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Políticas públicas de infancia en cuatro municipios, Cartagena (Colombia)

Las políticas públicas de infancia y adolescencia en los planes de desarrollo de los municipios de San Juan Nepomuceno, Arroyo Hondo, San Jacinto y El Carmen de Bolívar – Cartagena (Colombia)
Published on: Mar 4, 2016
Published in: Education      
Source: www.slideshare.net


Transcripts - Políticas públicas de infancia en cuatro municipios, Cartagena (Colombia)

  • 1. Las políticas públicas de infancia y adolescencia en los planes de desarrollo de los municipios de San Juan Nepomuceno, Arroyo Hondo, San Jacinto yCARTAGENA de Bolívar UNIVERSIDAD DE El Carmen Resumen Ejecutivo
  • 2. INSTITUTO DE POLITICAS PÚBLICAS REGIONAL Y DE GOBIERNO FUNDACION TERRE DES HOMMES-LAUSANNELas políticas públicas de infancia y adolescencia en los planes de desarrollo de los municipios de San Juan Nepomuceno, Arroyo Hondo, San Jacinto y El Carmen de Bolívar Equipo de investigación Rosaura Arrieta Flórez Directora Marta Cecilia Parejo Igirio Investigadora Aura Janeth Hernández Zambrano Karla Paola Martínez Milanés Asistentes de investigación Cartagena, julio de 2011 Con el apoyo financiero de la Fundación Terre de Hommes-Lausanne 2
  • 3. Las políticas públicas de infancia y adolescencia en los planes dedesarrollo de los municipios de San Juan Nepomuceno, Arroyo Hondo, San Jacinto y El Carmen de Bolívar Convenio Universidad de Cartagena-Fundación Terre des Hommes-Lausanne Universidad de Cartagena Germán Sierra Anaya Rector Alfonso Múnera Cavadía Vicerrector de Investigaciones Julio Amézquita López Director Ipreg Equipo de trabajo Rosaura Arrieta Flórez Directora Marta Parejo Igirio Investigadora Asistentes de investigación Aura Hernández Zambrano Karla Martínez MilanésEste documento recoge los principales resultados del estudio “Pertinencia e impacto de las políticaspúblicas, operativizadas en planes, programas y acciones desarrolladas con el fin de garantizar laprotección de los niños, niñas y adolescentes de los municipios de El Carmen de Bolívar, San Jacinto, SanJuan Nepomuceno y Arroyo Hondo en el departamento de Bolívar”, que se realizó en convenio entre laUniversidad de Cartagena y la Fundación Terre de Hommes-Lausanne durante los meses de enero a mayode 2011. 3
  • 4. PresentaciónLa aprobación de la Convención sobre los Derechos del Niño generó amplio consenso mundial entorno del reconocimiento de los Niños, Niñas y Adolescentes (NNA) como titulares de derechosciviles, políticos, económicos, sociales y culturales. Así mismo, le asignó a los Estados el papel degarantes de derechos, la responsabilidad última en el respeto de sus postulados y la obligaciónde realizar las adecuaciones administrativas, normativas y otras que sean necesarias para lograrel ejercicio efectivo de los derechos establecidos1.Paralelamente, los Estados de América Latina y el Caribe, incluido Colombia, han asumido unaserie de compromisos internacionales y regionales que comprometen las metas concretas dedesarrollo y suponen la adopción de políticas públicas para lograr progresos en la calidad devida de NNA. Entre estos compromisos se destacan los Objetivos de Desarrollo del Milenio(ODM) y el plan de acción “Un mundo apropiado para los niños”, entre otros.A pesar de estos avances, la realidad de la infancia continúa signada por las situaciones depobreza e inequidad. En el mundo, cuatro de cada 10 niños viven en la extrema pobreza y tienenaltas probabilidades de sufrir de mala nutrición y salud. También están en riesgo de no asistir alcolegio y 10.5 millones mueren antes de los cinco años. En los países en desarrollo cerca de 200millones de niños menores de cinco años se encuentran en riesgo extremo de deteriorar sudesarrollo cognitivo, social y emocional; es probable que muchos de ellos en su etapa adultatendrán bajo ingreso, alta fertilidad, proveerán un mal cuidado de salud, mala nutrición y pocoestímulo a sus propios hijos, contribuyendo a la transmisión intergeneracional de estadesventaja2.En Colombia mueren diariamente cerca de 48 niños por enfermedades prevenibles o fácilmentecurables; de ellos, 10% muere por neumonía y un alto porcentaje son lactantes pequeños3. Segúnla Encuesta Nacional de Demografía y Salud (ENDS) de 2010, el 12.8% de los niños entre 0 y 4años presenta desnutrición crónica (baja estatura para su edad). Este indicador empeora en laszonas rurales (17%) y en la Costa Caribe sólo dos de los siete departamentos presentanprevalencia de desnutrición crónica por debajo de la media nacional.El amplio grado de desarrollo normativo, tanto a nivel interno como en la legislacióninternacional, requiere de un análisis que determine claramente por qué, a pesar de estosimportantes avances legales, resultan lejanas las posibilidades de garantía de los derechos de1 Barindelli Florencia, Nathan Mathias. La infancia comprometida: potencialidades del enfoque de capacidades humanasen la aplicación de políticas para la garantía de sus derechos. Montevideo. 2008.2 Organización Mundial de la Salud. Comisión de Determinantes Sociales de la Salud (2007). Early Child Development:a Powerfull Equalizer. Pág. 12.3 Secretaría Distrital de Salud de Bogotá (2007). Lineamientos técnicos y administrativos para la prevención y atenciónde la Infección Respiratoria Aguda. Pág. 11. 4
