesgos para el consumidor, su manera más efectiva los riesgos y a los grupos másentorno directo y la sociedad en su conjunto, la vulnerables a evitar la pérdida de bienestar y la des-protección de la salud social y personal es funda- acumulación en capital humano (venta de activos,mental. daños irreversibles), ante la eventual pérdida deSe parte de la necesidad de proteger a la sociedad, ingresos por multiplicidad de riesgos. Para ello sede la cual hacen parte integral los consumidores de ponen en marcha estrategias de prevención, mitiga-alcohol y otras sustancias, de los riesgos asociados al ción y superación, y se dinamizan sistemas informa-consumo, pues la evidencia es robusta en mostrar les, de mercado y de provisión pública con la partici-que un sistema legal persecutorio impide a los con- pación de multiplicidad de actores, entre ellos lossumidores acceder libremente y con equidad a los individuos, los hogares, las instituciones, los nivelesmedios que les permitirían prevenir riesgos. de gobierno y el mercado.Debe entenderse claramente el alcance y significado No obstante, el enfoque de protección vía asegura-de una aproximación política incluyente. En este miento del consumo tiene limitaciones, ya que re-caso se trata de reivindicar los derechos ciudadanos duce la perspectiva de un fenómeno tan complejode los consumidores y ofrecer medios que validen la como la vulnerabilidad a aspectos de bienestar eco-autonomía y las capacidades de los mismos para nómico. Con la inclusión del concepto de capacidadsuperar su condición y re-incluirse activa y producti- de Amartya Sen, que hace referencia a la capacidadvamente a la sociedad. Aunque el consumidor debe para poder optar “informadamente” y elegir llevartener igualdad de oportunidades, esto no lo excusa una vida saludable34, se ha dado un gran paso. Este ade ser sujeto de deberes y ser garante de respeto y su vez ha sido “traducido” por el Programa de Na-consideración. Una posición pluralista reconoce al ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) para laconsumidor como sujeto promotor y responsable de medición de indicadoresxxvii de bienestar humano.sus propias condiciones de vida, agente de cambiopara sí y para su grupo y, por lo tanto, para la socie- Marco normativo: Ley 789 de 2002, Decreto 205 de 2003, Do- xxiiidad. Para ello se requieren los medios y la dignidad cumento Conpes 3144 de 2001, Conpes 3187. O su nombre en inglés social risk management, comúnmenteen el trato, pues se trata de construir acuerdos mí- xxiv traducido como manejo social del riesgo.nimos en los que el valor de la vida, la seguridad y la Entendida como la ausencia de control, de autonomía e incerti- xxvco-responsabilidad, permitan coexistir y convivir. dumbre, o el grado en que un evento inesperado puede afectarComo lo ha enunciado John Rawlsxxii, el gran desafío el bienestar. Vía aseguramiento, asistencia social y redes de protección xxvi social. Ver Rawls, J. (1996) Liberalismo Político Bogotá D.C Fondo dexxii Índice de Desarrollo Humano (IDH), medición de la pobreza xxviiCultura Económica Ltda. propuesta por el PNUD que mide capacidades en términos de 15
  • 16. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivoAsí, la protección social en su versión “extendida” de vulnerabilidad económica y social y por fragilidadplantea una perspectiva de re-distribución basada, en los mecanismos de protección social. Un granno en el enfoque igualitario, sino en la búsqueda de número de personas puede encontrar mejoría enla resiliencia social dentro de un marco de equidad sus condiciones de vulnerabilidad con el mero acce-tanto de oportunidades como de resultados.xxviii De so a redes sociales.allí surgen políticas fundamentadas en la inclusión El segundo enfoque que da fundamento a la Políticasocial y en la cohesión. Por lo tanto, si se busca re- es la Reducción de la Demanda37, en el cual se defi-ducir la vulnerabilidad, se debe promover más allá nen los principios de acción producto del consensodel aseguramiento del ingreso, aquello que favorez- de países y expertos en lo que constituye la mejorca la estabilidad social, la participación social y la manera de actuar frente al problema. Así, las accio-integración a la vida en sociedad en términos de nes políticas que aquí se detallan, además de inspi-opciones, oportunidades y capacidades (se propone rarse en el respeto por los derechos humanos, lasavanzar de la intervención asistencial a la interven- libertades fundamentales y las diferencias, reflejan elción capacitante, lo cual implica cierta anticipación y compromiso de país y sociedad para actuar en co-proactividad frente a los riesgos35). rrespondencia