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Published on: Mar 4, 2016
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  • 1. 6(5,( 93 políticas sociales L a política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad Pedro Medellín Torres División de Desarrollo Social Santiago de Chile, julio de 2004
  • 2. Este documento fue preparado por Pedro Medellín Torres, Consultor de laDivisión de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina yel Caribe (CEPAL). El estudio forma parte del proyecto “Política y políticaspúblicas en los procesos de reformas en América Latina. Similitudes yDiversidades” (Proyecto FRA/02/073) que la CEPAL lleva a cabo con el apoyodel Gobierno de Francia.Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisióneditorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir conlas de la Organización.Publicación de las Naciones UnidasISSN impreso 1564-4162ISSN electrónico 1680-8983ISBN: 92-1-322564-4LC/L.2170-PN° de venta: S.04.II.G.99Copyright © Naciones Unidas, julio de 2004. Todos los derechos reservadosImpreso en Naciones Unidas, Santiago de ChileLa autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse alSecretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus institucionesgubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se lessolicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.
  • 3. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93 Índice Resumen ........................................................................................ 5 Introducción....................................................................................... 7 I. Elementos de teoría y método .............................................. 9 A. La centralidad del régimen político ..................................... 13 B. La función crucial de la tarea gubernamental ...................... 15 C. Sobre la naturaleza dependiente de las políticas públicas ... 12 II. Regímenes políticos y autonomías gubernativas: elementos determinantes en la particular estructuración de las políticas públicas .......................... 19 A. Elementos para la diferenciación de los regímenes políticos................................................................................ 20 B. La tipología de los regímenes políticos ............................... 23 C. A distintos tipos de regímenes corresponden distintos tipos de autonomías gubernativas ........................................ 24 III. Las estructuración de las políticas públicas: elementos para un modelo general ................................... 29 A. El carácter dinámico de la estructuración de políticas públicas ................................................................................ 30 B. Elementos para un modelo general de estructuración de las políticas públicas ............................................................ 35 IV. La estructuración de las políticas públicas en países con regímenes de obediencias endebles......................... 43 A. Consideraciones generales de aproximación a un modelo de estructuración de políticas para países de baja autonomía gubernativa ................................................. 44 B. Las políticas públicas en países de frágil institucionalización .............................................................. 45 3
  • 4. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidadV. A modo de conclusión .........................................................................................................51Bibliografía ....................................................................................................................................53Serie Políticas Sociales: números publicados .....................................................................57Índice de esquemasEsquema 1 La estructuración de políticas como proceso de recontextualización ........................32Esquema 2 Descomposición de los campos de estructuración de las políticas públicas ..............34Esquema 3 Modelo de estructuración de las políticas públicas ....................................................36Esquema 4 La estructuración de políticas públicas en condiciones de frágil institucionalización.....................................................................................................484
  • 5. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93 Resumen En este trabajo se ofrece un modelo teórico y metodológico para el estudio de las políticas públicas en países con frágil desarrollo político e institucional. A partir de una discusión sobre la pertinencia teórica y conceptual de abordar las políticas públicas, como variables dependientes de los contextos políticos e institucionales en que se producen, se propone una relectura de los procesos de estructuración de las políticas públicas que privilegie la centralidad de los regímenes políticos y reconozca la función crucial de la tarea gubernativa. Mientras que la centralidad del régimen político permite una aproximación más precisa a los problemas de consistencia y persistencia de la democracia, la función gubernamental permite dimensionar la capacidad estructural del Estado para producir los cambios que la sociedad le reclama. En este trabajo se desarrolla la siguiente hipótesis: la naturaleza específica de un régimen político determina, de manera crucial, la estructuración de las políticas públicas. Todo en la perspectiva de responder si, en condiciones de precariedad política e informalidad institucional, las políticas públicas ¿pueden cambiar la vida de las sociedades? 5
  • 6. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93 Introducción Abordar la política de las políticas públicas significa aproximarse a los principios y a la dinámica que rigen la relación entre la esfera política y la acción pública. Es decir, la esfera en que se funda el régimen político y el dominio en que se desenvuelven las políticas públicas. Una cuestión emerge para marcar la trayectoria de la discusión: ¿Los regímenes políticos determinan las políticas públicas? Y más precisamente ¿los distintos tipos de régimen político implican una especificidad de los procesos de estructuración de las políticas públicas? Una observación desprevenida de las especificidades en la estructuración de las políticas en países como Bolivia, Colombia, Venezuela o Perú, revela como rasgos característicos la resistencia institucional a la planeación y la evaluación de políticas públicas; la desconexión entre los procesos de planeación y los de presupuestación; la existencia de rígidos sistemas de control que obstaculizan la acción del aparato gubernamental; la excesiva concentración del poder y la usurpación de funciones en unas determinadas entidades y organismos públicos; la inestabilidad en los altos cargos ministeriales, que se expresa en una inestabilidad de las políticas públicas (cada vez que cambia un ministro, cambian las políticas); y finalmente, la tendencia a elaborar las agendas publicas en función de los deseos de quien gobierna. Todo en el contexto de una precariedad política evidente y una informalidad institucional generalizada. 7
  • 7. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad La evidencia plantea un desafío mayor. ¿Cómo abordar la relación entre un régimen políticocuyas dinámicas están definidas por la precariedad política y una acción pública que está presididapor la informalidad de las instituciones? El asunto adquiere mayor trascendencia cuando se planteasi, en condiciones de precariedad política e informalidad institucional ¿las políticas públicaspueden cambiar la vida política? El hecho es incontestable: Existe una marcada diferencia en los procesos de estructuraciónde las políticas públicas entre los países con sólidas estructuras políticas y e instituciones regidaspor la formalidad y los países con estructuras frágiles e instituciones arbitradas por la informalidad Sin embargo, los estudios sobre la relación entre regímenes políticos y políticas públicas,todavía están por comenzar. Primero, porque los esfuerzos hasta ahora se han concentrado enestudiar el problema del poder, las instituciones, los actores de las políticas o los factores quedistorsionan la acción pública (Surel, 1998). Y segundo, porque en todos los casos se parte desuponer que el Estado cubre a todo el territorio y tiene capacidad para actuar en él y que, sulegitimidad es tan fuerte, que ella misma tiene la fuerza para hacer valer un mínimo de reglas dejuego político e institucional. Pero, en los casos en que el Estado no tiene tales capacidades ¿Tienesentido hablar de políticas públicas? ¿Se trata de las mismas políticas que se estructuran en otrospaíses de características políticas e institucionales distintas o, por el contrario, se trata de políticaspropias y particulares a cada realidad? El problema no radica, entonces, en concentrar los esfuerzos en el estudio de las políticaspúblicas en sí mismas. Las políticas no pueden ser entendidas sino en la perspectiva del tipo derégimen político y de la acción de gobierno de la que emergen. No son variables independientesque puedan ser explicadas de manera ajena al conjunto de factores políticos e institucionales en losque se estructuran. Las políticas públicas hay que examinarlas desde el régimen político y elgobierno. ¿Por qué el régimen político? Porque marca los límites y las posibilidades de los procesos deestructuración de las políticas públicas. Define la naturaleza y el carácter (democrático oautoritario) con que pueden nacer y desplegarse las políticas en unos ámbitos bien determinados,así como las condiciones (de gestión presidencial o trámite parlamentario) que determinan su ciclode existencia. Conferir un status central al régimen político en el estudio de las políticas no sólopermite una aproximación más precisa de los problemas de consistencia y persistencia de lademocracia, sino –por sobre todo- dimensionar la capacidad estructural que tienen los Estados y losgobiernos para producir los cambios que las sociedades les reclaman. ¿Por qué el gobierno? Porque, considerado como un proceso de conducción política einstitucional de las sociedades y los Estados, el gobierno se constituye en el factor clave quearticula los regímenes políticos y las políticas públicas. Por una parte, porque los gobiernos son laforma concreta a través de la cual los regímenes políticos expresan la particular manera en que seha organizado y se ejerce el poder político en una sociedad y (desde) un Estado. Y, por otra, losgobiernos no sólo definen las prioridades, sino porque a través de las políticas públicas losgobiernos conducen (o buscan conducir) a las sociedades y los Estados a una situaciónpreestablecida. Pero no basta establecer la naturaleza dependiente de las políticas públicas con respecto a losregímenes políticos y la tarea gubernamental, de manera general. Todavía es necesario establecer elnivel de gradualidad de esa dependencia. Es decir, el grado en que las tipologías de régimenpolítico y los niveles de autonomía gubernamental que determinan la especificidad de los procesosde estructuración de las políticas públicas. Para establecer los niveles de gradualidad, desde el punto de vista del régimen político, serequiere trascender los criterios tradicionales de diferenciación de los regímenes políticos, según la8