  • 5. niños y niñas en un marco de equidad. La acción gubernamental debe ir más allá delasistencialismo: debe lograr la materialización de los derechos de los niños y las niñas,generando condiciones para una vida digna y fortaleciendo la participación infantil en elcontexto de la familia y la comunidad, de tal manera que se les permita su pleno desarrollo.Este documento presenta un resumen de los principales resultados del estudio realizado por elInstituto de Políticas Públicas, Regionales y de Gobierno (Ipreg) de la Universidad de Cartagenapara la Fundación Terre des Hommes-Lausanne, con el fin de determinar la pertinencia eimpacto de las políticas públicas encaminadas a garantizar la protección de los derechos de losNNA y proponer lineamientos de políticas públicas para los municipios de San Jacinto, El Carmende Bolívar, Arroyo Hondo y San Juan Nepomuceno.Para alcanzar este objetivo se realizó en primer lugar la revisión y análisis de informaciónsecundaria: Planes de desarrollo municipales, planes sectoriales y proyectos propuestos paracada uno de los municipios examinando, por un lado, el grado de inclusión de los temas de losderechos de NNA en el diagnóstico y componente estratégico, y por el otro, la coherencia de lastemáticas, siempre ‘trasverzalizando’ el análisis con tres grandes categorías: ciclo de vida,protección y equipamientos para la atención, y garantía efectiva de los derechos de los NNA. Losresultados del análisis se presentan de manera general discriminados por categoría de análisispara los cuatro municipios y, posteriormente, de manera individual para determinar los criteriosde inclusión y coherencia de las categorías por municipio.En segundo lugar, se presenta el análisis del contexto socio económico del municipio utilizandoinformación secundaria del DANE, el Ministerio de la Protección Social, la Secretaría deEducación de Bolívar, información primaria obtenida a partir de las entrevistas y los talleresrealizados con los actores obligados, interesados y beneficiarios de las políticas públicas para losniños, niñas y adolescentes. Por último, a partir de la triangulación de la información primaria ysecundaria disponible se presentan algunas observaciones y recomendaciones que puedencontribuir a la toma de decisiones de las administraciones públicas futuras de los municipiosestudiados. 5
  • 6. MetodologíaEste trabajo se desarrolló con enfoque de derechos, entendido como el marco conceptual para elproceso de desarrollo humano, el cual se basa en las normas internacionales de derechoshumanos y se orienta a su promoción, defensa y protección.Con el fin de identificar si las políticas públicas, planes y programas de desarrollo reconocen yvaloran los distintos grupos poblacionales involucrados, sus necesidades, intereses, capacidadese interpretaciones particulares, su diversidad cultural, étnica y social, se realizó un análisis porciclo de vida, para reducir las posibilidades de excluir temas transcendentales en el desarrollofísico y emocional de los NNA. Se tomaron tres grandes etapas del ciclo de vida así4:  Primera infancia (de 0 a 6 años).  Edad escolar (de 7 a 12 años).  La adolescencia (de 13 a 18 años).La evaluación se realizó en dos fases: La primera relacionada con el análisis de la formulaciónde los planes de desarrollo (negrillas nuestras), que permitió determinar la coherencia ypertinencia de lo propuesto a partir de tres aspectos: i) Existencia de un diagnóstico de lasituación de los NNA en el municipio, ii) Inclusión en los planes de desarrollo de estrategias yacciones encaminadas a la protección de los derechos de esta población, y iii) Coherencia entrela problemática evidenciada en el diagnóstico y las propuestas de intervención presentadas.Para la sistematización y análisis de esta fase se ajustó la metodología propuesta por el estudiorealizado por Unicef y la Procuraduría General de la Nación (2005)5. Se desarrollaron trescategorías de análisis así: i) Ciclo vital, ii) Protección, y iii) Equipamiento para la atención ygarantía efectiva de los derechos de los NNA. Cada una de estas categorías se analizó en los tresaspectos mencionados anteriormente y dieron cuenta del grado de pertinencia y coherencia enla formulación de los planes de desarrollo municipal.Con el fin de robustecer el análisis documental se propusieron dos indicadores, uno referido a lainclusión y otro a la coherencia de las temáticas en los planes de desarrollo de los cuatromunicipios. El primero denominado grado de inclusión, el cual se define de la siguiente forma: n u temas inclu dos por categor a de an lisis N otal de su temas4 Esta categorización es tomada del documento “La infancia, la adolescencia y el ambiente sano en los planes dedesarrollo departamentales y municipales: Una mirada a la planeación local a favor de los derechos de los niños,niñas y adolescentes colom ianos”. Unicef-Procuraduría General de la Nación. 20055 Ibíd. 6
  • 7. Donde: n es el número de subtemas N es el total de planes revisadosEste indicador permitió definir el grado de inclusión en cuatro niveles: Mínimo, menos del 30%de los temas incluidos; Moderado: entre el 31% y el 60%; Considerable: entre el 61% y 85%; ySignificativo: más del 85% de los temas incluidos.Para el segundo indicador referido a la evaluación de la coherencia, fue importante conocer laproblemática que afecta a los territorios, los principales efectos sobre la población y las posiblesrelaciones causales que se presentan; es decir, se debió contar con un diagnóstico, pero tambiénfue necesario conocer la relación existente entre la formulación de estrategias (componenteestratégico y/o formulación) y este diagnóstico. Esto permitió visualizar en qué medida laformulación de programas y proyectos se realizó sobre la base de un diagnóstico previo,condición que aumenta las probabilidades de éxito de las políticas públicas propuestas yejecutadas.La relación entre el diagnóstico y la formulación es lo que se denomina en este estudiocoherencia. El indicador propuesto para analizarla es el siguiente: n i u temas inclu dos en la formulación con ase en un diagnóstico N otal de su temasLos criterios de clasificación son iguales a los propuestos en el indicador de inclusión: mínimo,moderado, considerable y significativo.La segunda fase consistió en la evaluación de la ejecución de planes, programas y proyectosplasmados en los planes de desarrollo. El factor que se evalúo fue impacto y pertinencia