con la reducción de los problemas deUn instrumento fundamental de la protección social salud pública asociados, mejorar el bienestar indivi-“extendida” es la construcción y fortalecimiento de la dual, promover la integración social (inclusión), forta-infraestructura socio-cultural como parte esencial de lecer las redes informales, empezando por las fami-los sistemas informales que se centra en el concepto liares, y propender por comunidades más seguras.de capital social.xxix El capital social es el camino más Todo ello bajo el lente del principio de la responsabi-claro para expresar plenamente el carácter democrá- lidad compartida que insta a la participación activatico de las sociedades, dinamiza la cohesión social, de todos los actores que tienen algo que aportar enfacilita el control social y la rendición de cuentas, y la comprensión y en la respuesta frente al problema.legitima el carácter representativo del gobierno y las El tercer y último enfoque que da fundamento tantoinstituciones. Ejerce presión para cumplir las obliga- teórico como práctico a la Política es la Promociónciones estatales en lo que respecta a la provisión de de la Salud. Partiendo de la definición holística debienes y servicios meritorios y en particular, en el salud de la OMS que determina el logro de un esta-campo de la salud, habilita la construcción de un do completo de bienestar físico y social, la Política“proyecto colectivo” de salud al que se aspira. adquiere un enfoque promocional. Promover saludEs pertinente enfatizar que en tanto el capital social significa desarrollar en las personas la capacidad desea un medio para el logro de la inclusión social y la ejercer control e influir en su propia salud y en sucohesión se concibe como factor protector, ya que la calidad de vida a través de medios, habilidades y/oexclusión social no sólo se concibe como factor de información. Esto promueve la autonomía y facilita lariesgo para el consumo, sino como riesgo resultante toma de decisiones para mejorar las condiciones dedel mismo. Por lo tanto, dinamizar oportunidades de salud individuales y de la comunidad.pertenencia para los grupos en condiciones de vul- La promoción de la salud dentro de este marco denerabilidad (prevención), así como para los grupos referencia se ocupa de los individuos insertos en unya involucrados y recuperados (mitigación, supera- ambiente y con unas condiciones de vida particula-ción) aportará en la construcción y fortalecimiento res, así como de enfoques poblacionales tanto ende capital social y contribuirá a combatir las des- términos de alcance como de involucramiento activoigualdades.36 y el desarrollo de estrategias focalizadas a gruposAspectos como el intercambio, la cooperación, la específicos. Se busca modificar los factores sociales,solidaridad y el colectivismo, contribuyen a la crea- económicos y culturales y los comportamientosción de sinergias y son cruciales en sociedades que, individuales que inciden negativamente en el man-como la colombiana, se caracterizan por el alto nivel tenimiento de la salud.38/39 Se trata de una concepción de la salud públicaxxx que,analfabetismo, desnutrición, esperanza de vida al nacer, deficien-cia en salud materna y enfermedades infecciosas prevenibles. además de construir políticas públicas saludables Ver por ejemplo: Portes (2000), Social capital: its origins andxxviii caracterizadas por procesos intersectoriales, demo-applications in modern sociology. Ver por ejemplo: Diaz-Albertini, J. (2003),Capital social, organiza-xxix “Salud para Todos en el año 2000”. Primera Conferencia Interna- xxxciones de base y el Estado: recuperando los eslabones perdidos cional sobre la Promoción de la Salud. Carta de Ottawa. Noviem-de la sociabilidad. En CEPAL: Capital social y reducción de la po- bre 21 de 1986.breza en América Latina y el Caribe. 16
  • 17. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivocráticos y participativos, plantea la creación de am- necesario entender que los factores de riesgo nobientes seguros y de soporte en el marco del desa- deben ser interpretados desde un punto de vistarrollo humano sostenible, el fortalecimiento de la determinista y causal. Hacerlo genera imprecisionesacción social para la producción social de salud (a que se reflejan en las intervenciones, y lleva a trivia-través del empoderamiento territorial y de la socie- lizar el rol activo que juega el sujeto cuando decidedad civil), el desarrollo de habilidades personales y la probar por primera vez alguna “droga” y cuandoreorientación de los servicios. Como consecuencia, opta por hacerlo de manera continuada.44se espera la reducción de factores