  • 8. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93manera como está organizado el poder político (que permite diferenciar los regímenespresidenciales de los parlamentarios) y según la manera como se ejerce ese poder político (quepermite diferenciar los regímenes democráticos de los regímenes autoritarios). Los regímenes políticos pueden ser diferenciados según el grado de consolidación política einstitucional que hayan logrado. Se trata de un criterio que permite dar cuenta de la capacidad quetienen los Estados y los gobiernos para desplegar las herramientas que tienen a su disposición paracubrir su territorio y actuar en él, y para lograr que los ciudadanos conozcan, acepten y practiquenun mínimo de principios y valores institucionales. De la misma manera, es necesario establecercriterios que permitan diferenciar los márgenes de maniobra que tienen los gobernantes paratraducir sus intenciones de gobierno en hechos gubernativos y las implicaciones que ladiferenciación tiene sobre la estructuración de las políticas. Este trabajo se propone aportar algunos elementos teóricos y metodológicos que permitanuna mejor comprensión de los procesos de estructuración de las políticas públicas, en condicionesde precariedad política e informalidad institucional. Para lograr su objetivo, está dividido en cuatro partes. En la primera se presentan loselementos de teoría y método que permiten abordar las políticas desde la perspectiva más ampliadel régimen político y el gobierno. La reflexión sobre la centralidad que tiene el régimen políticoen el estudio de las políticas públicas, se constituye en el punto de partida para comprender losfenómenos que presiden la acción del Estado y su relación con la sociedad y para identificar elpapel que cumplen las políticas públicas en esa relación. Esta aproximación nos permite recuperarla distinción entre formas institucionales y modos culturales, propuesta por la filosofía políticaclásica, como un recurso que le confiere toda la importancia a la función de conducción políticaque implica la tarea gubernamental. La reflexión se cierra con el análisis de la naturalezadependiente de las políticas públicas que le confiere la centralidad de los regimenes políticos y lafunción crucial del gobierno. En la segunda parte se propone el grado de consolidación política e institucional como elcriterio clave para establecer las diferencias entre los regímenes políticos. Por su naturaleza, laterritorialidad y la institucionalización del orden, se promueven como los factores que permitenestablecer los referentes concretos para establecer la tipología de los regímenes políticos. El parformalidad/informalidad se constituye en un referente de segundo nivel que permite desdoblar latipología de regímenes políticos en una clasificación según los márgenes de autonomía que tienenlos gobernantes para gobernar, configurando un conjunto específico de condiciones que determinanlos procesos de estructuración de las políticas públicas para cada caso. De manera que a distintostipos de régimen le corresponden distintos niveles de autonomía gubernativa y una particular formade estructuración de las políticas públicas. En la tercera parte se exponen los elementos quepermiten configurar un modelo general de estructuración de políticas públicas y, finalmente, en lacuarta parte, se presenta el modelo de estructuración de las políticas públicas para regímenescaracterizados por su frágil desarrollo político e institucional. 9
  • 9. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93 I. Elementos de teoría y método La discusión sobre la centralidad o no del régimen político y del gobierno en la estructuración de las políticas públicas tiene toda la trascendencia analítica. Plantea un dilema de mucho fondo: las políticas públicas ¿son variables independientes del gobierno que se pueden estructurar desde cualquier ámbito de la sociedad o el Estado? O, por el contrario las políticas ¿son variables dependientes de la actividad gubernamental y por tanto sólo pueden ser deben ser interpretadas como el resultado de las decisiones y operaciones de los que gobiernan? El dilema no es de poca monta. De un solo golpe, plantea el problema de los ámbitos y los mecanismos de la producción y reproducción del poder político. O más precisamente pone en discusión la capacidad del gobierno para mantenerse como centro de poder político y para proyectarse como unidad generadora de nuevo poder político. Por una parte, si se acepta que las políticas son variables independientes ¿se puede hablar acaso de sociedades autogobernadas? Las respuestas pueden oscilar entre el extremo de aquellas sociedades en las que basta la presencia de la fuerza militar y el poder económico del Estado para que el ciudadano se autorregule y el extremo de aquellas sociedades sobre institucionalizadas en las que la presencia de Tejidos institucionales llega a ser tan fuerte que desborda la propia función de gobierno y la sustituye. Mientras que el primer caso hace referencia a la típica desviación de los enfoques realistas (Cotta, 1996:313) en los que se considera que el gobierno es capaz de generar sólo un pequeño “excedente” de poder político con respecto al poder 11
  • 10. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidadque genera la fuerza militar o la fuerza económica del Estado,1 el segundo caso hace referencia alos enfoques del governance para los que la dinámica de la globalización es capaz de generar unanueva movilidad política, económica y social de los ciudadanos que, a través de una multiplicidadde organizaciones públicas o privadas, irrumpe para desplazar y sustituir al gobierno comoreferente tradicional de orden y poder político del sistema social (Rosenau, 1997:149-172).2 Ahora si, por otra parte, se acepta que las políticas son variables dependientes ¿se puededecir acaso que los gobernantes cuentan con el margen de maniobra necesario para hacer lo que lesprovoque? Aquí las respuestas están relacionadas con los problemas de autonomía gubernativa delgobernante para logra traducir sus intenciones de gobierno en hechos gubernativos. Se trata de unasituación en la que la acción de gobierno se desplaza entre el extremo de la intervención ilimitadapor la concentración del poder político y del control sobre el Estado y la sociedad en un solo puntodel aparato estatal (O´Donnell, 1972:105)3 y el extremo de la intervención limitada que se producebien por la explosión del gobierno como única unidad organizada de poder (Medellín, 1998:18)4 obien por la primacía de relaciones clientelares y particularismos que resultan de bajos niveles deinstitucionalización política (O´Donnell, 1996:16). La importancia del debate se revela con toda su fuerza. La mayor o menor capacidad de losgobiernos para mantener poder político y generar nuevo poder, plantea claramente los problemas de“calidad” de la democracia y la “persistencia” de las instituciones democráticas y las implicacionesque tienen sobre la estructuración de políticas públicas. Para la tradición anglosajona este problemaha sido y es eminentemente empírico. Basta con verificar el cumplimiento de unas ciertascondiciones de existencia y estabilidad de unos determinados atributos de libertad, transparencia ycompetitividad para constatar si los regímenes políticos son democráticos o no, si estánconsolidados o no (Dahl, 1993:14-15). Sin embargo, el problema aparece cuando esos atributos sonexpuestos al filtro de la formalidad o informalidad que preside la acción de las institucionespolíticas en su relación con la sociedad y viceversa. Es decir, al filtro de los comportamientossociales e institucionales que cumplen con todas las condiciones y atributos de la democracia(formalidad) y los comportamientos sociales e institucionales que no cumplen con todas lascondiciones y atributos de la democracia (informalidad). O´Donnell (1996:15) ya había puesto elproblema sobre el tapete cuando observaba las implicaciones analíticas que tienen los problemas deadecuación entre los comportamientos y las expectativas de comportamiento, por una parte, y loprescrito en los patrones formales que deben regularlos, por la otra. Sostiene O´Donnell (1996) que “Cuando la adecuación es razonablemente amplia, las normas formales simplifican nuestratarea; ellas son buenas predictoras del comportamiento y las expectativas”…[de los individuos ylas instituciones]… “cuando la adecuación es escasa o prácticamente inexistente debemos enfrentar1 Según Cotta, la aproximación “realista” vincula los fenómenos políticos como puro resultado de las relaciones de fuerza y en particular al gobierno como expresión más significativa de la dominación. En