de losprogramas y proyectos sobre la calidad de vida de la población, el aporte a la garantía efectiva desus derechos o, en caso contrario, su restitución. Para tal fin, se utilizó un análisis cuantitativo ycualitativo.Para el primero se utilizaron indicadores que permitieron medir el progreso hacia el logro de losresultados y el uso eficaz de los recursos. Se realizó la evaluación a través del análisis decontexto enmarcado en los derechos, teniendo en cuenta las condiciones de salud, educación,registro y vulneración de derechos de los NNA de cada municipio; igualmente se revisaronindicadores enmarcados en los derechos para asegurar la supervivencia, el bienestar, eldesarrollo de la niñez y evaluar el sistema de protección y restablecimiento de derechos.Adicionalmente, y con el fin de analizar las posibilidades reales de los territorios de proponeracciones específicas y diferenciadas -financiadas con recursos generados por el municipio-, seanalizó la situación fiscal a partir de los principales indicadores de fortaleza fiscal como: 7
  • 8. eficiencia fiscal, generación de recursos propios, magnitud de la deuda, capacidad de ahorro,índice de desempeño fiscal, entre otros.Por último, para el análisis cualitativo se enfatizó en la percepción de los diferentes actores quetrabajan por la protección de los derechos de los niños: por un lado, la institucionalidad públicaa través de entrevistas, y por el otro, representantes de ONG, comunidad educativa, gestorescomunitarios, familias y NNA beneficiarios de las intervenciones, a través de talleres departicipación comunitaria, con el fin de establecer la pertinencia de los proyectos, sus fortalezasy debilidades y el impacto que han tenido en la comunidad.La infancia y la adolescencia en los planes dedesarrolloEl análisis de inclusión de la temática de infancia y adolescencia en los planes de desarrollo delos cuatro municipios se elaboró para las etapas de diagnóstico y de formulación delcomponente estratégico. En promedio, el 77% de los planes de desarrollo incluyeron diagnósticosituacional de infancia y adolescencia, teniendo en cuenta las necesidades y derechos de estegrupo poblacional por ciclo vital, así como los mecanismos de protección de los derechos y losequipamientos necesarios para su garantía. Este valor indica que hay reconocimientoconsiderable de la problemática por categorías de análisis, así no se conozca totalmente sumagnitud (tabla 1). Tabla 1. Grado de inclusión de la temática por categoría de análisis Grado de Grado de Categorías de Inclusión en el Inclusión en la Análisis Diagnóstico Formulación Primera Infancia 72,7 86,4 Educación Primaria 75,0 87,5 Adolescencia 79,2 95,8 Protección 83,3 77,8 Equipamientos 75,0 81,3 Promedio 77,0 85,7 Fuente: Ipreg con base en Planes de DesarrolloEl resultado anterior contrasta con el significativo esfuerzo en la formulación, especialmente deestrategias encaminadas a la garantía y protección de los derechos de los adolecentes. Esto es,más del 95% de los subtemas evaluados en la categoría de ciclo de vida de adolescencia fueronincluidos en el componente estratégico en los cuatro municipios; si bien no existe conocimientode la situación real de este grupo poblacional (sólo el 79% de la temática fue diagnosticada en 8
  • 9. los planes de desarrollo), sí existe conocimiento de la política pública de infancia y adolescencia,y se reconocen vacíos en los objetivos de la misma. Tabla 2. Grado de coherencia en la formulación Coherencia en la Categoría de Análisis Formulación Primera Infancia 72,7 Educación Primaria 87,5 Adolescencia 79,2 Protección 66,7 Equipamientos 81,3 Promedio 77,5 Fuente: Ipreg con base en Planes de Desarrollo municipales.Se encontró que, en promedio, en el 77% de los planes de desarrollo existe relación entre laformulación estratégica y el diagnóstico. La categoría de análisis con mayor coherencia en suformulación es la del ciclo de vida educación primaria, seguida de la categoría de equipamientos.Este resultado es generado principalmente por el municipio de Arroyo Hondo, que por sureciente creación presenta grandes deficiencias en infraestructura física para la atención de losNNA; por lo tanto, esta necesidad está presente reiteradamente en los diferentes componentesdel diagnóstico y de la formulación (tabla 2).Análisis municipal de inclusión y coherencia porcategoríaArroyo HondoAl analizar el Plan de Desarrollo Municipal 2008-2011 “La fuerza que nos une por un ArroyoHondo mejor”, se encontró que la inclusión en el diagnóstico de los temas de infancia yadolescencia fue moderada: sólo se incorporó el 50% de los subtemas; considerable fue laformulación, con más del 70% de los subtemas incluidos en el plan estratégico. Por su parte, elindicador de coherencia resultó moderado puesto que el 44% de los temas se incluyeron tantoen el diagnóstico como en el componente estratégico.Estos resultados se justifican en los escasos 14 años de existencia del municipio, lo que implicaque se encuentra en proceso de construcción y consolidación. Por ello, se tienden a formularacciones concretas para crear las condiciones necesarias de crecimiento, sin diagnóstico previoque soporte tales acciones. 9