de riesgo y el Será objeto prioritario de la Política cualquier uso defortalecimiento de factores protectores para el indi- SPA lícitas e ilícitas en menores de edad, así comoviduo y la comunidad. La salud es un recurso para el en mujeres gestantes o lactantes, en congruenciadía a día con el cual se logran aspiraciones, se satis- con los principios de la Protección Social y la legisla-facen necesidades y se cambia o se manejan ade- ción. Aunque desde una perspectiva cultural el con-cuadamente las condiciones impuestas por el am- sumo de alcohol y tabaco a temprana edad puedebiente. En esto consiste la importancia de los recur- verse como “medio de transición” a la edad adulta osos físicos, personales y sociales para el logro del como “facilitador” de la socialización, en los últimosbienestar.40 La promoción de la salud como concepto años la evidencia ha mostrado que el uso de alcoholcontiene las metas que se persiguen de manera o tabaco a temprana edad es un factor probabilísticoparticular con la prevención, la educación en salud y (no determinístico) que aparece sistemáticamentela protección de la salud.41/42 como antecedente al inicio con marihuana, porPor último, la Política cuenta con una fundamenta- ejemplo.45 Por lo tanto existen ciertos patrones deción práctica con la cual se busca determinar aquello progresión y escalada sustentados por la evidenciaque será objeto de la misma. Se propone en primera que obligan a realizar un trabajo preventivo coninstancia operar sobre las variables que incrementan estas SPA, ya que su uso dinamiza condiciones dela vulnerabilidad personal y social frente al consumo riesgo y vulnerabilidad con respecto al uso de sus-desde lo individual, lo microsocial y lo macrosocial tancias ilícitas. Un esfuerzo centrado exclusivamente(prevención), así como las condiciones o aspectos en lo ilegal tiene efectos paradójicos porque terminaque inciden en el incremento de los riesgos y los “ignorando” aquello que está habilitando -en parte-daños asociados al consumo (mitigación y supera- el inicio y que ha sido identificado como factor deción). Las variables a intervenir serán aquellas sobre riesgo.las cuales sea factible actuar y que sean competen- También será objeto de acción política el uso inde-cia de los actores involucrados en el quehacer de bido de sustancias por parte de cualquier persona enesta Política. cualquier momento de su ciclo vital, de medicamen-La Política propone reforzar las intervenciones en tos psicofármacos y psicotrópicos de control especialfactores de riesgo y protección tradicionalmente sin prescripción médica y sin evidente relevanciaidentificados como relevantes, al tiempo que insta a terapéutica, así como el uso de químicos volátilesxxxiampliar el espectro de las acciones a los niveles con la única intención de obtener sus efectos psi-micro y macrosocial en los cuales se presentan facto- coactivos. Igualmente se propone actuar sobre elres de riesgo que pueden ser tan predictores del consumo o uso problema46, definido como aquelconsumo de SPA como muchos otros de naturaleza que incide de forma negativa sobre la saludxxxii o elpersonal en los que comúnmente se interviene. bienestar, la estabilidad psicológica, social o econó- mica, la seguridad del individuo, su núcleo primario,La evidencia muestra que la aplicación de modelos su comunidad o la sociedad, independientementepreventivos centrados en factores es relevante por de la “droga”, la cantidad, el patrón o la frecuenciaser comprehensiva, reconocer la complejidad del de uso.problema y estar ampliamente evaluada desde lateoría y la práctica.43 Sin embargo es importante no Esta perspectiva permite reconocer que en todoperder de vista que con frecuencia los resultados no consumo, sea de alcohol, tabaco u otras SPA, hayse dan porque los objetivos se dispersan, probable- riesgos y estos, más allá de ser o no producto de unamente debido a la pretensión de modificar proble- dependencia, son relevantes por su aporte a la sumamas de alta complejidad, interviniendo sobre facto- total de problemas derivados del fenómeno.47 Porres aislados (usualmente los protectores) y dejandode lado aspectos centrales y complementarios, cuya Inhalables: solventes, gases anestésicos y nitritos (“poppers”). xxxiinclusión traería mejores resultados. También es Incluye el equivalente a “uso nocivo” (harmful use) definido por xxxii ICD-10 (F10-F19) como el uso que causa daño físico o mental. 17