la medida en que la suma del par fuerza - dominación requiere de una función complementaria de legitimación para ser aceptada, en esa misma medida el par necesita entonces de un proceso de transformación (de suma fuerza - dominación) en formas de gobierno político, en que el primero se va adecuando a las segundas. La desviación se produce cuando la adecuación fuerza - dominación como forma política llega a trascender al gobierno como forma misma de dominación (pp 313-315).2 Para Rosenau (1997), el término governance “denota un mecanismo de conducción del sistema social y sus acciones deben proveer seguridad, prosperidad, coherencia, orden y continuidad al sistema. El concepto no está restringido a los sistemas nacionales o internacionales, sino que también es usado en relación con lo regional, lo provincial y los gobiernos locales, así como otros sistemas sociales como la educación, los militares, las empresas privadas y aún el microcosmos de la familia (pp. 145).3 Es el concepto de “régimen autoritario” que O´Donnell planteado por Juan Linz (1970), en el que caracteriza este régimen por un “pluralismo limitado, por un bajo contenido ideológico, por la desmovilización política de buena parte de la población y por intentos de aumentar cada vez más el control gubernamental sobre diversos sectores sociales” (pp. 105).4 Es la explosión que se produce con la irrupción de una multiplicidad de agentes y agencias poseedoras de poder político real, configurando un modelo implícito de poder, como el planteado por Foucault (1990:224) en la modalidad panoptica del poder, caracterizado por la diseminación de poderes y micro poderes que se desenvuelven en una red de instituciones dispersas que no están articuladas en torno a un aparato único, ni tiene un centro definido y apenas está conectado por una coordinación transversal de tecnologías estatales, públicas y privadas.12
  • 11. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93la doble tarea de describir el comportamiento real y de especificar los patrones (a menudoinformales) que ese comportamiento y esas expectativas siguen. Los actores son tan racionales enestos escenarios como en los altamente formalizados, pero su racionalidad no puede ser entendidasin conocer las reglas y el conocimiento compartido de esas reglas, que efectivamente establecenlos parámetros de su comportamiento y sus expectativas” (pág. 16). Al aplicar la consideración de O´Donnell al estudio de las políticas públicas nos encontramosque ni los análisis formales-legales, ni las clasificaciones de políticas según actores e interesesdicen algo con respecto a la formalidad o informalidad de los encuadramientos que fundamentanlas instituciones políticas y sus modalidades de regulación, ni sobre los ordenamientos en que losactores se constituyen como tales. La capacidad explicativa de los modelos aparece claramentedesbordada. La diferenciación entre comportamientos formales e informales tiene una insospechadaimportancia. Permite inferir que la estructuración de políticas no está determinada por la coyunturaparticular que puedan atravesar los actores e intereses en un momento dado, sino quefundamentalmente lo está por la especificidad de los Tejidos institucionales y territoriales en que sedesenvuelven los individuos generadores y receptores de las políticas, por los patrones particularesque regulan los comportamientos de esos individuos y por los dispositivos característicos que sonutilizados en la conducción hacia un orden como miembros de una sociedad y ciudadanos de unEstado. Esto significa, que la estructuración de las políticas está determinada, en primer instancia,por la particular configuración del régimen político y luego por el proyecto de gobierno que sequiere seguir y por la manera particular como ese proyecto se lleva a cabo. En la práctica, laobservación de los contenidos y las maneras como se estructuran y realizan los proyectos deconducción (de gobierno) de una sociedad y un Estado, refleja con más o menos fidelidad, el tipoparticular de patrones que rigen los comportamientos sociales e institucionales. Y ese tipo depatrones está de tal forma inmerso en el orden institucional y territorial vigente, que imprime unosdeterminados rasgos al régimen político. Así, la particular configuración de los regímenes políticosse expresa, concretamente, en los distintos grados de autonomía que tienen los gobernantes paratraducir sus intenciones en hechos de gobierno a través de las políticas públicas. Estas consideraciones implican que para tener una mejor comprensión y mayor capacidadpredictiva acerca de la evolución de las políticas públicas, se requiere que la especificidad de losprocesos de estructuración de las políticas sea puesta en términos de los rasgos propios de lasestructuras políticas y de las relaciones de poder político que de ellas se derivan. Una nueva vetaemerge para explicar las diferencias de sentido y contenido en la estructuración de políticas enpaíses con democracias sólidas y estables y países con democracias frágiles e inestables.A. La centralidad del régimen político La centralidad del régimen político hace que los criterios del quién y el cómo, que sustenta ladiferencia entre cada uno de los autores de la tipología clásica de las formas de gobierno (Bobbio,1996:87), trasciendan hacia una distinción entre las formas de gobernar (como formasinstitucionales) y los modos de gobierno (como prácticas culturales). La degradación de las formasbuenas de gobierno en formas malas, implica la existencia de tensiones internas, inherentes a latarea del gobernante, que hacen que la virtud o el vicio puedan llegar a primar en el régimenenvileciéndolo. La distinción conduce, entonces, a una de las más importantes conclusiones de lafilosofía política clásica: las formas de gobernar (como formas institucionales) siempre se degradanpor el modo de gobierno (como prácticas culturales). En efecto, para la filosofía política clásica larelación entre la forma de gobierno y el modo de gobernar está regida por la permanente tensiónentre las formas institucionales y las prácticas culturales. Las formas institucionales tienden a ser 13
  • 12. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidaddegradadas por las practicas culturales. Es la creencia de que la acción diaria de los hombressiempre los lleva a demoler sus mejores obras; que cada forma buena de gobierno tiende adegradarse en una forma mala. La monarquía (que es la forma buena) en tiranía (que es la formamala), la aristocracia en oligarquía y la democracia en oclocracia. Para Bobbio (1994:37) ladistinción entre formas buenas y formas malas. “De ninguna manera era irrelevante porque la forma mala como degeneración de la buenaabre la puerta a una nueva forma buena, la cual, a su vez corrompiéndose creará las condicionespara un cambio siguiente”… “la forma mala funge como etapa de paso obligado de una forma aotra y por consiguiente desempeña un papel positivo (a pesar de su negatividad sustancial), no en símisma sino considerada como un momento de una totalidad” (pág. 13). Cuatro grandes razones justifican la centralidad del régimen político en el proceso deestructuración de las políticas públicas: • El régimen político es el ordenamiento que le confiere corporeidad e identidad (propia y particular) a la idea abstracta del Estado, bajo la forma de aparato estatal. El régimen político imprime los rasgos de estatidad a unas instituciones por encima de otras y define el sistema objetivo de instituciones del Estado y define los contenidos que las diferencia de las demás. • El régimen político le confiere organicidad y orden al conjunto de relaciones que se entretejen en torno al Estado y la sociedad. Define e imprime un determinado sentido normativo y contenido valorativo a las relaciones sociales. Por una parte, bajo la forma del ordenamiento constitucional, establece los principios, códigos y normas específicos que ordenan y regulan una sociedad particular. Y por otra, bajo la forma de ordenamiento institucional, establece los principios que dan fundamento a una particular especialización funcional y una estructuración jerárquica del poder que han de regir y regular la acción institucional del Estado. • El régimen político permite que el Estado se constituya y proyecte como un generador de orden interno y externo. Interno, porque le imprime principios de unidad a las instituciones estatales como representación del Estado. Externo, porque es el factor de cohesión de las estructuras y principios reguladores que rigen la vida en sociedad, para mantener el equilibrio global de sociedad como una unidad relativamente armónica. • El régimen político se constituye en el ordenamiento a través del cual el Estado confiere poder y autoridad formal a los gobernantes para tomar las decisiones; asigna competencias para comprometer, asignar y aplicar los recursos públicos (humanos, técnicos y financieros); establece los controles y fija las modalidades y los márgenes de participación decisional y/o fiscalizadora de los ciudadanos y las comunidades. La importancia del régimen político radica, entonces, en que es el ordenamiento que definelas instancias, grados y escalas en que se produce y estructura el ejercicio del gobierno y con él laestructuración de las políticas públicas. El régimen establece los distintos niveles de decisión,organización y operación estatal, al momento en que especifica la indicación de jerarquías, losprincipios organizacionales y las relaciones de poder que rigen la acción del aparato estatal. Laindicación de jerarquías define la ruta crítica que deben seguir las decisiones y acciones que guíanla acción estatal. Los principios organizacionales, precisan los elementos que han de inspirar ydirigir las estructuras, funciones y procedimientos en los organismos y entidades del Estado. Lasrelaciones de poder determinan los grados de subordinación que rigen a las autoridades de políticapública. En este sentido, los regímenes políticos se constituyen en formas institucionalizadas deobediencia política y social.14