  • 10. Se destaca que de las cinco categorías de análisis tres presentaron inclusión diagnósticamoderada: educación primaria y equipamientos sociales incluyeron el 50% de los subtemas, yprotección especial sólo el 44%. Contrasta adolescencia, que obtuvo inclusión mínima con 17% yprimera infancia con inclusión del diagnóstico con cerca del 73% de los subtemas incorporados(gráfico 1). Sin embargo, en esta última el componente estratégico es escaso y sólo incluyeestrategias para el 55% de los subtemas. No obstante, sigue siendo la categoría que mayor pesoporcentual registra tanto en el diagnóstico como en el componente estratégico: 23.5% y 17.6%,respectivamente. Gráfico 1. Grado de inclusión por categoría de análisis Municipio: Arroyo Hondo 120% Grado de Inclusión 100% 80% 60% 40% 20% 0% Primera Primaria Adolescencia Protección Equipamiento infancia Diagnóstico 73% 50% 17% 44% 50% Formulacion 55% 75% 83% 56% 100% Fuente: Ipreg con base en Planes de Desarrollo.San Juan NepomucenoEl Plan de Desarrollo Municipal 2008–2 “Por el an Juan que soñamos” est formulado desdeun enfoque de derechos y en su misión promociona el desarrollo de acciones concretas dirigidasa los NNA, la mujer, los grupos étnicos y el resto de la población vulnerable.En todas las categorías se diagnostica el 100%; sin embargo, en la categoría de análisis de laprimera infancia, para el tema de registro civil, no se logran identificar en el componenteestratégico acciones específicas para garantizar el nombre y la nacionalidad a todos lossanjuaneros. Por lo tanto, el grado de inclusión de los temas en primera infancia sigue siendoconsiderable (90,9%) pero no del 100% (gráfico 2). Pese a ello, en el diagnóstico se hacereferencia a la participación de la ESE local para apoyar el proceso de la Registraduría Nacionalen los componentes de ciudadanía y ninguno sin registro, 10
  • 11. Gráfico 2. Grado de inclusión por categoría de análisis Municipio: San Juan Nepomuceno Grado de Inclusión 102% 100% 98% 96% 94% 92% 90% 88% 86% Primera Primaria Adolescencia Protección Equipamiento infancia Diagnostico 100% 100% 100% 100% 100% Formulación 91% 100% 100% 100% 100% Fuente: Ipreg con base en Planes de DesarrolloLa otra categoría atípica en San Juan por no lograr el grado de inclusión del 100% en laformulación es la de protección especial. La razón: el tema de niños viviendo en la calle sediagnostica e interviene de forma general con los programas ofrecidos a los niños y niñas enestado de vulnerabilidad que están por fuera del sistema educativo.San JacintoEl Plan de Desarrollo Municipal 2008–2 “Mi compromiso eres tú” contempla en su pol ticageneral los temas de infancia y adolescencia, convivencia pacífica y cultura ciudadana, yprogramas de atención alimentaria. Se resalta la inclusión significativa (100%) de las temáticastanto en el diagnóstico como en el componente estratégico de la categoría de análisisadolescencia y, por ende, una coherencia del 100%.La segunda categoría de análisis con mayor inclusión tanto en el diagnóstico como en elcomponente estratégico es primera infancia, que presenta una inclusión del diagnósticoconsiderable (81,8%) y una inclusión significativa (90,9%) en la formulación según la escala devalores propuesta. En esta categoría llama la atención la no inclusión del tema saludmaterna/prenatal, tanto en el diagnóstico como en el componente estratégico, así como la noincorporación en el diagnóstico del tema de desarrollo infantil.Se resalta en esta categoría que San Jacinto es entre los cuatro municipios analizados el únicoque diagnosticó e incorporó en su componente estratégico el tema de nombre y nacionalidad; apesar de que ésta es una acción de competencia del nivel nacional, proponen la articulación delmunicipio en el procedimiento del registro civil. En esta categoría la coherencia en laformulación es considerable (81,8%). En educación primaria la inclusión en el diagnóstico y elcomponente estratégico es considerable (75%), debido a que no se incorporó en ambos 11
  • 12. componentes el subtema de cobertura de la educación primaria, justificado por las coberturasdel 100% alcanzada como efecto del programa de Familias en Acción.En la categoría de protección especial la inclusión de los temas en el diagnóstico es considerable(88.8%); sólo se omitió el subtema niños viviendo en la calle. Sin embargo, al revisar la inclusiónen el componente estratégico el indicador sigue siendo considerable a pesar de haber bajado a66.6%; lo anterior resulta de la no incorporación de estrategias para los subtemas deexplotación sexual, trabajo infantil y niños viviendo en la calle, no incluidos en el diagnóstico. Lacoherencia de los temas propuestos e incluidos en esta categoría fue considerable (77.7%)(Gráfico 3). Gráfico 3. Grado de inclusión por categoría de análisis Municipio: San Jacinto 120% Grado de Inclusión 100% 80% 60% 40% 20% 0% Primera Primaria Adolescencia Protección Equipamiento infancia Diagnostico 82% 75% 100% 89% 75% Formulacion 91% 75% 100% 67% 50% Fuente: Ipreg con base en Planes de DesarrolloEl Carmen de BolívarEl Plan de Desarrollo Municipal 2008–2 “Inclusión y corresponsabilidad, las vías deldesarrollo humano”, esta lece dentro de sus políticas generales la acción social integral, basadaen los derechos humanos y ciclo vital, la prevalencia de los derechos de los niños y las niñas, y eltema de juventud.Al realizar la revisión del plan se encontró que la inclusión de los temas en el componenteestratégico es significativa para las cinco categorías de análisis. Cuatro de ellas formulanacciones estratégicas en el 100% de los temas: primera infancia, educación primaria,adolescencia y equipamiento sociales. En la categoría de protección especial no se formuló en elsubtema niños viviendo en la calle, conllevando a una inclusión de esta categoría en elcomponente estratégico de 88,8%. Sin embargo, al analizar la inclusión de los temas en eldiagnóstico, se encontró que sólo tres de las categorías tenían inclusión significativa (100%):adolescencia, protección especial y equipamientos sociales. En contraste con ello, las categoríasde primera infancia y educación primaria alcanzan una inclusión en el diagnóstico moderada y 12