  • 18. Política nacional para la reducción consumo de SPA y su impacto: resumen ejecutivoconsiguiente, las estrategias no sólo deben dirigirse ciedad, y su objetivo general o propósito es ofrecera contrarrestar los problemas ocasionados por con- una respuesta integrada, participativa, co-sumidores dependientes (enfoque de alto riesgo), responsable, efectiva y eficaz frente al consumo desino también a los problemas derivados de los diver- sustancias psicoactivas y su impacto, a partir de unsos patrones de consumo existentes en nuestra marco común de referencia ético, filosófico, concep-sociedad (enfoque poblacional o universal). tual, operativo y de gestión.El concepto del aporte “agregado” al daño, lejos de 5. 2 Objetivos estratégicosignorar la existencia de trastornos psicológicos, psi-quiátricos y conductuales asociados al consumo, 5.2.1 Se interviene sobre un mayor número deinvita a ampliar la lectura que con frecuencia se condiciones y factores macrosociales, microsocialeslimita a la visión del “problema” desde lo patológico y personales que incrementan la vulnerabilidad aly centra la atención sobre la desviación, lo cual pue- consumo de SPA.de hacer perversamente invisible la “norma”, que es 5.2.2 Se cuenta con medios para que personas,donde el grueso de los riesgos, daños y costos con- hogares y comunidades encuentren respuestasfluyen (en particular con las lícitas y los medicamen- oportunas e integrales a sus necesidades frente altos de control). Esta Política se propone actuar no consumo de SPA.sólo frente a las manifestaciones más notorias sino aaquellas sutiles que, aunque pasen desapercibidas, 5.2.3 Se cuenta con capacidad de integración, asísuelen ser las que mayor impacto agregado produ- como con capacidad de respuesta técnica, institu-cen. También será objeto de la política la dependen- cional y financiera ante las demandas del consumociaxxxiii, entendida como un mismo fenómeno para de SPA.todas la SPA y que se diferencia de otras dependen- 5. 3 Ejes operativoscias (como el juego) por las fuentes farmacológicas yfisiológicas del refuerzo. La Política propone un esquema-marco general que pretende orientar las acciones en prevención, miti- gación y superación de los riesgos y daños asociadosV. LA POLÍTICA al consumo de alcohol y otras sustancias, con parti-5. 1 Finalidad y propósito cular énfasis en los aspectos definidos como objeto prioritario de la Política: uso de SPA en menores deLa definición de la direccionalidad de esta Política ha edad, uso indebido de medicamentos y sustanciassurgido del consenso en torno a la necesidad de volátiles, uso problema y dependencia de sustanciashacer visible el fenómeno del consumo de alcohol y lícitas e ilícitas (ver figura 1 en anexo).otras sustancias y su impacto negativo sobre áreasfundamentales para el desarrollo humano y social Para reducir la incidencia del consumo de SPA en eldel país. De igual forma, se ha reconocido la necesi- país es necesario avanzar hacia el logro del primerdad de tener un marco común que apalanque la objetivo estratégico, para el cual se propone el ejearticulación e integración de las acciones, lo cual operativo de Prevenciónxxxiv, y cuya meta es evi-permitiría ejercer control sobre la mayor cantidad de tar/prevenir el inicio y uso indebido de sustanciasfactores y variables que operan sobre los orígenes psicoactivas en cualquier momento del ciclo vital.del problema y de sus manifestaciones, así como Reducir la prevalencia de consumo y mitigar el im-sobre las respuestas. A su vez, se espera optimizar la pacto negativo exige acercarse hacia el segundodistribución de los recursos (técnicos y financieros), objetivo estratégico y, consecuentemente, al desa-comúnmente escasos y finitos, y así maximizar el rrollo de los ejes operativos de Mitigación y Supera-bienestar y garantizar el derecho de todos y todas a ción, cuyas metas son: evitar/prevenir que quienesacceder a oportunidades para prevenir, mitigar y ya se han iniciado en el consumo transiten a patro-superar las condiciones y factores que hacen más nes de uso problema o a la dependencia (prevalen-dinámicos los riesgos y la vulnerabilidad frente al cia); evitar que quienes ya se han iniciado en elconsumo de SPA. En consecuencia, la finalidad últi- consumo, corran riesgos continuados, vean afectadama de la política es reducir la incidencia y prevalen- su salud física, mental, emocional, familiar y social ycia del consumo de sustancias psicoactivas en Co-lombia y mitigar el impacto negativo del consumo Para esta política se incorporó, como ejes operativos, lo que xxxivsobre el individuo, la familia, la comunidad y la so- para el Manejo Social de Riesgo corresponde a “estrategias”. Ello porque el concepto de estrategias se utiliza aquí en niveles más detallados de la planeación.xxxiii Ver DSM IV-TR e ICD-10. 18

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