  • 13. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93B. La función crucial de la tarea gubernamental Si se recupera la distinción entre las formas de gobernar y el modo de gobierno propuesta porde la filosofía política clásica, se tiene que el atributo del gobierno de ser el timonel que dirige lanave de la sociedad y del Estado implicaba que, en sí mismo, el gobierno reflejaba el régimenpolítico. Los regímenes políticos determinan las formas (institucionales) y los modos (culturales) através de las cuales las sociedades se gobiernan. Por una parte, la forma de gobierno, como formainstitucional, establece los lazos de pertenencia que deben regir las relaciones entre el gobernante yel aparato de gobierno, así como el campo de acción en que el gobernante se debe desenvolver ensu relación con los gobernados. Los lazos de pertenencia están definidos por las relaciones deexterioridad, trascendencia y unicidad que caracterizan las relaciones entre el gobernante y elgobierno. Esto es: Las relaciones de exterioridad señalan las modalidades y límites a través de las cuales elgobernante puede llegar al gobierno (por complicidades, por herencia, por elección o por el uso dela fuerza, etc.) pero no puede apropiarse de él. Se origina de los límites que la propiainstitucionalidad le impone al gobernante para apoderarse del gobierno. Los principios, valores ytradiciones someten al gobernante al escrutinio público. Es la amenaza a la que está sometido elgobernante, desde afuera por todos aquellos que desean poseer el poder y desde adentro en dondelos gobernados no siempre están dispuestos a aceptar las disposiciones del gobernante. Las relaciones de trascendencia señalan las instancias y mecanismos a través de los cuales lasdecisiones y acciones del gobernante siempre van más allá de lo que van las acciones y decisiones delos ciudadanos y los funcionarios. Se definen como un atributo de poder que la institucionalidad leconfiere al gobernante para que sus acciones y decisiones sean acatadas por los gobernados. Las relaciones de unicidad establecen los principios y mecanismos a través de los cuales seestablece el grado en que se concentra o no el poder del Estado y del gobierno en el gobernante.Surgen de la primacía que la institucionalidad le confiere al gobierno como el único centro organizadode poder y al gobernante como el agente que detenta ese poder. Los campos de acción del gobernanteen su relación con los gobernados están delimitados por las formas y contenidos institucionales quefijan las finalidades a perseguir y los medios para lograrlo.5 Por otra parte, el modo de gobernar, como práctica cultural, pone de presente tanto la culturapolítica e institucional que prevalece en una sociedad, como el proyecto político que está en juegopara imponer un determinado derrotero a la sociedad y al Estado. La cultura política e institucionalse expresa a través de tres elementos fundamentales: La manera como se produce la conversación entre gobernantes y gobernados en la definicióny gestión de los asuntos políticos e institucionales. Es decir, la manera como se hacen las peticionesentre los hablantes del proceso político o del institucional; como se producen las ofertas entre ellosy como se establecen los compromisos ya en su condición de gobernante y gobernados. Segundo, la manera particular como se disponen las cosas para que un fin pueda seralcanzado. Es decir, la manera como se ordena el conjunto de tácticas y estrategias gubernativas yse despliegan territorialmente las acciones de gobierno para alcanzar los resultados deseados.5 Se trata de arreglos que, bajo la forma de normas y reglamentos, predefinen las estructuras, funciones y procedimientos que deben regir la acción administrativa; determinan quienes deben ser los participantes legítimos y contrapartes del sistema decisional y operativo (en comisiones, comités, juntas, delegaciones y tribunales inter e intraministeriales, inter e intrasectoriales, inter e intraterritoriales); condiciona la agenda de asuntos a tratar; fijan sanciones contra las desviaciones y establecen las pautas guías sobre como se pueden modificar los propios arreglos formales y organizacionales (Sulbrandt, 1995); y señalan los dispositivos y operadores (organizacionales y comunicacionales) a través de los cuales el gobernante debe unificar la acción institucional del Estado. Un desarrollo detallado se encuentra en “El retorno de la política: la gubernamentalización del gobierno”, De Tercer Mundo, Bogotá , abril de 1998. 15
  • 14. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad La variable intensidad con la que se aplican los recursos del gobierno para el logro de unospropósitos definidos. Es decir, el grado de consenso o de represión que requiere cumplir conresultados. La importancia de abordar las políticas públicas -y también los problemas de consolidacióndemocrática- desde el problema del gobierno radica, por una parte, en la potencia que tiene elgobierno como concepto para sintetizar los problemas de la filosofía, política y la economía(Strauss, 1997). Y, por otra, en el poder explicativo que tiene el gobierno como proceso (y másprecisamente como proceso de conducción) para dar cuenta de la novedosa consistencia, viabilidady trascendencia de las relaciones entre la sociedad y el Estado. El ejercicio de gobierno revela, ensu exacta magnitud, el contenido democrático o no de un determinado tipo de régimen político.C. Sobre la naturaleza dependiente de las políticas públicas En una primera aproximación, la importancia de las políticas públicas radica en su capacidadpara dar cuenta de una particular dinámica de exclusión o de un esfuerzo de incorporación de losgobernantes con respecto a los gobernados. Señala en concreto a quienes se orienta la accióngubernamental y a quienes no y expone las razones, evidenciando una determinada correlación defuerzas presentes en la sociedad. Pero las políticas públicas también evidencian el grado de control que efectivamente tiene elgobernante sobre el aparato estatal y la sociedad que gobierna. Basta considerar que la definición ypuesta en marcha de una decisión y su posterior conversión en política pública, requiere de laaplicación, en una determinada intensidad, de los recursos internos y externos de coerción o deconsenso, para lograr penetrar al aparato gubernamental –erigida como una guía de susoperaciones- y luego se extienda hacia la sociedad . Conflicto político y control organizacional,ponen de presente la naturaleza crítica de las políticas públicas. Las políticas públicas dan cuentade un determinado grado de conflicto en la sociedad. Las políticas son el dispositivo de gobierno,por excelencia, a través del cual se pone en marcha y se imprime una determinada velocidad a lamaquinaria gubernativa. La función gubernativa determina de manera crucial la estructuración de las políticaspúblicas. No sólo porque a través de ella las políticas adquieren sentido y contenido como tales,sino porque en sí misma la función gubernativa tiene el doble carácter simbólico e integradormediante el cual se cumple la tarea de gobernar a la sociedad y al Estado. El carácter simbólicosurge de la invocación que por si misma hace la función gubernativa a un orden existente de poderque se distribuye entre las distintas unidades del Estado para cumplir con un fin específico. Elcarácter integrador emerge de la capacidad que tiene la función gubernativa para inducir laconfluencia de fuerzas en torno a un determinado proyecto de sociedad y de Estado para imprimirsentido de identidad a la acción de gobernantes y gobernados. De la misma manera, como los regímenes políticos determinan las formas de gobierno y losmodos de gobernar, la estructuración de las políticas públicas está determinada por la maneraparticular como los gobernantes disponen los recursos institucionales y las prácticas culturales degobierno para obtener los resultados deseados; por la lucha entre las distintas fuerzas de poder porimponer desde el gobierno (o contra él) un determinado proyecto de dirección política y unproyecto de dirección ideológica al Estado y a la sociedad; por el grado en que la distribución delpoder estatal se distorsiona en poder burocrático que emerge para interferir (o potenciar) laconsecución de los objetivos de gobierno; por el tipo de instancias y mecanismos comunicacionalesque rigen las relaciones entre gobernante y gobernados; y por el grado en que las relacionesintergubernamentales se constituyen o no en una correa de transmisión de las acciones y decisionesde gobernantes y gobernados en el logro de un proyecto de gobierno.16
  • 15. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93 En su función estratégica, las políticas públicas definen los parámetros y las modalidades deinteracción entre lo público y lo privado; concretan las condiciones para traducir los principios deflexibilidad y autonomía en ejes de una acción pública selectiva, eficaz y eficiente; definen cuálesson los asuntos que alcanzan el rango de interés público, para ser incluidos en la agenda degobierno; y describen los niveles de homogeneidad y armonía que rigen la gestión integradora delos mercados y las economías nacionales. En su condición institucional, las políticas públicas no sólo expresan la particularconfiguración de las estructuras, funciones y procedimientos que rigen al Estado y a lasorganizaciones públicas, sino que también revelan la particular dinámica conflictiva en que sedesenvuelve la acción pública. En su relación con las estructuras políticas, las políticas públicasexpresan tanto una particular movilidad de las fuerzas políticas, como una dinámica específica deincorporación o exclusión (política, económica y social) de los ciudadanos con respecto a losasuntos del Estado. En su relación con la sociedad civil, las políticas públicas se constituyen en un poderosoinstrumento de comunicación. Y en su relación con el ejercicio de gobierno se constituyen en eldispositivo crucial a través del cual los gobernantes logran imponer un rumbo definido a losEstados y a las sociedades que gobiernan. 17