  • 13. considerable, con 36,4% y 75%, respectivamente. Por ello, el grado de coherencia de estas dos categorías no logra ser significativa. Gráfico 4. Grado de inclusión por categoría de análisis Municipio: El Carmen de Bolívar 120% 100% Grado de Inclusión 80% 60% 40% 20% 0% Primera Primaria Adolescencia Protección Equipamiento infancia Diagnostico 36% 75% 100% 100% 100% Formulacion 100% 100% 100% 89% 100% Fuente: Ipreg con base en Planes de Desarrollo.En el tema de educación primaria, la no inclusión del subtema deserción escolar en el diagnósticobajó el indicador de significativo a considerable (de 100% a 75%), mientras que en la categoría deprimera infancia son diversos los temas que no se incorporaron en el diagnóstico: saludmaterna/prenatal, nutrición infantil, desarrollo infantil, nombre y nacionalidad y el subtemainmunización. Este hecho es preocupante en la medida en que las acciones estratégicas planteadaspara los infantes se proponen sin un diagnóstico real de las necesidades de esta población (gráfico4).Análisis y evaluación de resultadosCon el fin de evaluar la pertinencia e incidencia de las acciones ejecutadas en el municipio paracumplir con lo que la Ley de Infancia y Adolescencia ordena, se analizaron indicadores quecontextualizaron la situación de los NNA de los cuatro municipios estudiados, así como de lascapacidades institucionales y físicas para su atención. De este análisis se destaca como principalhallazgo la existencia de debilidades en la institucionalidad pública municipal obligada a garantizary promover los derechos de los NNA. Así mismo, se hallaron debilidades de corresponsabilidadtanto en la familia como en la sociedad para garantizar sus derechos.Esta afirmación no solo es el resultado de la revisión y análisis de los planes de desarrollomunicipales, sino de la recolección de información primaria a partir de entrevistas a funcionariospúblicos y talleres de participación comunitaria desarrollados en el territorio. Con los resultados de 13
  • 14. la información primaria se corroboró la debilidad institucional identificada durante la revisión delos planes de desarrollo, además, el bajo nivel de cercanía de las instituciones públicas obligadas enla garantía de los derechos. Así mismo, la comunidad identificó y ubicó a la familia y la sociedadcomo actores lejanos en la garantía y defensa de los derechos de los NNA en la medida en que noestán ejerciendo debidamente el rol de corresponsabilidad en la garantía, protección y restituciónde los derechos de los NNA (diagramas institucionales).De los cuatro municipios analizados, Arroyo Hondo es el único en el cual las instituciones públicas(Comisaría de Familia, ICBF, Oficina de Gestión Social y Policía Nacional) son percibidas por lacomunidad como cercanas. Ello puede ser resultado de los avances alcanzados en los pocos añosque tiene la municipalidad de existencia como entidad territorial, y al inminente proceso defortalecimiento institucional que se refleja en los avances alcanzados en el último períodoadministrativo, a pesar que se reconocen muchas debilidades en sus indicadores sociales.La debilidad institucional presente en los cuatros municipios puede ser resultado de la escasacapacidad de acción que tienen para garantizar los derechos de la población de NNA. Según losindicadores de desempeño fiscal municipal calculados por el DNP, para el año 2009 ningúnmunicipio de los estudiados alcanzó a generar localmente más del 5% del total de sus ingresos. Sinduda alguna, esta situación restringe las posibilidades de implementar acciones diferenciadas de lasadministraciones municipales para intervenir problemáticas propias de las comunidades a partirde una visión de políticas menos asistencialistas. 14
  • 15. DIAGRAMAS INSTITUCIONALESMunicipio del Carmen De Bolívar Municipio de San Juan NepomucenoMunicipio de Arroyo Hondo Municipio de San JacintoFuente: aller participativo “ odos pensando en los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Marzo-abril de 2011 15
  • 16. La situación anterior se complejiza al identificar que existe poca sensibilidad del tema de losderechos en las comunidades de los cuatro municipios. Según intervenciones realizadas porrepresentantes de las comunidades en los talleres de planeación participativa: “haydesconocimiento de la norma; lo que genera que la comunidad no demande sus derechos y seconforme con la respuesta negativa de las instituciones que de en garantizarlos”6.Ello tiene implicaciones directas en los NNA, quienes también desconocen sus derechos; por lotanto, no se ven sujetos de derechos y son más proclives a ser vulnerados y también a no respetar ovulnerar los derechos de los demás. Esta situación está siendo intervenida no sólo por lasinstituciones educativas sino también por organizaciones privadas y de cooperación internacionalque ofrecen educación y procesos de formación con enfoque de derechos. Sin embargo, estosprocesos formativos no llegan a la totalidad de la comunidad, en la medida que están másdireccionados a NNA y son muy pocas las intervenciones que se realizan a los grupos familiares, portanto los impactos de las mismas se observan sectorizados.En los cuatro municipios se hizo evidente que la voz de los NNA no se está escuchando; ellosquieren ser escuchados y participar en las decisiones que afectan su propia vida y la de suscomunidades. Permítanos ser, sin juzgar pero con limites; no somos, queremos ser; no estamos exigiendo sino el derecho a participar; que nos apoyen, porque nos dejan solos para tomar decisiones; queremos que garanticen el derecho a opinar, a tener voz y voto, a ser escuchado Intervención de un adolescente en el taller participativo San Jacinto, abril 13 de 2011Los NNA están exigiendo el derecho a la participación, a una verdadera democracia; pero tambiénquieren ser guiados, orientados para tomar las mejores decisiones, para lo cual deben estar bieninformados. Es fundamental que las decisiones deban ser consultadas y concertadas con ellos yellas.Se resalta en los municipios San Juan Nepomuceno y San Jacinto que han iniciado la formación deniños y niñas sujetos de derechos desde la primera infancia, mientras que en municipios comoArroyo Hondo y El Carmen aún es débil la auto-percepción de los NNA como sujetos de derechos,especialmente en aquellos que habitan en el sector rural. La condición de estar informados y versecomo sujetos de derechos es garantía para prevenir la vulneración o violación de los mismos; en elpeor de los casos, cuando hay vulneración, conocer la ruta para la protección especial, agiliza elproceso de su restitución.6Intervención realizada por mujer adulta en el Taller de planeación participativa realizado en el Municipio deEl Carmen de Bolívar. 16
  • 17. Se destaca la inexistencia de equipos sicosociales para cubrir la demanda de casos específicos querequieren de su apoyo.Al analizar las estrategias y programas existentes en los municipios para cumplir con lo que la leyexige, se puede decir que la oferta pública de programas e intervenciones encaminadas a laprotección, garantía y restitución de los derechos de los NNA es de carácter sectorial, centrada eneducación y salud. No se registra mirada integral en esta oferta, por tanto la atención responde a lalógica de asimilar a los niños como objeto de atención y protección más que como sujeto dederechos. Se tiene en cuenta a NNA como sujetos portadores de múltiples necesidades pero no decapacidades y potencialidades, capaces -según su etapa de desarrollo- de participar y aportar a lasolución de sus propios problemas.Cabe señalar, en materia de resultados, que esta oferta pública ha sido capaz de mejorarsustancialmente la situación de salud de los niños y niñas en relación con los indicadorestradicionales de morbi-mortalidad, tales como la atención profesional del parto, la desnutrición y lainmunización. Sin embargo, se observa atraso significativo en los indicadores de saneamientoambiental, especialmente en la disponibilidad y calidad de agua potable y alcantarillado.En educación se han logrado niveles de cobertura bruta del 100% en dos de los cuatro municipios(San Jacinto y San Juan Nepomuceno). No obstante, la principal debilidad sigue siendo la calidad dela educación, lo que queda reflejado no sólo en los resultados obtenidos en logros escolares, loscuales se mantienen en todos los casos examinados por debajo de la media nacional, sino tambiénen las necesidades de mejorar y adecuar la infraestructura física, cualificar docentes y disponer deequipos sicosociales en las instituciones educativas.A pesar de la dificultad de cuantificar algunas de las problemáticas de este grupo poblacional, lainformación suministrada por la comunidad y por los mismos NNA permite afirmar que la oferta deintervenciones so re pro lemas “tradicionales”, como el a andono y el maltrato infantil, es dé il.Pero es más preocupante que no existen acciones –en el mejor de los casos, cuando sucede, sonineficientes- para la prevención, atención y protección de los niños y niñas que se enfrentan a“nuevos” pro lemas relativos a los efectos de procesos económicos, políticos y sociales como: elembarazo no deseado en adolescentes, la prostitución y la drogadicción. Sólo se obtuvieronindicadores de embarazo en adolescentes, fenómeno que ha aumentado considerablemente entodos los municipios para los cuales se dispone información.Si bien la estrategia del Programa de Atención Integral a la Primera Infancia (PAIPI) representa unpaso adelante en la inter-sectorialidad de las intervenciones, se mantiene en las demás etapas delciclo de vida el tratamiento sectorial de los problemas, lo que dificulta la posibilidad de enfrentarestas realidades integralmente y atenta contra la eficacia de la política. 17
  • 18. En los cuatro municipios -tanto en las comunidades como en las administraciones locales- lapercepción de avance en la atención a la primera infancia es generalizada; sin embargo, existepreocupación frente a las necesidades y problemáticas que enfrentan los adolescentes como laescasez de oportunidades para acceder a programas de educación superior diversos y de calidad, loque se refleja en la inserción temprana y precaria al mercado laboral informal de este grupopoblacional, la incidencia de embarazos deseados y no deseados y la deserción escolar.Recomendaciones de políticaLa inversión social está llamada a desempeñar papel esencial en el proceso de desarrollo de lasoportunidades y del capital humano en áreas tan cruciales como educación, salud, desarrollocultural y convivencia democrática. Esta inversión no sólo se justifica como imperativo que sevincula a los derechos básicos de la infancia y la adolescencia, sino también como condición sinequa non para el crecimiento y desarrollo social de estos municipios.En este sentido las recomendaciones que en este documento se presentan señalan el papelliberador de la política social, pero también responden a la realidad de los municipios analizados,los cuales por sus limitaciones financieras, políticas e institucionales no cuentan con condicionespara garantizar, con carácter universal, el conjunto de derechos de los NNA.Lo que sí pueden y deben hacer las administraciones locales es promover políticas de corto, medioy largo plazo que coadyuven a crear condiciones para lograr progresivamente el ejercicio efectivode los derechos considerados como fundamentales7.Consecuentemente con lo anterior, se proponen cuatro tipos de políticas públicas: 1. Políticas de fortalecimiento institucional, con el propósito de generar gobernabilidad en los territorios, legitimando la acción pública, condición que en municipios golpeados por la violencia es importante para reconstruir la ciudadanía y generar capacidad institucional. 2. Políticas para la garantía del derecho a la salud y la educación, las cuales tendrán carácter universal y transversal para la garantía de los demás derechos. 3. Políticas para la garantía de otros derechos sociales; las cuales tendrán carácter asistencial y se ofrecerán con criterios de focalización a la población más pobre y vulnerable. 4. Políticas de protección especial; cuyo objetivo es crear y fortalecer los dispositivos y mecanismos de atención para los niños que atraviesen situaciones que vulneran sus derechos.7 Para Amartya Sen estos derechos son denominados Metaderechos 18