  • 16. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93 II. Regímenes políticos y autonomías gubernativas: elementos determinantes en la particular estructuración de las políticas públicas Las políticas públicas expresan de manera concreta las formas institucionalizadas que rigen la interacción gubernativa entre la sociedad y el Estado. Ponen en evidencia la naturaleza y la composición interna del sistema jerárquico de autoridad y dan cuenta del régimen de competencias y responsabilidades en el ejercicio del gobierno. Pero el régimen político no sólo fundamenta la producción y estructuración de políticas. También imprime sentido normativo y contenido valorativo a las políticas en su papel de vehículo de la interacción gubernativa entre el Estado y la sociedad. Por una parte, imprime sentido normativo porque a través de normas y procedimientos estables y permanentes fundamenta el papel de las políticas en la búsqueda de un determinado comportamiento político y social que progresivamente se interiorice como norma en la sociedad y en el Estado. Por otra imprime contenido valorativo, porque da visibilidad al hecho de que la inducción a los comportamientos no es neutra. Una elección de política significa la elección de una opción de sobre un conjunto de alternativas de política. Sentido normativo y contenido valorativo hacen que las políticas públicas no solamente encarnan y concretan la función gubernativa. Más estructuralmente, desde el régimen político, las políticas públicas revelan y especifican la puesta en juego, por parte del gobernante, de su particular proyecto de dirección 19
  • 17. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidadpolítica y dirección ideológica del Estado y la sociedad que se gobierna y su proyecto de direcciónacerca de cómo debe moldearse el Estado para que interactúe con la sociedad y viceversa.A. Elementos para la diferenciación de los regímenes políticos 1. Territorialidad e institucionalización del orden: elementos para diferenciar los regímenes políticos Territorialidad e institucionalización del orden se constituyen en los ejes claves de relaciónorgánica entre el Estado y el régimen político. La territorialidad define el campo relacional a travésdel cual el individuo se convierte en ciudadano y el Estado se proyecta y constituye como unaunidad de poder que articula y regula a la sociedad en una unidad geográfica bien determinada. Porsu parte, la institucionalización del orden define la producción y reproducción de los mecanismos einstrumentos a través de los cuales el ejercicio del poder político se extiende y profundiza en unasociedad, diferenciando sus formas de control e internalizando una identidad colectiva (Oszlak,1992). La territorialidad no sólo da cuenta de los dispositivos a través de los cuales el Estado cubrea la nación y ésta cubre a todo el territorio. También establece los principios de cohesión internaque rigen al Estado en su relación con la sociedad y los mercados. Más que revelar desajustes en elsistema político, los problemas de territorialidad, como problemas de cohesión interna, ponen enevidencia la existencia de una lucha abierta por el fundamento principal del Estado: el controlterritorial como referente real del poder político.6 La institucionalización del orden puede ser entendida como un proceso de dos dimensiones.Por una parte, como el proceso mediante el cual los principios y valores que dan fundamento a lasinstituciones son conocidos, aceptados y practicados regularmente, al menos por aquellos a quienesesas mismas pautas definen como participantes o no del proceso. Aquí el grado deinstitucionalización está dado por la capacidad que tienen los principios y valores institucionalespara mantener la unidad del poder político y la cohesión del aparato estatal por encima de lastensiones y conflictos de la sociedad (ODonnell y Schmitter, 1991). Y por otra parte, lainstitucionalización del orden puede ser entendida como el proceso mediante el cual lasorganizaciones adquieren valor y estabilidad en sus estructuras, funciones y procedimientos. Elgrado de institucionalización está determinado por la adaptabilidad, complejidad, autonomía ycoherencia de las organizaciones estatales en sus estructuras, funciones y procedimientos(Huntington, 1991). La institucionalización del orden concreta las formas de interacción de losindividuos, como relaciones de consenso o represión. Es el campo de encuentro entre dominación yhegemonía. La institucionalización del orden también define los principios de cohesión externa querigen al Estado en su relación con la sociedad, los mercados y otros Estados. Antes que revelarproblemas de eficiencia administrativa, los problemas de cohesión externa, como problemas deinstitucionalización del orden, ponen en evidencia la irrupción incontrolada e incontrolable de unamultiplicidad formas, instancias e instrumentos paralelos a las formas, instancias e instrumentosinstitucionales del Estado en la regulación y control de la vida en sociedad.6 La lucha por el control territorial no es una lucha electoral. Es una lucha por la apropiación privada de los espacios e instrumentos de decisión y gestión del poder político. Cada agente y cada agencia (estatal o privada) busca controlar para sí una porción cada vez mayor del poder político. En la medida que la confrontación avanza, el gobierno, como centro organizado de poder, sufre un descentramiento. Ya no sólo debe confrontar los descentramientos provocados por los conflictos internos, también debe compartir las pujas de poder con otros movimientos y organizaciones sociales. Se produce una verdadera dislocación de las estructuras que soportan la dominación política. El poder se desplaza por completo hacia zonas no conocidas, para las cuales no están preparados ni los gobernantes ni la institucionalidad establecida.20
  • 18. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93 2. Formalidad e Informalidad: las versiones de la institucionalización fragmentada del orden La institucionalización fragmentada del orden puede producirse bajo dos formas distintas.Primero, como institucionalización fragmentada formal7 que se caracteriza por configurar unasituación en la que inclusive aquellos que no conocen, no aceptan o no practican los principios yvalores institucionales mantienen comportamientos transparentes y previsibles o por lo menosdentro de parámetros que son perfectamente contrarios a los que rigen aquella institucionalidad querechazan y por ello pueden ser predichos. Y segundo, como institucionalización fragmentadainformal que se caracteriza por configurar una situación que la que todos aquellos que no conocen,no aceptan o no practican los principios y valores institucionales mantienen comportamientos queson cada vez más difusos y complejos. La multiplicidad de parámetros que tales comportamientospueden generar es tal, que es capaz de apropiarse y distorsionar los principios y valores de lainstitucionalidad formal. El quiebre del orden es total. Los patrones de regulación y control socialse muestran incapaces para dar cuenta de las secuencias conductuales de la realidad social. Estetipo de institucionalidad parcial tiene los caracteres propios de los que O´Donnell (1996) denominala otra institucionalidad que se erige como paralela a la institucionalidad formal plasmada en lasleyes. 3. Estabilidad- inestabilidad estatal y estabilidad - inestabilidad gubernativa: hacia una tipología de regímenes políticos El par territorialidad e institucionalización del orden adquiere su mayor visibilidad cuando seexpresa a través de los problemas de estabilidad o inestabilidad del Estado y de estabilidad oinestabilidad del gobierno. Mientras que los problemas de territorialidad están asociados a losproblemas de estabilidad del Estado, los problemas de institucionalización del orden estánasociados a las dificultades para mantener estabilidad del gobierno. Cuando se afirma que losproblemas de territorialidad ponen en cuestión la estabilidad del Estado, se hace referencia a sucapacidad para mantenerse y reproducirse bajo un orden establecido. Esto es la incapacidad paramantener la vigencia del territorio, como campo de articulaciones, lo que revela el quiebre de lospatrones de cohesión y validación social; incapacidad para asegurar la vigencia del territorio, comocampo de jurisdicciones, lo que revela el quiebre de los sistemas jerárquicos de autoridad que rigenlas instituciones y el ejercicio de poder político institucionalizado; e incapacidad para salvaguardarla vigencia del territorio, como campo de regulaciones, lo que revela el quiebre de los instrumentosy mecanismos que aseguran el monopolio de la fuerza y la unidad de la intervención estatal y conellos la imposibilidad de imprimirle un rumbo determinado a los procesos políticos, económicos ysociales. Sin referencia a los patrones de cohesión social vigentes, de los sistemas jerárquicos deautoridad reconocidos o a la unidad estatal existente, la estabilidad del Estado está cuestionada. Ahora, cuando se afirma que los problemas de institucionalización del orden ponen encuestión la estabilidad de los gobiernos, se hace referencia a la incapacidad para mantener ladirección y el control en el proceso de conducción de la sociedad y el Estado que se gobierna. Esdecir, su incapacidad para asegurar que todos los ciudadanos conozcan, acepten y practiquen todoslos principios institucionales, lo que revela la incapacidad de los gobiernos para mantener -porencima de las tensiones y conflictos- la unidad del poder político y la cohesión interna del aparatoestatal; para asegurar que las organizaciones públicas se adapten a las exigencias del cambio, haganpreservar su autonomía (respetando aquella de las demás organizaciones) y actúen de manera que7 El Diccionario Larousse de Sociología (1993:104) establece que lo formal está definido por aquellos modelos comportamentales cuyos principales rasgos de actuación cotidiana describen de manera clara y sistemática las secuencias conductuales de la realidad social. Su generalidad no significa que ellas puedan dar cuenta de todas las situaciones observables, pero por más que las situaciones sean diversas, los comportamientos pueden ser inteligibles, gracias a los parámetros precisos que desarrollan. 21