  • 19. Políticas de Fortalecimiento InstitucionalMejorar la capacidad de financiación de la inversión empieza por ajustar el tamaño de la nóminaadscrita a las administraciones municipales, puesto que en el conjunto municipal no se estángenerando excedentes de ahorro corriente ni tampoco capacidad de endeudamiento con el sistemafinanciero, dos fuentes con indiscutibles beneficios en el corto plazo pero con alto riesgo de volverinviables las finanzas públicas de estas localidades.Como se observó en el análisis institucional, a excepción de San Jacinto en 2008, y de éste y ArroyoHondo en 2009, los municipios examinados no sólo registran elevado nivel de utilización de losingresos corrientes para gastos de funcionamiento, sino que superan los límites permitidos por laley de desempeño fiscal (un municipio típico compromete más del 65% de los ingresos corrientes alpago de la nómina y la operación). Si bien la mayor inversión requerirá de la expansión de lanómina asociada a su ejecución, la ineficiencia evidenciada sugiere la necesidad de mejorar lacapacidad de utilización de los recursos municipales.Uno de los retos de los cuatro municipios radica en fortalecer integralmente la generación derecursos propios. Como se examinó, en ninguno de estos municipios los ingresos tributariossuperan el 5% del total de los ingresos. Este logro dependerá de la modernización institucional quese debe reflejar en la existencia de mejores sistemas tributarios y contables, del cobro oportuno yeficiente de los impuestos a la propiedad, especialmente en las zonas rurales, donde el potencial deexacción tributaria es elevado. La incapacidad institucional se manifiesta en extremo en el caso deEl Carmen de Bolívar, el cual no reporta información financiera a las autoridades nacionales, ycuando lo logra, su desempeño es altamente ineficiente.De la mano al fortalecimiento fiscal, se propone la integralidad de la política pública a partir de laconstitución de una Oficina de Gestión Social que coordine todos los programas centrados en lapromoción, protección, universalización y fiscalización del cumplimiento efectivo de los derechosconsagrados en el código de Infancia y Adolescencia.La interdependencia de los derechos de NNA exige que las acciones destinadas a su promoción yprotección superen las limitaciones de visiones sectoriales y se articulen a partir de unaperspectiva integral y holística, que se refleje en una coordinación y articulación eficiente y eficazde las políticas públicas, logrando sinergias en los resultados de proteger integralmente losderechos de NNA.Ello requiere de reformas en la estructura organizacional de las administraciones municipales. Enlos municipios de San Jacinto y Arroyo Hondo se constituyó la Oficina de Gestoría Social, sinembargo, están en proceso de consolidación, aún manejan los programas de manera sectorizadapor dimensiones específicas y no integral. 19
  • 20. La integralidad de la política a partir de una coordinación municipal, tiene el desafío de involucrartodos aquellos actores (públicos y privados) que emprenden acciones a favor de los derechos de losNNA. Implica manejar bases de datos sin los riesgos de la duplicidad; que puedan compensar ycorregir las exclusiones y desigualdades garantizando la igualdad de oportunidades.Así mismo, se puede manejar un diagnóstico situacional robusto que se convierta en el insumoprincipal para diseñar estrategias de intervención pertinentes y que se ajusten a los diferentescontextos en los que los niños, niñas y adolescentes, ejercen sus derechos.Políticas para la garantía universal del Derecho a la Salud y la EducaciónEn la atención de la salud, se plantean intervenciones en el nivel primario que comprenden elcontrol de la desnutrición infantil, el seguimiento del crecimiento y desarrollo y la resolución deconsultas pediátricas. Los indicadores observados muestran avance significativo en la atenciónprenatal, atención profesional en el parto, morbi-mortalidad, coberturas de vacunación,desnutrición infantil y acceso a los controles de crecimiento y desarrollo.Estos avances, son entre otras razones, resultado de la implementación de los programas desubsidios condicionados. Sin embargo, aún no se logra la cobertura total y se presentan deficienciasen el acceso a las consultas pediátricas, las cuales se generan sólo cuando existe un nivel mayor decomplejidad: Adicionalmente, la infraestructura, equipamientos e insumos para brindar un serviciode calidad no son adecuados; hay poca sensibilidad de los trabajadores de la salud para la atenciónhumana de los pacientes y no hay recurso humano suficiente y preparado para atender la demandade salud en los municipios.Para garantizar la universalización y el pleno derecho a salud de NNA, se recomienda mejorar elacceso a servicios de salud de calidad, a través de la ampliación de cobertura al régimen subsidiadode salud; adecuación de los centros y puestos de salud existentes, dotándolos tanto de personalpreparado, como de los equipos necesarios para una atención integral en salud; agilizar la puestaen funcionamiento de los puestos de salud de las zonas rurales que están en construcción;desarrollar programas de prevención y formación de estilos de vida saludable, salud sexual yreproductiva, enfermedades de transmisión sexual, vinculando a las instituciones educativas y lacomunidad a través de la escuela para padres y espacios de convivencia ciudadana.En el plano educativo se observan avances en las coberturas de la básica primaria y secundaria,pero deficiencias en la permanencia de los adolescentes en el sistema educativo y oportunidades deacceso a la educación superior.Se recomienda, para garantizar la universalización de la educación, que los municipios empiecen amirar la escuela como instituciones extra-familiares en la que los NNA se formen y aprendan a 20