  • 19. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidadpreserve la cohesión externa del Estado en su relación con la sociedad y con otros Estados. Sinunidad de poder político o sin capacidad para mantener la cohesión interna y externa de la acciónestatal, la estabilidad de un gobierno queda seriamente cuestionada. Si se considera la situación en un cuadrante, se tiene que en el margen superior izquierdo(territorialidad completa [TC] e institucionalidad plena [IP]) se ubican aquellos paísescaracterizados por estabilidad estatal y estabilidad gubernativa; en el margen superior derecho(territorialidad completa e institucionalidad fragmentada [IF]) se ubican los países con estabilidadestatal e inestabilidad gubernativa; en el margen inferior izquierdo la condición no se cumple.8 Nopuede haber un caso de territorialidad incompleta con institucionalización plena; y en el margeninferior derecho (territorialidad incompleta [TI] e institucionalización fragmentada [IF]) se ubicanlos países que tienen en la inestabilidad estatal y la inestabilidad gubernativa a su principalcaracterística. TC-IP TC-IP Países que presentan estabilidad estatal con Países que presentan estabilidad estatal con estabilidad gubernativa inestabilidad gubernativa TP-IC TP-IP No se cumple Países que presentan inestabilidad estatal con inestabilidad gubernativa 4. El par unidad de poder político institucionalizado/unidad de acción institucional La consideración de la dupla territorialidad/institucionalización del Orden, a la luz de losproblemas de estabilidad/inestabilidad estatal y estabilidad/inestabilidad gubernativa, pone enevidencia el principio de unidad básica que debe regir al Estado: la unidad que debe mantener en elejercicio de poder político y en la acción de sus instituciones. Por una parte, la unidad de poderpolítico institucionalizado se define como aquella característica o atributo que le permite al Estadoimprimir principios de cohesión interna específica al conjunto de instituciones que lo componen.Se trata de un rasgo que impide que los distintos grupos sociales y los grupos en el poder seincrusten, apropien o repartan en feudos y parcelas el aparato estatal y con él apropiarse del poderestatal (Poulantzas, 1985:332). Por otra, la Unidad de Acción Institucional (UAI), que se definecomo aquel rasgo que le confiere cohesión externa específica a la acción de las instituciones delEstado. Se trata de un rasgo que le impide a los grupos sociales dominantes o dominados, sustituiral Estado o tomar como propios uno o varios ámbitos y funciones inherentes a la acción estatal. Si se considera la relación entre el grado de unidad de poder político y la unidad de accióninstitucional y el grado de permeabilidad de las estructuras a los intereses, en un cuadrantetendríamos la siguiente situación:8 Vale la pena aclarar que desde el punto de vista analítico se pueden considerar países con inestabilidad estatal y estabilidad gubernativa, en la realidad estos casos no pueden ser considerados debido a que aún en las condiciones de la más feroz dictadura (que indicaría una situación de inestabilidad estatal con estabilidad gubernativa), sin territorialidad total no puede haber institucionalización completa del orden. Más precisamente sin control territorial, un Estado ni un gobierno pueden asegurar la institucionalización del orden social.22
  • 20. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93 Existe UPPI y UAI Existe UPPI, pero no UAI Se trata de países cuyas estructuras y practicas Se trata de países cuyas estructuras y prácticas institucionales de poder político y acción estatal institucionales de poder político y acción estatal son existen independientemente de los intereses ocasionalmente permeadas por los intereses privados privados No existe UPPI, pero existe UAI No existe UPPI, ni UAI Por razones expuestas atrás, este caso no se Se trata de países cuyas estructuras y prácticas considera institucionales de poder político y acción estatal dependen del momento que atraviesen los intereses privadosB. La tipología de los regímenes políticos El desdoblamiento del par territorialidad/institucionalización del orden en los paresestabilidad/inestabilidad estatal estabilidad/inestabilidad gubernativa, permiten configurar lasiguiente tipología de los regímenes políticos: 1. Países de Régimen Político Tipo I o regímenes de obediencias sólidas Hace referencia a aquellos casos en donde la territorialidad es completa y lainstitucionalización del orden es plena. Se trata de países en donde el Estado cubre a toda la nacióny ésta llega a todo el territorio y la institucionalidad es conocida, aceptada y practicada por toda lasociedad (incluso por aquellos a quienes la propia institucionalidad excluye como parte delordenamiento). Por ello tienen estabilidad política y alta valoración económica y social. Nosreferimos aquí a los países cuya principal característica es la estabilidad estatal acompañada deestabilidad gubernativa. Se trata de regímenes en los que el Estado y el gobierno tienen una elevadacapacidad para mantener, tanto la unidad del poder político institucionalizado como la unidad deacción de sus instituciones. En este tipo de régimen se pueden considerar los casos de EstadosUnidos (Lawrence, 1996), Francia (Muller, 1995) y España (Subirats, 1998). 2. Países de Régimen Político Tipo II o regímenes de obediencias porosas Hace referencia a aquellos casos en donde la territorialidad es total y la institucionalizacióndel orden es incompleta. Se trata de aquellos países en donde el Estado cubre a toda la nación yésta llega a todo el territorio, pero la institucionalidad presenta fisuras tales que hacen que no todaslas instituciones públicas sean conocidas, aceptadas y practicadas por la sociedad. Por ello no todaslas instituciones son estables políticamente y valoradas económica y socialmente. Hacemosreferencia a los países cuya principal característica es la estabilidad estatal con inestabilidadgubernativa. Se trata de regímenes en los que el Estado tiene capacidad para mantener la unidad delpoder político institucionalizado, pero el gobierno no la tiene para mantener la unidad de acción desus instituciones. En este tipo de régimen podemos considerar los casos de Argentina (O’Donnell,1998), Chile (Moulian, 1997) e Italia (Regonini, 1996). 3. Países de Régimen Político Tipo III o regímenes de obediencias endebles Hace referencia a aquellos casos en donde la territorialidad es parcial y lainstitucionalización del orden es incompleta. Se trata de países en donde el Estado no cubre a todala nación y ésta no llega a todo el territorio, y en donde la institucionalidad presenta fisuras que 23
  • 21. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidadhacen que sólo unas pocas instituciones sean conocidas, aceptadas y practicadas por unos pocosmiembros de la sociedad. Las instituciones no son estables políticamente ni valoradas económica ysocialmente. Hacemos referencia a los países cuya principal característica es la fragilidad einestabilidad estatal y gubernativa. Aquí el Estado y el gobierno no son capaces para mantener launidad del poder político institucionalizado, ni la unidad de acción de sus instituciones. En estetipo de régimen podemos considerar los casos de Colombia (Reyes, 1996), México (Krause, 1997),Bolivia (Mejía, 1997) y Perú (Cotler, 1997).C. A distintos tipos de regímenes corresponden distintos tipos de autonomías gubernativas Desde la perspectiva del ejercicio del gobierno, el par unidad de poder políticoinstitucionalizado y unidad de acción institucional no sólo delimita las fronteras de la relación entreel Estado y la sociedad, entre gobernantes y gobernados. También señala las diferencias quepueden existir en el grado de autonomía que tienen los gobernantes en la estructuración de laspolíticas públicas en los distintos países, de acuerdo al tipo de régimen político que rige cada país.Se trata de una diferencia marcada por la desigual capacidad que tienen los gobernantes paraestructurar sus políticas de modo que pueda traducir sus intenciones de gobierno en hechosgubernamentales. En primer lugar, el grado de unidad de poder político y de unidad de acción institucional quese observe en un país, revela el grado de permeabilidad que tienen las estructuras y practicasinstitucionales del poder político a los intereses privados (individuales o corporativos) en ese país.Y en segundo lugar, el grado de unidad de poder político y unidad de acción institucional delEstado pone en evidencia el grado de autonomía gubernativa tienen los gobiernos. Es decir, lacapacidad que tiene el gobernante para imprimir un sentido y un contenido específico a lasinstituciones y la sociedad que se gobiernan. Si se considera la relación entre los grados de unidadde poder político y unidad de acción institucional y los grados de autonomía gubernativa en uncuadrante, se tendría la siguiente situación: Existe UPPI y UAI Existe UPPI, pero no UAI El gobierno cuenta con un elevado margen de El margen de maniobra del gobierno está subordinado al maniobra que no sólo le permite orientar, sin cumplimiento de unas reglas de juego político e institucional mayores traumatismos, la acción gubernativa en restringidas a un ámbito bien definido y con unos actores un determinado sentido, sino que también le bien conocidos. asegura continuidad y consistencia al trazado de las políticas. No existe UPPI, pero si UAI No existe UPPI, ni UAI El margen de maniobra del gobierno depende, de manera crucial, de la capacidad del gobernante para identificar y Caso no considerado movilizar los intereses, las tensiones y los conflictos en torno a un proyecto político, administrativo o personal Los grados de permeabilidad de las estructuras y prácticas institucionales de poder político yel grado de autonomía gubernativa permiten ordenar, en una tipología alternativa los distintosregímenes políticos y su correspondiente grado de autonomía en la estructuración de las políticaspúblicas: 1. Regímenes de obediencias sólidas = países de alta autonomía gubernativa Comprende aquellos países que, por cumplir las condiciones de existencia del par unidad depoder político y unidad de acción institucional, adquieren la forma característica de un régimenpolítico tipo I. Se trata de un modelo en donde el Estado y el régimen político están estructuradosen torno a una relación orgánica de poderes, con una red de instituciones articuladas a un aparato24