  • 21. enfrentar los desafíos de su vida adulta. Es imperativo crear ambientes escolares apropiados quemotiven a los NNA a continuar en el sistema educativo (prevenir la deserción escolar).Ello significa poner a disposición de las instituciones educativas recursos físicos y humanos,incorporando personal psicosocial que acompañe a los estudiantes con dificultades de aprendizajesy problemas conductuales; sumado a la cualificación a directivos y docentes a través de un Plan deFormación Avanzada que permita articular la escuela con las necesidades de la población.De igual manera, se propone una oferta educativa pertinente y continua a través de la movilidadeducativa propuesta por el Ministerio de Educación Nacional (MEN), que permita alcanzar nivelessuperiores de formación que posibilite mejorar las condiciones para acceder al mercado laboralformal, mejor remuneración y, por ende, aumentar sus condiciones de vida. Para ello, esfundamental ofrecer programas de educación continua que llenen las expectativas de losadolescentes y los motive a permanecer en el sistema educativo.Esta recomendación tiene soporte en el enfoque de capacidades8 que debe considerar la educacióncomo uno de los pilares sobre los cuales desarrollar cualquier acción. Los representantes de loscuatro municipios fueron conscientes de ello y durante los talleres de participación comunitariapriorizaron la categor a “educación de los adolescentes” como una de las principales l neas aintervenir para hacer efectiva la política pública de infancia y adolescencia.La escuela debería ser un lugar de sinergia, de encuentros. En donde se ofrezcan programas yactividades culturales, deportivas y lúdicas articuladas a las dinámicas de la comunidad. Se planteano sólo como espacio de formación para los NNA, sino también para los padres y miembros de lacomunidad como lugar de aprendizaje y de encuentro comunitario. La puesta en marcha de éstapropuesta requiere de contar con una nueva concepción de lo público.Una estrategia para viabilizar lo anterior es la constitución dentro de las instituciones educativas deun comité consultivo liderado conjuntamente entre la Oficina de Gestoría Social propuesta y laSecretaría de Educación Municipal. Este comité complementaría la labor de los Consejos Locales deInfancia, en los casos de que éste exista. En los que no, dinamizaría la participación de los padres defamilia en las decisiones alrededor del bienestar de los NNA y fortalecería el papel de la instituciónpública, que en algunos casos es desplazado por organizaciones privadas o cooperacióninternacional.Se propone que la escuela sea espacio de formación integral donde se formen los NNA en el tema dederechos fundamentales, económicos, sociales, culturales y derechos colectivos y del ambiente, enaras de que se conciban ellos y ellas como sujetos de derecho y puedan ser capaces de exigir elcumplimiento de estos en materia de educación, salud, vivienda, recreación y deporte, entre otros, y8 Propuesto por Amartya Sen 21
  • 22. que tomen conciencia de sus responsabilidades y deberes como ciudadanos. Esto le apuntaprincipalmente al mejoramiento del “Acceso a la justicia” como dimensión de desarrollo.Políticas para la garantía de otros Derechos SocialesTeniendo en cuenta las posibilidades reales de acción de las administraciones locales, se proponendos estrategias para la garantía de los otros derechos de los NNA. La primera, convertir a losComités Locales de Infancia y Adolescencia en la instancia en la cual se articula e integra la acciónpública con las intervenciones que desde el sector privado se implementan en el municipio. Estaarticulación permitirá reducir duplicidades, hacer una mejor distribución de los recursos –eficiencia- y fomentar la participación y veedurías ciudadanas, lo que redundará en mayorescondiciones de gobernabilidad y fortalecimiento de la ciudadanía.La segunda estrategia se encuentra ligada a la de fortalecimiento institucional: para ampliar lacobertura y acceso a otros programas relacionados con la garantía de otros derechos comovivienda, recreación, uso adecuado del tiempo libre, la identidad, vivir en un ambiente sano, a unafamilia, entre otros, se hace necesario contar con los recursos propios que permitan tomardecisiones de inversión, ya sea para complementar el esfuerzo de la nación o ejecutarintervenciones propias que respondan a necesidades particulares de sus comunidades.Políticas de Protección EspecialSi bien es cierto que las cifras de casos de vulneración de derechos en estos municipios no son altaso visibles como en otros lugares del país, cualquier vulneración de los derechos de los NNA tienesignificado especial por el impacto directo sobre el desarrollo integral, y el máximo de capacidades,de los más valiosos recursos con que cuenta la sociedad: sus niños, niñas y adolescentes.En ese sentido, es imperativo que el Estado provea la institucionalidad necesaria responsable parasuperar la amenaza o vulneración de estos derechos. En el caso particular de El Carmen de Bolívar,urge la creación y puesta en marcha de la Comisaria de Familia, por cuanto es una de lasinstituciones públicas reconocidas por las comunidades para garantizar en el ámbito local laprotección y restitución de los derechos de los NNA cuando han sido vulnerados.En la práctica, las comisarias de familias cumplen con doble función: por un lado, elrestablecimiento de los derechos vulnerados y reparación del daño causado, y por el otro, lapromoción de los derechos y la prevención de su vulneración. Por tanto, como lineamientos depolítica se propone, en los casos donde ya existen, el fortalecimiento de las Comisarias de Familiaque trabajen integralmente con las funciones realizadas por la Oficina de Gestión Social que se estáproponiendo para el fortalecimiento institucional. 22