  • 22. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93estatal que tiene un centro único y bien definido y coordinado horizontal y verticalmente. En estecaso, la existencia de unidad de poder político institucionalizado y de unidad de accióninstitucional del Estado revelan una situación en donde las estructuras y relaciones de poderpolítico y el aparato estatal existen independientemente de las tensiones y los conflictos y losintereses individuales o corporativos de los grupos sociales dominantes y dominados (Huntington,1991, p. 29). Se denomina modelo de alta autonomía gubernativa para la estructuración de laspolíticas públicas, en la medida en que se puede constatar que el gobierno cuenta con un elevadomargen de maniobra que no sólo le permite orientar, sin mayores traumatismos, la accióngubernativa en un determinado sentido, sino que también le asegura una cierta continuidad yconsistencia a los procesos de estructuración de las políticas públicas. 2. Regímenes de obediencias porosas = países de mediana autonomía gubernativa Comprende aquellos países que por cumplir tan sólo una de las condiciones (existe unidad depoder político, pero no hay unidad de acción institucional), adquiere la forma característica de unrégimen político tipo II. Se trata de un modelo en donde la relación orgánica entre el Estado y elrégimen político se mantiene, a pesar de las porosidades que presentan algunas de sus ramas delpoder público o algunas de sus instituciones políticas o administrativas. En este caso, la existencia de porosidades pone de presente una situación en donde lasestructuras y relaciones de poder político son ocasionalmente permeadas por la fuerza política oeconómica de intereses privados (individuales o corporativos), produciendo una distorsión evidentedel gobierno y la administración pública. Se denomina modelo de mediana autonomía gubernativapara la estructuración de las políticas públicas, en la medida en que se puede observar que elmargen de maniobra del gobierno está subordinado al cumplimiento de unas reglas precisas dejuego político e institucional (restringidas a un ámbito bien definido y con unos actores bienconocidos) que le imponen las elites al gobernante. Las reglas de juego (como toda regla) norequieren de creencias. Tampoco buscan la solidaridad, imponen paridad entre los que participan.Como bien afirma Baudrillard, las reglas sólo hay que observarlas. La acción de gobierno estálimitada por los riesgos de la transgredir las reglas (Baudrillard, 1992). Es este riesgo el que señalalas fronteras de lo que, en la estructuración de las políticas públicas, se puede y no se puede hacer.De aquí depende la acción gubernativa y la continuidad y consistencia de las políticas públicas. 3. Regímenes de obediencias endebles = países de baja autonomía gubernativa Comprende aquellos países en los que por no cumplir ninguna de las condiciones (no existenunidad de poder y unidad de acción institucional), adquiere la forma característica de un régimenpolítico tipo III. Se trata de un modelo en donde la relación entre el Estado y el régimen político secaracteriza por la diseminación de poderes y micro poderes, que se desenvuelven en una red deinstituciones dispersas que no están articuladas en torno a un aparato que no es único, ni tiene uncentro definido y apenas está conectado por una coordinación transversal de instituciones ytecnologías estatales, públicas y privadas (Foucault, 1992, p. 118). En este caso, la ausencia de launidad de poder político institucionalizado y de la unidad de acción institucional, revelan unasituación en donde las estructuras y relaciones del poder político y el aparato estatal dependen -demanera crucial- de la coyuntura que atraviesen los intereses, tensiones y conflictos en la sociedad.Esto es, de una particular dinámica de confrontación entre actores estatales, públicos y privados, asícomo de la correlación de fuerzas presentes en un momento determinado de la confrontación. Sedenomina modelo de baja autonomía gubernativa para la estructuración de las políticas públicas, enla medida en que el margen de maniobra del gobierno está subordinado por el cúmulo de intereses, 25
  • 23. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidadtensiones y conflictos presentes en las instituciones y la sociedad. En este modelo las crisis no seoriginan en la ausencia de proyectos, sino por el enfrentamiento irresuelto entre ellos. En eldesarrollo de la función gubernativa todo cambio es traumático. La baja institucionalización de losprocesos administrativos, volatilidad política e institucional de los niveles superiores en lasorganizaciones públicas no asegura la continuidad ni la consistencia de las políticas públicas. Eneste modelo lo público todavía no logra constituirse completamente. Los partidos políticos, lasasociaciones empresariales, de trabajadores y demás formas de organización política, económica ysocial emergen como instancias de negociación de intereses individuales, en un escenario en dondeel gobernante también se presenta con su propio frente. La tipología podría resumirse en el siguiente cuadrante: Existe UPPI y UAI Existe UPPI, pero no UAI Modelo de alta autonomía gubernativa. Se trata Modelo de mediana autonomía gubernativa. Se trata de un modelo en donde el Estado y el régimen de un modelo en donde la relación orgánica entre el político están estructurados en torno a una Estado y el régimen político se mantiene, a pesar de relación orgánica de poderes, con una red de las porosidades que presentan algunas de sus instituciones articuladas a un aparato estatal ramas del poder público o algunas de sus que tiene un centro único y bien definido y instituciones políticas o administrativas. coordinado horizontal y verticalmente No existe UPPI, pero si UAI No existe UPPI, ni UAI Modelo de baja autonomía gubernativa. Se trata de Caso no considerado un modelo en donde la relación entre el Estado y el régimen político se caracteriza por la diseminación de poderes y micro poderes, que se desenvuelven en una red de instituciones dispersas que no están articuladas en torno a un aparato que no es único, ni tiene un centro definido y apenas está conectado por una coordinación transversal de instituciones y tecnologías estatales, públicas y privadas. La existencia de distintos grados de autonomía en las políticas plantea un problema de fondo.La autonomía en la estructuración de las políticas, definida como el campo de posibilidades visibley preciso que tienen los actores en el juego institucional del Estado para decidir aquello que le esrelevante por encima de aquello que no lo es, no se construye de manera armónica y pacífica. Seconstruye en torno a un equilibrio transitorio de fuerzas al que se llega luego de una confrontaciónabierta, sostenida y traumática, entre los distintos actores y tramas en escena, no sin antes haberforzado cambios profundos en las estructuras y relaciones de poder político y de la accióninstitucional del Estado. El equilibrio al que se llega nunca es definitivo. Es transitorio pues nocomporta la victoria definitiva y total de uno de los actores en contienda. Las victorias sontemporales y están siempre sujetas a una multiplicidad de externalidades y nuevos hechos quetienden a modificar la correlación de fuerzas que dio lugar al equilibrio. La confrontación es abiertaen la medida en que los actores aplican toda la fuerza que tienen disponible, con el propósito delograr que sus intereses particulares sean asumidos como los intereses generales de la sociedad; essostenida, porque implica la confrontación de intereses y posiciones que en la mayoría de veces sonirreconciliables; y es traumática, por que siempre implica la lucha por la transformación del ordenestablecido.26
  • 24. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93 III. La estructuración de las políticas públicas: elementos para un modelo general Con el concepto de estructuración de políticas públicas se busca una mayor capacidad explicativa del proceso de producción y despliegue de las políticas públicas. Reivindicando la definición literal de “dar a las partes [de un todo], una estructura determinada” (Diccionario de la Lengua Española, 1979), el concepto de estructuración se propone explicar el proceso mediante el cual un gobernante busca ordenar las partes de una manera tal que sus ideas o intenciones se proyecten como formas, relaciones y significados de gobierno,9 por su equipo de gobierno y por los gobernados. El proceso de estructuración de políticas públicas no es lineal. A la manera como se producen los procesos de transmisión y adquisición de la cultura (Bernstein, 1990:102-104), la estructuración de políticas está sometida a un proceso permanente de selección, jerarquización y apropiación (en adelante S-J-A) de las formas, relaciones y significados de gobierno. Este proceso tiene lugar en tres dimensiones distintas, pero estrechamente interrelacionadas:9 Se trata de construcciones particulares a través de las cuales el gobernante ejerce el gobierno: formas que establecen referentes comunes de acción a los funcionarios y los ciudadanos sobre un tema o problema específico; relaciones que establecen los campos temáticos u operacionales de interacción de los individuos, y significados que definen códigos de comunicación y buscan llenar de contenido los móviles de la acción gubernativa. 27
  • 25. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad a. La dimensión extra-gubernamental, en la que el gobernante y los agentes y agencias externos al gobierno realizan cada uno su proceso de S-J-A. El primero para exponer y ajustar los asuntos más relevantes a su proyecto de gobierno y los segundos para exponer y ajustar sus intereses y necesidades a las expectativas de cómo van a ser gobernados; b. La dimensión inter-gubernamental, en la que el gobernante realiza su proceso de S-J-A con los gobernantes de los distintos niveles territoriales para exponer sus propósitos y ajustar los recursos disponibles, para cumplir con los compromisos adquiridos con los electores; c. La dimensión intra-gubernamental, en la que el gobernante y su equipo de gobierno realizan sus propios procesos de S-J-A, el primero para precisar lo que se propone sacar adelante como programa de gobierno y el segundo para precisar los objetivos sectoriales y ajustar sus recursos necesarios para el cumplimiento de los propósitos del gobernante. De esta manera la estructuración de las políticas se produce y reproduce como un procesosimultáneo y de permanente realimentación. Es proceso simultáneo porque en la elaboración ydespliegue concurren de manera desordenada y aleatoria distintos acontecimientos que hacen quelas políticas se proyecten, como diría Landi (1982), como conjuntos desarticulados que “Comprenden discursos, decisiones reglamentarias, leyes y medidas administrativas,enunciados científicos, proposiciones filosóficas, morales, filantrópicas, que en su confrontaciónpermiten un juego, un cambio de posición, modificaciones de funciones que pueden ser ellas muydiferentes; y cuya función es la de responder a una urgencia de modo que adquiera una posiciónestratégica dominante” (pág. 176). La estructuración de políticas es proceso de permanente realimentación, porque en la definicióndel orden a alcanzar y su priorización en la agenda de gobierno, el enunciado y su traducción enoperaciones específicas debe repetirse y volver, una y otra vez, sobre sí mismo y en relación con losdemás niveles de gobierno y los agentes extragubernamentales. Los requerimientos de fidelidad ycalidad que se le impone a los procesos de traducción de las intenciones de gobierno en los hechosgubernamentales, imponen la repetición y vuelta sobre sí mismo las veces que sea necesario.A. El carácter dinámico de la estructuración de políticas públicas La estructuración de las políticas debe ser comprendida como el producto de un intensoproceso político a través del cual emergen y toman forma los proyectos e intereses de agentes(individuos), agencias (instituciones) y discursos (síntesis de la interacción entre agentes yagencias) en pugna por imponer un determinado proyecto de dirección política y de direcciónideológica sobre la sociedad y el estado que son gobernados. Los posicionamientos, estrategias ytácticas de cada uno en la confrontación, están regidas por principios de cambio y principios deconservación. En ellos subyacen el sentido y contenido de sus luchas por el orden. Maturana(1995:10) en su análisis de los fenómenos sociales demuestra como todos los procesos deselección, jerarquización y apropiación resultan de la confrontación que se produce entre principiosde cambio y principios de conservación. Estos principios son los que fundamentan y explican loscomponentes de los contextos.10 El nuevo contexto, proporciona el soporte para implementar los10 La noción de contexto ya había sido planteada por Oszlak y O’Donell (1982), definiéndolo como “aquel conjunto de factores extrínsecos al objeto más específico de investigación (las políticas), que es indispensable para la comprensión, descripción y explicación del objeto y sus efectos sobre otras variables” (p. 91).28
  • 26. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93principios de cambio o de conservación que regulan los campos en que se desenvuelven losindividuos y establece los límites de lo que puede y no puede entrar en el contexto-resultado. Así como los discursos pedagógicos se constituyen en “un principio que traslada (desubica)un discurso de su práctica y contexto sustantivo y lo reubica de acuerdo con su propio principio deordenamiento y enfoque selectivo” (Bernstein, 1993:127), las políticas públicas buscan trasladar(desubicar) en los gobernados su proyecto (político) de Estado y de sociedad de su práctica ycontexto sustantivo, para reubicarlo de acuerdo a su proyecto (político) de Estado y de sociedadque para los gobernantes constituye su principio de ordenamiento y enfoque selectivo. Así como,según Bernstein, “en el proceso de desubicación y reubicación, el discurso original está sujeto auna transformación que lo convierte de una practica real en una práctica virtual o imaginaria”(ibidem), en las políticas públicas los procesos de desubicación y reubicación de los proyectospolíticos, el proyecto de los gobernados sufre una transformación que lo convierte en un proyectovirtual hacia el cual los gobernados desean transitar. En el esquema No 1, se describe como las políticas públicas se estructuran como procesos derecontextualización. Es decir, como procesos en los que los objetos, temas, enunciados, teorías yprácticas de gobierno progresivamente se van desubicando y reubicando en nuevos contextos, enlos que luego de un proceso de selección, jerarquización, apropiación se van reelaborando, parallegar a constituirse en un nuevo proyecto de referencia de la acción de los individuos einstituciones. 29
  • 27. La política de las políticas públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las políticas públicas en países de frágil institucionalidad Esquema 1 LA ESTRUCTURACION DE POLÍTICAS COMO PROCESO DE RECONTEXTUALIZACIÓN (Primer nivel de aproximación) Contexto Primario Estructuración de Proyectos [discursos] Selección, Jerarquización, Apropiación (Objetos, temas, enunciados, teorías) Operación de Agentes y Agencias Recontextualizadoras Nuevos Proyectos [Discursos] Conceptos y prácticas Contexto secundario Nueva estructuración de contextos (agencias, agentes y discursos) Selección, Jerarquización, Apropiación (Objetos, temas, enunciados, teorías) Operación de Agentes y Agencias Recontextualizadoras Nuevo contexto Nueva producción de proyectos [discursos] Fuente: Elaboración propia del autor. El esquema muestra como los contextos originales de agentes, agencias y discursosgubernativos se desubican y reubican en un nuevo contexto de gobierno. Es decir, como serecontextualizan. Pero no se trata de un proceso exento de traumatismos. La desubicación y30
  • 28. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 93reubicación de los proyectos precedentes, en el nuevo contexto, se produce cuando los principiosde cambio y los principios de conservación que operan en los individuos y las instituciones, seconfrontan para dar lugar a un proceso de selección, jerarquización y apropiación de los objetos,temas, enunciados, teorías y prácticas. El contexto emergente trae implícitos sus propios principios de cambio y de conservación.Incorpora nuevos temas, objetos, enunciados, problemas, intereses y deseos que estructuran uncampo particular de relaciones entre agentes, agencias y discursos que copan la escena pública. Loscontextos emergentes no sólo entrañan una nueva forma de regulación gubernativa de las relacionessociales, sino que también imponen límites acerca de lo que puede y no puede ser incorporado en elejercicio de gobierno. Resulta importante observar que los procesos de estructuración de laspolíticas públicas no sólo modifican los contextos de los gobernados. También deben modificar loscontextos en que se desenvuelven los gobernantes. Tanto los que conducen el gobierno, como losque realizan las tareas concretas de la acción pública. En los hechos, el ejercicio de gobierno exigeque los que conducen tengan que reconocer los límites y las posibilidades que tiene su proyecto[discurso] y adecuarlo a las condiciones existentes, así como la puesta en marcha de un nuevogobierno, con nuevas políticas, somete a los funcionarios de los niveles medio e inferior de laadministración pública a un proceso de recontextualización en el que deben modificar sus discursosy practicas regidas por el gobierno precedente, para entrar a actuar bajo los nuevos parámetros delgobierno entrante. En la estructuración de las políticas, cada avance de la política se produce por cada nuevocontexto que se genera. Desde la intencionalidad de las alturas del Estado y del gobierno, hasta lospequeños lugares de los usuarios y beneficiarios de la intervención estatal, pasando por losfuncionarios (públicos y privados) responsables de la planeación, la coordinación, la ejecución y elcontrol de esas políticas. Pero los contextos no son permanentes. La lucha desatada entre principios decambio y principios de conservación, que rige la producción y reproducción de políticas, no permitellegar a un orden completamente acabado. Frente a unas fuerzas de transformación irrumpen otras deconservación. En el esquema No 2, la descomposición de los campos de recontextualización de laspolíticas, muestra la manera cómo la estructuración de las políticas comprende, dos grandescampos de operación. En primer lugar se encuentra el campo en donde se produce la formación delas políticas. Comprende un conjunto de procesos sucesivos en los que se produce la traducción delas intencionalidades de gobierno en enunciados de política pública. En segundo lugar está elcampo en donde se producen los trazados de la política. Comprende un conjunto de traduccionessucesivas de los enunciados de política en acciones territoriales de gobierno. 31

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